（法学专业论文）养老金基金与中国养老金制度改革.pdf

一 论文提要 x 3 7 2 3 4 ， 本文主要研究养老金基金问题。文章首先介绍全球包括我国的养老金制度改革 的大趋势，并分析指出私人管理的、缴费基准的预筹基金制是改革的方向之一，也 与我国目前的改革相契合。本文的主干是在假定实行预筹基金制后，对基金的法律 架构、管理运作、监管以及中国养老金制度转轨过程中的特殊问题的论述。本文最 终要达到三个目的：私人管理和缴费基准的预筹基金制的制度科学性、这一制度的 具体运转以及如何实观向这- n 度的过渡。 关键词：养老金基金预筹基金制混合制信托转轨成本 a b s t r a c t t h ep a p e rm a i n l yd e a l sw i t h p e n s i o n f u n di nc h i n a i ts t a r t sw i t h i n t r o d u c t i o no fi n t e r n a t i o n a lt r e n do fp e n s i o nf u n dr e f o r m ，i n c l u d i n gt h e c h a n g e i nc h i n a ，t h e nc o m e st ot h ec o n c l u s i o nt h a tf u n dc o l l e c t i o ni n a d v a n c es y s t e mm a n a g e db yp r i 、a t es e c t i o nw i l lb et h ed i r e c t i o no ft h e r e f o r m a n di tc o n f o r m sw i t ht h ec u r r e n tr e f o n ni nc h i n a t h em a i np a r to f t h e p a p e r i st h ei l l u s t r a t i o na b o u tm e l e g a ls t r u c t u r e o p e r a t i o n a n d s u p e r v i s i o n o ft h e p e n s i o n f u n da n d s p e c i a lp r o b l e m sa r i s i n g f r o mt h e t t a n s m i s s i o no ft h e s y s t e m t h e r e a r ef l l r e e p o i m s t 1 1 ea u t h o rw a n t st o i l l u s t r a t e ：t h es c i e n t i f i ca d a p t i b i t yo ft h ef u n dc o l l e c t i o ni n a d v a n c e ，i t s o p e r a t i o na n d t h ew a yt ot h ei m p l e m e n t a t i o no f t h es y s t e m 养老金基金与中国养老金制度改革 第一节引言 本文所论述的养老金基金制度是仅仅限于目前中国城镇实行的、国家主导 的、面向特定人群的养老金制度，农树养老金制度由于其特殊性而被排除在本 文的论述之外。家庭养老虽是对正式社会保障制度的重要补充和替代，并在中 国传统上占有极其重要地位，但由于其并非正式的制度安排( 决不意味着不重 要) ，本文也不再述及。本文在国际体制的比较中也较多地涉及国外的企业补充 保险体制，但本文论述的落脚点仍在国家强制的养老金基金制度。 本文实际上是对目前全球养老金制度市场化改革的响应，虽然这一趋势受 到许多人的质疑。但笔者相信，随着市场经济的活力愈加旺盛，养老金制度的 国家推动力将逐步让位于市场力量，而市场环境的不断成熟，尤其是资本市场 的发达，将更加增强这一趋势。甚至说，养老金制度也会成为市场结构的一部 分。就养老金制度本身而言，投资信托基金体制的引入意味着养老金制度将由 规定受益向规定缴费的转变，也意味着由国家集中管理向私人的市场化管理的 转变和整个制度的法律架构的变革，无疑，这是理论争议最大的地方，也是本 文的重点所在。虽然由于中国的现实状况约束，这一转变是不彻底的和部分的， 但从这一视角分析问题仍是有效的。本文还将简要地论述我们理想的体制的管 理。同时，由一个传统的企业层次的现收现付制转向个含有部分缴费基准的 预筹基金制的混合体制，将涉及诸多问题，如转轨债务的承担、统一制度、扩 大覆盖面等，本文也将论述。 本文以政策导向性分析为主，以信托和证券投资基金的原理为法律分析工 具，除此之外，也有对经济法一般理论的借助和简单阐述。 第二节改革思路的选择 一、全球养老金制度危机与改革简述 从1 9 世纪工业国家的养老制度雏形的形成，到2 0 世纪各发达国家相继建 立正式的养老金制度，再到二战后发达国家全面走向现收现付制而建立了所谓 的福利国家，如今全球国家主导的养老金制度又走到了一个十字路口。