（经济法学专业论文）寻租行为的法律规制——以政府采购为例.pdf

i 摘 要 寻租理论是2 0 世纪中叶以来西方经济学界的热门话题， 也是当今经济学界最 富挑战性的领域之一。寻租行为是市场经济国家和转轨国家普遍存在的一种现 象。政府采购制度在我国还是新生事物，理论和实践都不完善。如何在公平、公 正、公开的原则指导下，规范政府采购行为，杜绝设租与寻租行为，建立适合我 国国情的政府采购制度，是目前我国政府采购发展的一个重大课题。由于寻租行 为是对既得利益再分配的非生产性活动，会造成社会资源浪费、抑制公平竞争、 阻碍制度创新及引发社会不良风气等一系列后果； 而政府采购又是国家加强财政 支出管理、 增强国家宏观调控能力、 推动并实现政府消费行为市场化的重要途径， 并且政府采购不同于一般的私人采购， 事关公共服务， 事关政治安全和经济安全, 如果不进行有效的管理与监督，则会造成公共支出的更严重的浪费，滋长寻租。 因此深入分析政府采购中的寻租问题、 探讨寻租行为的法律规制具有重要的理论 和现实意义。本文主要运用了比较研究、数据分析、实例分析和实地调查方法， 分四部分对政府采购中寻租行为的法律规制进行了全面、系统而深入的分析。论 文从寻租的基本概念入手，考察了经济学上的寻租理论，对政府采购中的寻租行 为进行定义，并对寻租和与之相似的寻利、腐败进行了比较分析，为后文奠定了 良好的理论基础。接着分析我国政府采购中寻租行为的具体表现及其危害。文章 第三部分从招标投标法与政府采购法并存、招标投标机制的不健全、政 府采购信息公开化存在问题以及监督制度的缺陷和救济制度的不足几个方面论 述了我国对政府采购中寻租行为进行法律规制的现状及存在的问题。 针对这些问 题文章第四部分逐一提出了法律对策，如从正确处理政府采购法与招标投 标法的关系，完善立法和监督机制，加强政府采购信息公开化管理，完善供应 商的质疑制度以及建立政府采购公益诉讼制度等方面对政府采购中寻租行为进 行法律规制。论文从深度和广度上拓宽了对政府采购中寻租行为的理解与认识。 本文针对我国政府采购的现状而作， 希望能为完善我国政府采购制度贡献一份力 量。 关键词：政府采购；寻租；寻利；腐败；法律规制 ii abstract rent- seeking theory is a hot topic in west economic circles since the middle of the 20th century, and it s also one of the most challenging areas in todays economic circles. rent- seeking behavior is the widespread phenomenon in the market economy countries and transition countries. government procurement system is a new thing in china, it s not perfect both in theory and practice. how to regulate government procurement system, how to eliminate rent- setting behavior and rent- seeking behavior in a fair, just and open principles, and establish a suitable government procurement system for national conditions of china, is a major issues of our government procurement s development in currently. rent- seeking behavior is the redistribution of the vested interests of unproductive activities, it will lead to a waste of social resources, inhibit fair competition and hinder innovation system and even cause unhealthy social atmosphere and a series of adverse consequences. more important, government procurement is an important way to strengthen national financial expenditure management, strengthen the countrys macro- control capacity, promote the government consumption behavior and leave it to market forces. furthermore, government procurement