（宪法学与行政法学专业论文）土地利用规划的法制化研究.pdf

土地利用规划的法制化研究 学位论文完成日期： 指导教师签字： 答辩委员会成员签字： 煳泌 独创声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的 研究成果。据我所知，除了文中特另, j d n 以标注和致谢的地方外，论文中不包含其 他人已经发表或撰写过的研究成果，或其他教育机构的学位或证书使用过的材 料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明 并表示谢意。 学位论文作者签名：萄赡铸 一一一一一型 签字日期：矽产年乡月7 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，并同意以下 事项： 1 、学校有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许 论文被查阅和借阅。 2 、学校可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以 采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。同时授权清华大学“中 国学术期刊( 光盘版) 电子杂志社”用于出版和编入c n k i 中国知识资源总库， 授权中国科学技术信息研究所将本学位论文收录到中国学位论文全文数据库。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 一躲有i f l 盼 签字只期：矽辉月彳日 导师擀乡 签字几期：年月同 土地利用规划的法制化研究 摘要 土地问题已成为当今世界令人瞩目的重大社会经济问题，为了研究解决这一 关系人类生存与发展的问题，世界各国都非常重视土地利用规划。土地利用规划 被公认为是实现土地资源优化配置和社会经济可持续发展的必要手段。但长期以 来，土地利用规划一直是作为一项社会实践活动和政府的政治行为而进行的，有 关土地利用规划制度的科学理论研究，尤其是土地规划法律制度的研究十分缺 乏，导致了土地利用规划实际操作过程中法律权威的不足。这也是为什么近年来 虽然土地规划编制的技术和手段取得了长足的进展，但规划的实效性却普遍很 差，大多未能在实践中发挥其应有的指导控制作用的主要原因之一。 土地利用规划制度是对一定区域未来土地利用超自仃性的计划和安排，是依据 区域社会经济发展和土地的自然历史特性在时空上进行土地资源合理分配和土 地利用协调组织的综合措施。从上几轮土地利用总体规划的实施情况来看，多数 规划指标均被突破，以耕地保有量为例，截止到2 0 0 4 年，全国已有2 0 多个省的 耕地保有量已经突破2 0 1 0 年指标；同时土地利用规划分区控制作用彳i 够显著， 仍有大量优质基本农田被占用；在经济利益的驱动下，错误的用地和规划观念致 使土地质量和生态环境状况也进一步恶化。总的来况，土地利用规划实施的收效 性不高。 我国的土地利用规划暴露出多方面的问题。首先在立法上，立法留有空白， 法律及规划本身都缺乏足够的权威；土地规划法律规范之间冲突与矛盾现象也很 严重；缺乏公众参与机制，群众对土地规划法规的了解度和编制实施的参与度不 高。在规划编制上，缺乏具体的科学合理的程序性规定，公众参与性差，降低了 规划制定的合理性和r 后实施的支持度；规划主体的自由裁量权过大；某些规划 不切实际，编制规划的预见性彳i 足；现行规划忽视了区域发展的彳i 平衡性，区域 间统筹协调不够。在规划的具体实施过程中，土地利用规划的法律权威与效力明 显不足，稳定性差，实施过程中的随意变更现象严重；规划实施缺乏程序性的保 障措施，没有完备的监督机制和评价体系，违法案件的查处惩罚力度也不够；没 有形成严格的规划责任体制；土地利用总体规划j 城市舰划的冲突问题突出，规 划间协调不够；规划的实施并没能有效地保护耕地，乡村规划明显落后。 朱红波十地利用规划实施的制约【大i 素分析广东十地科学，2 0 0 6 ( 1 ) 基于我国土地规划的现状及存在的主要问题，试着提出完善我国现行土地利 用规划制度的法制化建议。首先，构建完善的土地利用规划法律制度体系。明确 我国土地利用规划法制的基本原则，建立以城乡规划法为核心的土地利用规 划法律体系。纵向体系，是由不同等级的，具有立法权的国家机关制定的相应等 级的土地利用规划法律规范文件所构成的；横向体系，按照与土地利用规划的密 切程度划分为基本法( 主干法) 、配套法( 辅助法) 和相关法。其次，完善土地利用 规划编制的法制程序。研究更科学合理地配置规划权力；屡清土地利用规划编制 整体程序的法制控制，对于程序控制的监督环节，明确加强规划监管，严格规划 的法律责任。最后，分别就土地利用规划的公众参与制度、环境影响评价制度、 实施评价制度等一系列重要制度的完善加以重点阐释。 经济全球化的重要特征之一就是法制的社会化。在我国社会主义市场经济体 制的建立和完善过程中，土地利用规划的实施管理更需要由行政向法制转变。