由于各 国人口老龄化危机1 以及长期以来国家对养老金事业的全面干预而形成的财政压 力2 ，使得各国的养老金制度都正在或将来面临着入不敷出的难题，改革现有 制度，维持养老金制度的长期财务平衡，成为世界性问题。而以公司为基础的 职业养老金计划和个人储蓄性年金计划却不断地活跃在全球资本市场，在近二 十年中获得了极大的市场份额与增殖4 ，这使得改革的思路变得复杂起来，是继 续完善现有的制度，还是重新选择一个全新的制度呢? 抑或是二者的结合? 更 明确地说，是继续完善现收现付制还是选择规定缴费的基金制，还是选择一个 同时包容二者的混合制呢? 如果选择或部分选择基金制，那么是选择受益基准 制还是个人账户式的供款基准制? 是选择由国家公共管理还是由私人管理昵? 无疑，这个问题是复杂的，既涉及到人们的价值判断问题，也涉及到对养老金 体制的科学评估问题。 虽然严格地说，中国的养老金制度改革问题并不能纳入上述的世界性浪潮 的描述中，中国发展变化的轨迹有其特殊性。但是，随着中国的市场化改革， 以及人口老龄化的巨大压力，5 其养老金制度所面临的问题却又表现出同一性， 国外先进的理论和改革经验对我们的改革又有着极大的借鉴意义。下文我们将 沿着这一思路展开。 二、养老保险的基本制度模式：现收现付制、预筹基金制和混合制 1 西方主要发达国家60 岁以上的人口占各自国家的人口比例将由20 00 年的15 一 20 预计全部升至2030 年的30 左右。详见世界银行人口报告( 1994 年) 提 供西方各国人口数据。 2 根据l9 90 年的计算数字，美国公共养老金计划的债务现值的净额占到g np 的43 ，英国达到186 ，德国达到16o ，日本200 。更详细的数据可参见d a v i s e p c l a r e n d o n p l e 3 s ，o x f o r d , 1 9 9 5 3 即使财政压力最轻的美国，如果维持现有的社会保障制度不变，那么它将在20 l2 年 出现赤字，到20 29 年就要破产。 4 英国的职业退休基金资产已由l970 年占gdp 的l7 增长至1 990 年的55 ，美国同期由17 增长至43 - ，荷兰则由29 增长至77 ；截止1 991 年， 美国的退休基金资产总额达29 150 亿元，英国达6430 亿元，荷兰则达l450 亿 元。更详细的数据可参见注2 所引书 5 预计我国2 0 3 0 年人口总额将达1 6 亿。而届时退休人员将相当于在职人员的4 0 以上， 养老费用将相当于在职职工总额的4 4 ，远远超过国际普遍认可的2 0 0 o - 2 5 的警戒线。详 见李铁映建立有中国特色的社会保障制度载于徐滇庆等编中国社会保障制度改革一 现收现付制是根据即期收支平衡的原则筹集养老金的一种方式，即本期社 会保障收入仅仅满足本期支出的需要，本期征收，本期使用。这种方式是以支 定收，不留积累，其实质上是养老负担的代际转移，由在职职工这一代人供养 已退休一代人，已退休的一代人之所以获得供养是因为他们供养了其上一代人。 这样，代代延续，每一代人都因供养了其上一代而获得其下一代的供养。 预筹基金制是根据以收定支的原则筹集养老金的一种方式，一般是为每个 雇员设立一个个人账户，每个雇员的缴费计入其个人账户，在雇员退休时连同 增殖收益一次性或分期给付。这种方式是以收定支，完全积累，每个雇员的缴 费与退休收益精确对应，实质上是一种远期的强制储蓄制，一般没有代际之间 和同代之间的再分配，自己供养自己。 当然，在上两种基本模式的基础上根据收益发放的不同还可以派生出很多 模式，如现收现付制可以分为统一发放比率的现收现付制、收入负关联的现收 现付制和受益基准的现收现付制6 ，而预筹基金制也不一定都是个人账户的，也 可以分为受益基准的和缴费基准的两类。但一般来讲，统一比率和受益基准对 应现收现付制，而缴费基准对应预筹基金制。 就现收现付制和预筹基金制的比较而言，现收现付制更注重再分配效应， 这里，再分配有两种含义：一是代际问的再分配，二是同代内部的再分配。很 显然，通过这代人供养上一代人，本身就是一种资源的代际分配；而雇员退 休后所能获得的养老金收益与其缴费( 税) 并不存在精算对应关系，统一比率 的现收现付制甚至与缴费( 税) 无关，而收入负关联的现收现付制更是与缴费 ( 税) 负相关，这又实现了同代内部的再分配。虽然，经济学上已经证明，在 满足一定前提条件的情况下，现收现付制可以实现代际间帕累托改进7 ，但近年 来的全球实践却提供了相反的证明，各国的现收现付制包括我国都面临巨大的 财政压力，这主要有两种原因：一是由于其以收定支，所以受人口和年龄结构 的变动影响较大，在人口老龄化的高峰期，会使缴费一代人的缴费压力太大而 导致制度破产；二是由于现收现付制实际上反映了代际间的一种博弈，现在一 代与其下一代谁是博弈的胜者不言而喻，这也解释了为什么欧洲福利国家在战 后福利待遇大膨胀而如今再也难以继续。而预筹基金制尤其是供款基准制的基 金制，每一个受益者的养老金都是按照其个人账户的缴费记录及投资回报领取 的，因此，它无论是对代际还是代内都不具备再分配功能。 对于现收现付制和预筹基金制比较的另一个重要的方面是两种体制对经济 增长的不同效应。这一方面的研究争议很大，至今也没有一个非常完整的结论。 