is different from ordinary private procurement, which is related to public services, issues of political security and economic security, if we do not carry out effective management and supervision measures, the public spending will cause more serious waste and create opportunity for rent- seeking. therefore, it has great theoretical and practical significance in- depth analysis the issue of rent- seeking in government procurement and seeks for the legal regulation of rent- seeking behavior. in this paper, i mainly use the comparative studies, data analysis, case analysis and field survey methods, and this paper is divided into four chapter, which have a comprehensive, systematic and in- depth analysis on rent- seeking s legal regulations. this paper starts with the basic concept of rent- seeking, inspected the rent- seeking theory in economics, defined the rent- seeking behavior of government procurement, and has a comparative analysis on rent- seeking and interest- seeking, and corruption, and laid a good theory foundation for later chapters. the paper continues to analysis the concrete manifestation of rent- seeking behavior of chinas government procurement and it s danger. in the third part, the article discourses the status and problems that exist in legal regulation of rent- seeking behavior of chinas government procurement. specifically, this part discourses the problems from the issues of co- exist of iii tendering law and the government procurement law, dysfunctional of bidding mechanism, the problems of demystify the information of government procurement, as well as the shortcomings of supervision mechanism and inadequate relief system. point to these problems, the fourth part of the article raise legal measures one by one, such as proper handling the relationship of the government procurement law and tendering law, and improve legislation and supervision mechanism, to be more open in giving out the information of public procurement, and improve the suppliers query system, and to establish a public interest litigation of government procurement system and other aspects, which raised the countermeasures of carry out the legal regulations on rent- seeking