（宪法学与行政法学专业论文）我国公务员行政责任研究.pdf

摘要 公务员行政责任，是公务员在行政过程中，因行政违法或行政不当所应当依法承担 的行政法律责任。在我国社会主义现代化建设的过程中，各种安全责任事故频频发生。 行政机构在服务理念、价值观念等方面还存在着不尽如人意的地方，在防范腐败、渎职、 侵权等方面还缺乏行之有效的制度，在保障和维护公民的基本权利、创造适合市场经济 运行的制度环境等方面，还需要深层次的制度创新。我国关于公务员行政责任的研究还 存在着不足。建立严格科学合理的公务员行政责任制度，不仅能有效维护公民、法人和 其他组织的合法权益，而且可以保障行政责任制度的顺利实施。 本文分四个部分展开。第一部分为绪论，主要是回顾以往学术界对公务员行政责任 这一主题的研究，并对其进行了简单的分析，指出已有研究在研究对象不均衡、缺乏整 体关照等方面的不足。并对选题的背景和意义以及研究目的和方法做了阐述。第二部分 为第二章、第三章，主要对与公务员行政责任有关的基本问题进行了研究。内容包括了 基本概念的厘清和公务员行政责任构成要素的分析。第三部分为第四章、第五章，对国 外主要代表国家的公务员行政责任制度的基本要素进行了廓清，既包括了对国外主要国 家公务员行政责任制度的横向学习，还包括对我们古代公务员行政责任的纵向借鉴。第 四部分为第六章和结论，归纳总结出有助于我国公务员行政责任制度发展完善的建议。 本文通过国外公务员和我国古代官员行政责任制度的研究，从中发现不同国家和我 国不同历史时期公务员行政责任制度的特点，并以行政法学为背景，结合政治学、伦理 学，历史学的方法，采用历史分析、比较分析的方法展开，从全新的角度认识公务员的 行政责任。本文试图通过对该问题进行初步探讨，进一步推动对公务员行政责任的理论 研究，从实际上促使行政主体依法行政，同时有利于完善和规范行政责任制度，进一步 完善我国的行政法学体系。 关键词：公务员；行政责任；完善 a b s t r a c t g o v e r n m e n to f f i c i a l s a d m i n i s t r a t i o nr e s p o n s i b i l i t y , i saa d m i n i s t r a t i o nl e g a ll i a b i l i t yi f g o v e r n m e n to f f i c i a lb r e a k st h el a wi nt h ep r o c e s so fa d m i n i s t r a t i o n i nt h ep r o c e s so fo u r c o u n t r ys o c i a l i s tm o d e r n i z a t i o n ，t h ev a r i o u so fa c c i d e n t sh a p p e n sf r e q u e n t l y a d m i n i s t r a t i v e o r g a n i z a t i o ns t i l lh a v es o m ed e f e c t si nt h er e s p e c to fs e r v i n gi d e a ，v a l u e se t c ，i t ss t i l ls h o r t o fe f f e c t i v es y s t e mi nt h er e s p e c to f p r e v e n tf r o mr o t t e n i n g ，m a l f e a s a n c i n g ，t o r t i n ge t c ，a n d n e e d i n gd e e pi n s t i t u t i o n a li n n o v a t i o ni n t h ef i e l do ft h eg u a r a n t e ea n dd e f e n d i n gc i v i l f u n d a m e n t a lf i g h t ，c r e a t i n gt h es u i t a b l ee n v i r o n m e n tf o rt h e w o r k i n gs y s t e mo fm a r k e t e c o n o m ya n ds oo n o u rc o u n t r y ss t u d i n g sg oi n t o a b o u tg o v e r n m e n ta d m i n i s t r a t i o n r e s p o n s i b i l i t y h a v e d e f i c i e n c yp l a c e s b u i l d i n g ar a t i o n a la n ds c i e n c e g o v e r n m e n t a d m i n i s t r a t i o nr e s p o n s i b i l i t ys y s t e m ，w h i c hi sn o to n l yh a v ea