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安徽大学 硕士学位论文 我国汽车租赁业的立法问题研究 姓名：王方茂 申请学位级别：硕士 专业：法律硕士 指导教师：杨成炬 2011-10 摘要 汽车租赁业是现代交通运输服务业的重要组成部分。发展汽车租赁业，对于 促进汽车、旅游、金融等相关产业发展，方便人民群众生产生活需要，改善道路 运输经营结构，缓解城市公共交通和出租汽车客运的压力，提高社会资源利用效 率，促进节能环保都具有十分重要的意义。但是，当前我国汽车租赁业还处在初 级阶段，存在着企业规模较小、经营粗放、服务不规范不便捷、全国统一有序的 市场尚未建立等问题。积极引导和培育汽车租赁市场，规范汽车租赁行为，加快 汽车租赁行业发展已是迫在眉睫。现有的研究成果大多侧重从汽车租赁服务内容、 汽车租赁企业经营模式、汽车租赁行业发展方向等方面进行探讨和呼吁，鲜有从 立法角度对汽车租赁行业进行定位，对汽车租赁法律制度进行构架，从汽车租赁 各方当事人权利义务角度分析和解决行业发展面临的问题。本文尝试对我国汽车 租赁业的立法问题进行了系统的研究，提出国家应当制定一部统一的、规范的汽 车租赁业法规，统一对汽车租赁的认识，并就汽车租赁法规的立法层次选择、行 业属性定位、汽车租赁概念表述、调整范围、管理和发展原则、准入制度、经营 规范、主要管理制度等阐述了自己的意见。 文章分引言、正文和结语。 引言部分主要叙述汽车租赁行业的发展背景，对本文的选题依据、写作背景、 写作意图、写作方法作了介绍。 正文第一部分综述了我国汽车租赁业的发展脉络和各个阶段管理政策的背 景，反映了国家关于汽车租赁行业的政策法规的模糊和反复。为下文进行细化的 分析打下基础。 正文第二部分对我国汽车租赁业的发展和管理实践中的问题进行了总结和归 纳。 正文第三部分从汽车租赁业政策法规的法律实践角度，指出我国汽车租赁业 在政策法规层面的缺陷；并系统介绍了有关国家和地区汽车租赁业的成功立法经 验和管理制度。 张海燕：我国汽车租赁业步入快车道，中国质量报，2 0 1 1 年5 月l o 日刊。 正文第四部分阐述了国家进行汽车租赁业立法的必要性和可行性，并系统提 出国家进行汽车租赁业立法的建议。主要包括立法层次选择、行业属性明确、调 整范围界定、准入制度设计、管理体制构建等方面。 结语部分笔者表明了自己对汽车租赁业立法的总体态度：国家立法机关应当 总结国内外先进经验的基础上，依据我国汽车租赁行业的发展实际，抓紧对汽车 租赁业进行立法规制，为汽车租赁行业的发展提供一个良好的制度基础。 关键词：汽车租赁；立法；法律实践；建议 i i a b s t r a c t c a rr e n t a l i n d u s t r yc o n s t i t u t e sa ni n d i s p e n s a b l ep a r to fm o d e mt r a n s p o r t a t i o n s e r v i c es e c t o r t h e d e v e l o p m e n to fc a rr e n t a li n d u s t r yi s o fg r e a ts i g n i f i c a n c et o b o o s tt h ea u t o m o b i l ei n d u s t r y , s a t i s f yp e o p l e sn e e d so fp r o d u c t i o na n dd a i l yl i f e a c t i v i t i e s ，i m p r o v et h em a n a g e m e n ts t r u c t u r eo fr o a ds y s t e m ，a l l e v i a t et h ep r e s s u r eo f u r b a np u b l i ct r a f f i ca n dt a x i t r a n s p o r t ，a n dp r o m o t ee n e r g ye f f i c i e n c y a sw e l la s e n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o n y e tc u r r e n t l y , c a rr e n t a li n d u s t r yi nc h i n as t i l lr e m a i n si nt h e r u d i m e n t a r ys t a g e ，w h i c hi sm a n i f e s t e di ns u c hp r o b l e m sa st h ec o m p a r a t i v e l ys m a l l c o n c e ms c a l e ，e x t e n s i v eo p e r a t i o n ，n o n s t a n d a r da n di n c o n v e n i e n ts e r v i c e s a d d i t i o n a