有 鉴于此，论文围绕土地利用规划的法制化这一主线，展开与其相关的基础理论问 题研究，以期对今后的土地规划实践能有所裨益。 关键词：土地利用规划；规划程序；城乡规划法；公众参与 s t u d yo nl e g a i l y s t e mo fl a n du s ep ia n nin g a b s tr a c t t h el a n di s s u eh a sb e c o m eam a j o rs o c i o - e c o n o m i c p r o b l e m st h ew o r l d r e m a r k a b l e ，i no r d e rt os t u d ya n ds o l v et h er e l a t i o n s h i pp r o b l e m so fh u m a ns u r v i v a l a n dd e v e l o p m e n to fc o u n t r i e si nt h ew o r l da t t a c hg r e a ti m p o r t a n c et ol a n du s e p l a n n i n g l a n du s ep l a n n i n gi sr e c o g n i z e da so p t i m a la l l o c a t i o no fl a n dr e s o u r c e sa n d s o c i o - e c o n o m i cs u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n tm e a n sn e c e s s a r y b u tal o n gt i m e ，l a n du s e p l a n n i n gh a sb e e na sas o c i a lp r a c t i c ea n dt h eg o v e r n m e n t sp o l i t i c a la c t sc a r r i e do u t ， a n dt h el a n d - u s ep l a n n i n gs y s t e mo fs c i e n t i f i ct h e o r i e s ，p a r t i c u l a r l yt h el e g a ls y s t e m o fl a n du s ep l a n n i n gi ss c a r c e ，r e s u l t e di nl a n du s ep l a n n i n gp r o c e s si np r a c t i c et h e l a c ko fl e g a la u t h o r i t y t h i si so n eo ft h em a i nr e a s o n ，w h yi nr e c e n ty e a r s ，a l t h o u g h t h ee s t a b l i s h m e n to fl a n du s ep l a n n i n gt e c h n i q u e sa n dt o o l sh a sm a d ec o n s i d e r a b l e p r o g r e s s ，b u tt h ei m p l e m e n t a t i o ne f f e c to fp l a n n i n gi sg e n e r a l l yp o o r , m o s t l yf a i l e di n p r a c t i c et op l a yi t sd u er o l ei ns u p e r v i s ea n dc o n t r 0 1 l a n du s ep l a n n i n gs y s t e m sa r ea h e a do ff u t u r el a n d - u s ep l a n sa n da r r a n g e m e n t s t oac e r t a i nr e g i o n ，a r eb a s e do nr e g i o n a ls o c i o - e c o n o m i cd e v e l o p m e n ta n dn a t u r a l h i s t o r yc h a r a c t e r i s t i c so ft h el a n di nar e a s o n a b l et i m ea n ds p a c ea l l o c a t i o no fl a n d r e s o u r c e sa n dl a n du s ec o m p r e h e n s i v em e a s u r e sf o rc o o r d i n a t i n go r g a n i z a