（法学专业论文）论工商行政强制措施的现状与完善.pdf

摘要 工商行政管理机关是我国特有的政府行政管理部门，在社会主义市场经济 条件下，作为我国的市场主管部门，其行政管理任务繁杂多样，是我国目前最 具综合性管理权的行政机关之一。近年来，随着工商部门收费功能的全面弱化， 其行政执法与市场管理的职能越发突显其重要性。为了确保工商行政管理目的 的实现，在行政执法实践中，工商行政管理机关必然要采取相应的行政强制手 段，尤其是工商行政强制措施，在现实中被广泛适用。 。 现行的工商行政强制措施种类繁多，主要有查封、扣押、扣留、封存、冻 结、先行登记保全证据、强制检查、强制收购等等，而查封、扣押是其最常见 的种类。由于工商行政强制措施是一种具有强制性的具体行政行为，涉及对公 民财产权利的限制，因此一旦使用不当，极易对行政相对人的合法权益造成侵 害。同时，由于我国尚未出台统一的行政强制法，所以目前还没有一部法律 来对行政强制行为进行总体规制，而针对工商行政强制措施领域的专门研究和 重视程度也稍显不足，这就导致工商部门在具体适用工商行政强制措施中存在 无法可依、行政强制手段不足、不完备实施行政强制措施等现象，导致工商行 政强制措施的功能和作用得不到有效发挥，无法达到应有的行政管理目的。 本文从工商行政执法实践出发，对涉及工商行政强制措施的实体性、程序 性法律规范进行了大量的梳理、统计和归纳，并认真总结了当前工商行政强制 措施的立法现状和适用现状，从中发现存在的缺陷和不足之处。同时，着重分 析了存在缺陷和不足的多种原因，并从完善工商行政强制措施的立法设定、规 范工商行政强制措施适用程序、强化工商行政强制措施法律救济及执法监督等 几大方面，提出了完善我国工商行政强制措施制度的对策思考，希望能借一已 之力，为工商行政管理机关依法采取工商行政强制措施提供一些好的见解和建 议，进而达到依法行政的总体目标。 关键词：行政强制；工商行政管理；行政强制措施；工商行政强制措施 a bs t r a c t d i v i s i o no fa d m i n i s t r a t i o nf o ri n d u s t r ya n dc o m m e r c ed i v i s i o ni s as p e c i a l s t a t ed i v i s i o ni nc h i n a u n d e rt h es o c i a l i s tm a r k e te c o n o m y , a sam a i no r g a n i z a t i o n 也a ta d n l i l l i s t e r st h em a r k e tw i t hd i v e r s i f i e dd u t i e s ，i ti sc u r r e n t l yo n eo ft h em o s t a d m i n i s t r a t i v eo r g a n s t h a th a v e c o m p r e h e n s i v ep o w e r s i n r e c e n t y e a r s ，t h e i m p o r t a n c eo fc o n d u c t i n ga d m i n i s t r a t i o nl a wa n da d m i n i s t e r i n gm a r k e th a s b e e n e m p h a s i z e dw h i l et h e f u n c t i o no fc h a r g i n gh a sb e e nw e a k e n e df o rd i v i s i o n so f a d i l l 砸s t r a t i o nf o ri n d u s t r y a n dc o m m e r c e t oa c h i e v et h eo b j e c t i v e o f a d m i n i s t e r i n g ，d i v i s i o n so fa d m i n i s t r a t i o nf o ri n d u s t r ya n dc o m m e r c em u s tt a k e c o r r e s p o n d i n ga d m i n i s t r a t i v ec o m p u l s o r y a c t s ，w h i c hm e a na d m i n i s t r a t i v em e a s u r e s t h e n , t h e s em e a s u r e ss h o u l db ew i d e l ya p p l i e di nl e g a lp r a c t i c e t h e r ei sav a r i e t yo fa d m i n i s t r a t i v ec o m p u l s o r ym e a s u r e s ，m a i n l yi n c l u d i n g s e a l i n gu