l l y , au n i f i e da n do r d e r l ym a r k e tt h r o u g h o u tt h ec o u n t r yn e e d st ob ee s t a b l i s h e d t h u si t i s p r e s s i n gt og u i d ea n dc u l t i v a t et h ec a rr e n t a lm a r k e ls t a n d a r d i z et h ep r o c e e d i n go f r e n t a l ，a n da c c e l e r a t e t h ed e v e l o p m e n to fc a rr e n t a l i n d u s t r y c u r r e n tr e s e a r c h a c h i e v e m e n t sm o s t l yc o n c e n t r a t eo nc a rr e n t a ls e r v i c ei t e m s ，e n t e r p r i s em a n a g e m e n t m o d e ，a sw e l la st h ed e v e l o p m e n to r i e n t a t i o n h o w e v e r , f e wr e s e a r c h e r sh a sp r o b e di n t o t h ec a rr e n t a li n d u s t r yi nt h ev i e wo fl e g i s l a t i o n ，l e ta l o n el a y i n gaf r a m e w o r kf o rt h e r e l e v a n tl a w sa n dr e g u l a t i o n s ，a n da n a l y z i n ga n ds o l v i n g p r o b l e m st h i si n d u s t r yi sf a c e d w i t hf r o mt h ep e r s p e c t i v eo fr i g h t sa n do b l i g a t i o n so ft h ep a r t i e sc o n c e r n e d t h ea u t h o r a t t e m p t st om a k eas y s t e m a t i cr e s e a r c hi n t ot h el e g i s l a t i o no fc a rr e n t a li nc h i n a ， p r o p o s i n gt h a tt h eg o v e r n m e n ts h o u l df o r m u l a t eu n i f i e da n ds t a n d a r d i z e dr e g u l a t i o n s f o rt h ec a rr e n t a li n d u s t r ya n df o r mau n i f i e du n d e r s t a n d i n go nc a rr e n t a l t h ea u t h o r a l s oe x p a t i a t e so nh i sv i e w p o i n t sr e g a r d i n gt h el e g i s l a t i o nl e v e lo fc a rr e n t a li n d u s t r y , p o s i t i o n i n go fc a rr e n t a li n d u s t r y , i t sr e l e v a n tc o n c e p t i o n s ，t h er a n g eo fa d j u s t m e n t , p r i n c i p l e s o fm a n a g e m e n ta n dd e v e l o p m e n t ，i t sa c c e s s s y s t e m ，m a n a g e m e n t s p e c i f i c a t i o n s ，a n dm a i nm a n a g e m e n tr e g u l a t i o n s ，e r e t h i st h e s i sc o n s i s t so ft h r e ep a r t s ，n a m e l y , t h ei n t r o d u c t i o n ，t h eb o d ya n dt h e c o n c l u s i o n i nt h ei n t r o d u c t i o np a r t , t h ea u t h o rm a i n l yd i s c u s s e st h ed e v e l o p m e n tb a c k g r