behavior in government procurement. this paper has widening the understanding and awareness of the government procurement rent- seeking behavior both from breadth and depth. this paper is made under the status quo of chinas government procurement, and hope to contribute strength to improve chinas government procurement system. keywords: government procurement; rent- seeking; interest- seeking; corruption; legal regulation 湘潭大学 学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研究所 取得的研究成果。除了文中特别加以标注引用的内容外，本论文不包含任 何其他个人或集体已经发表或撰写的成果作品。对本文的研究做出重要贡 献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的 法律后果由本人承担。 作者签名： 日期： 年 月 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意 学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文 被查阅和借阅。本人授权湘潭大学可以将本学位论文的全部或部分内容编 入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇 编本学位论文。 涉密论文按学校规定处理。 作者签名： 日期： 年 月 日 导师签名： 日期： 年 月 日 1 第 1 章 引 言 1 . 1 问题的提出 2 0 0 3 年1 月1 日，我国开始实施中华人民共和国政府采购法 ，这说明我国 已经初步建立起政府采购法律制度。 然而政府采购领域的问题不可能因为一部法 律的出台完全得到解决，而且由于我国政府采购法缺乏可操作性，在实施方面还 存在不足，尤其是监督机制和救济机制的设置上，并不能真正惩治政府采购中的 违法行为，保护国家和社会的公共利益。政府采购是世界各国寻租行为发生频率 非常高的一个领域。我国最高人民检察院公布的数据显示：2 0 0 6 年1 1 0 月，全 国检察机关立案查办商业贿赂案件8 0 1 0 件，批准逮捕各类商业贿赂犯罪嫌疑人 5 1 1 7 人，提起公诉4 2 1 2 人，涉案金额8 . 8 亿余元。据统计，政府采购腐败案约占 商业贿赂案件总量的2 3 % 。 1 正是如此，本文以政府采购为例展开了对寻租行为 进行法律规制的讨论。 1 . 2 选题的背景及意义 政府采购制度在我国还是新生事物，并且由于我国历来的“官本位”思想， 使得有权力的人容易滥用权力， 他们往往就利用手中权力和法律漏洞为自己或与 之相关人寻求非法利益。当前，我国政府采购中寻租行为进行法律规制存在着几 个方面的问题， 尤其是存在着现行的诉讼机制无法解决的问题。 无救济即无权利， 这警醒着我们无论制度设计得如何完美无缺，但若是没有真正有效的救济机制， 权利只能成为空中楼阁。我国已加入世贸组织，就其趋势而言，我国加入政府 采购协议只是时间上的问题，为了在国际贸易中维护本国利益，我国更应该注 重与政府采购的国际法律规则接轨。 政府采购作为公共支出管理的一种重要手段 之一，受到西方发达国家政府的推崇。发达国家都制定了政府采购法律、法规， 建立了完善的政府采购法律制度，来实现对政府采购的管理。随着国际贸易自由 化与全球经济一体化趋势的加强， 政府采购已经成为国际贸易的重要领域。 为此， 国际经济组织相继制定了政府采购规则来促进政府采购各项目标的实现。 我国政 府采购制度目前还不完善，因此，加强政府采购理论研究，借鉴发达国家先进的 立法和实践经验，对政府采购中寻租问题进行研究分析和法律规制，无疑对于解 决我国政府采购中出现的实际问题， 以及完善现有政府采购法律制度都有理论和 实践的指导意义。 2 1 . 3 国内外文献综述 国外推行政府采购的历史较早，发展到今天，其理论研究方面有很多值得我 们借鉴之处。早在 1 7 8 2年英国就建立了政府采购，经过长期发展演变，特别是 1 9 7 3年英国加入欧洲经济共同体以后，逐步形成了一套较为完整的政府采购体 系和运作规则，财务部颁布的关于政府采购的法规有采购政策指南和采购 实施指南 。美国是较早建立政府采购制度的国家之一，1 8 世纪末就开始制定政 府采购的规章制度。美国政府采购法规可划分为三个层次：一是政府采购基本法 律，主要有联邦财产与行政服务法 （该法确定了美国政府集中采购的组织管 理体制） 、 联邦采购政策办公室法案 、 联邦财产管理法等；二是与政府采购 配套的法律，主要有合同纠纷法案 、 公共工程法案 、 购买美国产品法等； 三是政府部门制定的实施条例，主要有联邦政府采购条例 、 武装部队采购条 例等。