p ，s e i z i n g a n df r e e z i n go fp r o p e r t y , r e g i s t e r i n ge a r l i e rt op r e s e r v ee v i d e n c e ， c o m p u l s o r yi n s p e c t i o na n dc o m p u l s o r ya c q u i s i t i o ne t c a m o n gt h e m ，s e a l i n gu pa n d s e i z i n ga r et w om o s tc o n l l r i o na c t s i ti se a s i l yt oi n f i - i n g ec o u n t e r p a r t y sl e g a lr i g h t a n di n t e r e s ti ft h ep o w e ri sn o tp r o p e r l ye x e r c i s e db e c a u s et h e s ea d m i n i s t r a t i v e c o m p u l s o r ya c t i o n si n v o l v er e s t r i c t i o no ft h ep r o p e r t yr i g h to fc i v i l i a n m e a n w h i l e ， t 1 1 e r ei si l o ts u c hal a wc a l l e d l a wo fa d m i n i s t r a t i v ee n f o r c e m e n t w h i c ho v e r a l l r e g u l a t e sa d m i n i s t r a t i v ea c t s a l s o ，t h e r ei s l e s ss t u d ya n de m p h a s i so nt h i st o p i c c o n s e q u e n t l y , t h ee s s e n t i a lf u n c t i o no fa d m i n i s t r a t i v ec o m p u l s o r y m e a s u r e sa n dt h e p u r p o s eo fa d m i n i s t r a t i n gc o u l dn o tb ea c c o m p l i s h e db e c a u s e d i v i s i o n so fi n d u s t r y a n dc o m m e r c el a c ko fap r o p e rl a wt oo b e y , a d m i n i s t r a t i v ec o m p u l s o r ym e a s u r e s t h e m s e l v e sh a v es o m el i m i t a t i o n s ，a n di m p e r f e c t i o no fc o n d u c t i n gt h e s e a c t s t h i se s s a ya n a l y z e dt h ec u r r e n ts t a t u so ft h el e g i s l a t i o no fa d m i n i s t r a t i o n e n f o r c e m e n ta n di t sa p p l i c a t i o nf r o mt h ep e r s p e c t i v eo fa d m i n i s t r a t i o np r a c t i c ei n i n d u s t r ya n dc o m m e r c e ，b a s e do na c e r t a i na m o u n to fs t a t i s t i ca n di n v e s t i g a t i o no n s u b s t a n t i v er u l e sa n dp r o c e d u r a l r u l e so fa d m i n i s t r a t i v ec o m p u l s o r ym e a s u r e s m e a l l w h i l e ，i tw a sa d d r e s s e dt h a tt h e r ew e r es o m ew e a k n e s s e sa n dl i m i t a t i o n s i i e x i s t e da sar e s u l to fv a r i o u sr e a s o n s t h e ns o m es u g g e s t i o n s a g a i n s t t h e s e d i s a d v a n t a g e s w