o u n d i i i o fc a rr e n t a li n d u s t r y , a n de l a b o r a t e so nt h er e a s o n so ft o p i cs e l e c t i o n ，a sw e l la s t h e b a c k g r o u n d ，p u r p o s ea n da p p r o a c h e so fh i sw r i t i n g i nt h ef i r s ts e c t i o no ft h eb o d yp a r t ，t h r o u g ht h es y s t e m a t i ci n t r o d u c t i o no ft h e c o n c e p t i o n sr e l a t i n gt ot h ec a rr e n t a la sw e l la st h ee v o l u t i o no fr e l e v a n tp o l i c ym a k i n g ， t h ea u t h o rs u m m a r i z e st h ed e v e l o p m e n th i s t o r ya n d b a c k g r o u n do ft h ep o l i c i e s c o n c e r n i n gc a rr e n t a li n d u s t r yi nc h i n ai ne a c hs t a g ec h a r a c t e r i z e db ya m b i g u i t ya n d r e p e t i t i v e n e s s t h i sl a y saf o u n d a t i o nf o rt h ee l a b o r a t ea n a l y s i si nt h ef o l l o w i n g p a r a g r a p h s i nt h es e c o n ds e c t i o n ，t h ea u t h o rs u m m a r i z e st h ed e v e l o p m e n ta n dm a n a g e m e n t p r o b l e m si np r a c t i c eo fc h i n a sc a rr e n t a li n d u s t r y i nt h et h i r ds e c t i o n ，t h ea u t h o rp o i n t so u tt h ee x i s t i n gd e f e c t so fc h i n a sc a rr e n t a l i n d u s t r yi nv i e wo ft h el a wp r a c t i c eo ft h ep o l i c i e sa n dr e g u l a t i o n sc o n c e m i n gc a rr e n t a l b ys u m m a r i z i n ga n da n a l y z i n gt h ep r o b l e m si n i t s d e v e l o p m e n ta n dm a n a g e m e n t p r a c t i c e t h ea u t h o ri n t r o d u c e st h er e l e v a n tc o u n t r i e sa n dr e g i o n sc a rr e n t a li n d u s t r y s u c c e s s f u ll e g i s l a t i v ee x p e r i e n c ea n dm a n a g e m e n ts y s t e m i nt h ef o u r t hp a r t ，t h ea u t h o re l a b o r a t e dt h en a t i o n a l c a l r e n t a l i n d u s t r yt h e n e c e s s i t ya n df e a s i b i l i t yo fl e g i s l a t i o na n dr a i s e sh i sp r o p o s i t i o no ft h ep e r f e c t i o no f l e g i s l a t i o n ，i n c l u d i n gt h es e l e c t i o no fl e g i s l a t i v el e v e l ，i d e n t i f i c a t i o no fi t sa t t r i b u t e s ，t h e r a n g eo fa d j u s t m e n t , d e s i g no fi n d u s t r ya c c e s ss y s t e m ，a n dc o n