ne f f e c tt od e f e n dt h el a w f u l r i g h t s o fc i t i z e n ，c o r p o r a t i o na n do t h e r s ，b u ta l s oc a ne n s u r ee f f e c t so fp r o m o t i n g a d m i n i s t r a t i o nr e s p o n s i b i l i t ys y s t e m t h i st h e s i si sm a i n l yd i v i d e di n t of o u rp a r t s t h ef i r s tp a r ti s t h ei n t r o d u c t i o n ”，t h em a i n t a s ko ft h i sp a r ti st or e c a l lt h ep a s t ，t h ea c a d e m i cs t u d yo ft h es u b j e c t ，a n di t ss i m p l ea n a l y s i s ， p o i n t i n go u tt h a tr e s e a r c hh a sb e e nu n e v e ni nt h es t u d y , t h el a c ko fa no v e r a l ll a c ko fc a r ea n d s oo n ，a n dt h eb a c k g r o u n da n ds i g n i f i c a n c eo ft o p i c s ，a sw e l la so nt h ea i m sa n dm e t h o d sa r e i n t r o d u c e d t h es e c o n dp a r ti n c l u d e sc h a p t e ri i c h a p t e r m a i nc o n t e n t sa r et h em a i n i s s u e sr e l a t e dt or e s e a r c h t h em i r dp a r ti n c l u d e sc h a p t e ri v - c h a p t e rv t h em a i nc o n t e n t t a k e st h ea n a l y s i so ng o v e r n m e n to f f i c i a l s a d m i n i s t r a t i o nr e s p o n s i b i l i t yo fm a i n l yw e s t e r n c o u n t r i e s ，i n c l u d i n gl o t o l d ”o ft h el o n g i t u d i n a lc o m p a r i s o n ，a l s ot h e “f o r e i g n h o r i z o n t a l c o m p a r i s o no ft h eg o v e r n m e n to f f i c i a l s a d m i n i s t r a t i o nr e s p o n s i b i l i t y t h r o u g hac o m p a r a t i v e s t u d y , w h i c hf o u n dt h a td i f f e r e n th i s t o r i c a lp e r i o da n dd i f f e r e n tc o u n t r i e sc h a r a c t e r i s t i c so f t h es y s t e m t h ef o u r t hp a r ti n c l u d e sc h a p t e rv ia n d “c o n c l u s i o n ”i tm a k e sas u m m a r yo f t h e a r t i c l e ，s u m m a r i z e dl a wt oh e l po u rc o u n t r yd e v e l o pt h eg o v e r n m e n to f f i c i a l s a d m i n i s t r a t i o nr e s p o n s i b i l i t ys y s t e m s u b m i t ss o m es u g g e s t i o n st op e r f e c tt h es y s t e m t h i st h e s i su s e st h ek n o w l e d g eo fa d m i n i s t r a t i o n ，p o l i t i c a ls c i e n c e ，e t h i c s ，h i s t o r y , a n d e c o n o m i