e r er a i s e df r o mt h e p e r s p e c t i v e s o fl e g i s l a t i o n ，p r o c e d u r a l u n i f i c a t i o n ，l e g a lr e m e d y a n d l e g a lp r a c t i c es u p e r v i s i o n e n h a n c e m e n to n a d m i n i s t r a t i o ne n f o r c e m e n to fi n d u s t r ya n dc o m m e r c e t h em a i np u r p o s eo ft h i s e s s a yi st of u l f i l lt h eo b j e c t i v eo fa d m i n i s t r a t i n gl e g a l l yb yp r o v i d i n gs o m ep e r s o n a l p r a c t i c a lt h o u g h t sa n da d v i c e so na d m i n i s t r a t i v ec o m p u l s o r ym e a s u r e s k e yw o r d s ：a d m i n i s t r a t i v ee n f o r c e m e n t ；a d m i n i s t r a t i o nf o ri n d u s t r ya n dc o m m e r c e ； a d m i n i s t r a t i v ec o m p u l s o r ya c t s ；a d m i n i s t r a t i v em e a s u r e so fi n d u s t r ya n dc o m m e r c e i i i 引言 引言 工商行政管理机关( 以下简称工商部门) 承载着维护市场经济秩序、规范 市场主体的交易行为和竞争行为等繁杂的行政管理任务。为确保行政管理目的 的实现，工商部门在行政执法中必然要采取相应的行政强制措施，即工商行政 强制措施。在工商执法过程中，行政强制措施即是工商部门实现行政管理目的 的重要手段之一，同时，也是导致行政复议、行政诉讼案件的多发领域。 工商行政强制措施制度也是我国行政强制法律体系的重要组成部分，在行 政强制法尚未出台的今天，对其展开深入系统的理论研究与实践探讨，不仅 有助于引导工商部门依法行政，正确适用行政强制措施，更好地开展市场监管， 也对我国行政强制法制建设具有一定的理论和实践意义。 在当前建设社会主义法治国家的新形势下，各级行政机关在行使职权过程 中都逐步迈向法制化、规范化进程，具体到工商行政执法，虽然己有诸多单行 法律、法规和部门规章对工商行政强制措施的作出规定，但是，由于相关立法 还不够统一与完善，而且专门针对工商行政强制措施的立法与实践研究也相对 较少，从而导致在具体适用中，一方面行政强制措施的功能和作用得不到有效 的发挥，另一方面，在适用过程中还存在一些侵害相对人权益的现象，如：不 依法实施工商行政强制措施、不按照法定程序实施工商行政强制措施、在采取 行政强制措施过程中损害当事人合法利益等等。这些问题的存在，不仅损害了 工商行政管理机关的执法形象，也有悖于当下依法行政、依法治国的总体要求。 本文针对这些现状，从一位基层工商行政执法人员的角度，对工商行政强 制措施进行理论分析，并通过梳理、总结我国工商行政强制措施的立法、适用 现状及其缺陷和不足之处，着重思考如何进一步完善我国工商行政强制措施立 法及相关制度，希望能够提出一些好的意见和建议，为工商部门行政强制法制 建设、为我国行政强制法的最终出台贡献自己的微薄之力。 论工商行政强制措施的现状与完善 一、工商行政强制措施的理论分析 工商行政管理机关( 以下简称“工商部门”) 是具有中国特色的政府行政 管理机关，在社会主义市场经济条件下，工商部门作为我国的市场主管部门， 担负的主要职责是确认市场主体资格、维护市场经济秩序、维护生产经营者与 消费者合法权益、监管或者参与监管市场行为，包括规范市场主体的交易行为 和竞争行为、打击扰乱市场秩序的违法行为等，其行政管理任务繁杂多样，是 目前我国最具综合性管理权的行政机关之一。为确保行政管理目的的实现，在 执法实践中，工商部门必然要采取相应的行政强制手段。由于工商部门自身没 有强制执行权，所以行政强制措施便成为其行政强制的主要内容。 ( 一) 工商行政强制措施界定 工商行政强制措施就是工商部门在行政执法中，对相对人依法采取的各种 行政强制手段，包括对特定行为进行强制约束，或者对特定财物、场所等采取 强制措施等，是工商部门实现工商行政管理目的的重要手段。工商行政强制措 施属于我国整体行政强制理论的一部分，要研究工商行政强制措施，首先必须 弄清楚什么是行政强制。通常意义上说，行政强制是指国家有关行政机关在行 政管理过程中，为了维护社会管理秩序，或者为了达到特定行政法上目的，而 依照法律、法规、规章等，对公民、法人或其他组织的人身、财产或行为等所 采取的强制性具体行政行为。