s t r u c t i o no fm a n a g e m e n t s y s t e me t c i nt h ec o n c l u s i o np a r t ，t h ea u t h o rd e c l a r e sh i sa t t i t u d et o w a r dt h el e g i s l a t i o no fc a r r e n t a l - t h eg o v e m m e n tl e g i s l a t u r es h o u l dp u s hf o r w a r dt h el e g i s l a t i o np r o c e s sf o rt h e c a rr e n t a li n d u s t r yo nt h eb a s i so fc h i n a sp r a c t i c a ls i t u a t i o no ft h i ss e c t o r ，a n dt a k e a d v a n t a g eo f d o m e s t i ca n do v e r s e a sa d v a n c e de x p e r i e n c e ，t h u sl a y i n gas o l i d r e g u l a t o r y f o u n d a t i o nf o rt h e d e v e l o p m e n to f c a rr e n t a li n d u s t r y k e yw o r d s ：c a rr e n t a l ；l e g i s l a t i o n ；l a wp r a c t i c e ；p r o p o s i t i o n i v 引言 引言 随着经济水平的不断提升和城镇化水平的不断提高，民众的出行更加频繁和 机动，出行的需求更加注重个性化、机动化和高品质，追求交通运输的安全性、 舒适性、便捷性。汽车租赁作为一种新型、绿色的交通运输模式，最能适应这一 市场变化并正以较快的速度成长，在国民经济和社会生活中的作用不断增强。特 别是在城市交通方面，汽车租赁已逐渐成为自驾车、出租汽车、公共汽车之外， 民众出行可选择的一种普遍的交通方式。虽然与汽车租赁发达国家相比，我国汽 车租赁行业还十分幼稚，但具备发展成世界最大汽车租赁市场的基础。 就行业管理而言，汽车租赁是一个以交通运输为主，并与其他行业有交叉的 复合性行业，行业管理内容比较复杂。2 0 0 8 年国务院确定汽车租赁的行业管理由 交通运输部负责，汽车租赁行业管理体制基本理顺，2 0 0 9 年全国十一届人大二 次会议政府工作报告、国务院汽车产业调整和振兴规划都提出加快发展汽车 租赁市场。但是，对应于汽车租赁行业的这种形势，当前我国关于汽车租赁业的 立法，与其他行业立法相比，不仅数量少，立法层次低，欠缺操作性，更主要的 问题是定位不断出现反复，对汽车租赁的认识还不一致，全国统一有序的市场尚 未建立，行业管理亟待改善。鉴于此，如何完善我国汽车租赁业法律规范，明确 汽车租赁业的法律定位、政策导向、市场秩序、经营规范、管理制度，值得深入 研究。 潘国尧： 朝阳产业应该充满朝气汽车租赁专家张一兵谈行业的一些新问题， 运输经理世界，2 0 1 1 年 第l 期。 我国汽车租赁业的立法问题研究 一、我国汽车租赁业的法规政策沿革 ( 一) 汽车租赁的概念和属性 汽车租赁是指汽车租赁经营者( 出租方) 将租赁汽车( 租赁物) 交付给承租 人使用，按照租赁合同的约定，收取租金的经营活动。广义的汽车租赁中包含两 种租赁形式。一种是传统意义上的汽车的租赁服务，另一种是金融和商品流通意 义上的汽车融资租赁。本文研究的汽车租赁主要是传统的汽车租赁服务，它的经营 方式主要是出租车辆，一般而言，汽车租赁经营者不向承租人同时提供驾驶人员。 汽车租赁具备道路运输的典型特征，应当归属于道路运输业。因为汽车租赁 的过程实际上就是道路运输工具的使用过程，即承租方租用车辆，完成人员或者 货物的运输工作。联合国临时中央产品分类标准( u n i t e dn a t i o n sp r o v i s i o n a l c e n t r a lp r o d u c tc l a s s i f i c a t i o n ) 也将汽车租赁视为与铁路运输、管道运输并列 的其他陆上运输下的分支( 在联合国临时中央产品分类标准划分中，小汽车 租赁、大客车租赁、出租汽车共同构成非班车旅客道路运输；而经营性货运车辆 租赁则是与班车客运、非班车客运、货运属于同一个等级的道路运输方式) 。因 此，汽车租赁是道路运输的比较重要的组成部分。 ( 二) 我国汽车租赁业的发展阶段和法规政策概况 伴随着汽车租赁业的发展，国家在汽车租赁的管理过程中对汽车租赁的认识 也是一个日渐深入的过程，根据建国后我国关于汽车租赁的几个标志性法律规范 和决策，可以将汽车租赁的发展分成三个阶段： 1 、初创阶段：1 9 8 9 年一2 0 0 4 年 ( 1 ) 该阶段的行业发展 我国汽车租赁业的发展始于北京。