c ，a d o p tm e t h o d so fh i s t o r ya n a l y s i s ，c o m p a r a t i v e l ya n a l y t i c a la n a l y s i st os p r e a do u t ， s t u d y i n gg o v e r n m e n to f f i c i a l s a d m i n i s t r a t i o nf r o mb r a n d - n e wa n g l e t r yt oc a r r y i n go u ta f i r s ts t e po fi n v e s t i g a t i o na n dd i s c u s s i o no nt h a tp r o b l e m ，d r i v i n gt h et h e o r yo fg o v e r n m e n t f u n c t i o n a r ya d m i n i s t r a t i o nr e s p o n s i b i l i t yt os t u d yf u r t h e r , u r g i n gt h ea d m i n i s t r a t i o n t o p e r f o r mo f f i c i a ld u t i e sa c c o r d i n gt ol a w , a d m i n i s t r a t i o nr e s p o n s i b i l i t ys y s t e mi m p r o v i n ga n d p e r f e c t i n g ，p e r f e c t i n go u rc o u n t r ya d m i n i s t r a t i o ns c i e n c ef u r t h e r k e yw o r d s ： g o v e r n m e n to f f i c i a l ；a d m i n i s t r a t i o nr e s p o n s i b i l i t y ；i m p r o v e i i i 湖北大学学位论文原创性声明和使用授权说明 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研究所 取得的研究成果。除了文中特别加以标注引用的内容外，本论文不包含任 何其他个人或集体己经发表或撰写的成果作品。对本文的研究做出重要贡 献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的 法律后果由本人承担。 学位论文使用授权说明 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即： 按照学校要求提交学位论文的印刷本和电子版本；学校有权保存学 位论文的印刷本和电子版，并提供目录检索与阅览服务；学校可以允许 采用影印、缩印、数字化或其它复制手段保存学位论文；在不以赢利为 目的的前提下，学校可以公开学位论文的部分或全部内容。( 保密论文 在解密后遵守此规定) 作者签名：专砗 指剥币虢纠跏5 卜q磊r万履了 专月 氰 年 签弭，糙1 作 ： 文 期 险 刚 r o 、 7 7 期 期 日 日 一、绪论 ( 一) 研究背景及意义 1 背景 一、绪论 联合国在其千年宣言中提出了提高政府和官员的公共行政能力和责任以适应时 代发展的要求：“公共部门的人员应满足公众增加发言权和加强问责制的要求。公共 部门同其他部门之间的区别是公共部门向公众负责，这种问责制要求有效地管理其有 限的资源，而且管理方式要明智，着重关键目标，符合民主要求。 中国是一个有两千多年君主专制历史的国家。“官本位”意识根深蒂固。对责任 主体的监督渠道不通畅，监督不力。问责实践中同体问责力度不够，异体问责发展缓 慢。要在这样一个国家里对公务员实施问责，其难度可想而知。再加上目前行政问责 法律制度尚不够完备，法律规范缺位。职责划分不清。法制统一缺失，各地做法不一， 地方法规与现行法律矛盾。问责范围太窄，问责形式单一。这预示着，在我国完善行 政责任追究制度任重道远。 在实践层面，我国的行政问责浪潮掀起于“非典”时期。前卫生部部长张文康、 前北京市市长孟学农因隐瞒疫情等失职、渎职行为而被免职，随后从中石油重庆开县 特大井喷事故、北京密云县迎春灯会踩踏伤亡事故、吉林市中百商厦特大火灾事故， 到阜阳劣质奶粉事件、阜新孙家湾煤矿的瓦斯爆炸事故、以及松花江重大水污染事件 等，从中央到地方先后有将近2 0 0 位官员因重大责任事故、恶性违法事件和行政不作 为等原因被免职或遭受严厉处分。如此大规模的责任追究浪潮被人们称为“问责风 暴。进入2 0 0 8 年以来，由“三鹿奶粉”引发的重大食品安全事故举国震惊，公务员 行政责任问题开始进入大众视野。 而在理论层面上，我国行政问责制度起步较晚。2 0 0 1 年4 月2 1 号，国务院关于 特大安全事故行政责任追究的规定正式实施，2 0 0 3 年非典期间，官员问责逐渐走进 了公众的视野，此后，我国从中央到地方开始加快推进问责的制度化。