t i o n s f r o m t h ep r e v i o u sr o u n d so fi m p l e m e n t a t i o no fl a n du s ep l a n n i n gs i t u a t i o n ，t h em a j o r i t yo f p l a n n i n gg u i d el i n e sw e r eb r o k e nt h r o u g h s u c ha st h ea m o u n to fc u l t i v a t e dl a n d ，a s o f2 0 0 4 ，c h i n ah a dm o r et h a n2 0p r o v i n c e so ft h el a n dh o l d i n g sa l r e a d ye x c e e d e dt h e 2 010g u i d el i n e s a tt h es a m et i m e ，t h er o l eo fl a n du s ez o n i n gc o n t r o l sw e r en o t s i g n i f i c a n t ，s t i l l al a r g en u m b e ro fq u a l i t yb a s i cf a r m l a n do c c u p i e d d r i v e nb y e c o n o m i ci n t e r e s t s ，t h ew r o n gc o n c e p t so fl a n du s ea n dp l a n n i n g sr e s u l t e di nl a n d q u a l i t y a n d e c o l o g i c a l e n v i r o n m e n th a sf u r t h e rd e t e r i o r a t e d i n g e n e r a l ，t h e i m p l e m e n t a t i o no fe f f e c t i v el a n du s ep l a n n i n gi sn o th i g h c h i n a sl a n du s ep l a n n i n gh a se x p o s e dm a n yp r o b l e m s f i r s ti nt h el e g i s l a t i o n ， t h el e g i s l a t i o nl e f tb l a n k ，t h el e g a la n dp l a n n i n ga r et h el a c ko fs u f f i c i e n ta u t h o r i t yi n i t s e l f t h e n ，l a n du s ep l a n n i n gc o n f l i c t sa n dc o n t r a d i c t i o n sb e t w e e nl e g a ln o r m si s a l s ov e r ys e r i o u s a l s o ，l a c ko fp u b l i cp a r t i c i p a t i o nm e c h a n i s m s ，t h el a n dp l a n n i n g r e g u l a t i o n s u n d e r s t a n d i n ga n dp a r t i c i p a t i o no fm a s s e si sn o th i g h i nt h ep l a n n i n g e s t a b l i s h m e n t ，l a c ko fi d i o g r a p h i cs c i e n t i f i ca n dr e a s o n a b l ep r o c e d u r a lp r o v i s i o n s ， p u b l i cp a r t i c i p a t i o n i s p o o r , r e d u c et h ed e v e l o p m e n to fr a t i o n a lp l a n n i n ga n d i m p l e m e n t a t i o no ff u t u r es u p p o r t p l a n n i n go f f i c i a l s f r e ed i s c r e t i o n a r yp o w e rw a s t o o g r e a t s o m ep l a n n i n g sa r ei m p r a c t i c a l ，l a c ko fp r e d i c t a b i l i t yi nt h ep r e p a r