但是一般的观点认为预筹基金制由于有组织的将一批资金源源不断的储蓄起来 并投资于资本市场，因此会增加一国的资本积累，并促进一国资本市场的完善； 8 而李绍光的研究更表明，任何一个同质性结构的养老金计划并不能保证经济沿 9 8 中国社会保障国际研讨会论文选经济科学出版社1 9 9 9 年第一版。 s 李绍光养老金制度与资本市场中国发展出版社1 9 9 8 年5 月第一版 7 马丁菲尔斯坦中国的社会保障改革载于徐滇庆等编中国社会保障制度改革9 8 中国社会保障国际研讨会论文选经济科学出版社1 9 9 9 年第一版。 。实际上经济学的研究并没有得出明确的结论，关于养老金制度对储蓄的影响一直是模糊 的，但预筹基金制由于其强制性储蓄，使得资金得供给和投资都有明确的可预见性和组织 性，冈此一般可以认为预筹基金制可以成为资本积累的重要力量。 着最优的路径增长，现收现付制与预筹基金制的混合体制更有利于经济增长。9 混合制。混合制确切的说是一种制度框架，在框架内同时包含现收现付制 和预筹基金制或其共同特点的一种制度。许多国家之所以选择混合制是因为对 完全的现收现付制或预筹基金制都不太满意，认为二者的混合更能发挥两种制 度的优点。 三、制度选择的结果混合制 选择制度模式时首要的一点就是要确定我们的制度功能。一般养老保障理 论认为，一个养老金制度首要的功能为职工退休后提供生活保障，保证他们老 有所养，即我们通常所讲的保险功能。其次，为保证退休人员的生活差距不至 于相差太大，还需要我们的养老金制度具有一定的再分配功能。再次，从经济 学上讲，养老金制度作为一个跨时消费和储蓄或替代储蓄的制度安排，我们还 要求他能够对经济发展的负面影响达到最小甚至要求其能够促进经济发展。这 三者的结合就是养老金制度的全部功能的总结；保险、再分配( 公平) 和经济 发展( 效率) 。实际上，理论和实践的焦点从来都是围绕这三点展开的。 当然，国家究竟采取怎样的养老金制度安排是需要根据本国实际情况考虑 多方面因素，根据我国的具体国情，许多学者都提出了我国养老保障制度选择 的原则和设想。这里，我们先简单介绍一下两篇有代表性的论文的相关观点。 周小川、王林在9 0 年代的经典论文社会保障制度分析与体制建设中提出了 社会保障制度( 包括养老金制度) 的多维评价体系，实际上分析了在选择制度 模式时应充分考虑的因素，主要有十个方面：社会安全保障的完善程度以及与 此相应的社会安全感、社会公平程度、对个人的激励作用、对积累及经济增长 的贡献、管理成本尺度、隔代人之间的收入再分配效应、政治性选择的影响程 度、实现过渡的代价、对所有权的影响和对资本市场的作用。这十个方面实际 上不仅包括了基本模式选择的标准，还包括了选定模式后的制度建设问题，每 个方面的具体论述都结合了中国的实际国情，具有极大的参考价值。 而国务院发展研究中心社会保障课题组的研究报告分离体制转轨成本， 建立可持续发展制度世纪之交的中国养老保障制度改革研究报告中也明 确提出制度模式选择必须考虑的因素，即确保大多数人的养老安全、推动经济 增长、长期财务平衡以应对老年化高峰、体制的开发性和示范性、减少政治风 险、利于经济结构的战略性调整。 我们不难看出，学者们的观点仍然是在上文所述的观点基础上结合中国具 体情况对制度模式选择的标准予以论述的。将众位学者的观点加以提炼，并结 合我们自己的看法，我们认为，就中国而言，需要的是一个功能多元化并与中 国经济转型大趋势相融合的养老保障制度，概括的说应是一个制度社会成本 低、具备保险、再分配功能并能有效促进经济发展的制度。 所谓保险功能，是指它应当能保障大多数人民退休后的基本生活安全，并 能够再今后较长的一段时期内保持财务平衡，以有效应对中国在2 0 2 0 - - 2 0 3 0 年 左右的老年化高峰。这是无论选择什么模式都必须达到的硬指标。 一 再分配实际上是保障公平，一要通过代际间再分配保障各代人的利益平衡， 防范为短期利益盲目提高给付水平而损害后代人的利益，或者加重现在一代人 的缴费负担损害其利益；二要建立同代内部的再分配机制，通过控制受益标准 9 李绍光养老金制度与资本市场中国发展出版社1 9 9 8 年5 月第一版 4 和转移支付机制，调节退休人员的生活水平，保障老年人的退休生活。 经济增长方面，由于我国目前经济发展水平还很低，同时还是一个资本短 缺的国家，因此，我们的养老保障制度还应当注重效率，注重积累和对经济增 长的促进，预筹基金制由于能有效进行资本积累，培育资本市场中稳定的机构 投资者，鼓励金融创新，因而应当受到重视。 至于制度的社会成本问题是指制度转轨时应当保证转轨成本最低、制度运 转时保证制度管理成本最低，这个问题我们在下文有具体论述。 很显然，结合上文的现收现付制与预筹基金制的比较，我们不难发现单一 制度模式只能部分实现上述功能：国内外学者的大量模拟测试已经证明，我国 实行完全的现收现付制不能再保持长期的收支平衡，保险功能无法实现；而完 全的预筹基金制由于完全不具备再分配功能也难以契合中国收入水平低而且悬 殊大的国情。也就是说，单一制度模式的养老金制度的功能是残缺的。因此， 混合制成为一种理性的选择。我国的养老金制度改革正是采取的这种思路。 