进入2 0 0 8 年， 各级党政部门继续积极推进问责制。2 0 0 8 年5 月，国务院“关于加强市县政府依法 行政的决定”中，强调加快实行问责制。 我国的行政法学研究主要局限在行政组织法、行政行为法、和行政程序法三个方 面，关于行政法律责任、行政责任的研究还相当薄弱。如果说是责任把人、社会和国 湖北大学硕十学位论文 家联系在一起的，我们不知道责任的薄弱将会塑造出怎样的责任意识，更难以想像责 任意识欠缺的人能够是伟大的、崇高的。责任设定空泛、责任主体不明、责任落实含 混、责任追究乏力，等等，在一定程度上导致行政法律规范的“柔化 与“悬置”。联 系到我国的行政责任追究制度就可以看到，其整个制度在整体框架、具体法规等方面 都存在一些缺陷，有缺乏系统性和可操作性不强等问题，在一定程度上是无序的、混 乱的，需要在各个方面加以完善，从而为实现廉洁、高效的责任政府的目标奠定制度 保障。 2 意义 一是理论意义。本文对公务员行政责任的基本理论进行研究，尤其是充分探讨了公 务员行政责任的基础理论，有利于探索和构建中国公务员问责制的理论体系。借鉴了西 方发达国家的相关理论成果，为公务员问责制的完善献计献策。 二是现实意义。本文试图通过对该问题进行初步探讨，以期引起法学界对该问题的 重视，进一步推动对行政相对人权益保障理论的研究，从实际上促使行政主体依法行政； 同时有利于完善和规范行政责任制度，进一步完善我国的行政法学体系。 ( 二) 文献回顾及评析 1 国内研究现状 从我国当前所有的“行政法学”或“行政法与行政诉讼法 方面的教材看，大都明 确将“行政责任 作为一个独立的篇章，专门讨论了行政法律关系中的行政违法与行政 法律责任等问题。其具体内容包括，行政违法的概念及其特征、构成要件、分类，行政 责任的概念、特征、构成要件，行政侵权、行政责任的追究与免除，承担行政责任的方 式等。与此相关，行政法学还研究行政赔偿、国家赔偿、行政复议、行政诉讼等与行政 责任密切相关的法律问题。从行政法学角度研究行政责任问题的专著有朱新力( 2 0 0 4 ) 主 编的行政法律责任研究多元视角下的诠释，沈开举和王钰( 2 0 0 4 ) 的行政责任 研究，杨解君( 2 0 0 5 ) 主编的行政责任问题研究。 2 0 世纪8 0 年代以来，一些高校陆续设置行政管理学专业，行政责任问题是一个在 很大程度上被冷落了的规范命题。从教材或专著方面看，当前对行政责任的研究，主要 是从两个方面展丌的，其一是行政伦理研究，其二是行政监督研究，后者还包括行政监 2 一、绪论 察等方面的研究。行政伦理的研究成果非常多，在这些研究思路中，行政责任被当作形 成和发展良好行政伦理的实践原则或实践形式，是通往良好行政伦理的桥梁。如张康之 ( 2 0 0 3 ) 编著的公共管理伦理学，万俊人等( 2 0 0 5 ) 编著的现代公共管理伦理导论 等。 通过对中国期刊网论文检索结果的分析，可以看到真正出现研究“问责 问题的热 潮是在2 0 0 3 年以后，这j 下好对应当时“非典”事件当中及其后党和政府大力推行的行 政问责。从统计数据看，短短5 年时间，中国期刊网中问责的文章从无到有，增长到三 百多篇，确实可以看出理论界对此问题的高度关注。这也足以表明，党和政府积极推动 的“问责”确实已经反映到理论研究中来了。并得出如下几个方面的直观结论。 理论研究反映着现实的需要，在某种程度上也可以说就是社会价值和政治价值演变 趋向的晴雨表。论文多是与行政过程中的具体责任有关，如行政首长的责任、行政执法 的责任、行政指导的责任、行政监察的责任、行政诉讼中的举证责任、行政侵权的赔偿 责任等。大多从公共问题的层面探讨了政府不同层次或不同职能领域中的具体责任，如 地方政府的责任，基层政府在具体管理领域中的责任，政府对弱势群体、义务教育的责 任，政府的审计责任、财务责任、环保责任政府在移民、拆迁、发展公共事业中的责任 等。 2 国外研究现状 为了加强对行政权力的制约和监督，预防和惩处官员滥用权力和违法乱纪，许多国 家都实行了官员问责制。 瑞典公共管理局把瑞典的政府部门及其官员的责任划分为三类，即法律责任、政治 责任和道德责任。瑞典对政府的监督主要通过议会进行，具体是通过监察专员办公室和 宪法委员会来实施。在英国，根据布莱尔政府2 0 0 1 年通过的部长级官员准则，部长 级官员需承担集体责任与个人责任，议会充当问责者的角色，刑事责任方面由司法部门 处理。法国在1 9 9 3 年通过了反贪法，并成立了跨部门的“预防贪污腐败中心”。美国政 府和国会都设有监督部门，分别负责对政府各部门及其官员和国会议员的行为进行监 督。另外，美国国会众参两院均设有道德委员会，负责对议员的行为进行监督。 法国建立了完备的行政司法体系，法国的行政法对行政行为、行政组织、治安、公 共事业、责任和行政诉讼等都有具体的规范，既规定了行政权力机关的权能、行政活动 的方式，也规定了对行政活动的损害后果应该承担的责任( 包括行政机关的责任和公务 3 湖北大学硕十学位论文 员的责任) 。 美国国会在1 9 7 8 年通过政府道德法案，规定政府官员、国会议员和政府中某 些雇员必须每年公开自己的财产状况，并且详细规定了对包括总统在内的高级政府官 员所提出的指控进行调查的程序。 