由于我国尚未出台统一的行政强制法，所以没 有一部法律来对行政强制进行总体规制，有关行政强制的规定散见于各类行政 法律、部门规章及规范性文件之中。工商行政强制措施是一种具体行政行为， 在司法实践中，也是行政复议、行政诉讼以及被确认违法案件等的多发领域。 对于行政强制含义的把握，在我国行政法发展历史上曾颇有分歧。第一次 正式提到“行政强制”一词的，是1 9 8 6 年的行政法基础知识一书，但在 当时的解释中，“行政强制”等同于“行政强制执行”，作为后者的“别名”使 该书由张焕光、刘曙光、苏尚智所编著，山西人民出版社1 9 8 6 年8 月，第1 版。 二! 三塑堑垫塑型堂整堕墼堡坌堑 用的。此后的不少著作、教材都受到这一观念的影响，要么把行政强制视作行 政强制执行的简称，要么就直接定义为行政强制执行的别名。但在近几年的研 究中，大多数学者已达成一致观点，即：行政强制包含了行政强制措施与行政 强制执行，“是对行政强制执行和行政强制措施的统称 。 近年来，对于行政强制措施，学术界一直多有研究，但相关论述及观点一 直处于百家争鸣的状态。改革开放以来，我国相关立法并没有直接使用行政强 制措施这一概念，直到1 9 8 9 年行政诉讼法实施。但是，在当时的法律规定 中，仍然存在不少与行政强制措施有关的内容，行政机关在行政管理实践中也 会采取与行政强制措施有关的行为。如1 9 8 6 年颁布的治安管理处罚条例中 规定的对人身的强制约束、强制传唤；1 9 8 7 年颁布的投机倒把行政处罚暂行 条例所规定的扣留用于投机倒把的财物等。自1 9 8 9 年行政诉讼法明确将 行政强制措施列为可诉性具体行政行为后 ，1 9 9 4 国家赔偿法、1 9 9 9 年行 政复议法( 包括之前的 ) 也分别将行政强制措施纳入可请求国 家赔偿和可申请行政复议的范畴。对于行政强制措施的定义和包含范围，理论 界也颇有争议，不同学者对于行政强制措施也有着不同的定义和表述，如傅士 成在行政强制措施研究一文中，把行政强制措施划分为三种类型：执行性 强制措施、即时性强制措施和一般性强制措施。按照他的观点，行政强制执行 并没有被排除在行政强制措施之外，并且将即时强制与一般性的强制措施区分 开来。所谓即时强制，“是指行政机关为了应付紧急事态和维护正常的社会管理 秩序，在不要求行政主体事先作出决定，不以相对人明确负有相应义务为必要 条件，由行政主体基于单方面意志，直接地、突然地对特定相对人实施强行限 制，或在必要时，以强制性手段排除其抵抗的行为” 。“即时强制”通常出现 在国外行政强制法理论和实践中，我国很少使用这个概念。在国外许多国家， 并没有明确的规定“行政强制措施”的概念，与我国的“行政强制措施”概念 相类似的是“行政法上的即时强制 。无论是采取行政执行模式的德国、日本 张焕光、刘曙光、苏尚智编著： 第三十五条：工商行政管理部门可以采取下列措施进行现场检查：( 一) 进入相关企 业进行检查；( 二) 要求相关企业提供有关文件、资料和证明材料；( 四) 查阅、复制、查封、扣押 相关企业与直销活动有关的材料和非法财物；( 五) 检查有关人员的直销培训员证、直销员证等证件。 9 笙三塑堑堕塑型垫塑塑望鲨量塞量 商行政管理暂行规定第四十三条等等，都对工商部门行政强制检查权做了详 细的规定。 4 、强制收缴 所谓强制收缴，是指行政主体对相对人的财物依法直接处分的一种行政强 制措施。它与查封、扣押等限权性行政强制措施不同，它不仅仅限制了相对人 对物的使用权，而且还剥夺了其享有的所有权。如：城乡个体工商户管理暂行 条例第十条规定的“收缴营业执照 等。因为强制收缴不属于行政处罚法 规定的行政处罚种类，所以笔者认为，它虽然具有剥夺相对人权利的性质，但 仍然是一种特殊的工商行政强制措施。目前关于强制收缴的相关规定有三个， 即城乡个体工商户管理暂行条例第十条、第十一条规定的“收缴营业执照”； 中华人民共和国企业法人登记管理条例第二十二条规定的“收缴企业法人 营业执照”。 5 、责令暂停销售、责令暂停经营活动等 此类行政强制行为是容易与行政处罚相混淆的行为，是否属于行政强制措施， 理论界还曾经有过争论。现在通说的观点是，如果这类行为“由法律规定，并 且是与其他罚种并列出现在法律责任或者罚则等章节中时，它们是行政处 罚” ：相反，如果它们规定在行政强制措施的条文当中，与其他行政强制措施 相并列，那么即属于带强制性质的行政措施，断定其为行政强制措施无疑。规 定有此类工商行政强制措施的条款主要有反不正当竞争法第十七条 规定的 “暂停销售”；乳品质量安全监督管理条例第四十八条规定的“责令停止 禁止传销条例) 第十四条：县级以上工商行政管理部门对涉嫌传销行为进行查处时，可以采取下列措 施：( 三) 进入涉嫌传销的经营场所和培训、集会等活动场所，实施现场检查；( 四) 查阅、复制、 查封、扣押涉嫌传销的有关合同、票据、账簿等资料。 无照经营查处取缔办法第九条：县级以上工商行政管理部门对涉嫌无照经营行为进行查处取缔时， 可以行使下列职权：( 三) 进入无照经营场所实施现场检查；( 四) 查阅、复制、查封、扣押与无照 经营行为有关的合同、票据、账簿以及其他资料。 