四、混合制下两类基金模式比较 混合制下的基金也并非一种模式，大体上两类：一类是水乳交融式的混合 制，是指混合制的主干是现收现付制，但另外将现收现付制下的积累资金滚存 形成基金，用于弥补老龄化高峰期的资金缺口，此类基金称为缓冲基金，又称 调剂基金；另一类是板块结合式，混合制的框架由独立的现收现付制和预筹基 金制构成，两部分的收入和支出互相独立，互不干涉，其中的基金制可以视为 完全独立的预筹基金制。 ( 一) 缓冲基金的形成 第类混合制虽然也存在基金，但只是过渡性的，最终还是要回到现收现 付制。只是，如前所述，现收现付制由于随收即付，般不会有资金节余，基 金是怎么形成的呢? 原因如下： 1 为预防以后的养老高峰的支付压力，国家在人口低峰期预先收缴一部分资 金形成的滚存基金。这实际上增加了人口低峰一代人的缴费压力，是一种 代际分配手段。我国目前在一定程度上就采取了这种手段。 2 在现收现付制度建立之初，第一代人的缴费未用来支付其上一代的退休金 而滚存下来形成的基金。换句话说，如果制度建立之初就彻底贯彻缴费才受 益的原则，则一般会形成一个滚存的基金。但历史上，各国全面建立现收现 付制时并没有这种情况的发生，也就是说制度建立的初期第代享受养老金 的职工并未尽到缴费的义务或缴费不足，吃了“免费的午餐：这也可以视 为一个现收现付制度缺陷的例证：在世的一代与未出生或未成年的一代的博 弈中，后者总是败者；也就是说，现在正享受养老金的一代总有损害其后代 人利益的倾向，这也是现收现付制往往面临财政危机的原因之一。在现代社 会，随着养老金制度规划性的增强。一些新建的仅针对个别人群如公务员群 体的现收现付制可能形成滚存基金。 3 由于精算误差导致的缴费与支付差额形成的养老基金。 ( 二) 缓冲基金与独立基金制的比较 而在板块结合式的混合制的框架下，其中的基金制是独立和完全的，基金 的形成是必然的。每个雇员都将按月缴费，计入为其设立的个人账户，个人账 户的资金将被集中起来用于投资，投资收益也将按收益率计入每个人的账户， 在其未退休之前原则上不得动用。这样个人账户上将有持续不断的资金积累， 基金也有稳定而持续的资金来源。 很显然，这两种基金是不同的： 1 现收现付制下形成的缓冲基金( 简称缓冲基金，下文同) 带有一定的偶然 性色彩，其基金来源是不稳定的，也就是说基金没有稳定的现金流。而板块 结合式混合制下的基金制( 简称完全基金制，下文同) 是独立完全的预筹基 金制，基金是内生于制度本身的，基金的形成是强制储蓄的必然结果。 2 基金受益主体差别。缓冲基金的受益人是不确定的，有时甚至不能具体到 究竟是哪一代人享有基金权益，基金的控制权则掌握在行政管理者手中，受 益人的缺位使这部分的基金的所有权模糊化。而完全基金制下每个雇员都有 个人账户保障其受益权，权利清晰，产权职确，受益确定。 3 基金支付时间。现收现付基金的支付时间是不确定的，从支付时间上讲， 缓冲基金只能确定一个在当期收缴基金不足于当期支付时，或将来老龄化高 峰到来时，由于基金补足的原则，在究竞何时支付则事不确定的。而完全基 金的支付时间是确定的，每个人达到退休年龄时或满足其它退休条件即可支 付。 4 存续时间不同。现收现付基金在老龄化高峰到来时将不再有收入而仅仅支 出，基金在支付完毕后也将解散。而完全基金制下的基金必然会不断存续下 去。 从上面的对比我们不难看出，板块结合式的混合制下的基金其优点是：1 、 它能够形成一个稳定的组织架构，来维护养老基金的运转，而受益与缴费的精 确对应和个人账户的设立，都使得缴费人( 受益人) 获得法律上的主体地位， 他作为养老制度的积极参与者加入养老基金的法律体系中来，虽然个人并不参 与基金投资，但却无可争议的成为监管结构或基金行政管理机构的一分子；2 、 资金存入时间和支付时间的稳定性和可预期性使得基金的投资便于操作而且注 重获取长期收益，这既有利于规避投资风险，也有利用整个资本市场的稳定和 发展，产生良好的经济发展效应；3 、收益与缴费的精确对应也鼓励了员工的参 与积极性，不会有人搭便车；4 、个人账户制的实行也意味着一个透明的财务架 构，这本身就是对挪用、挥霍养老金行为的一种规制。不难看出，在缓冲基金 中，这一切都很难实现。如我国的情况，滚存节余的资金没有好的投资渠道， 这固然有政策未开放、资本市场不完善的因素，但投资采取什么样的组织形式 和管理架构很困难也是原因。而基金所有权的模糊使各级社管理部门将滚存基 金视为“唐僧肉? 利用控制权进行挪用、挥霍基金资产的现象屡禁不止。可以 说，缓冲基金具有先天不足的缺陷，也因此，本文下文将围绕板块结合式的混 合制下的基金制展开，对缓冲基金不再论述。 五、养老金基金的资本化和民营化 在选择了扳块结合式的分层混合制后，其中的预筹基金制将是一个独立的 体制，这一部分是本文论述的重点。 经济学的研究已经证明，维持一定水平的收益率是预筹基金制运转的必要 条件：如果基金收益率低于市场名义利率，说明基金的投资是完全失败的；如 6 果基金收益率低于市场实际利率，说明基金无法抵御通货膨胀的威胁；如果基 金收益率低于实际工资增长率，则说明预筹基金制相对于现收现付制是无效率 的”。也就是说，养老金基金必然要选择一个投资渠道，否则仅仅存在银行或购 买国债只能是自杀。而在市场经济条件下，基金拥有大量的货币资金，在资本 市场中获取资本平均利润率的投资回报，并不是一件困难的事情。如果这能实 现，不仅会使基金良性运转下去，还将使得整个制度筹集资金的成本下降或在 现有的缴费率下获得比现收现付制更高的替代率。”