总的来说美国的政府采购制度是成功的，其成功之处就在于利用商业竞 争及财政刺激，不断追求政府采购制度的创新与完美。美国政府采购制度的三大 精髓维护采购信誉、保持采购制度的透明性以及展开充分竞争，是最值得我 国政府采购制度学习的地方。随着世界经济一体化格局的形成和发展，政府采购 法律制度已延伸到贸易领域，成为贸易自由化谈判的一个重要方面。随着欧共体 公共采购指令与世界银行国际复兴开发银行贷款和国际开发协会信贷采购 指南的进一步完善，1 9 9 4 年部分世贸组织成员签署世贸组织政府采购协议 和联合国贸易法委员会同一年通过货物、工程和服务采购示范法 ，各国政府 采购市场进一步向规范化、 国际化的方向发展， 政府采购国际法律制度日趋完善。 国外一些学者对政府采购制度和寻租理论进行了大量的研究，如美国学者 bernard m.hoekman和 petros c.mavroidis 在公共采购的法律与政策上发表的 政府采购协定的基本原理 ， gordon tullock 所著对寻租活动的经济学分析 ， anne kruegre 在美国经济评论上发表的寻租社会的政治经济学等。 我国从 1 9 9 5年开始政府采购的试点工作，2 0 0 2年 6月 2 9日江泽民主席签 署了第 6 8 号主席令公布政府采购法 ，该法于 2 0 0 3 年 1月 1 日起实行。我国 也有学者展开了对政府采购制度的研究，如姚艳霞著的政府采购国际法律制度 比较研究 ，其着眼于政府采购国际法律制度的历史发展、基本原则、适用范围、 采购方法和程序以及审查救济机制的研究， 最后提出了我国适应政府采购国际法 律制度发展的建议，旨在促进我国政府采购制度的完善以使其适应社会的发展。 再如杨灿明和李景友主持的政府采购问题研究 ，其作为我国财政部财政改革 和发展重大问题研究课题之一，着重于对政府采购制度进行系统的经济学分析， 这无疑是该书的一大亮点。陈烜的谨防政府采购中的寻租异化指出我国当前 3 的政府采购中的寻租行为正从分散寻租向集中寻租、从地下寻租向公然设租转 变，主张加强财政监管制度，以防止寻租异化。此外，还有张洁的政府采购中 寻租行为的防范 ，陈勃的论政府采购中的寻租及法律控制 ，王国维和杨鹏亮 的政府与市场关系：经济法学研究的逻辑起点 ，刘大洪、侯玲玲的政府采 购公益诉讼的若干基本法律问题研究 等。 在此不一一叙述， 参考文献中将提及。 综上所述， 国外政府采购制度一定程度上是越于我国之上的。 我国经济学界、 法学界等各界学者对政府采购领域的研究也卓有成效。 对于寻租理论的研究最初 是起源于经济学界，如今也有法学研究者把寻租理论引入政府采购研究领域，用 以对政府采购中的寻租行为进行多方研究，以对其进行法律规制，完善我国政府 采购制度。然而由于某些人没有真正领悟寻租的来源，以致有人开始怀疑我国是 否应实行政府采购制度，怀疑我国正在实行的市场经济，从而影响到政府宏观经 济调控和政治体制改革。 许多学者对于政府采购中寻租的控制多是从实体制度的 设计着手，而忽视了政府采购法不仅是一部实体法也是一部程序法，对政府采购 领域寻租问题的研究，亦是如此，应该双管齐下。所以本文在进行实体制度设计 时， 也注重了程序的设计， 在提出修改政府采购法和出台相关法规、 规章的同时， 主张建立政府采购公益诉讼制度， 以改变我国长期以来政府采购中公共利益得不 到救济的状况，从根本上完善我国政府采购制度。 1 . 4 研究方法 本文注重交叉学科与跨学科的研究，充分运用了比较研究、数据分析、实例 分析和实地调查等方法， 着重分四大部分对政府采购中寻租行为的法律规制进行 了全面、系统而深入的分析。 1 . 5 论文结构安排 本文从政府采购中寻租行为的基本概念入手，考察了经济学上的寻租理论， 对政府采购中的寻租行为进行定义，并对寻租和与之相似的寻利、腐败进行了比 较分析，为后文的研究奠定了良好的理论基础。接着分析我国政府采购中寻租行 为的具体表现及其危害。文中第三部分从招标投标法与政府采购法并存、 招标投标机制的不健全、 政府采购信息公开化存在问题以及监督制度的缺陷和救 济制度的不足几个方面论述了我国对政府采购中寻租行为进行法律规制的现状 及存在的问题。 最后一部分， 提出了对政府采购中寻租行为进行法律规制的对策。 4 提出完善政府采购立法，正确处理政府采购法与招标投标法的关系，积 极采用公开招标采购方式，加强政府采购信息公开化管理，加强对政府采购的监 管， 完善政府采购法中供应商的质疑制度以及针对政府采购中寻租行为往往侵害 的是社会的公共利益， 却由于现行诉讼机制的缺陷而得不到救济的情况建立政府 采购公益诉讼制度。 5 第章 寻租理论考察 2 . 1 寻租理论的历史考察 寻租理论最早萌发于1 9 6 7 年美国经济学家戈登塔洛克的论文关税、垄断 和盗窃的福利成本 ，在该论文中就已涉及到寻租的基本理论和思想，并对相关 的理论作了阐述，但是塔洛克主要是分析了“垄断租”的问题，认为完全竞争的 新古典模型对偏离竞争造成的社会福利损失的估计过小，原因是人们会竞相寻 租。 