1 9 8 9 年，为满足第1 1 届北京亚运会上国 外记者及相关人士在华期间对交通出行的便捷、机动、私密性需求，我国组建了 第一家专业的汽车租赁公司北京福斯特汽车租赁公司( 注：福斯特- - f i r s t 张一兵：汽车租赁的属性及与城市交通的关系，第二届中国汽车租赁发展论坛论文集。 一、我国汽车租赁业的法规政策沿革 谐音) 。随后，又分别成立了北京首汽租赁公司、上海安吉租赁公司等。伴随着 汽车工业的发展，经济的连续健康稳定增长和汽车租赁市场的不断拓展，到2 0 0 0 年前后，汽车租赁行已经从北京、上海等大型城市逐渐普及到了中小城市、乃至 县镇。 ( 2 ) 该阶段的法规政策概况 1 9 9 7 年8 月，原国家内贸部( 后被撤销) 颁布了汽车租赁试点工作暂行管 理办法，规定汽车租赁是以取得汽车产品使用权为目的，由出租方提供租赁期内 包括汽车功能、税费、保险、维修及配件等服务的租赁形式，并确立了国内首批 汽车租赁试点企业 。同年1 2 月，全国出租汽车暨租赁车专供网点在北京成立。 1 9 9 8 年，原国家交通部、国家计划委员会联合颁布汽车租赁业管理暂行规定 ( 原国家交通部令1 9 9 8 年第4 号) ，对汽车租赁的调整范围、发展原则、主管部 门、经营条件、经营规范等进行了规定，对汽车租赁的准入实施许可管理，规定 汽车租赁企业应获得道路运输许可证等相关证照。这一部门规章基本确立了 这一阶段我国汽车租赁行业的管理定位和管理制度，对于规范我国汽车租赁市场 秩序，促进汽车租赁行业健康、有序发展，发挥了积极的作用。 2 、波动阶段( 2 0 0 4 - - 2 0 0 8 ) ( 1 ) 该阶段的行业发展 这一阶段，汽车租赁服务内容日趋成熟。承租人可以低成本、多形式地拥有 租赁汽车使用权，并且省去了自己购车、维修、养护和办理各种审验手续的麻烦， 汽车租赁市场形成了一定的规模，促进了汽车产业的发展，大大的提高了汽车、 燃料等社会资源的利用率，对国民经济发展有着不可替代的作用，但是与汽车租 赁业务的重要地位和发展速度相比，该阶段有关汽车租赁的立法显得十分薄弱和 滞后。国家没有一部系统完备的旨在保障汽车租赁当事人合法权益的汽车租赁法， 而只在合同法、民法通则以及其他地方性法规中有一些零星、简单的规定， 行业管理手段缺乏，汽车租赁各方当事人的合法权益难以得到有效保障。这严重 阻碍了我国汽车租赁业的正常运营和健康发展，给开展汽车租赁的企业带来经营 风险。尤其值得一提的是，为推进和巩固行政审批制度改革，建设法制统一政府， 吴军民：论汽车租赁业发展的现状及对策，商品与质量，2 0 1 0 年第1 0 期。 改革开发3 0 年3 0 大汽车政策法规，h t t p ：a u t o 1 6 3 c o i i i 0 9 ，0 1 0 7 ，2 3 4 v 3 h 3 9 9 k 0 0 0 8 3 4 t j h t m l ，2 0 1 1 年 1 0 月2 日访问。 我国汽车租赁业的立法问题研究 完善社会主义市场经济体制，消除部门分割与地方封锁，全面履行加入w t o 承诺， 2 0 0 4 年国家颁行行政许可法。行政许可法着力解决过多、过滥的行政许可 这个问题，取消了国务院各部委的许可设定权。行政许可法实施后，原国家 交通部、国家计委部门规章汽车租赁业管理暂行规定确立的汽车租赁准入的 行政许可制度因为缺乏法律和行政法规依据，不再具有合法性，汽车租赁企业资 质、车辆、人员、经营管理没有统一规定，汽车租赁行业经历了由“治”到“乱” 的过程。 同时，随着人民群众生活水平的提高，汽车工业的快速发展，城乡、区域一 体化迅速推进，驾驶技能广泛普及，企事业单位用车制度改革 ，汽车租赁市场的 客户和潜在客户群空前扩大。但是，我国的个人征信系统没有能够相应建立和完 善起来。汽车租赁公司面临着两难选择，一方面客户需求强烈，汽车租赁服务产 品供不应求；另一方面客户的真实信息、信用状况、经济实力无法及时准确获悉。 出于对承租客户在使用租赁车辆期间发生交通事故、交通违章、车辆盗抢风险的 担忧，汽车租赁企业不敢轻易将价值昂贵的汽车租赁给客户。汽车租赁行业在经 历了几次在全国范围内有重大影响、典型的车辆被骗租案件后，绝大多数的汽车 租赁企业将风险控制放在了首位，在经营模式上普遍要求承租车辆的客户提供本 地的户籍财产证明或者由本地的企事业单位和个人作担保，规模大、服务好的企 业不再具有经营优势甚至更难控制经营风险，小而散的企业逐渐占据市场大部分 份额，行业发展停滞不前；汽车租赁市场萎缩成为高风险行业，甚至成为熟人圈 子的市场、只为本地客户提供服务的封闭市场、高额度高信用担保才经营的市场。 汽车租赁行业特有的连锁网络经营、异地租还车模式更是举步维艰、拓展缓慢。 我国的汽车租赁行业就这样在租赁服务需求日益旺盛、市场潜力巨大、国民经济 快速发展的大背景下，出乎意料地畸形发展、裹步不前，远远不能满足人民群众 的汽车租赁需求。 ( 2 ) 该阶段的法规政策概况 2 0 0 7 年，原国家交通部出台关于废止4 7 件交通规章的决定( 交通部令2 0 0 7 年第9 号) 废止了汽车租赁业管理暂行规定，行业发展自此缺失法规制度约 熊清华：行政许可法与法治政府建设，学术探索，2 0 0 4 年第8 期。 张海燕：我国汽车租赁业步入快车道，中国质量报，2 0 1 1 年5 月1 0 日刊。 一、我国汽车租赁业的法规政策沿革 束。