a t i o no f p l a n s t h e c u r r e n t p l a n n i n gi g n o r e s t h ei m b a l a n c eo fr e g i o n a l d e v e l o p m e n t ， i n t e r - r e g i o n a lc o - o r d i n a t i o ni sn o te n o u g h i nt h ep l a n n i n gi d i o g r a p h i ci m p l e m e n t a t i o n ， l a n du s ep l a n n i n g sl e g a la u t h o r i t ya n de f f e c ti so b v i o u s l yi n s u f f i c i e n t ，s t a b i l i t yi sp o o r , i nt h ep r o c e s so fi m p l e m e n t a t i o n ，t h ep h e n o m e n o no fr a n d o mc h a n g ei ss e r i o u s i m p l e m e n t a t i o no fp l a n n i n gl a c ko fp r o c e d u r a ls a f e g u a r d s ，t h e r ei sn oc o m p r e h e n s i v e m o n i t o r i n gm e c h a n i s m sa n de v a l u a t i o ns y s t e m s ，t h ei l l e g a l c a s e si sn o t e n o u g h p u n i s h m e n t n or i g i dp l a n n i n gr e s p o n s i b i l i t ys y s t e mi sf o r m e d t h el a n du s ep l a n n i n g a n dt h eu r b a np l a n n i n gs e r i o u sc o n f l i c t ，t h ec o o r d i n a t i o nb e t w e e np l a n n i n g si s i n s u f f i c i e n t t h ei m p l e m e n t a t i o no fp l a n n i n gd i dn o tp r o v i d et h ep l a n t a t i o ne f f e c t i v e p r o t e c t i o n ，t h er u r a lp l a n n i n gl a g g e db e h i n dd i s t i n c t l y b a s e do nt h el a n dp l a n n i n gs i t u a t i o na n de x i s t i n gp r o b l e m s ，t r yt om a k ep e r f e c t o u rc u r r e n tl a n du s ep l a n n i n gs y s t e m ，t h el e g a ls y s t e mo ft h ep r o p o s e d f i r s t ，b u i l da s o u n dl e g a ls y s t e mf o rl a n du s ep l a n n i n gs y s t e m c l e a rl a n du s ep l a n n i n gi nc h i n a s b a s i cp r i n c i p l eo ft h er u l eo fl a w , t h ee s t a b l i s h m e n to f ”t o w na n dc o u n t r yp l a n n i n g a c t ，”a st h ec o r eo fl a n du s ep l a n n i n gl e g a ls y s t e m v e r t i c a ls y s t e mi sc o m p o s e do f d i f f e r e n tg r a d el e g a lr e g u l a t i o nd o c u m e n t so fl a n du s ep l a n n i n gb yc o r r e s p o n d i n g l e v e ls t a t e sw i t hl e g i s l a t i v ep o w e r l a t e r a ls y s t e m ，i na c c o r d a n c ew i