2 “寻租”一词，作为有学术意义的概念，是由安尼克鲁格提出的。克鲁 格在其于1 9 7 4 年在美国经济评论上发表的寻租社会的政治经济学一文中， 深入研究了由于政府对外贸的管制而产生的对“租金”的争夺，设计了数学模型 对其进行计算和论证。后来，这篇文章被经济学界视为“寻租理论”的一个里程 碑，克鲁格也被视为“寻租理论”的鼻祖。 3 克鲁格教授指出：“在多数市场导 向的经济中，政府对经济活动的管制比比皆是。这些管制导致各种形式的租金， 以及人们经常为这些租金而展开竞争。在某些场合，这种竞争是完全合法的。在 另一些场合，寻租则采取其他形式，如贿赂、腐败、走私和黑市。” 4 而这些活 动必然导致布坎南所说的后果 “那些本可以用于价值生产的资源被用于只不 过是为了决定分配结果的竞争寻租从总体上看没有配置价值， 是一种纯粹的 社会浪费。” 5 著名经济学家巴格瓦蒂曾经预言道，寻租理论“已成为少有的几 个主要研究课题之一”。 6 寻租理论产生正值凯恩斯的国家干预主义的统治地位开始发生动摇的时期， 因为它遇上了难以克服的困难， 即依靠国家干预同样仍未能解决西方国家经济的 停滞、膨胀和失业问题。于是，新自由主义趁机再次复兴，寻租理论正是为了迎 合新自由主义“反对国家干预，主张自由放任”这一经济思潮而产生的；或者可 以说，寻租理论的创立者、倡导者和支持者就是新自由主义流派的成员，都是直 接为“反对国家干预，主张自由放任”的政策主张寻找理论根据的，尽管他们分 属于供应学派、货币学派、理性预期学派等不同学派。 3 2 9 他们认为，市场本身 是有效率的，市场解决不好的问题政府未必就能解决得好，政府对经济的干预和 管制创造了租金，它诱发的寻租活动降低了经济的运作效率和社会的福利水平， 6 扭曲了社会资源的配置。限制寻租活动的基本方法就是限制政府，是故，他们提 出要“回到亚当斯密去” 。 与这股思潮相对应，在前社会主义阵营中，东欧的南斯拉夫和捷克斯洛伐克 等国于2 0 世纪5 0 6 0 年代开始了对传统的计划经济体制的改革。到8 0 年代末9 0 年代初苏东社会主义阵营解体， 几乎所有原社会主义阵营中的国家都放弃了传统 的计划经济体制，向市场经济体制看齐，我国也从上个世纪7 0 年代末走上了改革 开放的道路。由于我国选择了渐进式的改革方式，在经济中形成了双轨体制，由 此造成的巨额轨间差价诱发了我国经济中的不平等竞争， “官倒”活动，以权经 商以及靠双轨价差、利差和汇差等政策为自己谋利的活动。面对人民群众反腐倡 廉的呼声日益高涨， 我国的经济体制改革究竟该何去何从？寻租理论正是在这种 背景下被介绍到国内来的。1 9 9 8 年，以吴敬琏教授为首的一批经济学家出于对改 革前途的高度责任感，率先在经济社会体制比较杂志上向国内经济学界介绍 了西方寻租理论，开创了我国寻租理论研究之先河。 7 2 . 2 寻租的定义考察 2 . 2 . 1 寻租的定义 博登海默在他的法律哲学与法律方法中说道: “由一个法律制度所确定 的概念，主要是用来形成构建法律规则和法律原则的”，“一些法律规范往往是 围绕着某个单一概念展开的”。 8 而用定义的方法提示法律概念的内涵，是法学 研究者们阐述该法律概念的常用手段。 在关于寻租理论的文献中，寻租有多种定义。对“寻租”的概念，布坎南是 这样解释的： 租金是支付给资源所有者的款项中超过那些资源在任何可替代的用 途中所能得到的款项的那一部分。 9 埃克兰德等人把寻租描述为“垄断性活动或 争取政府庇护，以逃避竞争，并取得垄断租金” 。 1 0 塔洛克将寻租定义为“那种 操纵民主政府以获取特权， 并且这种特权对他人的损害大于受益人获益的情况” 。 1 1 巴格瓦蒂提出了“寻求直接非生性利润( d u p ) 活动” 1 2 来表达寻租的基本内涵， 它包括以直接非生产性活动取得利润的各个途径，这就是说，寻求直接非生产性 利润的活动可以产生收入和利润，但不直接生产货物或服务，它们是消耗实际资 源而没有任何产出的经济活动，它不能扩大社会生产规模，所争夺的是既有的生 产利润。 从以上关于寻租的种种定义中，我们可以看出寻租活动几个最基本的特点: 一是，寻租是一种寻求非生产性利润的行为，其结果是导致社会资源的浪费；二 7 是，寻租破坏了市场的公平竞争，造成经济资源配置的扭曲，阻止了更有效的生 产方式的实施，从而降低了全社会的经济效率；三是，寻租与政府的管制、垄断 有关。总之，寻租是指人类社会中非生产性的追求经济利益活动，或者说是指那 种维护既得的经济利益或是对既得经济利益进行再分配的非生产性活动。 2 . 2 . 2 政府采购中寻租行为的定义 我国正处于由传统的计划经济向市场经济转轨的过程中，在这一过程中，渐 进的经济体制改革方式使得整个社会避免了激烈的动荡， 政府和市场两种职能逐 步归位，一方面市场机制对资源的基础性配置作用未得到充分、有效的发挥，另 一方面政府职能仍带有许多计划经济色彩， 行政权力对微观经济生活仍进行广泛 干预，在这一时代背景下政府对市场干预过度或失当的情况大量存在，产生了众 多的寻租空间。特别是在政府干预多的领域，寻租活动更是猖獗。 