日本颁布的国家公务员法和国家公务员伦理法对国家公务员行为进行了 约束和规范，人事院规则制定了对国家公务员违反国家公务员伦理法的处罚 标准。 韩国对“事务职公务员”、其他各种公务员以及地方政府公务员的问责通过“惩 戒”来实施。对公务员实行“惩戒”的法律依据分别是国会通过的国家公务员法 和地方公务员法以及总统颁布的公务员惩戒令。 在理论研究方面，介绍到国内，且影响较大的主要有特里l 库珀( t e r r yl c o o p e r ) 的行政伦理学：实现行政责任的途径一书将抽象难懂的伦理学理论分析 寓于活生生的案例分析之中，揭示出一种行政责任是实现的新的途径。l 赖维乐布 朗( l n e v i l l eb r o w n ) 的法国行政法一书，用两章篇幅对实体法的介绍行政责 任原则、行政合法性原则虽然笔墨不多，但设计内容相当丰富。而以原则来展现 实体法，既使原则饱满生动、极具操作性，又使得实体法整体化而不杂乱无章。 综观国内外的研究成果，可以看到，关于公务员行政责任的研究还存在着不足。 刘祖云将其概括为：相关概念的界定不明确，内涵易混淆，需明确；责任与权力关系 的研究欠缺，需有深度的理论分析；政府培育“三大环境”的责任学术界基本没有涉 及，需加强研究【l 】。除开刘祖云概括的三点研究内容上的不足外，体现在研究视角， 方法上的不足主要有： 第一，新意不够重复率高。 综观当前的研究图景，研究题目虽然看起来互不相同、各有千秋，但实际上却难 以走出老调重弹、了无新意的窠臼。即便是对诸如强化人大地位、发展公民社会、关 注弱势群体、推动政务公开等问题的思考，并运用如治理、善治、委托代理理论， 社会契约论，公共服务论等似乎时髦的理论对之进行漂亮的包装，也无助于推动操作 技术的切实改进。同时，研究内容的重叠率、重复率非常高。 第二，对问题的研究缺乏综合的视角。 就当前的研究成果来看，对行政责任或行政伦理等问题的研究还刚刚起步。总的 1 i 刘祖云“责任政府”及其实现途径当代中国公共行政责任理论研究反思 j 江苏社会科学，2 0 0 5 ，( 1 ) 4 一、绪论 说来，现有的行政责任研究还缺乏良好的知识积累、理论视角和解释框架，也缺乏自 成一家的行政责任的规范理论。研究者们不同的知识背景和学术训练，以及由此而来 的理论视角的不同，虽然有助于拓宽理论研究的视域，但也造成歧见纷纭的情况。 第三，缺乏实证研究的辅助。 与其他社会科学领域的研究一样，对行政责任的理论研究缺乏案例研究或实证研 究的辅助。由于现行体制方面的限制性因素，如政务不公开、信息保密、理论禁忌等， 理论分析或是“犹抱琵琶半遮面 ，泛泛而谈，或者是“不识庐山真面目”，似是而非。 这不仅从根本上抹煞了理论研究的价值和魅力，也形成了当前社会现实制约理论发展 的典型现象。 ( 三) 研究的目的及方法 1 研究目的 如上所述，在已有的研究成果中，学界缺乏综合的视角，对中外古今公务员行政 责任制度没有系统的比较研究，基于此，笔者选择以“公务员行政责任 为题，研究 目的有三： 第一，系统地整理和分析相关文献资料，以达到对行政责任的基础理论，诸如行 政责任的内涵、构成及与行政责任有关的其他概念间的关系有所把握。 第二，在总结归纳中外公务员行政责任具体内容的基础上，对中国古代公务员行 政责任的追究方式进行研究。 第三，以行政法学为基础，综合政治学、伦理学、历史学的方法，多维度的提出 完善我们公务员行政责任制度的建议。 2 研究方法 方法是对象的类似物。一定的研究对象规定着一定的研究方法。黑格尔认为：“方 法并不是外在的形式，而是内容的灵魂。针对“公务员行政责任”这一研究内容， 本文主要采用了以下几种方法对其展开研究： 第一，文献分析法。由于关于公务员行政责任的研究还相对比较散乱，以及我 国有关的法律法规有待制定和完善，因此本论文的研究将会广泛搜索国内外有关论文 黑格尔小逻辑 m 北京：商务印书馆，1 9 8 0 年p 4 2 7 5 湖北大学硕十学位论文 和法规、政策、文件等资料，通过归纳、整理这些文献资料，从中发现有益之处加以 利用并对不足之处进行完善。 第二，历史分析法。历史分析法就是根据客观事物的历史进程，结合其现在的 发展状况，分析并揭示起发展规律的研究方法。昨天是今天的历史，明天又是今天的 延续、继承和发展。惟有知古才能鉴今，惟有继往才能开来。本文通过对我国古代公 务员行政责任追究方式进行考察研究，取其精华，去其糟粕，以完善现在公务员行政 责任制度。 第三，比较研究法。比较分析法就是指对两个或两个以上相互联系的事物进行对 比，揭示其差异和矛盾，以把握其本质和规律的一种科学研究方法。本论文通过横向 学习“中外”公务员行政责任制度，纵向借鉴“古今”公务员行政责任，从中发现不 同国家和不同历史时期的公务员行政责任制度的特点，归纳总结出有助于公务员行政 责任制度完善的信息。 第四，归纳分析法。本课题通过分析中外、古今在公务员追究行政责任过程中的 经验，提出完善我们公务员行政责任制度的可行的建议。 6 二、公务员行政责任概念的厘清 二、公务员行政责任概念的厘清 ( 一) 责任与行政责任 1 责任 当我们开始讨论公务员责任的时候，我们应该首先明确“责任”一词的语义，其语 义进行分析，这种以语义分析为前提的关于公务员责任的解读对于我们研究公务员行政 责任有着深远的意义。 