因此，我们有足够的理由相 信，预筹基金将会资本化。关于这一点理论上的争议并不大。 我们紧接着面临的另一个问题就是在基金形成后选择适当的管理主体和管 理架构。基金管理是由国家出面统一管理还是交由民营机构予以管理昵? 这就 是社会保障是否民营化的问题。 就世界范围来讲，实行两种体制的都有。公共管理的典范就是新加坡的中 央公积金制度，民营化的典范则是智利私人管理的养者金制度。可以说国外制 度的典范为我们的比较提供了很好的范本和经验借鉴。我们将在下文对两种制 度进行比较，进而阐述我国应该做何种选择。其中穿插着新加坡和智利养老制 度的介绍和比较。 公共管理的养老金基金是国家主导的，国家的行为和活动控制着基金资产 的占有和管理。投资组合和投资工具的选择都由国家予以直接控制。 私人管理的养老基金是国家强制建立的，但在运作上却是完全市场化的。 而员工有权自由选择但必须选择适当的养基金管理人，且养老基金的管理人将 有多个并存并且它们互相竞争。职工选择它们，依赖于职工的信任和它们的市 场表现，而国家则退出充当“裁判员钧角色，负责制定规则和监督检查。 具体地讲，二者有如下不同： l 、实旋条件不同。国家对实行了个人账户的养老基金进行全面管理，客观 上要求国家具有高度的社会控制能力，这样才能保证制度建立，并且国家行政 组织要高效廉洁，才能保证基金安全和有效运作。例如新加坡实行的中央公积 金制，是一个高度集中的社会保障体制。国家设立的中央公积金局全面负责公 积金的收缴、投资和发放，其最高费率曾达到5 0 ，现在也高达4 0 ，没有一 个强有力的国家政权来实施是难以想象的；在没有市场竞争压力的情况下，只 能依靠政府的强力监督和廉洁来保证管理当局对管理活动尽忠尽则，而新加坡 政府组织的高效廉洁是世界知名的，但也正由于这一点，使得新加坡的经验有 了个案的特征而未必具有推广的价值：许多发展中国家政府腐败低效已是公开 的秘密。并且，新加坡地域狭小，人口少，使得集中管理体制成为可能；中国 的情形则正好相反，地域广阔，人口众多，各地区发展极不平衡，这也限制了 新加坡经验的推广。 而私人管理的养老基金则要求一个竞争性的基金投资管理人市场以及外部 较完备的资本市场，同时还要求国家对监管进行强有力的政治承诺。例如智利， ”李敏养老社会保险的平衡问题分析载于中国软科学9 9 年1 2 期 u 马丁稚尔斯坦中国的社会保障改革载于徐滇庆等编中国社会保障制度改革9 8 中国社会保障国际研讨会论文选经济科学出版社1 9 9 9 年第一版。作者测算，如果制度赡 养率( 供养比例) 为3 ：1 ，社会真实工资增长率为7 ，资本真实回报率1 2 ，那么为职 工提供替代率为6 0 的养老金收益的缴费率仅仅为5 ，而在现收现付制下这一数字为 2 0 。 养老基金由私人机构进行管理，这种机构称为养老金基金管理公司( 简称a f p ) 。 a f p 的成立并没有特别的限制，只要能够吸引到足够数量的参加者，并拥有最 低1 2 万美元的资本金就可以成立一个a f p ，管理和经营养老金基金，目前智利 共有1 3 家a f p 。a f p 之间相互竞争，雇员有权自由选择自己信任的a f p 并可 以自由在a f p 之间转移个人账户。很显然，智利构造了一个竞争性的基金管理 人市场，基金管理人必须努力经营，否则雇员会“用脚投票? 将个人账户转移； 甚至，如果基金管理人的业绩达不到规定的要求，将面临被解散的危险。”在制 度建立的初期，国家对养老基金的投资有较为严格的限制，随着养老基金和资 本市场的不断成熟，限制开始放松，养老金基金可以购买债券、股票多种投资 工具甚至投资于国际资本市场，但国家对a f p 的监管却一刻也没有放松，国家 成立了专门的管理局对a f p 进行全面监管。 2 、投资组合、投资工具和市场收益不同。一般来讲，公共管理的养老金基金往 往对基金的投资工具的选择进行严格的限制，甚至只允许投资于政府债券，因 此也就谈不上什么资产组合了；而私人管理的养老金基金则在资本市场中有着 更为广泛的资产组合分布和投资工具选择，可以选择国债、企业债券、股票等 投资工具。经验的看，也由于国家对公共管理的养老金基金的严格限制，公共 管理的养老金基金的受益率远远低于私人管理的养老金基金。”而且，并不是说 放松对公共管理的养老金基金的投资管制就可以解决问题，问题的实质在于国 家或国家的代表机构( 公共基金的管理者) 并不适宜在资本市场上直接投资运 作。 3 、成本比较。从一般的理论上讲，市场竞争会带来管理成本的下降，但智利的 例证却表明其管理成本是非常高的，i 991 年的人均管理费高达89 1 美 元，甚至比一向被认为花钱大手大脚的美国的人均18 7 还高的多”。主要原 因是由于各个a f p 之间通过广告等手段进行竞争，加大了管理费用。但是我们 认为，象这个问题实际上是可以通过控制a f p 的管理费提取比例来控制，而在 其提取了固定比例的管理费后他怎么花谁也无权干涉。也就是说受益人雇员承 担的管理成本是显性的，就是a f p 提取的管理费，除此之外雇员不再承担任何 费用。从另一个角度讲，高成本高收益，智利的基金收益率是最高的：在其头 十年内，实际的年平均收益率为1 4 4 ，雇员从中获得的净收益率为9 2 。