t ht h ec l o s ed e g r e e o fl a n du s ep l a n n i n gi sd i v i d e di n t ot h eb a s i cl a w ( m a i nl a w ) ，m a t c h i n gl a w s ( a s s i s t e d l a w s ) a n dr e l a t e dl a w s s e c o n d ，i m p r o v et h el e g a ls y s t e mo fl a n du s ep l a n n i n gp r o c e s s t oa l l o c a t i o no fm o r es c i e n t i f i ca n dr e a s o n a b l ep l a n n i n ga u t h o r i t y , r e p e a t e d l yc l e a r t h el e g a lc o n t r o lo ft h ew h o l ep r o c e s so fl a n du s ep l a n n i n gp r e p a r e d ，f o rp r o c e s s c o n t r o lm o n i t o r i n gp a r t ，t os t r e n g t h e ns u p e r v i s i o na n ds t r i c t l i a b i l i t y f i n a l l y , t h e p u b l i cp a r t i c i p a t i o ns y s t e m ，t h ee n v i r o n m e n t a li m p a c ta s s e s s m e n ts y s t e mo fl a n du s e p l a n n i n g ，t h ee v a l u a t i o ns y s t e mo ft h ep l a n n i n gi m p l e m e n t a t i o na n das e r i e so f i m p o r t a n ts y s t e m sa r ee x p l a i n e da n dd i s c u s s e dr e s p e c t i v e l y , t of u r t h e ra n dp e r f e c t v l l t h e s es y s t e m s o n eo ft h ei m p o r t a n tf e a t u r e so fe c o n o m i cg l o b a l i z a t i o ni st h es o c i a l i z a t i o no f t h el e g a ls y s t e m i nt h ep r o c e s so fc h i n a ss o c i a l i s tm a r k e te c o n o m yw a se s t a b l i s h e d a n dg r a d u a l l yi m p r o v e d ，t h ei m p l e m e n t a t i o na n dm a n a g e m e n to fl a n du s ep l a n n i n g a r er e q u i r e dt r a n s i t i o n sf r o mt h ea d m i n i s t r a t i o nr e s p o n s i b i l i t yt ot h er u l eo fl a w t h e r e f o r e ，t h et h e s i sf o c u so nt h em a i nl i n eo ft h el e g a ls y s t e mo fl a n du s ep l a n n i n g ， t oi n d e p t hs t u d yt h eb a s i ct h e o r yr e l e v a n tt ot h el a n du s ep l a n n i n g w i t hav i e wt o f u t u r el a n du s ep l a n n i n gp r a c t i c ec a nb eb e n e f i c i a l k e yw o r d s ：l a n du s ep l a n n i n g ；p l a n n i n gp r o c e s s ；t o w na n dc o u n t r y p l a n n i n ga c t ；p u b l i cp a r t i c i p a t i o n v 1 1 1 目录 前言一1 一、选题依据1 二、研究现状一2 三、主要研究问题7 四、研究意义9 