工商行政管理暂行规定第四十三条：工商行政管理机关查处各类违法行为时，可以行使下列职权： l 、询问违法行为人、嫌疑人、利害关系人、证明人，并可以要求其提供证明材料或者与违法行为有关的 其他材料：2 、检查与违法行为有关的物品，责令有关人员说明物品来源等有关情况。 城乡个体工商户管理暂行条例第十条：个体工商户应当每年在规定时间内，向所在地工商行政管理 机关办理验照手续。逾期不办理且无正当理由的，工商行政管理机关有权收缴营业执照。 于文婧著：论工商行政强制，吉林大学2 0 0 7 年硕士学位论文，第1 4 页。 中华人民共和国反不正当竞争法第十七条：监督检查部门在监督检查不正当竞争行为时，有权行使 下列职权：( 三) 检查与本法第五条规定的不正当竞争行为有关的财物，必要时可以责令被检查的经 营者说明该商品的来源和数量，暂停销售，听候检查，不得转移、隐匿、销毁财物。 乳品质量安全监督管理条例第四十八条：县级以上质量监督部门、工商行政管理部门在监督检查中， 对不符合乳品质量安全国家标准、存在危害人体健康和生命安全危险或者可能危害婴幼儿身体健康和生长 l o 二：三亘堑堕塑剑垫整笪堡堡坌堑 销售”；直销管理条例第三十六条规定的“责令暂时停止有关经营活动”； 无照经营查处取缔办法第九条和农业生产资料市场监督管理办法第十 二条规定的“责令停止相关经营活动”；工商行政管理暂行规定第四十三条 规定的“责令暂停销售”等等。 除上述5 类主要工商行政强制措施以外，还有禁止传销条例第十四条 第( 八) 项规定的“申请冻结”、公司登记管理条例第六十五条规定的“临 时扣留”等等，因不具有典型性和普遍性，在此不再一一展述。 发育的乳制品，责令并监督生产企业召回、销售者停止销售。 禁止传销条例第十四条：县级以上工商行政管理部门对涉嫌传销行为进行查处时，可以采取下列措 旋：( 八) 对有证据证明转移或者隐匿违法资金的，可以申请司法机关予以冻结。 中华人民共和国公司登记管理条例第六十五条：公司登记机关对需要认定的营业执照，可以临时扣 留，扣留期限不得超过l o 天。 论工商行政强制措施的现状与完善 二、工商行政强制措施法律设定现状 行政强制措施制度是行政机关非常重要的一项法律制度，它能有效保障法 律法规的顺利施行，确保行政权力的恰当运行，并对维护社会秩序、公共秩序 具有非常重要的作用。但是，行政强制在实施过程中，也直接关系到行政相对 人的基本权利，如果不通过立法对其进行规范和限制，极易导致损害相对人权 利的现象发生。由于没有统一行政强制法的规范，我国行政机关在执法过 程中既存在滥用行政强制手段，侵害公民、法人合法权益的情况，也存在行政 强制手段不足，执法能力弱，对有些违法行为不能有效制止等问题。为有效规 范行政强制的设定与实施，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人的合法 权益，继行政处罚法、行政许可法出台之后，我国行政法学界关于出台 统一行政强制法的呼声越来越高，而几易其稿的行政强制法( 草案) 也 成为社会公众密切关注的焦点问题。早在1 9 9 9 年3 月，全国人大常委会法工委 就开始了起草行政强制法的工作，并于2 0 0 2 年初步形成了征求意见稿。从2 0 0 5 年开始，全国人大常委会已经对行政强制法( 草案) 进行了三次审议，但 均未能正式通过并提请表决。行政强制法之所以如此难制定，是因为它是一部 非常重要的法律，涉及面广、意义重大，关系到如何调节公权和私权的关系， 和每个公民、法人的利益都密切相关。所以在行政强制法的制定过程中，既要 做到保障行政机关高效、有力地管理，又要保证公民和法人的基本权利，最后 尽可能达到平衡与和谐的最佳状态。正因为如此，这部法律才会历时十年， 几易其稿，并至今尚未最终出台。 虽然我国目前关于行政强制的研究正在如火如荼的开展，但是，专门针对 工商行政强制措施的研究却并不多见。实践中，由于没有统一行政强制法的规 制，关于工商行政强制措施的法律规定数量繁多又缺乏统一的规范，散见于不 同层次的法律体系当中，并且以行政法律、地方性法规、规章等为主。笔者区 三次审议分别为：2 0 0 5 年1 2 月，全国人大常委会第十九次会议对行政强制法草案进行初次审议；2 0 0 7 年1 0 月，十届全国人大常委会第三十次会议对行政强制法草案进行二次审议；2 0 0 9 年8 月，十一届全国 人大常委会第十次会议对行政强制法草案进行第三次审议。 1 2 三：王塑堑堕堡型堂垫鲨堡堡宣塑鉴 分实体性规定与程序性规定，对其进行了认真的梳理、统计。 ( 一) 工商行政强制措施实体性法律规范设定现状 据笔者的不完全统计，目前我国法律体系中规定工商行政强制措施的实体 性法律、法规、规章及规范性文件( 不含地方政府规章及规范性文件) 共有4 0 部之多。其中法律5 部，行政法规1 6 部，部门规章及规范性文件1 9 部，相关 法律条文共5 6 条。笔者运用大量的时间，对涉及工商行政强制措施的法律法规 按照效力等级、旌行时间等进行了的汇总统计，以进一步明确我国工商行政强 制措施实体法律规范的立法现状。 