而 公共管理的养老基金则可能面临着更高的机会成本：低成本低收益，最终使制 度面临困境，而且官员的道德风险问题也不容忽视。 从上面的比较可以看出，虽然中国与新加坡同属亚洲和华人国家，有较为 相近的文化传统，国家权力也保持着对社会生活的高度控制力，但由于上述原 因，新加坡的经验未必能在中国获得成功；而中国的改革经验却一再表明，某 ”韩大伟等养老金体制国际比较、改革思路、发展对象经济科学出版社2 0 0 0 年第 一版 ”从世界银行提供的数据看，在整个8o 年代公共管理的养老基金的收益率普遍低于私人 管理的，公共管理的养老基金只有少数国家能维持一个正的收益率如德国2 7 、新加坡 4 6 等，这已是公共基金德佼佼者，多数公共基金都是亏损的；而私营养老基金则普遍 能获得较高的收益率如美国l0 ，智利则高达12 3 。转引自李绍光养老金制度与 资本市场第l06 至l08 页，中国发展出版社】9 9 8 年5 月第一版。 “尹尊声民营化是否成为中国社会保障体制的展优选择载于徐滇庆等编中国社会保 障制度改革伽；中国社会保障国际研讨会论文选经济科学出版社1 9 9 9 年第一版。 一领域市场化程度越高就越富有活力和创新精神，某一领域一旦引入市场的精 神就开始变得富有生机，因此我们有理由相信私人管理的养老基金更富有效率 和活力。但不论哪一种模式，都必须建立良好的法制。 六、受益基准的基金制与缴费基准的基金制之比较 ( 一) 概念 受益基准与缴费基准是对养老金制度的受益方式的划分，受益基准是指国 家或养老金基金的管理者做出承诺，按照一个特定的公式决定每一个受益人的 养老金收益，通常是基于参加者的退休年龄、缴费年限和以往贡献等因素发放 养老金收益。 缴费基准又称供款基准，是指每受益人的养老金收益是根据其以往的缴费 加上投资收益予以发放的，缴费与收益是精确对应的，每个人最终的养老金收 益只与其缴费多少和投资收益率直接相关。个人的缴费和受益有个人账户予以 记录和保证”。 ( 二) 对受益基准的基金制的否定 上文我们论述独立的预筹基金制时，实际上都隐含着一个论断：他是个人 账户制的，从而也是缴费基准的。但实践中也存在受益基准的预筹基金制，如 西方发达国家的作为企业补充养老保险的职业养老金计划有相当一部分是采取 受益基准的基金制。但是，受益基准的基金制实际上与缓冲基金很相像，即缴 费与受益是分离的，最终的养老金收益与其缴费的多少并没有直接的联系，这 样从经济学上讲，养老金基金的投资可能产生外部性，引发与缓冲基金相类似 的问题：基金的产权架构不清晰，容易引发管理人的道德风险问题。而且，受 益基准的基金制，其受益是固定标准的，但缴费的投资增值却没有一个固定的 标准，这样如何保证基金的缴费能恰当的兑现其养老金承诺，而不引致基金积 累过度或积累不足，也需要政府的管制。”问题在于政府管制不是没有成本的， 也不总是有效的，典型的例子是美国1 9 7 4 年的( 雇员退休收入保障法) ，其一 个重要的目标就是为了解决受益基准的养老基金融资不足的问题。但该目标未 能完全实现，于是政府又进一步成立了养老金收益担保公司，再一定程度上对 雇员收益进行担保，在管制的实施上，则再加上一个统一的会计准则，又加进 一个限制性极强的税收法则，防止基金滥用税收优惠。尽管如此，美国这一整 套的管制措施仍未能解决他要解决的问题。 相比之下，缴费基准的养老金制度则不需要国家的这些直接管制，它总是 完全积累的，每个受益人按照个人账户的缴费记录享有所有投资收益，在精算 公平的原则下，其债务与资产是相等的，缴费与受益是精确对应的。这样，市 场失灵就相对少一些，可以更多的利用市场机制而不必政府干预来运作。 六、小结 ”个人账户实际上有类似于证券投资基金中的受益凭证的作用。 ，s 积累过度还是积累不足，是相对于它所承诺的养老金收益的现值而言的，缴费火于这一 现值就是积累过度，否则就是积累不足。积累过度是浪费，还意味着某一批缴费人受到剥 夺；积累不足则无法实现养老金的功能。对缴费适度性进行监管的意义还在于防止基金滥 用税收优惠。详见李绍光养老金制度与资本市场中国发展出版社1 9 9 8 年5 月第一版。 9 上文对我们应当选择的理想制度作了一番探讨，我们的基本观点就是：混 合制的选择，也许这并不是一种折衷，而是出于完全的现收现付制或预筹基金 制都不能很好地贯彻我们对理想的养老金制度的苛求哦们要求他是一个同 时具备再分配、保险和经济发展功能的制度。但由于混合制也有多种形式，我 们又继续论述了板块结合式的分层混合制要比水乳交融式的混合制更优越。在 选择7 板块结合式的分层混合制后，其中的预筹基金制将是一个独立的体制， 这一部分才是本文论述的重点。随后，我们又进一步论述了基金形成后进入资 本市场的必然性以及基金私人化管理和实行缴费基准的科学性。本章最终要说 明，我们为什么下文要围绕混合制中的、私人管理的、缴费基准的预筹基金制 来论述它的法律架构、管理运作以及监管模式因为这是一个充满活力和希 望的体制。 第三节养老金基金的法律结构 私人管理的预筹基金制是一种较大程度上依赖于市场机制的养老金制度， 从法律上讲，它是依赖于当事人意思自治的，国家的强制性法规不能完全替代 当事人的自主管理。在这种情况下，一个完备科学的法律框架就显得非常重要。 而且，基金进入资本市场必然也要采取一定的组织形式。