第一章土地利用规划的由来与发展1 l 第一节土地利用规划制度的形成一1 l 一、土地利用规划的由来及早期制度形态l l 二、现代土地利用规划制度成形1 3 第二节国内外土地利用规划制度的发展“1 5 一、国外土地利用规划制度理论的发展1 5 二、我国土地利用规划制度的演进和发展1 7 第二章作为法律制度的土地利用规划2 3 第一节土地利用规划是具有法律意义的制度2 3 第二节外国的土地利用规划法律制度2 4 一、以日本、韩国为代表的政府控制型规划管理体制一2 4 二、以美国为代表的分散型规划管理体制2 5 三、以英国、德国等为代表的政府主导型规划管理体制2 6 四、国外土地规划法制的经验总结及借鉴2 8 第三节我国的土地利用规划法律制度的主要内容3 0 一、土地利用规划法的概念3 0 二、我国土地规划法的法律渊源3 0 三、我国的土地利用规划体系3 2 第三章我国土地利用规划制度存在的主要问题3 3 第一节我国土地利用规划的现状一3 3 第二节我国土地利用规划法制的主要问题3 5 一、土地利用规划在立法上存在的问题3 5 二、土地规划在编制上存在的问题3 6 三、土地规划具体实施过程中存在的问题3 9 第四章我国土地利用规划制度的完善4 3 第一节土地利用规划的法律制度体系建设4 3 一、明确我国土地利用规划法制的基本原则。4 3 二、我国土地利用规划制度的法律体系4 5 第二节土地利用规划法制程序的完善4 7 一、科学配置规划权力4 7 二、土地规划编制的整体程序控制4 7 三、加强规划监管，严格法律责任5 0 第三节土地利用规划公众参与制度的完善5 1 一、健全土地规划公众参与机制的原因及作用5 l 二、完善土地规划公众参与制度的具体内容5 3 三、土地利用规划实施反馈机制5 4 四、土地利用规划公众参与代表机制5 5 第四节土地利用规划环境影响评价制度5 5 一、土地利用规划环境影响评价的概念5 6 二、土地利用规划环境影响评价的研究现状5 7 三、土地利用规划环境影响评价制度的程序设计5 8 第五节土地利用规划的实施评价制度5 9 一、土地利用规划实施评价的概念5 9 二、土地利用规划实施评价的主体6 0 三、土地利用规划实施评价的指标体系6 0 结论6 2 参考文献6 3 十地利用规划的法制化研究 月i j舌 一、选题依据 论文来源于对我国土地利用规划现状及存在的问题的反思，结合对新颁布实 施的城乡规划法和新一轮的土地利用总体规划的修编的关注和思考，探讨我 国土地利用规划法制的发展之路。 土地作为一种稀缺资源，如何在不同用途之间得到合理配置，使其最大限度 满足人们的各种需要，是政府与土地使用者共同关心的问题。针对我国人均占地 少，耕地质量差，后备资源不足，沙化退化严重，各类违法占地、批地问题严重， 耕地减少过快且破坏严重的现状，加强土地利用规划的法律规制，科学规划用地， 珍惜环境资源，切实保护耕地，促进土地合理节约利用，实现资源优化配置，是 我们当前应予以特别关注的重要课题。 从中国目前经济社会发展形势来看，社会主义市场经济体制处于建立和逐步 完善阶段，宏观调控不力和经济建设中的短期行为可能进一步激化用地供需矛 盾。我国正处在工业化、城市化加速发展时期，中央采取了拉大内需的财政政策， 加大了基础设施建设的力度，实施了城镇化战略、西部大开发战略及生态退耕工 程等重大措施，非农用地的扩展与农用土地资源特别是耕地资源的被占用将是一 个不可避免的事实，如控制不力，很可能掀起新一轮占地浪潮。 随着市场经济的发展，在经济利益驱动下，许多地方牺牲粮食生产搞土地招 商引资，搞重复建设，这一势头如得不到遏制，对耕地保护会构成很大威胁。中 国人口数量不断增长，社会经济发展对农副产品需求的数量在进一步增加，对农 产品的品种和质量的要求越来越高，每年人口以1 0 0 0 万的速度递增与耕地以数 百万亩的速度递减的事实，将使中国的人地矛盾变得更为尖锐。 中国中央十六届三中全会提出了科学发展观，对我国土地利用的观念、原则、 目标都产生了深远影响。树立和落实科学发展观，必须转变规划观念，加强土地 规划法制，切实改进土地利用规划工作。 土地资源短缺和人口、环境压力巨大是我国的基本国情。如何通过科学、合 理、有效的土地利用规划，实现土地资源的优化配置和可持续利用，协调人口、 资源、环境和发展之间的矛盾，是保障国家经济社会安全和可持续发展的重要内 容之一。 黄勤：新时期我围发展规划j j 国十规划的关系，社会科学研究，2 0 0 6 ( 3 ) 。 1 土地利用规划的法制化研究 二、研究现状 ( 一) 国外土地利用规划研究现状 土地利用规划的主要任务是在协助人们合理安排好各种土地，以满足各方面 的需要，同时致力于解决土地利用上的障碍因素，保证达到土地利用的目的。联 合国粮农组织f a o 的土地利用规划指南指出：“土地利用规划是指对自然、 社会和经济因素的系统评价，以此来鼓励和帮助土地利用者选择提高其生产力、 可持续利用和满足社会需要的最佳途径。 土地利用规划可用来安排不同部门的 土地，确定土地合理措施，确定土地利用标准及土地税收等。