法律 表一 淤： 条文 强制措旋类型旅行时间 法律名称数量 责令召回、封存、强帛啦查、 2 0 0 9 年6 月1 日 1 食品安全法 3 强制检验、查封扣押物品、查 封场所 2 行政处罚法 1抽样取证、先行登记保存1 9 9 6 年l o 月1 日 3 饬研汪当竞争j 去： 2强制检查、暂停销售1 9 9 3 年1 2 月1 日 1 9 9 3 年9 月1 日( 2 0 0 0 4 产品质量法 2强制检查、查封或扣押 年7 月8 日修正) 1 9 8 3 年3 月1 日( 2 0 0 1 5 商标法 1强制检查、查封或扣押 年1 1 月2 7 日) 修正 合计 9 通过“表一”我们可以看出，我国通过效力等次最高的法律来规定工商部 门行政强制措施的，虽然涉及法律有5 部，但总体条文只有9 条；所涉及到的 行政强制措施种类共有8 类，以强制检查、查封、扣押等为主要类型；从法律 的施行时间来看，除却去年6 月施行的食品安全法，其余均为1 9 9 6 年之前 制定，虽然也有过修订，但修订后至今也长达十年左右的时间。由于没有统一 规定行政强制的法律，因此对于工商行政强制措施的法律规定大多是原则性的 一笔带过，未能引起充分重视。 论工商行政强制措施的现状与完善 行政法规 表二 二之= 条文 强制措施类型施行时间 法规名称数量 1 军服管理条例 1查封、扣押2 0 0 9 年3 月1 日 乳品质量安全监督管 强制检查、查封扣押物品、 22 查封场所、责令召回、责令2 0 0 8 年1 0 月9 日 理条例 停止销售 国务院关于加强食品 强制检查、查封扣押物品、 2 0 0 7 年7 月2 6 日 3等产品安全监督管理的l 查封场所 特别规定 强制检查、查封、扣押、责 4 直销管理条例 22 0 0 5 年1 2 月1 日 令暂停经营活动 责令停i 已强南l 髓、查蚴i ：i 5 禁止传销条例 l撇、查蝴、查擀、2 0 0 5 年1 1 月1 日 匍舂梨撇 工业产品生产许可证 6l强制检查、查封、扣押2 0 0 5 年9 月1 日 管理条例 世界博览会标志保护条 71强制检查、查封、扣押2 0 0 4 年1 2 月1 日 例 8 粮食流通管理条例 1强制检查2 0 0 4 年5 月1 9 日 无照经营查处取缔办 责令停止、强制检查、查封 92扣押物品、查封场所、先行2 0 0 3 年3 月1 日 法 拍卖或变卖 互联网上网服务营业 l o1查封场所、扣押物品2 0 0 2 年1 1 月1 5 日 场所管理条例 1 1妇唏鼬璜粝志保护条嘞1强制检查、查封、扣押2 0 0 2 年4 月1 日 2 0 0 1 年8 月3 日( 2 0 3 6 1 2缔觎獗碹监督窜罄韩嘞1 强制检查、查封、扣押 年7 月4 日修订) 1 3 鳓稼辨薄坷收管邑弛劫 l查封、取缔2 0 0 1 年6 月1 3 日 1 4 特殊标志管理条例 1强制检查1 9 9 6 年7 月1 3 日 中华人民共和国公司1 9 9 4 年7 月1 日( 2 0 0 6 1 51 临时扣留 登记管理条例年1 月1 日修改) 中华人民共和国企业 1 61强制收缴1 9 8 8 年7 月1 日 法人登记管理条例 合计 1 9 1 4 三：王塑i ! 堕塑型撞堕鲨堡丝塞塑鉴 通过对“表二”进行分析，我们看到，国务院行政法规对于工商行政强制 措施的规定明显更为全面、更加规范。在法律没有规定的领域，为了加强行政 管理力度，行政法规在不同的行政管理领域规定了较多种类的工商行政强制措 施，如责令召回、责令停止销售、查询账户、予以取缔、临时扣留等。从上述 法规的颁布时间，我们可以看出，除一部法规为1 9 9 6 年施行外，其余1 3 部行 政法规均是2 0 0 1 年以后颁布或修订，这说明了进入二十一世纪以来，我国社会 主义市场经济快速发展，工商部门也顺应形势，不断拓宽市场监管领域，在实 际工作中，行之有效的行政强制措施也越来越显得重要。而行政立法根据新形 势的需要，有侧重点地对工商部门的行政强制权进行了补充与配置。 部门规章及规范性文件 表三 ：藻： 条文 强制措施类型施行时间 法规名称、数量 农业生产资料市场责令停止、强制检查、查 112 0 0 9 年1 1 月1 日 监督管理办法封、扣押、 流通环节食品安全监强制检查、责令纠正、强制 252 0 0 9 年7 月3 0 日 督管理办法检验 工商行政管理机关行 3l 先行登记保存2 0 0 7 年1 0 月1 日 政处罚程序规定 4炉夕旷召登记静蚴1强制检查2 0 0 6 年7 月1 日 5 纩葛绮擎辆瑚聋理榜勘 2强制撤回、强制检查2 0 0 5 年1 月1 日 6矿鼍稻理绦例黼赆嗡1强制拆除2 0 0 5 年1 月1 日 絮用纤维制品禁止使 7 2强制检查2 0 0 2 年7 月1 6 日 用原料管理办法( 试行) 国家工商行政管理总局 8 关于部署落实整顿和规范 1查封2 0 0 1 年8 月2 2 日 文化市呖陕帛孙恿知 9 缅写础渲瞪理暂f 彰劫 2 拍卖现场监管、强带0 监督2 0 0 1 年2 月1 5 日 馒赣虢办剑书勘门褊 等澍谚哥严厉打击黼 1 0l 暂停办理结算业务2 0 0 0 年7 月1 7 日 变捌渊艘经营僦 见的i 蒯 论工商行政强制措施的现状与完善 蚕丝价格和流通管理 1 1 1强制收购、查扣违法货物1 9 9 7 年5 月2 9 日 暂行办法 工商行政管理所处理 1 2l 强制收集证据1 