从全球理论和实践的 发展看，养老金基金可以主要分为两种体制，即信托制和基金会制。 一、信托法理与养老金基金 ( 一) 信托法理” 信托源于英国，盛行于英美法系，后来被大陆法系所采纳和改造。信托是 指委托人将财产权转移于受托人，受托人依信托文件的规定，为受益人或特定 目的管理或处分信托财产的法律关系。委托人、受托人和受益人三方当事人的 权利义务围绕着信托财产的管理和分配而展开。 就信托的设定而言，设立信托的依据是多元的，可以依委托人的意思表示 而成立，凡是具有权利能力和行为能力的人都可以以委托人的身份，依自己的 意思设立明示信托。这是民法上意思自治原则在信托领域的具体展现。设立信 托的意思可以通过契约、遗嘱或信托宣言加以表示。 除明示信托外，英美法也承认法定信托和默示信托，法定信托是依据法律 的直接规定而成立的信托，其基础是法律规定。默示信托则是依法院的推定和 拟制而设立的信托。 信托作为种财产管理制度，其载体是信托财产。所谓信托财产是委托人 转移给受托人并由受托人加以控制、管理和处分的财产。信托财产处于信托关 系的核心地位，信托的成立、管理和存续都依托于信托财产，没有独立而可辩 识的信托财产便无信托。 在信托的实菔过程中，必须借助于受托人的行动。受托人是受让信托财产 并允诺代为管理处分的人。作为受托人，它应当以受益人的最大利益为原则以 勤勉尽责的善良管理人的标准而行动。依据受托人在信托管理中所负义务的不 同，也可以将信托分为积极信托和消极信托。积极信托是指受托人要利用对信 托财产的控制权积极主动地管理和处分信托财产的信托；而消极信托是受托人 仅仅负责保管信托财产而不得处分信托财产的信托。 信托关系设立和实施的最终落脚点是受益人的利益，没有受益人的信托是 无效的”，有效信托的必备条件之一就是在一定条件成就后，受益人有权提请强 制执行信托财产。 信托必须有明确的信托目的，依信托的设立依据不同，信托目的可以是依 意思自治、法律规定或法院的推定和拟制而设定。信托目的应当是明确的，如 支付子女的生活费和学习费、养老、资助科学活动等等。信托目的决定了受益 人的范围和用向。同时也起到规范信托的作用：为违法目的设立的信托无效。 信托在长期的实施过程中，形成了独特的法律原理，虽然信托的形式可以 ”本文“信托原理部分主要参考周小明著信托制度的比较法研究和施天涛、余文然 著信托法，在此表示感谢。 ”公益信托以不特定的多数人为受益人，除外。 多种多样，但却无不蕴涵着此一般性的原理。 1 、控制与利益的分益 信托一旦有效设立，原属委托人的财产就要转移给受托人，受托人可以像 真正的所有权人一样，管理并处分信托财产，与第三人缔结以信托财产为标的 的法律关系的后果也归于受托人；而另一方面，受托人却又不得为自己的利益 而使用信托财产，并有义务以高于自己财产的标准妥善管理和处分，不得毁坏 财产，还要依信托设立时的文件将本金和收益支付给受益人。也就是说受托人 享有名义所有权，但却无受益权，这种架构是大陆法传统所没有的，也体现了 英美法上对所有权观念的灵活特点。 2 、信托财产的独立性。 信托一旦有效设立，信托财产既成委托人、受托人以及受益人的自有财产 中分离出来，而成为一独立运作的财产，仅服从于信托目的。信托财产的独立 性实质上凸现了三方权利义务关系的相互制衡。委托人、受托人以及受益人三 方的权利均不能涵盖信托财产，信托财产的独立性的外在表现就是受托人要为 信托财产设立一个明确可辩识的标志，如独立账户等等。信托财产的独立性， 是为了保证信托财产的安全，委托人、受托人以及受益人三者任何一方的债权 人都不得对合法成立的信托关系中的信托财产主张债权。当然就法律后果而占， 因信托财产而发生的损益也都要归于信托财产本身。 3 、有限责任 委托人、受托人及受益人在因信托财产而对外与第三人发生债权债务关系 时，其所欠的债务仅以信托财产为限，而不发生以自有财产负无限个人责任的 法律后果。 4 、信托管理的连续性。 信托是种具有长期性和稳定性的财产管理制度。在信托的长期发展过程 中，法律创设了一系列规则维护和体现了这一原则。信托的连续性表现为： 信托不因受托人的欠缺而影响成立，而可以由信托文件的任命人任命或 由法院予以选任而补足。 已成立的信托不因受托人的更迭而影响其存续。受托人因死亡、解散、 破产、丧失行为能力、辞职、解职等事由终止处理信托事物时，信托关系并不 可以由指定的任命人任命或法院选任新的受托人，继续执行信托事务。 由上可见，信托以对受托人的人格和能力信赖为基点，以信托财产为核心， 以财产转移、财产管理和收益支付为主要环节，以弹性而务实的精神和规则， 用信托文件的形式将委托人、受托人和受益人纳入一个统一开放的法律框架。 这个框架中，既有物权关系的内容，又具有债权关系的内容，以及物权关系和 债权关系都不能涵盖的内容，形成自己独特的权利义务的组合和架构。信托的 这些特点，使得信托在财产的转移和管理方面具有长期规划、充分发挥各类市 场中介的能力、能够实现财产转移和管理的多员组合等诸多优点，而这正是养 老基金所需要的。在国外，信托原理被广泛的应用于养老基金的投资与管理。 ( 二) 养老金信托的概述 信托制的预筹基金制又称养老金信托，是指职工和雇主依据法律强制性规 定按月缴费形成养老金基金，并交由依照法律核准的受托人进行管理，以职工 本人为受益人、以管理养老金基金、保障职工的养老金权益为信托目的、基金 资产必须与基金管理人和托管人的自有资产相分离的一种养老保障制度。 