但对另一些诸如较 差的市场购买力导致的土地退化、滥伐森林、水土流失等问题，土地利用规划仅 能提出解决问题的意见。 国外许多国家已形成了比较成熟的土地利用规划制度，土地利用规划的内容 也随着人口、资源、环境和发展问题的同益突现，有很大的拓展和完善。在英美 等发达国家，土地利用规划的主要内容是土地利用分区。以美国为例，适应环境 保护、文物保护与社区管理的需要，建立了完整的土地使用管制法律制度。与我 们国家国情较相近的日本也建立也一整套土地利用的法律制度，在土地的分区分 类和规划的体系构建方面均有比较系统的制度，对我国有很大的借鉴意义。 在规划理论方面，2 0 0 2 年菲力浦奥曼丁杰出版的规划原理对西方国 家主要的规划理论流派及其理论观点作了比较系统的阐述： 1 、系统规划理论( s y s t e m st h e o r y ) ，由布瑞麦克劳林和乔治查德威克 于2 0 世纪6 0 年代提出。该理论的核心内容是城市与区域是相互作用的综合体， 此系统是在不断变化流动着的，规划作为系统分析、控制的一种形式本身也是动 态和变化的，规划师必须寻找相应的办法，对这些变化加以分类和预测，以便控 制它们。实践中，系统方法通过大量的模型进行规划。模型的构建是基于城市是 一个“封闭系统”，便于比较简单地理解变化和演进，具体采用投资效益分 析、规划平衡表和目标实现程度分析。系统理论后来发展到复杂系统理论。与系 统理论将城市理解为一个简单的、线形的，其行为可以预测的观点不同，复杂系 统理论更多地强调城市的不规律行为。系统理论遭到质疑的主要依据是城市不是 一个封闭的系统；科学和规划是不同性质的事业，科学家寻求对事物的观察、描 述和解释，规划师则寻求改变他们面对的一切。 - i 凯：从西方规划理论看我困规划理论建设之不足，国外规划研究，2 0 0 3 ( 6 ) 。 2 十地利用规划的法制化研究 2 、理性规划理论( r a t i o n a p r o c e s st h e o r i e so fp a n n i n g ) ，是战后西方 规划理论中最具影响力的理论，代表人物是安德鲁斯法卢迪，其代表作是规 划原理。理性规划理论相对于过去基于“作为设计的规划”的理解有了很大转 变，其核心是强调用“科学的 和“客观的 方法去认识和规划城市，规划是一 个关于产生最好结果的方法。为了保证规划的客观性，在规划的机构设置上，提 出了规划研究、规划编制和规划决策各自独立的看法。随着时间的推移，理性规 划也不断受到质疑：一是今天对规划的理解，已经不再把规划作为分离于政治过 程的一个类别，而是这个过程的一部分；二是社会不是由工程师设计的合乎逻辑 的结构，而是包含逻辑与非逻辑的因素及其相互关系的；三是认为把过于狭隘、 技术的理性主义注入规划中，使规划失去了更近人性的东西。 3 、西方马克思主义和批判理论( m a r x i s ma n dc r i t i c a lt h e o r y ) ，是1 9 7 0 年以来西方兴起的理论思潮，其代表人物是哈维。其主流观点是认为国家可以提 供必要的干预，规划是摆脱国家经济危机的手段；规划是集中调整空间和土地使 用临时发展的方法，是国家利益的延伸，是一定形式的国家干预。规划师还需要 权威，这种权威即“公共物品”提供的必要和大众对“专业人士”的尊重和服从。 合理的规划方法应该被采用，对市场力量也应该有更多的强有力的反对意见。 4 、新右冀规划理论( n e wr i g h tp l a n n i n g ) ，产生于8 0 年代，其代表人物足 哈耶克和弗旱德曼。其主要观点是，中央规划是危险的、无效的，它干预了市场， 减少了个人自由，动摇了国家机器中建立谨慎法律原则的基础。应由市场和市场 机制去配置资源，政府和国家干预应在有限的范围之内。提出“好的区划不如没 有区划，好的审查就是没有审查”的新观念。规划应该只在地方层面，国家和区 域规划由于它们不直接与“邻里效应”相关，所以它们不能被证明是正确的。 5 、实用主义理论( p r a g r n a tis m ) ，是产生于8 0 年代后期的一种规划思潮， 是一种操作性很强的方法。在美国，“把事情做了 曾是继土地使用规划之后占 主导地位的规划哲学，实用主义对华丽和抽象的理论不屑一顾。霍奇将实用主义 的规划概括为：在实践中经验是比理论更好的仲裁者；实践的方法要通过社会共 识和民主的手段来实现。实用主义的规划理论对于理解规划面对的诸多实际问题 提出了解决思路，但对规划问题的复杂性和相关性分析明显不够。 6 、规划师作为倡导者的理论( p l a n n e r sa sa d v o c a t o r ) ，源于1 9 7 0 年月。尼 斯和戴维多夫，其主要观点是认为规划师应作为倡导者，作为政府利益、集团利 3 土地利用规划的泫制化研究 益可能影响到社会个人利益的代表，参与到政治进程中去。倡导性规划方法的实 质是规划师的非中性思想。倡导性规划的核心是多元主义，其特征为在社会中权 力是破碎的和不集中的，社会中的不平等也是分散的，所有的集中都选择一些资 源，来达到它们的利益。 