9 9 7 年3 月1 5 日 消费者申诉实施办法 强制检查、责令暂停销售、 1 3 蹴诱赠隧暂行枧勘 2 1 9 9 6 年1 2 月1 7 日 封存、扣留、查询、冻结存款 关于进一步加强光 1 41 封存1 9 9 6 年6 月1 2 日 盘复制管理的通知 关于禁le 侵犯商业秘密1 9 9 5 年1 1 月2 3 ( 1 9 9 8 1 51扣留、黼i 嗡 信 行为的瞢刊斓，年1 2 月3 日傲) 国家工翮蠢蟋蹶、公 安部关珊人经营的旅 1 6 馆、娱乐月黪洲判行整瓯 1查封1 9 9 5 年8 月3 0 日 严厉打击卖淫缥娟等违法 活动的i 氆失国 临时性广告经营管理1 9 9 5 年6 月1 日( 1 9 9 8 1 7l强制检查、禁止继续经营 办法年1 2 月3 日修订) 企业法人登记管理条1 9 8 8 年1 1 月3 日( 2 0 0 1 1 81强制检查 例施行细则年1 月1 日修正) 城乡个体工商户管理暂 1 92强制收缴1 9 8 7 年9 月1 日 行条例 合计 2 8 从“表三”中我们可以看出，部门规章和规范性文件是涉及工商行政强制 措施内容最全、数量最多的法律规定形式，其中绝大部分为国家工商行政管理 总局制发，或者与其他部门联合发布，其目的不言而喻，是为了更好的履行工 商监管职能，强化行政管理效果。规章与规范性文件对工商行政强制措施的广 泛设定，进一步说明行政强制措施的运用已与日常工商管理工作紧密结合，而 且由于规章和规范性文件具有相对的灵活性，在法律、法规未明确规定，又确 需采取强制手段监管的情况下，可以有效的弥补这一不足。而工商行政强制措 施的主要类型，均是由效力较高的法律、法规予以设定，部门规章和规范性文 件大多是对法律、法规规定的行政强制措施的补充和细化，规章以下单独设定 的行政强制措施仅包含对相对人利益损害不大的强制监督、强制检查、强制收 购、强制撤回、封存等。 联合发文机关为：中央宣传部、新闻出版署、国家计委、对外贸易经济合作部、海关部署、国家工商局、 国家版权局。 1 6 三：三塑堑堕塑型鲎塑鲨堡塑枣堡鉴 另外，对于工商行政强制措施的规定，各地方政府往往结合本地区管理实 践，通过地方性法规、地方政府规章来制定在本地通用的行政强制措施内容。 碍于研究条件和文章篇幅所限，本文未对规定工商行政强制措施的地方性立法 进行分析研究。 ( = ) 工商行政强制措施程序性法律规范设定现状 我国法制存在数千年的“重实体、轻程序”现象，在工商行政强制措施立 法领域当然也不例外。“正当程序决定了法治与恣意的人治之间的基本区别” 而程序正当也是实施工商行政强制措施的基本条件，程序正当能够最大限度地 保证实体公正，因而进一步保障相对人的合法权益。现阶段我国在行政立法上 一直没有统一的行政程序法律规范，在工商行政强制措施程序方面也缺乏统一、 系统的法律规定。据笔者初步统计，涉及工商行政强制措施程序的法律、法规、 规章共有8 部，涉及法律条文3 5 条，笔者经过对法律规定内容的详细梳理，制 定简明表如下： 表四 淤： 条文 程序规定内容施行时间 法规名称数量 1 食品安全法 1监督检查程序2 0 0 9 年6 月1 日 强制检查程序、先行登记 1 9 9 6 年1 0 月1 日 2 行政处罚法 1 保存程序 3 反不正当竞争法 1监督检查程序1 9 9 3 年1 2 月1 日 强制检查程序、查封扣押 4 直销管理条例 22 0 0 5 年1 2 月1 日 程序、责令暂停营业程序 强制检查程序、查封扣押 5 禁止传销条例92 0 0 5 年1 1 月1 日 程序、当事人权利程序 6 徊硬篦罐羟孜田翻蝴 4 查封扣押程序2 0 0 3 年3 月1 日 流通环节食品安全监 强制检验程序、当事人申请 7 62 0 0 9 年7 月3 0 日 督管理办法复检程序 工商行政管理机关行 先行登记保存程序、查封扣 8 1 1 2 0 0 7 年1 0 月1 日 政处罚程序规定， 押程序、责令暂停销售程序 合计 3 5 季卫东著：法律程序的意义，中国社会科学，1 9 9 3 年第l 期，第7 9 页。 1 7 笙三堕! 三堕塑型堂垄堕堡鉴皇塞董 根据“表四”我们可以看出，规定工商行政强制措施程序性条款的有法律3 部、行政法规2 部、部门规章3 部，涉及法规数量仅相当于实体性规定的不到四 分之一。在3 部法律当中，各自仅有一个条文对行政强制措施程序做了简短规定， 由于相关程序性法律规定少之又少，所以远远不能适应工商行政管理过程中纷 繁复杂的行政强制要求。 三、工商行政强制措施立法及适用中存在的缺陷及其原因分析 三、工商行政强制措施立法及适用中 存在的缺陷及其原因分析 纵观我国工商行政强制措施的立法及适用现状，结合上述“表一”至“表 五”的具体内容，笔者详细总结了我国工商行政强制措施立法及适用中存在的 缺陷。 ( 一) 工商行政强制措施立法中存在的缺陷 通过上述“表一”至“表四”中对我国工商行政强制措施实体及程序性法 律、法规的梳理及分析，笔者从实体法和程序法两个方面，认真总结了我国工 商行政强制措施立法中存在的缺陷。 l 、实体性法律规范存在的缺陷 纵上“表一”至“表三”的具体内容，我们发现，在涉及工商行政强制措 施的实体性法律规范上存在以下问题： ( 1 ) 有关工商行政强制措施的规定分散在各单行法律、法规、规章中，没 有系统的工商行政强制法律规范，重点不突出。