汽车租赁的行业管理是不是还归口交通运输行业，汽车租赁市场管理遵循什 么原则、规则，社会各界不断发出这样的疑问。就此问题，原国家交通部要求各 省市应当依据地方性法规或者政府规章开展汽车租赁的行业管理，如果所在地方 尚未制定相关地方性法规或者政府规章，则应当尽快转变交通主管部门的相关管 理职能，将汽车租赁管理的切入点由资格准入管理转变为对汽车租赁车辆的安全 管理上去。 3 、发展阶段( 2 0 0 8 一至今) ( 1 ) 该阶段的行业发展 原国家交通部汽车租赁业管理暂行规定废止后，汽车租赁的行业准入政 策在各地出现了差异，有的地方由许可变更为备案制，有的地方的仅需实施工商 注册。这虽然在一定程度上丰富了市场主体，但是更多的矛盾和弊端逐渐显现， 如市场主体资质条件和服务质量差异巨大、企业经营行为极不规范，市场缺乏服 务标准、诚信机制、安全管理和纠纷解决渠道等。 2 0 0 8 年国务院实施大部制改革，科学地对汽车租赁进行了行业定位，明确汽 车租赁是独立于出租客运、包车客运之外的道路运输子行业，并交由交通运输部 主管确。2 0 0 9 年全国十一届人大二次会议政府工作报告、国务院汽车产业调 整和振兴规划都提出加快发展汽车租赁市场。汽车租赁行业管理体制再次理清。 但是，真正负有汽车租赁属地管理职责的地方各省市，受制于地方政府职能部门 三定方案的确立进度，并没有全部、及时确定地方的汽车租赁行业主管部门和跟 进开展汽车租赁的行业管理。总体而言，汽车租赁基本上仍处于监管空白，行业 进入门槛低，行业发展处于无序状态。 同期，由于社会经济的高速发展和国家实施汽车消费的鼓励政策，学习汽车 驾驶技术拿到驾驶执照后通过租车来体验汽车生活、巩固驾驶技术以及替代其他 出行方式的人越来越多，汽车租赁的市场需求出现了井喷。国家相关部门也意识 到汽车租赁业的现状需要更多的约束，国家交通运输部于2 0 1 1 年4 月2 7 日发布 关于促进汽车租赁业健康发展的通知，指出为促进汽车租赁行业的健康发展， 应当建立健全汽车租赁法规体系，加快制定汽车租赁业发展规划，引导规模化、 网络化、品牌化发展，加强汽车租赁管理，创新汽车租赁服务模式，创造良好的 我国汽车租赁业的立法问题研究 发展环境，加强汽车租赁市场监管。 ( 2 ) 该阶段的法规政策概况 目前，在国家层面我国还没有专门的汽车租赁立法。为了规范市场行为，保 障汽车租赁运营安全和各方权益，部分省、市先期开展了有关汽车租赁的立法实 践。据统计，全国3 2 个省、自治区、直辖市中，专门制定汽车租赁地方政府规章 的有1 个，颁布地方行业标准的1 个，颁布涉及汽车租赁的地方性法规、地方政 府规章的有2 4 个；已经列入地方立法计划，正在进行汽车租赁立法调研的有6 个。 在拥有地方立法权的省会城市和国务院批准的较大的市这一层次中，目前已出台 专门的汽车租赁的地方政府规章主要是汽车租赁发展比较成熟，汽车租赁需求旺 盛，市场机制相对比较健全的昆明、大连、沈阳、西安4 个市。但是，这些有关 汽车租赁的地方法规、规章尚存在以下问题：一是立法层次过底。二是对汽车租 赁行业管理的论述单薄且相互冲突。通常是在地方道路运输管理条例中，仅仅规 定“汽车租赁经营者不得以提供驾驶服务等方式从事或者变相从事道路运输经 营”。对于汽车租赁的定义和范围规定得也比较混乱，有的规定不得提供驾驶劳 务，有的规定租期3 个月以上和婚庆车可以提供驾驶劳务。有的规定租赁车辆只 包括9 座以下的客车，有的规定租赁车辆可以是客车、货车和特种车。还有的是 将汽车租赁定义为出租汽车，在出租汽车管理章节内调节汽车租赁经营活动。在 管理形式和内容方面，即有行政许可又有备案，有的设立准入条件，有的只要工 商登记即可经营。三是适用性不强。有的颁布时间已久，核心的内容因为与后续 颁行的行政许可法等上位法规定冲突已经自动失效。有的条文内容过于宽泛， 没有切中行业实践中迫切需要解决的车辆保险、税费、交通违章责任处置、车辆 技术管理等问题。这些问题一方面直接抑制了国内汽车租赁行业的健康发展，国 内统一开放的汽车租赁市场难以形成；另一方给社会安定带来一定不利影响，比 如由于没有行业准入门槛，造成汽车租赁行业鱼目混珠，泥沙俱下，一些不具备 开展汽车租赁经营条件的人用私家车租赁，难以保证承租人权益。有些地区以非 法从事包车业务为由，禁止汽车租赁企业开展带司机租赁业务，影响汽车租赁正 常经营等。 从以上政策的更替脉络可以看出，到目前为止，国家未就汽车租赁业进行专 王万利，钱瑜：汽车租赁步入竞速时代，北京商报，2 0 1 1 年8 月2 3 日刊。 6 一、我国汽车租赁业的法规政策沿革 门立法，统筹道路运输业发展的中华人民共和国道路运输条例也未就道路运 输行业的子行业汽车租赁业的管理设置专门条款，政府对汽车租赁的认识不统一、 不明确。汽车租赁行业的管理经历了一个由自主发展到行政管制到放任自流再到 引导加强，充满曲折反复、最终理性回归的艰难过程。 我国汽车租赁业的立法问题研究 二、我国汽车租赁业发展和管理实践中 的主要问题 如前所述，国家在汽车租赁业管理政策上的定位的模糊和反复，在一定程度 上影响了我国汽车租赁行业的发展规模和质量。反映在汽车租赁业的发展和管理 实践中，主要存在着以下几个方面的问题。 