7 、后现代主义规划理论( p o s t m o d e mp l a n n i n g ) ，其主要观点是社会公正与 市场效果同等重要，对一个问题的界定要通过不同性质的政治团体之间的讨论达 到共识；去除传统社区概念，代之以基于“我 之多重界面、多重性质的社区概 念；从公共利益走向走向更加多元和更加开放的“市民文化”。 8 、协作规划理论( c o l l a b o o r a t i v ep l a n n i n g ) ，将规划看作沟通和协作的过 程，是一种渐渐流行的规划观点，作为沟通式的规划，福瑞斯特提出了一套工作 方法：培育社会联系交流的网络；认真倾听；特别注意没有组织做依托者的利益； 教育公民和社区组织；提供技术和政治信息；保证非专业人员得到资料和信息； 鼓励社区为基础的团体对提交的方案施加压力；提高规划师自身与其他团体共同 工作的技能；在协商讨论之处就加强建立社区组织自己的权威性；鼓励独立的、 对以社区为基础项目的反思；预知政治、经济的压力。 国外研究土地规划的历史比我国长，在理论的发展上都烙有明显的时代特 征，各理论流派的观点也都是在对前代观点进行反思后，产生的适应当时时代潮 流的观点，都有一定的合理性，尤其是复杂系统理论、理性规划和协作规划理论， 对我们有一定的指导意义。其实我们更应该借鉴的是国外规划理论精细化和实践 化的研究精神，不厌其细、不厌其烦地设计出最优的、最大利益化的规划方案和 实施控制方案。 ( 二) 国内土地利用规划的研究现状 从已有法学文献来看，目前研究我国土地法律制度的专著与文章较多，但大 都偏重于具体的土地权利研究。学者大多以物权法的结构与体系作为研究对象， 并针对物权法与民法典立法提出相应立法对策。有的学者从准物权的角度研究土 地使用权，拓展了土地利用制度的研究视野，并从土地上权利的冲突与协调的角 度使土地权利的研究趋向于立体化，丰富了土地权利的研究内容。这些文献的主 要思路在于应该赋予土地权利主体以丰富的权利，降低国家对于私人主体使用土 地使用行为的限制。但对于土地规划的制度理论研究还属薄弱环节。 近年来我国有关土地利用规划的理论研究取得的成就有： 4 十地利用规划的法制化研究 l 、影响较大的土地利用规划的理论流派：地租和地价理论。根据土地用 途与地租之问的关系，对于土地利用而言，应把城市中心区的土地用做高价用地 如商业用地等，而把其他类型用地，如工业用地、行政办公用地等规划在远离城 市中心的地段上。对于农用地，应把集约经营水平较高的果园、蔬菜地等产品生 产用地，规划在城市近郊区，而将大田作物用地、放牧地等粗放经营用地，规划 在远离城市的地区。土地区位理论。在具体组织土地利用时，不仅要根据土地 的土壤、地形、气候、水利和交通等状况，确定各行业用地区域，而且要从分析 土地利用的纯经济关系入手，寻求土地利用的最佳空间结构，以获取最大的区位 地租。持续利用理论。重视土地利用的社会、经济、生态效益的统一与协调， 在持续利用理论的原则下，正确处理土地利用的代内公平与代际公平。生态经 济理论。土地和土地利用是生态经济复合系统，是无法替代的重要的自然环境资 源。土地利用规划不仅是自然技术问题，也是合理利用资源和保护环境的生态经 济问题。人地协调理论。土地利用规划过程中，须妥善处理人与环境之间的关 系，使其处于和谐协调的最佳状态。系统工程理论。土地利用规划是一项多目 标规划问题，只能由处理多目标规划的方法即系统工程的方法才能妥善解决。在 系统综合分析过程中筛选出可以不同程度完成规划目标的多种备选方案，在对其 综合评价的基础上进行规划决策。” 2 、关于土地利用规划的概念内涵方面，学者王万茂指出，土地利用规划是 对一定区域未来土地利用超前性的计划和安排，是依据区域社会经济发展和土地 自然历史特性在时空上进行土地资源分配和合理组织土地利用的综合技术经济 措施。欧名豪认为土地利用规划概念应包括5 个组成要素，即具有确定的目标； 对土地和可供选择的利用方式进行评估；对其他的有关自然、社会和经济条 件进行评估；土地利用方式的选择；实现目标的过程、途径和措施。董祚继 认为，土地利用规划的核心是对土地利用的安排。这种安排既要考虑土地需求， 又要考虑土地供给：既要考虑某一部门、产业的用地的需要，又要考虑其他部门、 产业的用地需要；既要考虑如何利用土地，又要考虑如何开发、保护和整治土地； 既要考虑本地的土地利用问题，又要考虑相邻地区的影响。土地利用规划不仅要 确定未来土地利用的目标，制定合理可行的规划方案，而且要确定实施规划的行 动步骤，有针对性地提出实施规划的保障措施，确保规划目标的实现。 m 朱红波：十地利用规划实施的制约冈素分析闭，广东土地科学，2 0 0 6 ( 1 ) 。 5 十地利用规划的法制化研究 3 、关于将理性增长融合到土地利用规划中，龙丌胜认为具体措施包括：制 定独立的土地规划法；规划的内容和任务不再是简单的确定各项指标，然后 分配到各级政府了事，而是要科学合理地引导各项经济活动对土地的利用过程， 从宏观角度调控土地对经济发展的影响，从而促进社会经济的可持续发展；在编 制模式上，采取“自上而下 、“自下而上 或者两者相结合的模式，运用与市场 经济相适应的规划手段来完善规划的编