然而养老金信托绝非对传统信托理论的套用，它对信托的改造是明显的， 这主要是由于以下两点： l 、由于几乎每个在职的雇员都会参加特定的养老金投资计划，因而基金资产规 模不断扩大，参与养老金信托的雇员人数众多，导致基金的委托人、受益人的 广度越来越大，养老金信托越来越具有集团性，涉及的利益十分复杂，传统信 托一对一的信赖基点已不足于保障委托人和受益人的利益。 2 、现代基金都广泛地投资于资本市场，投资活动越来越专业化，对基金管理人 和托管人的能力要求也越来越高。 上述两点导致养老金基金的信托架构与传统的信托关系有了很大不同，使 得养老金信托的法律构造越来越复杂：首先，为了保证基金资产的安全，不仅 要求基金资产与基金管理人的自有资产分离，而且要求基金资产要交由专门的 托管人保管，在许多国家托管人具有独立的法律地位。其次，为保证资产管理 和运用活动的专业、高效，各国都要求基金管理人是具有专业投资技能的管理 公司，养老金基金的管理也越来越带有专家理财的性质，这导致基金管理人的 责任加重。 细心一点我们会发现，养老金信托的上述发展特点与证券投资基金的发展 非常相象，实际上，私营化的养老金基金与全球蓬勃发展的证券投资基金( 单 位信托、证券投资信托、共同基金) 具有密切的联系。首先，养老金基金能够 资本化( 进入资本市场) 并由私人管理，从源头上讲是因为近几十年来证券投 资基金在全球资本市场上获得了极大的成功，为节余资金的保值增殖提供了成 功的典范。其次，养老金基金进入资本市场的组织形式虽是以信托为原理构建， 但是证券投资基金的组织形式作为与养老金基金的近亲也为养老金基金的组织 架构提供了很好的蓝本，不少国家与地区甚至其组织结构与证券投资基金是相 同的。最后，养老金基金与证券投资基金的融合已经成为世界性潮流，相当部 分的养老金是通过证券投资基金进入资本市场的。从欧洲和美国的情况看，欧 洲的证券投资基金资产中养老金占了2 4 ，美国这一比例则为2 7 。”因此， 研究养老金基金的过程中，证券投资基金尤其是契约型基金是一个很好的参考 系。但由于证券投资基金的法律问题也是复杂之极，本文由于篇幅与作者能力 所限，这里与下文也仅仅点到为止，不再详尽论述。 ( 三) 养老金信托的法律构造 在此基础上，各国对养老金基金的信托架构进行了五花八门的改造。诚如s c o t t 教授所言，“信托的刨设与律师的想象力一样没有限制”很难把各国的基 金法律构造准确加以归类。但为了理论上的研讨，我们仍尽力做一下尝试，只 是必须说明，这一尝试是概括的和不精确的，实际上每个国家的具体架构都是 有差别的。 l 、自我管理模式即类似于传统信托模式，受托人统一行使基金资产的投 资管理与保管职能，基金管理人与托管人是合一的。这里，似乎没有反映上述 的受托人职能分立的发展趋势，但实际上这与国家的严厉监管是分不开的。一 方面要求受托人是专门的养老基金管理公司，不能从事养老金基金之外的任何 管理活动；另一方面，国家设立专门的监管机构，广泛地行使基金的审批、日 ，转引自周玉华著投资信托基金法律应用人民法院出版社20 00 年第一版 2 0 参见s c o t t ，b o s t o n ：l i t t l e ，b r o w n a n d c o m p a n y ，1 9 3 9 常监督和审计等职权。也就是说，国家的监管部分取代了基金托管人的职责， 成为基金法律构造的一部分。同时，为保持对受托人的压力和监督，雇员有权 自由选择其信任的受托人并可不受限制地更换受托人。智利就是这种模式的成 功代表：由国家审批、民间自主成立的养老基金管理公司( 简称a f p ) ，全面负 责雇员个人账户的建立、基金资产的保管和投资并进行养老金的收益支付，养 老基金管理局( s a f p ) 对基金运作在法律、管理和财政等方面进行全面监控。 自我管理模式可以视为一种法定信托，不需要信托契约对信托当事人进行约束， 当事人之间的权利义务已经由法律做了详尽的安排。 2 、一元信托改造模式一元信托改造模式是对传统信托原理改造的基础 上构建的。它是将基金的投资管理人视为委托人、基金托管人为受托人、雇员 为受益人，以信托契约为核心连接三方当事人而形成三位一体的信托关系。这 种模式中，委托人即基金管理人负责基金的投资运作，但其只能下达投资指令， 由基金托管人具体执行；同时，基金托管人是信托财产的名义所有权人，负责 保管基金资产，并对基金管理人的投资运作进行监督。 日本、韩国以及我国台湾的证券投资基金都采取这种模式。如日本证券 投资信托法就规定“只有以委托公司为委托人、以信托公司或经营信托业务 的银行为受托人，方可签订证券投资基金信托契约：这里，委托公司就是指基 金管理人。虽然这些国家和地区的养老金制度仍以现收现付为主，但由于养老 金基金与证券投资基金的密切关系，而且这种模式背后的理论和实践在这些国 家和地区已经很成熟，可以预见，一旦这些国家的养老金制度实现私营化并采 取信托的形式，则采取这种法律架构将是必然的。 3 、二元信托改造模式甲型 这种模式认为养老金信托有着二元构造的双重关系。一方面，基金管理人 是缴费人的受托人，是基金的名义所有人