1 、汽车租赁企业经营规模小、实力弱，难以抵御市场风险和竞争 我国汽车租赁业正处于起步阶段，汽车租赁公司数量很多规模却普遍较小， 租赁车辆的车型杂乱、车况层次不齐。从整个行业来看，由于没有形成规模化经 营，行业整体竞争力、影响力不足，难以抵御市场风险和竞争，缺乏对市场资金 和人力资源的吸引力。以笔者掌握的2 0 1 0 年安徽省道路运输主管部门开展的行业 统计数据为例，在全省2 3 5 家租赁公司中，许可证、工商照、税务登记证齐全的 仅3 家，曾获得过道路运输管理机构管机构许可的仅1 0 家，有工商照的6 1 家， 无证、照经营的达1 6 1 家。且企业规模普遍较小，自有租赁车辆5 0 辆以上的只有 3 家。 2 、汽车租赁企业的管理技术和服务水平低 汽车租赁经营大多局限于注册地及其周边小范围内，无法形成全国性、跨区 域的经营网络，汽车租赁行业缺乏行业领军企业、龙头企业，社会认知程度不高。 同时，国内汽车租赁企业的管理方式原始、传统和落后，信息化、网络化和电子 商务等管理、经营方式运用程度很低；g p s 车辆监控平台、卫星导航系统等国外汽 车租赁行业成熟的技术手段在行业内普及速度也很缓慢。以网络化、规模化为显 著特征的特许连锁经营模式因为汽车租赁企业规模实力小无法推广。这些都导致 了国内汽车租赁业主体资质条件和服务质量差异巨大、企业经营行为不规范。汽 车租赁行业的总体服务水平较低。 3 、汽车租赁的经营方式缺乏统一认识 近年来随着社会经济的高速发展和人民群众汽车租赁需求的高端化、多样化， 租赁汽车的同时要求带司机一起租赁，在企事业单位和普通百姓中变得越来越普 三、我国汽车租赁业存在问题的法律分析及有关国家和地区的立法借鉴 遍，汽车租赁企业当然也随行就市推出了“带司机租车”的经营方式。经过不断 的市场演变，带司机租赁在在国外的汽车租赁业立法中也已经得到广泛认可和推 广。但是，我国政府的相关部门以及社会各界对于汽车租赁的法律意识和认知水 平还停留在1 9 9 8 年原国家交通部规章汽车租赁业管理暂行规定中明确的汽车 租赁不得提供驾驶服务的那个阶段。这就使得“带司机租车”的汽车租赁经营方 式与传统道路运输中的包车客运、城市客运中的出租汽车客运有了相当一部分的 认识竞合和冲突，汽车租赁业的发展在一些地区、一些部门遇到了主观意识层面 的抵触。对汽车租赁的经营方式缺乏统一认识，制约了汽车租赁行业的发展。 4 、汽车租赁各方当事人利益和安全得不到合理保障 一是部分租赁车辆的技术管理滞后，不能按期维护和检测，车辆技术状况等 不到保障。二是租赁公司产权结构不合理，社会挂靠车辆、非法改装车辆混杂在 租赁车辆中，重大安全事故频发。三是承租人的个人信用无法获得权威认证，恶 意骗租甚至暴力抢车等恶性案件时有发生。四是因承租人原因发生的交通事故、 交通违章由汽车租赁公司代为受罚的情况比较普遍。当前。交警部门实行非现场 执法，承租人发生交通事故、交通违章后，罚单寄到汽车租赁公司时，租赁公司 要花费大量的时间和精力去敦促承租人前去处理，事实上这种敦促更多的是徒劳 无功，承租人一般都会置之不理，租赁公司不得不最后代为买单。 我国汽车租赁业的立法问题研究 三、我国汽车租赁业存在问题的法律分 析及有关国家和地区的立法借鉴 我国汽车租赁业发展和管理实践中存在上述问题，固然与社会经济的整体发 展水平和阶段有所关联，但作为在全球范围内发展迅猛的朝阳产业，在我国群众 汽车消费和出行需求日趋旺盛的背景下，汽车租赁业发展曲折和缓慢更主要的则 是由于行业定位的模糊、制度构架的缺失、法规政策执行的扭曲造成的。从法律 实践( 立法、执法、行政管理、政策制度配套) 的角度分析，主要可以概括为以 下几个方面。 1 、缺乏专门的行业立法约束 缺乏专门的行业立法约束，一直是制约我国汽车租赁业发展的最根本的问题。 从上世纪8 0 年代我国开展汽车租赁业务以来，在国家层面，曾先后有两个有关汽 车租赁的国务院部门规章颁布。即1 9 9 7 年原国家内贸部颁发的汽车租赁试点工 作暂行管理办法和1 9 9 8 年原国家交通部、计委联合颁发的汽车租赁业管理暂 行规定。前一部规章主要侧重从汽车流通的角度规范汽车租赁企业的试点工作， 后一部规章则是从汽车租赁服务的角度规范汽车租赁的市场行为；二者在立法思 路、立法目的上取向不同，在内容设置、制度设计上也未能很好地衔接。后由于 原国家内贸部不久被撤消，全国各地较长时间内普遍沿用的基本是原国家交通部、 计委1 9 9 8 年颁布的汽车租赁业管理暂行规定。2 0 0 4 年7 月1 日颁布的中华 人民共和国行政许可法未赋予国务院各部门设定行政许可的权力，要求依照该 法清理各有关许可事项，不符合规定的，自该法施行之日起停止执行。因此，行 政许可法施行后，1 9 9 8 年由原国家计划委员会、交通部联合制定的汽车租赁 业管理暂行规定不能作为行业管理的法律依据，从而造成法规缺失，引起监管 问题。如租赁公司在经营服务行为、租赁价格、车辆保险、风险承担等方面不规 范，无人监管；租赁公司与承租人的权利和义务不明确，矛盾纠纷无人仲裁、处 理；安全隐患严重，无人监督；租赁车辆被诈骗事件时常发生，租赁公司的合法 李永芳：影响我国汽车租赁业发展的因素分析，技术与市场，2 0 0 9 年第7 期。 1 0 三、我国汽车租赁业存在问题的法律分析及有关国家和地区的立法借鉴 权益受损等。 