1 3 对于市场经济国家的政府来说，干预国民经济活动，重要手段之一就是政府 通过财政收入和财政支出兴办公用事业， 而政府采购作为市场经济国家管理直接 支出的基本手段，也是财政支出管理的一个重要分支购买性支出管理，由于 变过去的分散采购为集中与分散相结合的采购，它所达到的规模效益，节约了财 政资金，降低了交易费用，提高了资金利用；但同时也由于政府采购支出数额巨 大，随着政府采购工作在全国面上的铺开，如果不进行有效的管理与监督，则会 造成公共支出的更严重的浪费，滋长寻租与垄断性腐败，其领域中存在的寻租现 象已日渐引起世人的关注。 有研究认为，在我国建立政府采购制度，有利于增强政府的宏观调控能力， 加强政府系统的廉政建设，推动政府消费行为的市场化，改善财政支出管理，扩 大国际经济交流。 1 4 在我国，政府采购基本实行采购机关负责制、招标投标制、 第三方质检制，其中涉及到的利益主体有相关行政监督管理部门、采购机关、采 购代理机构、评标委员会、第三方质检机构和投标企业等。在政府采购中，存在 着纳税人政府财政机关专门政府采购机关政府官员这样一条长长的委 托代理链，在这条链条中，起决定作用的实际上是各级政府官员，而每一个政府 官员都是理性经济人，必然要追求自身利益的最大化，在信息不对称的情况下， 就容易出现供应商、采购官员、财政部门官员合谋来实现这种利益最大化，而且 实行政府采购后，采购行为由小额资金运作变成了大额资金运作，分散采购变成 了集中和分散相结合的采购模式， 形成了资金和权力的高度集中。 如果约束不足， 集中采购也容易导致采购机关滋生腐败，减少企业和个人的寻租成本。 1 5 因此政 府采购中蕴含着巨额的租金，从而吸引着众多利益集团参与分享和争夺租金，这 已经是一个不争的事实。政府采购中的寻租包括设租与寻租两个方面，实际上是 8 一个过程的两个方面。 政府采购中的设租是指采购方利用权力对采购全过程进行 控制，人为设置需求障碍，进而营造获得非生产性利润的环境与条件；政府采购 中的寻租是指供应商利用合法或非法手段获得供应特权以占有租金的活动。 由于 存在设租和寻租的“经济人”( 分散性政府采购主体或机构和供应商) ，纳税人赋 予政府采购主体或机构的公共权力在实际运行中被扭曲， “看不见的手”被“看 得见的手”抓住，政府性资金被浪费，产生采购腐败也就不足为奇了。因此，政 府采购中的寻租过程实际上是一种 “权一租金” 交易过程， 设租是从 “权租金” ， 寻租则是“租金一权一更多的租金” 。 1 6 2 . 3 寻租与寻利、腐败的关系 2 . 3 . 1 寻租与寻利的关系 寻租与寻利虽然同出于经济人的逐利动机，但其结果却是截然不同的，由此 构成了二者的区别。 首先，寻租是力图使“看不见的手”不起作用，或利用“看得见的手”去抑 制“看不见的手”的损人利己的活动； 7 1 0 4寻利则是生产者通过自身的市场竞争 力而获得高于生产成本的收入的活动，是“看不见的手”引导经济人去从事有助 于自己也有助于国家的活动。 其次，寻租游离于社会生产之外，是对既定财富的分配与再分配；而寻利则 是物化在生产过程之中，以商品和服务的增多为基础，是在创造物质财富的基础 上实现的。 再次，寻租凭借的是吹嘘、哄骗和贿赂等不当手段，寻租只有利于寻租者和 给租者，对于整个社会而言则大大影响了人们创造财富的积极性；而寻利由于是 在创造物质财富的基础上实现的， 因而必然对创造物质财富的科学技术的创新和 管理的现代化极为重视，寻利在创造财富时既使自己获利，又因为生产商品和服 务的增多而有益于社会。 最后，寻租是在不完全竞争条件下的负和博弈，其外部效应为负；而寻利则 是公平竞争环境下的正和博弈，其外部效益为正。 寻租和寻利之所以对社会产生截然不同的效应， 并不是因为寻利者的动机比 寻租者高尚、纯洁，而是因为产生的社会经济制度环境和法律制度环境不一样。 同一个经济人在某种经济和法律制度环境中是寻利者， 而在另一种制度中又会成 为寻租者。所以，本文将主要探讨对无利于社会的寻租行为进行法律规制。 2 . 3 . 2 寻租与腐败的关系 9 寻租是指人类社会中非生产性的追求经济利益活动。寻租活动在发达国家、 发展中国家和处于转型时期的国家中各有不同的表现形式： 在发达国家寻租主要 表现为利益集团通过合法的院外游说、政治捐款等活动促进政府被动创租，并争 取占有租金的垄断特权；而在发展中国家和转型时期的国家中，寻租则主要表现 为非法的行贿、受贿、索贿，以取得政府无意创租和主动创租所形成的租金。 7 2 3 0 自从 2 0 世纪 8 0 年代后期西方寻租理论传入我国以来， 人们便很自然地将寻 租与腐败联系在一起了。国内学多学者把腐败等价于寻租，甚至把腐败定义为寻 租，即权力寻租。 1 7 正如亨廷顿所言： “有富人的腐败，也有穷人的腐败；后者 用政治权力换取金钱，前者则用金钱贿买政治权力。 ” 1 8 腐败现象离不开政治权 力的运作。 腐败首先是一种政治腐败， 即公职人员在运用权力过程中的不法行为； 其次是经济腐败，即用政治权力换取金钱；第三是作风腐败，即用政治权力达到 个人超常的享乐。腐败与寻租的共性在于，运用公共权力主动创租和寻租。 