无论是中国思想史，还是在西方思想史上，都有不少关于责任的论述，比如秦汉时 期的“大道之行，天下为公，明清之际的“天下兴亡，匹夫有责”；又或是培根把“责 任理解成为维护整体利益的善，马克思把“责任 看作是一种使命和任务，作为确定 的人，现实的人，你就有规定，就有使命，就有任务，至于你是否意识到这一点，那是 无所谓的。这个任务是由于你的需要及现存世界的关系而产生的。这就是说，生活在一 定社会中的人们，总是要对他人、社会负一定的责任和使命。中外学者关于责任的论述 随着时代的变化而变化，但是正如英国哲学家j r l u c a s 在其责任一书中说到的那 样：“词语的意义是不断变化的，但它们大都保留有最初使用时的一些意义，责任一 词现在被广泛用于伦理学、政治学和日常词语中，且意义有很大不同，但只要我们考察 该词的最初意义，就能发现责任二字在这些不同意义中却有着一些共同性 。虽然 “责任 一词的具体含义可能会因为社会背景、时代或语言环境的不同而出现理解上的 不同，但是其蕴含的基本的含义始终是一致的，这些基本的含义恰恰是责任的精神所在。 张文显教授在法学基本范畴研究中，认为“责任”一词在现代汉语中的基本语 义有三种：其一，“责任即为份内应做的事。这种责任是一种角色义务，中心意思是 “义务”。其二，特定的人对特定的事项的发生、发展、变化及其成果负有积极的助长 义务。其三，因没有做好份内之事获没有履行助长义务而应承担的不利后果或强制性义 务。孙笑侠在法的现象与观念中也考证了“责任”一词的语义：责任是一种“份内 应做的事 ，“责任一词表示责任关系这一前提的存在，责任蕴含着某种责任关系。冯 军先生在刑事责任论一书中认为“责任”一词在现代汉语中有三种意义：义务，过 错、谴责，处罚、后果。以上几种分析大致可以概括“责任”一词在现代汉语中的含义 了。结合古代和现代、中国和外国关于“责任”一词的各种理解我认为“责任 一词在 7 湖北入学硕+ 学位论文 汉语中有两种含义：其一指义务或职责；其二是指对应做好却没有做好的事所承担的后 果。回应前面的论述，这两个方面应该就是责任的基本含义和精神了。 弗雷德里克莫舍认为：“在公共行政和私人部门行政的所有词汇中，责任一词是 最为重要的。 【l 】在社会关系比较简单、层次单一的社会里，人们主要是从个体的角度考 虑责任的，但是在市场经济日渐发达的现代信息社会，社会关系纷繁复杂，“责任”作 为社会生活中的重要范畴，尤其在法治与公共行政的领域，责任具有特别重要的意义， 所以我们对于责任的认识更应该从整个社会的角度来思考，把人置于整个社会的大环境 中，使责任反映社会对个人的要求和其成员不履行社会责任而产生的后果，只有这样， 人们才能树立以国家主义、集体主义为基础的社会责任感，y j 能有利于社会主义责任政 府的建设。 2 行政责任 一般认为，行政责任是指与公共行政管理和行政法相关的一切责任，既有积极责任又 有消极责任，包括政治责任、法律责任和伦理责任等责任形式【2 】。也有的学者认为，最广 意义上的政府责任指政府积极地对社会民众的需求作出回应，并采取措施，公正、有效率 地实现公众的需求和利益，从这个意义上讲，政府的责任意味着政府的社会回趔3 1 。从广 义的层面来看，政府责任意味着政府组织及其公职人员履行其在整个社会中的职能和义务， 即法律和社会所要求的义务。社会义务不仅仅意味着政府正确地做事( t 0d o l i n gr i g h t l y ) ， 即不做法律禁止做的事情，而且意味着政府做正确的事( t 0d or i g h tt h i n g ) ，即做促使社会 变得更美好地事情，而不做有损社会的事；从狭义的角度来看，政府责任意味着政府机关 及其工作人员违反法律规定的义务，违法行使职权时，所承担的否定性的法律后果，即法 律责任，从这个意义上讲，当政府机关对其违法行为承担法律后果时，政府责任便得以最 低限度的保证。还有的学者认为，“行政责任是政府及其构成主体行政官员因其公权地位和 公职身份而对授权者和法律以及行政法规所承担的责任。” 4 1 也有学者把政府责任称为公共 责任。认为公共责任既是制度又是伦理。广义的公共责任，是指国家行政管理部门的行政 人员，在工作中必须对国家权力主体负责，必须提高自身职责的履行，来为国民谋利益。 狭义的公共责任，是指国家的公务人员违反行政组织及其管理工作的规定，违反行政法规 【1 】 荚 特里l 库王l i 行政伦理学：实现行政责任的途径 m 北京：中国人民人学出版社，2 0 0 1 p 6 2 【2 1 皮纯协，胡锦光行政法与行政诉讼法教程 m 中央广播f 乜视人学出版社，1 9 9 6 ，p 2 2 1 1 3 胡建淼行政法教程 m 法律 ：版社，1 9 9 6 ，p 2 7 9 1 4 马怀德中国行政法【m 中国政法火学j l ：版社，1 9 9 7 ，p 2 0 0 8 二、公务员行政责任概念的厘清 所规定的义务和职责时，所必须承担的责任【1 1 。另有学者则认为，“行政责任是指政府及其 官员因其享有和行使国家行政权而相应承担的遵循宪法原则，维护国家法律制度、保卫国家 安全、发展公共事业、维护公民生命和财产不受侵犯等方面的责任。 【2 】 ( 二) 公务员的行政责任 受成文法规定的影响，我国行政责任的理论研究主要集中在国家作为责任主体时的 相关问题上，如国家赔偿的必要性、合理性、重要意义、归责原则、赔偿范围、赔偿程 序等。