一方面在立法上对工商行政强 制措施问题思路不明确，没有统一的立法和适用规则，另外，有关工商行政强 制措施的规定数量多而杂，且在适用中比较广泛，相关规定散见于不同的法律、 法规甚至规章( 或规范性文件) 甚至是地方性法规中，没有统一的立法思路作指 导，从而表现为分散性，甚至是具体适用过程中的混乱性。 ( 2 ) 工商行政强制措施的设定不规范。一方面设定工商行政强制措施的主 体极为广泛，除全国人大及其常委会通过法律设定工商行政强制措施外，国务 院及其部委、地方人大及其常委会、地方人民政府等，也通过相应的行政法规、 地方性法规和规章来设定工商行政强制措施。同时，为便于工商行政管理，没 有立法权的国家工商行政管理总局也通过规范性文件或内部规定的形式，普遍 设定工商行政强制措施，从而导致工商行政强制措施设定主体混乱。另一方面 参见易平：工商部门行政强制现状分析及对策研究，国防科学技术大学2 0 0 6 年硕士学位论文，第5 3 页。 参见易平：工商部门行政强制现状分析及对策研究，国防科学技术大学2 0 0 6 年硕士学位论文，第5 3 1 9 丝三二塑堑堕塑型塑塑堕墨坚皇塞董 工商行政强制措施设定的内容不合理。比如：查封、扣押等主要工商行政强制 措施，都是由单行法予以规定，而这些规定与具体的工商行政管理职能相脱节， 出现只设定一般的管理权而没有相应的强制权的现象。另外，还存在相关法律 设定笼统抽象而缺乏可操作性的现象，对在何种情况下可以采取何种工商行政 强制措施等并没有具体明确的规定，从而导致具体适用中的不便。 ( 3 ) 法律法规赋予工商部门的行政强制职权和强制手段还不够完备。工商 部门的主要工作任务是维护社会主义市场经济秩序，在当前市场秩序不尽人意 的情况下，其所肩负的行政管理任务繁杂多样。相对于其所承担的繁重管理任 务来说，作为管理手段之一的行政强制措施还显得有些单薄，因为措施及手段 的相应不足，很难适应当前工商行政执法的实际需要。 ( 4 ) 涉及工商行政强制措施的各种法律规定，其相互之间的统一性和协调 性比较差，有的内容相互重复，如：2 0 0 9 年1 1 月1 日施行的农业生产资料 市场监督管理办法第十二条，明确规定有权采取的行政强制措施是依据行 政处罚法、产品质量法、反不正当竞争法、无照经营查处取缔办法等 法律、法规的规定，是一种重复性的引用条款；还有的对同一性质的行为作了 不同的表述，如“扣押”和“扣留”，实质上含义相同，却在不同的法律规范 中作了不同的表述。 另外，涉及工商行政强制措施的相关立法，存在与现实脱节的现象。对于 因时代发展、职能转变的新形势下，需要授予工商部门一些新的强制手段的， 不能及时有效的作出规定，如，对于网络化经营侵犯消费者合法权益行为的查 处，就没有设定相应的行政强制措施，从而导致出现的一些新问题得不到及时 有效的规制。 2 、程序性法律规范存在的缺陷 综上“表四”所述，从我国工商行政强制措施程序立法现状来看，虽然有关 法律、行政法规、规章中已有零星的行政强制措施程序规范，但是，其中的大 页。 农业生产资料市场监督管理办法第十二条：工商行政管理部门监督管理农资市场，依据( f f 政处罚 法、产品质量法) 、反不正当竞争法、无照经营查处取缔办法等法律、法规的有关规定，可以行使 下列职权：( 一) 责令停止相关活动；( 二) 向有关的单位和个人调查、了解有关情况：( 三) 进入农资经 营场所，实施现场检查：( 四) 查阅、复制、查封、扣押有关的合同、票据、账簿等资料；c h ) 查封、扣 押有证据表明危害人体健康和人身、财产安全的或者有其他严重质量问题的农资，以及直接用于销售该农 资的原材料、包装物、工具；( 六) 法律、法规规定的其他职权。 三：三墅堑堕塑型塑整皇鎏壁重旦史查垄盟墼堕垦基堕垦坌堑 多数是掺和于行政强制措施实体法律规范之中，有的甚至直接和实体性规定同 处一个法律条文当中，没有得到应有的重视。从而使工商部门在行政执法实践 中，存在因为立法不统一、不规范、操作性不强等问题，导致实践中具体应用 行政强制措施存在一定的困难和盲点。 ( 1 ) 工商行政强制措施程序性规定相对较少。我国在行政立法上至今没有 统一、系统的行政程序法律规范，而在工商行政强制措施的程序法律设定上， 不仅法律条款相对较少，而且通常只有抽象笼统的规定而无可操作性的具体内 容。很多单行法中关于工商行政强制措施内容，仅有1 个条款予是含糊规定， 往往只有授权而无具体操作程序规定，或者规定得非常模糊和简单，不便于实 践操作。如，作为现有工商行政强制措施中最重要的查封、扣押措施，现行的 有关规定就非常混乱，很多法律、法规未对查封扣押的程序作出具体规定，对 查封扣押的财物没有规定处理期限等等。 ( 2 ) 工商行政强制措施现有程序性规定不统一。在规定工商行政强制措施 程序内容的有限条款中，相关程序性规定内容片面，缺乏科学性，而相互之间 也缺乏统一性。对于日常工商管理工作中最常见的、也是对相对人权益影响最 大的查封、扣押强制措施程序，也仅有2 部行政法规、2 部规章给予了规定，同 时，这几部法规当中关于查封、扣押程序的规定，还不尽相同。比如查封、扣