7 2 3 7 寻租实际上是政府官员与政府以外的利益主体之间的“双向寻租” ，政府官员利 用特权的供给和分配创租，目的在于寻租，而其他想获得特权或想购买特定生产 要素的利益主体便以与政府官员分享租金为条件，从政府官员处获取租金，政府 官员所给的租金中有一部分又会返还回来，成为官员的寻租收入。可以说没有受 贿官员与行贿者的合谋，租金是无法寻觅的。由于腐败是有权者的专利，而有权 者独自一方是无法寻租的，所以只有官员在有合谋者的条件下的主动创租，寻租 才与腐败是一致的。 相比之下， 腐败与寻租的异大于同。 譬如， 所有无权者的寻租不在腐败之列； 所有合法的寻租（如游说活动）也不在腐败之列；腐败者都为掌权者，而寻租者 中有权者、有钱者、有关系者兼而有之；寻租的目标仅在于租金，而腐败的目标 则广泛得多，除租金外还有权力、地位、女色等非货币性对象。 综上所述，腐败和寻租不能直接划上等号，尽管二者之间存在一个共同的交 集部分。 区分腐败与寻租有利于对症下药， 分而治之。 如果直接将二者完全等同， 将在理论上产生误区，从而在行动上出现盲点，不利于腐败与寻租的治理。从而 界定寻租与腐败的异同，对于我们加深对寻租行为的认识，借鉴治理腐败的经验 去治理寻租，无疑是大有好处的。 10 第章 政府采购中寻租行为的表现及其危害 3 . 1 政府采购中寻租行为的表现 政府采购从管理到采购执行、付款、验收使用整个过程，涉及到四个方面的 利益，即政府采购主管部门、采购人、采购代理机构和供应商。我国政府采购 法第十八条第一款规定： “采购人采购纳入集中采购目录的政府采购项目，必 须委托集中采购机构代理采购；采购未纳入集中采购目录的政府采购项目，可以 自行采购，也可以委托集中采购机构在委托的范围内代理采购。 ”由此可知我国 政府采购模式是集中采购与分散采购相结合。集中采购通过购买、付款、验收使 用的三者分离，构成相互制衡的机制。集中采购的过程一般可描述为: 由使用单 位向采购主管部门提出采购计划，在经过批准后，由政府采购代理机构负责具体 采购，货物由供应商直接提供给使用单位并由其验收。验收合格后，由使用单位 向财政部门发付款通知， 若验收货物时发现不符合合同规定， 使用单位可以拒收， 财政部门可以不付货款。这种相互制约机制，在一定程度上保证了采购行为的公 开、公平、规范和高效，防止不良行为的产生。虽然政府采购制度设计得很巧妙， 但现行的政府采购法律制度与管理还存在一些缺陷， 使得我们现在实际运作的政 府采购与制度的设计初衷还有一定的差距，不可避免的出现了寻租行为。 当然，我国现在存在的政府采购方式有很多，不同地区、不同项目的采购涉 及的部门和人员也不一样，但基本都存在上述几个部门，它们几乎贯穿整个采购 过程，本文在此基础上分析了政府采购中寻租行为的以下几方面的表现： 3 . 1 . 1 采购人与政府采购主管部门之间的寻租行为 我国政府采购制度重新构筑了作为政府采购主管部门的财政部门与采购人 之间的关系，通过改革财政资金的支付方式，政府采购主管部门加强了对采购人 资金运用方面的管理，从过去单纯的资金分配管理延伸到对资金使用的管理，从 分配到消费环节都进行管理。理论上而言，这加强了财政部门对公共资金及其使 用的监督，加强了国有资产的安全性，避免了重复采购和闲置浪费。但是实际中 却并非如此。政府采购制度实行以前，采购人掌握着采购本部门使用物品的绝对 11 权力，拥有对供应商设租的条件。然而，在政府采购制度实行以后，采购的大部 分权力要转移到采购代理机构，这无非极大的冲击了采购人的部门利益。这种情 况下，采购人极有可能通过向政府采购主管部门寻租，提高采购限额标准，缩小 采购范围，变集中采购为分散采购。目的在于尽可能维护自己采购权，增加对供 应商设租的机会。 3 . 1 . 2 供应商与政府采购主管部门之间的寻租行为 我国政府采购法第六十条规定: “政府采购监督管理部门不得设置集中 采购机构，不得参与政府采购项目的采购活动。采购代理机构与行政机关不得存 在隶属关系或者其他利益关系。 ”但我国的实际情况是政府采购主管部门成为采 购人、采购代理机构和财政部门共同的主管单位。这样，政府采购主管部门就容 易利用自己的优势进行设租，而供应商直接向主管部门寻租更为有利。此外，政 府采购是购买、付款、验收使用的三者分离的，采购人验收合格，由作为政府采 购主管部门的财政部门负责结算。 供应商为了加快资金周转， 提高资金使用效益， 需要向负责结算的财政部门寻租。 3 . 1 . 3 采购人与供应商之间的寻租行为 采购人与供应商之间通过市场机制形成买方与卖方的关系， 政府采购具有范 围广、数量大的特点，很容易造成“买方垄断” ，这使得采购人有了较大的权力， 也就有了更多设租的条件。虽然政府采购法明确规定了各种采购方式的适用 条件，但采购人在执行采购计划时可以不规范的选择采用多种采购方式，例如变 招标采购为定点采购， “真内定、假投标” ，违规抬高供应商参与条件等行为。采 购人设租和供应商的寻租，不仅使自由竞争机制在采购中不复存在，而且还日渐 形成了在政府采购包装下的市场割据和垄断，破坏了市场秩序。 美国腐败问题专家艾克曼教授认为: “通过贿赂手段来争取大宗合同和特许 经营权通常是大企业和高级官员的保留节目 。 ” 1 9 这方面的案例很多，例如， 2 0 0 4 年1 月4 日， 美国计算机巨头i b m 在韩国的分公司和i b m 与l g 电子的合资企业l g i b m 的4 8 人，受到汉城地区检察院有关贿赂和非法行为指控。