而对有违法行政行为的公务员应当处于何种地位i 应当承担何种责任，怎样保证 这种责任切实得以实现，则是照搬立法，或轻描淡写，一带而过，或局限在对外国理论 和实践的介绍上。 不论中国还是外国对与公务员的内涵和外延的理解有什么不同，国家赋予公务员以 一定的职权，公务员代表国家、以国家的名义行使行政权力，国家规定公务员以一定的 职责，公务员必须依法履行行政职责。根据权责一致原则，权力与责任是统一的，有多 少权力就必须要承担起与之相适应的责任，人民权利的让渡产生了政府的权力，政府在 获得权力的同时，也必须承担了相应的责任。作为政府权力具体实施者的公务员，其责 任也是与政府的责任相一致的，公务员要回应、满足和实现公民的的正当要求，对法律 负责，公务员不但要对自己行使权力的行为进行自我的监督，规范行为的程序，还要接 受来自外部各界对自己的监督，来不断改善权力行为的行使质量，这从某种意义上也是 对人民赋予的国家权力的负责。 公务员行政责任，是公务员在行政过程中，因行政违法或行政不当所应当依法承担 的行政法律责任。从严格的意义上讲，公务员行政责任的涵义有广狭义之分。从广义上 说，行政法律规范要求公务员在国家行政管理活动中履行和承担的义务，这种义务又分 为积极行政义务和消极行政义务两部分。前者是按照行政法的要求，公务员在国家管理 活动中必须进行一定的作为或不作为，如不得失职，不得侵权；后者是指公务员由于不 履行前一种义务所引起的法律后果，即依法产生了一种新的义务，如接受有权机关对其 处理的义务，对侵权行为所应承担的行政追偿责任，纠j 下自己行为的义务等。狭义的行 政责任是指公务员由于不履行积极行政义务而依法必须承担的法律责任。今笔者阐述的 追究公务员的行政责任为此种含义的行政法律责任。 f 1 1 麻松年行政法与行政诉讼法词典 m 中因政法大学f f j 版，1 9 9 2 ，p 2 0 9 【2 1 张国庆行政管理学概论 m 北京：北京大学出版社，2 0 0 0 ，p 4 8 6 9 湖北大学硕十学位论文 1 公务员承担行政责任的现实基础 除了上文提到的，被媒体曝光的且引起了广泛的社会关注的重大事件外，在我国 社会主义现代化建设的过程中，各种安全责任事故、责任时间频繁发生。这严重地扰 乱了社会生活，损害了国家和人民的利益。究其原因，很重要的一点就是我国现行公 务员行政责任追究机制不完善。中共中央总书记胡锦涛发表讲话，批评一些干部对群 众呼声和疾苦置若罔闻，对群众生命安全麻木不仁；国务院总理温家宝强调，要强化 行政问责制，出了问题必须严格追究领导责任。这是问责风暴背后的政治强音，显示 出执政党和国家整肃吏治的决心。问责之作用、之力度、之长久，当可期待。强调建 立严格的责任制，的确是邓小平一贯的思想。邓小平在当年的太行山根据地，就主张 实行赏罚分明的责任制。而在管理工作中，特别是在行政管理中建立起相关的行政责 任制，建立具体责任到行政相关人的法律制度更是邓小平强调的重点。1 9 7 8 年，他 指出，“在管理制度上，当前特别要注意加强责任制。现在，各地的企事业单位中， 党和国家的各级机关中，一个很大的问题就是无人负责所以急需建立严格的责任 制， 列宁说：“借口集体领导而无人负责，是最危险的祸害。 而追究公务员的行 政责任有其现实因素。 ( 1 ) 利益的诱惑的存在 任何主体总有各层次需要和利益，行为正是由主体的需要和利益决定的。行为主 体的需要和利益方面出现的偏差，是违法行为的起因。正是由于人的贪欲和私利等小 集团利益的驱动，引发了大量的违法行政行为。追求效益的目标，刺激了人们的物欲、 权力欲、金钱欲，行政权力的执掌者则利用国家权力与金钱联姻，非法行使行政权从 而表现出以权谋私、贪赃枉法、权钱交易等政治腐败和经济腐败。金钱案、关系案、 人情案是目前执法中极为突出的现象，其实这些现象不仅仅在人事行政中存在，在行 政机关中也较为广泛地存在着。政府是人民的政府，人民的利益、国家的利益应高于 一切。作为代表国家行使行政权的行政机关及其公务员不应有自己的小集团利益，行 使行政权时不应把行政人员的个人私利渗入其中，但金钱、财富的诱惑和行政机关自 身利益的狭隘圈子，膨胀了一些行政机关的利益观念，从而在利益驱使下，有利的争 着管，无利的则弃之不管或相互推诿，为求私利滥用行政权力，严重干扰了行政机关 公正、合法地行使行政权，公务员的行政行为则更多地表现为违法行为。 1 0 二、公务员行政责任概念的厘清 ( 2 ) 部分公务员行政观念落后 “当价值观转化为行动时，对人们自身的、心理的、社会的生活性质和质量有重 要的、有时甚至是关键性的影响。”【l 】所有的行政活动都隐含着某种价值观。长期封 建专制统治下的人治社会以及官本位观念制约和影响着依法行政。在公务员行政管理 中广泛存在着的以权代法、以言代法。几千年来的封建社会高度官僚集权制造了牢固 的权力本位观念，权力崇尚意识，“皇权至上 、“刑不上大夫 ，权大于法、大于一切 的观念仍在影响着部分公务员。 ( 3 ) 法律意识偏差 态度反映着行为主体的行为倾向，态度一经形成则对行政行为具有潜在的动力性，伯 尔曼说过：“法律必须被信仰，否则它将形同虚设。”