而在国外，汽车租赁都有明确的行业定位和政策法规约束。欧美国家由行业 协会承担行业管理的主要职责。协会针对不同业务，制定服务标准和规范，以保 证汽车租赁企业的服务质量。当一些与客运相近、安全问题突出的汽车租赁业务， 需要进行严格管理时，则由具有一定行政资源和管理手段的行政管理部门负责管 理。如纽约1 9 7 1 年成立的士和载客轿车委员会除对出租汽车的牌照发放、服务进 行监管外，还对社区中型客车、带司机租赁进行管理。日本汽车租赁业的管理部 门是将承租方视为旅客，从安全角度对汽车租赁行业进行监管，根据道路运输 法第8 0 条第1 款的规定，汽车租赁经营需要许可且管理体制健全。韩国对汽车 租赁业务实行注册管理，而不是客运业务的许可管理。但是，这种注册有“准入 标准”条款，有不符合注册标准者，不得从事经营的内容。由此看出，韩国对汽 车租赁的“注册”管理，实际上仍是一种行政审批管理。韩国对汽车租赁管理的 法规比较详细，共2 章2 0 多条款。主要规定租赁车辆不得用于经营活动，不得提 供驾驶劳务( 外国人、残疾人、6 5 岁以上者、社团、租期6 个月以上法人除外) ： 汽车租赁合同须经管理部门审核：车辆更新或新增、经营场所变更的登记等。 2 、主管部门不明确 汽车租赁业务作为一种新型服务业，国家的管理定位始终处于波动和反复过 程中。由于历史的局限性，1 9 9 8 年原国家交通部、国家计委联合颁布的部门规章 汽车租赁业管理暂行规定关于汽车租赁业的行业属性规定的比较模糊，一方 面区别于传统的营业性道路运输另设了专门的许可条件和许可程序；另一方面又 对租赁车辆办法营运证。由此，各地会对汽车租赁业管理部门的规定就出现了差 异。有的与出租汽车同类管理，有的与包车客运同类管理，还有的由城市客运部 门管理。管理部门的混乱，造成各汽车租赁公司在服务价格、保险种类和额度、 风险承担、证照管理等方面缺乏统一的标准规定，市场环境不成熟，市场秩序混 乱。 汽车租赁是与出租汽车、包车客运不同的新型道路运输业态。出租汽车的经 营方式是在道路上承揽乘客，将其运送到乘客的目的地，按照行驶里程收费。出 冯瑞林：六大问题制约国内汽车租赁业，运输经理世界，2 0 0 7 年第9 期。 马韵馨：国内外汽车租赁业发展的比较，综合运输，2 0 0 5 年第4 期 我国汽车租赁业的立法问题研究 租汽车的车型是统一的、收费标准是统一的、车辆有显著标志。汽车租赁是承租 方根据自己的特定需求，以双方商定价格，获得租赁车辆的使用权，满足对车辆 使用功能的需要。租赁车辆根据市场需求确定，没有统一规定，租金由租赁双方 事先协商决定，并签订租赁合同。由于汽车租赁的服务对象和运营方式与出租汽 车有很多区别，在具体业务上不会直接与出租汽车发生冲突。如果说汽车租赁对 出租汽车有影响的话，这也是完全符合市场经济规律的良性影响，是值得认同的 影响。同时，随着社会经济的发展，传统客运市场进行了细分，产生了介于包车 客运、旅游客运之间的新的市场需求，如运送学生上下学和职工上下班、运送交 通不便的居民小区居民进出市区、高档和个性化的旅游出行。但是，旅游和包车 客运经营单位的车型相对比较单一，基本都是大型客车，主要为团体、团队提供 客运服务，无法满足这部分需求；且多数道路运输企业致力于传统道路运输市场 的营运，出于利润相对微薄、缺乏经营管理经验等顾虑，对进入这些新的道路运 输市场没有积极性。而由于带司机的汽车租赁在车型、旅游行程、服务方式等方 面比较灵活，正好可以迎合这部分市场需求。此外，汽车租赁公司是合法经营单 位，易于管理，通过加强对开展此类业务的汽车租赁企业的管理，更能有效地提 高道路运输的安全，消除非法营运造成恶性交通安全事故的隐患。 3 、行业管理制度和配套政策滞后 汽车租赁是在不改变汽车所有权的前提下，使车辆使用权发生变更。在我国 现阶段，当汽车租赁承租双方发生纠纷时，由于没有具体的法规可以参照，法院 一般都基于承租人弱势地位的角度赋予出租汽车公司更多的举证责任；当承租人 在使用租赁车辆期间发生交通违章或者责任交通事故时，公安机关交通管理部门 和法院一般也都会将车主单位汽车租赁公司列为负有连带责任的当事人，而汽车 租赁公司在代为承担法律责任后向承租人索赔的难度很大，类似这样的行业管理 制度和配套政策滞问题使汽车租赁公司的合法权益得不到公正、合理保障，致使 汽车租赁企业经营风险和成本进一步加大，影响了汽车租赁业的发展。 对于承租人发生交通事故或者违章，日本和我国台湾地区有着很科学的转罚 制度设计，保障租赁公司的合法权益，促进汽车租赁业的诚信经营和良性发展。 在日本，即便租赁车辆发生了较大的交通事故，汽车租赁公司也不必担心需要承 吴椒军，李晋：我国汽车租赁业风险及防范分析，交通企业管理，2 0 0 8 年第l 期。 1 2 三、我国汽车租赁业存在问题的法律分析及有关国家和地区的立法借鉴 担连带赔偿责任。因为在长期租赁的租赁车辆的登记证上，日本的法规规定必需 在车主单位后面专门加注车辆承租人也即使用者的姓名，发生交通事故后，相关 部门会直接追究承租人，汽车租赁公司一般不会受到牵连。短期租赁的租赁车辆 发生交通违法后者交通事故的，一般承租人都能自己主动接受处罚；当无法找到 承租人时，日本的法规规定由汽车租赁公司提供相关资料给交警部门，交警部门 会以此来查找