汉城地区检察院认 为， “i b m 韩国分公司和l g i b m 电脑公司向一些负责电脑采购的官员行贿，并互相 串通在服务器和p c 机零部件的竞标过程中作假” 。检察院的诉状认定这些人通过 合谋操纵投标和行贿，获得政府机构大约价值5 5 0 0 万美元的采购合同，这些合同 涉及i b m 向韩国政府采购人( 军方、税务机构，以及政府拥有的电话和广播机构) 出售电脑和服务的交易。这起行贿案是在韩外国企业最大的一起企业舞弊案件。 涉嫌的政府机构包括韩国信息部和国家税务办公室， 这些部门的政府官员接受贿 赂后，对预先安排的投标网开一面，并且泄漏了竞争性报价信息。 2 0 12 3 . 1 . 4 采购代理机构与供应商或采购人之间的寻租行为 我国政府采购法规定采购代理机构是非营利性事业法人，但出于部门利 益乃至个人利益的考虑， 采购代理机构往往通过向采购人或供应商进行寻租来获 取非法利益。具体表现在：采购代理机构应采用公开招标却出于私益而擅自采用 其他方式采购；在公开招标过程中与投标人进行协商谈判；以不合理的条件对供 应商进行差别待遇或者歧视； 与采购人或供应商恶意串通， 在开标前泄漏标底等。 3 . 2 政府采购中寻租行为的危害 3 . 2 . 1 阻碍生产力发展，影响资源的有效配置 根据公共选择理论的观点，有效率的政府是一种公共产品，是一种特殊的公 共产出，体现政府经济职能的经济行为必然要消耗一定数量的资源。相应的，政 府经济行为的运作要求资源的耗费必须是有效的，即资源耗费与行为绩效相对 比。因而有意义的政府经济行为是指严格的经济运行所耗费资源的节约，它可能 使社会资源利用率的提高， 也可能使资源流动优化确定性提高和资源配置优化程 度的加强。 2 1 如果政府经济行为没有上述贡献，此种资源耗费便是无意义的，是 纯粹的浪费社会资源，这种政府负向职能还可能进一步转化为政府缺陷，例如， 造成权力滥用和以权谋私的可能性，导致社会工作效率的降低。 市场机制的基本功能是把稀缺的资源有效地分配到经济的各个部门， 以实现 整个社会福利最大化，而寻租行为的存在严重影响了资源的有效配置。这种影响 一方面表现在大量资源被用于寻租、游说等非生产性活动，造成资源的浪费，另 一方面表现在稀缺的资源并未用于高质高效、能带来最大产出的项目，而是被投 在一些效率很低的领域，造成资源的低效使用。 经济学家把通过从事直接非生产性活动获得利润( 收入) 的行为称为直接非 生产性寻利活动。 2 2 其特征在于: 它耗费真正的资源，不生产商品和劳务，但能 产生利润。如贿赂、游说等活动耗费的资源对私人来说都是有利可图的，但是却 消耗实际资源而没有任何产出，它不能扩大社会生产规模，所争夺的是既有生产 利润。官员手中的权力使非生产性活动有获利的可能，官员的寻租行为给非生产 性活动造成了获利的机会， 吸引寻求个人效用最大化的经济个体把部分资源投向 这些从社会角度来看效用为零甚至为负的活动， 而这些资源如果投入生产领域将 给个人和社会带来更大效用。不仅如此，寻租行为在给非生产性活动造成获利机 会的同时，还使这些寻租者把大量资源投入到对租金的竞争中，因为不加入寻租 竞争可能使自己在商业竞争中处于不利地位。因此，只要预期收益大于成本，作 为经济人的供应商就会不惜花费时间、 金钱和精力从事能给自己带来利益的非生 13 产性活动。某些掌握实权的政府官员因自己的职务、权力而具有设租的机会，因 此，政府中的某些职位也成为人们竞争、追求的目标。用于这方面的时间、金钱 也是一种资源的纯粹浪费。而且，一旦那些靠行贿等不正当手段“买”官来做的 人掌握了实权，他们便会变本加厉，大肆敛财，寻租行为的程度更深，资源的浪 费也更严重。有学者就曾指出： “政治秩序并不能防止民主选出来、为公众服务 的政府官员为特殊的利益集团谋利，政治活动可能存在着大量的寻租活动。 ” 2 3 因寻租造成资源无效配置的例子不胜枚举，近年来频频曝光的大量“豆腐渣”工 程就是最好的例证。由于一些官员和工程项目负责人的寻租行为，许多工程被发 包、分包给一些施工技术设备差，质量不过关的施工者。在质量验收时被收受贿 赂的质量监察者、验证者挥手放过，到头来给国家和人民的生命财产安全造成极 大损失。 从长江防洪大堤到虹桥和一些使用不久即瘫痪或出现严重质量问题的公 路和立交桥，我们为寻租行为付出的代价令人触目惊心，这种由于寻租行为造成 的资源浪费和无效配置是一目了然的。 西方观察家经常惊异于第三世界国家的政府偏好引进比适合本国实际需要 的技术先进得多的技术的现象。 落后国家中的理性企业家和官员愿意进口那些最 容易收取贿赂的商品，而不是对企业生产和国家发展最有利的商品。为此，他们 通常阻拦、甚至禁止进口适当的技术，而鼓励进口那些多付款、多报价不易被发 现，供给者很有限的技术。其结果是，非常贫穷的国家往往花高价买回大大超出 自身需要的技术或商品。 这些国家的进口商品表往往不取决于消费者的偏好或技 术需要，而是决定于哪种商品或技术能提供寻租行为的机会。 政府官员通常会为了获取私利而放弃质量出众的产品，以一些次优的或者 是较差