【2 1 在实践中，一些国家工作人员法律意 识差，以权代法、滥用公权力、弱势群体合法权利得不到保障的现象依然存在，抽象行政行 为违反上位法、不作为、缺乏连续性的现象屡屡发生，其危害对象不特定，损害结果难以量 化。司法腐败的存在更加剧了人们对法律信任感的缺乏，甚至使人们丧失使用法律的兴趣。 如果行政行为的主体基于不正当的考虑或对严格执法持消极、规避甚至反对的态度，就会 妨碍合法行政行为的实施，给依法行政带来一种心理障碍。公务员对法律知识的掌握程度， 直接影响其对法律的理解和运用。因为对法律没有正确的理解和对法律精神的准确把握， 行政行为的主体就可能错误的运用法律，也就必然要导致行政违法行为的发生。 2 公务员承担行政责任的理论基础 要解决公务员的行政法律责任问题，首先必须深入论证公务员法律地位的合理 性，为公务员承担法律责任寻找合理依据。 ( 1 ) 人民主权理论 人民主权原则是宪法的基本原则之一，宪法作为实现宪政的前提，人民主权原则 自然也是宪政制度的基本原则之一，在民主政治制度中，人民是国家权力的合法来源， 国家权力的基础是人民的私权利，人民与国家、政府之间的关系是一种委托代理 关系，人民主权即意味着国家的一切权力属于人民。 社会契约论是人民主权理论的理论前提，社会契约论是关于国家、国家权力起源 的学说，是天赋人权的逻辑发展。人民主权理论直接来源于社会契约论，卢梭以其社 【l 】 美 菲利克斯a 尼格罗等公共行政学简明教程共中央党校出版社，1 9 9 7 ，p 3 6 【2 1 【美 伯尔曼法律与宗教 m 北京：三联书店，1 9 9 1 ，p 2 8 湖北大学硕十学位论文 会契约学说为理论前提，提出政治国家就是全体人民构成的共同体，主权是公意的体现 和运用，公意有事订立社会契约的全体人民的共同意志，所以主权始终属于全体人民。 全体人民行使主权，表现为一种共同意志，这种共同意志是全体人民中多数的意见，而 不是全体人民个人意志的总和。政府的权力也不是来源于社会契约，而是来源于能够体 现人民意志的法律。 宪政的基础是“人民主权”，政府及其公务员要对人民负责，也是宪政制度的必然 要求，公务员责任是建立在“人民主权理论的基础上的，“人民主权”理论为公务员 责任的具体实现提供了动力源泉。 ( 2 ) 三权分立、制约理论与权责一致理论 人民主权理论揭示了国家公权力的合法来源公民，公民把自己私有的权利 让渡，形成公权力并委托自己选择的代表来行使，其最根本的目的是为了保障自己 的利益，因此公民与国家的关系是一种委托代理关系，但在公民让与私权利形 成公权力的同时，公权力在缺少必要的监督的情况下被滥用，容易侵犯到公民的利 益，为了杜绝公权力的滥用，就必须建立公务员的责任制度，因为没有无权力的义 务，也没有无义务的权力，权力和责任是统一的，国家权力在根据分权理论进行分 工后，立法、行政和司法机关都有自己的权力界限，公务员的权力界限应与其所承 担的责任相适应，其实简单来说就是要求“权责一致。 基于公民与国家之间的委托代理关系，公务员在行使公权力的同时要对人 民履行义务，承担相应的责任。政府要适应社会发展的趋势，重塑政府职能，变“全 能政府”为“有限政府”，这个“有限要求政府的权力是有限的，因为公权力来 源与宪法和选民意志，并受其限制，政府公权力的有限决定了政府责任的有限性， 体现了公共权力和政府责任之间的“权责一致 原则。由于权力越集中，越容易被 滥用，进而侵犯公民的私权利，所以公民就需要一种确定的、公开的社会秩序来制 约政府权力、保护自己的权利，在宪政体制下，这种社会秩序的缔造者和维护者就 是宪法和法律。宪法实质上是社会契约的法律表现，社会契约的内容和形式决定了 宪法的宗旨，而社会契约的成立与履行是以建立完善的权力制约机制来实现，对这 种制约的服从就是对公务员承担责任的必然要求。 ( 3 ) 法治理论 牛津法律大辞典概括了法治的内容，在任何法律制度中，法治的内容是： 对立法权的限制；反对滥用行政权力的保护措施；获得法律忠告、帮助和保护大量 1 2 二、公务员行政责任概念的厘清 的和平等的机会；对个人和团体各种权利和自由的正当保护；以及在法律面前人人 平等。 纵观近现代法治理论和法治实践表明，法治能更好的监督政府权力的行使，并 促使公务员能够依法行使权力和承担违反公民意志行使权力所产生的责任，所以 说，法治的理念必然要求公务员对自己的权力行使行为承担责任。 宪政以宪法为前提，以民主政治为核心，法治为前提。法治是宪政的必然要求， 宪政的法治性首先要求政府权力要依宪行使，要在权力行使过程中树立宪法的最高 权威。责任政府是宪政发展的必然趋势，对于政府权力的行使，宪政赋予了道德和 制度等方面上的权力，这种道德上的力量是指宪政制度使那些社会交往的基本而必 要的道德正当原则转化为法律的规定，从而具有强制性，并有利于形成良好的社会道 德氛围。 但是仅仅依靠这还远远不够，因为道德败坏会使不合理的制度合法化，只有法治才 能真正遏制权力的滥用，所以公务员行使权力要以宪法和法律为根据，要对宪法和法律 负责，在法治的轨道上行使权力，维护良好的宪政秩序，同时在法律面前，政府和公民 应该是平等的，当国家的公权力侵犯公民的权利时，公民依据法治原则可以通过法律途 径要求政府及其公务员承担其所造成的法律责任，宪法诉讼和行政诉讼就是解决政府法 律责任问题的两种有效的途