浅谈政府危机管理体系的构建.doc

浅谈政府危机管理体系的构建（刘红霞 常州学习中心）摘要：当前，我国社会经济建设进入新阶段，改革和发展处于关键时期，影响公共政治安全的因素增多，各类突发危机事件时有发生，从早期的sars、禽流感，到2008年的南方雪灾、“512”大地震、灾害的发生总让人措手不及。而且,全球危机形态也呈现出多样化的趋势,危机波及范围广泛,对于社会政治经济的破坏程度呈上升趋势,危机管理成为各国和各级政府都必须认真对待的重要问题。因此，建立一套法制化、科学化和制度化的现代政府危机管理体系，已成为当务之急。关键词：政府 危机管理 体系 构建一、危机与危机管理的定义 要建立一整套法制化、科学化和制度化的政府危机管理体系，首先我们要搞清楚何谓危机和危机管理。学者们从不同的角度对危机定义作出诠释，赫尔曼（hermann）认为：危机就是一种情境状态，其决策主体的根本目标受到威胁，在改变决策之间可获得的反映时间很有限，其发生也出乎决策主体的意料。罗森塔尔（rosenthal）等人认为：危机就是对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁，并且在时间压力和不确定性极高的情况下，必须对其作出关键决策的事件。概括的讲，危机是指由于某些无法预测的因素诱发产生的，对公共安全、公共利益形成重大威胁的事件。一般来说，危机事件具有以下四方面的特征：一是高度不确定性；二是时间的紧迫性；三是事件的独特性；四是信息的不对称性。危机管理，顾名思义，就是对没有预料到的，且对公共安全和公共利益形成重大威胁的事件的管理。因此,危机管理是一种非常态的管理。它本来是企业管理的一个专业术语，但现在已被广泛运用到政府管理等领域。危机管理能够帮助企业、组织或政府在危机事件中把损失减小至最低限度，有时甚至能够因为自身在危机中的良好表现而赢得口碑，树立较好的外部形象。任何社会组织都是一个系统，政府危机管理职责的履行也是这种系统功能的基本要求。政府要想履行好危机管理的职责，就必须从系统的结构和功能要求方面建立和完善政府危机管理的机制。众所周知，管理是一个过程，是一条线，而不是一个点。危机管理也同样具有管理的这种本质特点。因此，政府危机管理机制的建立和完善也要符合这一要求，体现这种特点。二、危机的类型（一） 根据危机发生的原因分类，可将公共危机事件分为两大类1、灾难性突发事件。主要是由自然灾害和人为因素引起，如水灾、地震、台风、瘟疫、核泄漏、火灾、质量事故等。2、社会危机事件。主要是由各种社会矛盾引发，如战争、社会动乱、恐怖活动等。（二） 根据危机发生的性质分类1、政治性危机事件。政治性危机一般涉及到政体、国体以及政府合法性面临严重挑战、威胁和瓦解，国家主权受到威胁和伤害。2、经济性危机事件。经济性危机一般指宏观经济性危机，主要源于人们不同信仰、价值和态度之间的冲突，以及人们对于现行社会行为规则和体制的认同性危机，以及各种反社会心理等。社会性危机事件的不断或频繁暴发、可能预示着政治性危机事件的出现。3、生产性危机事件。生产性危机事件主要源于技术性、防护性因素、质量、管理因素及偶然性因素，是发生频率最高的危机性事件。随着经济全球化程度的提高以及各国经济交往日益频繁，生产性危机事件暴发的可能性和机会也在迅速增大。4、自然性危机事件。自然性危机事件是会造成巨大经济损失和生产能力急剧倒退的自然状况的突变，是近十年来频繁发生的事件。5、国际性危机事件。在经济全球化趋势下，全球已经形成了一个敏感的共振系统，任何一种危机都可能形成超越一国范围之内的危机，比如这次从美国次贷危机引起的华尔街风暴，现在已经演变为全球性的金融危机，任何危机都可能成为国际危机，而国际危机在某种意义上也都是本地的危机。三、对中国现阶段危机事件的认识现阶段的中国社会正处于发展的重要关口，也进入了一个危机频发的时期。从危机发生的性质看，可分为三种类型：（一） 自然性危机事件，多表现为自然灾害。我国是世界上遭受自然灾害最严重的国家之一，如2008年1月中旬开始，我国南方大部分地区出现罕见的低温、雨雪和冰冻天气，这一突如其来的灾难，打乱了人民的正常生活秩序，破坏了社会经济的正常运行，并使得受灾地区的基础设施遭受严重破坏；又如2008年5月12日，四川汶川发生了里氏8.0级大地震，瞬间给当地人民的生命和财产造成了巨大损失，这是新中国成立以来破坏性最强、波及范围最广的一次地震；在洪涝灾害方面，全国有三分之二的国土面积不同程度的受到洪水威胁，特别是长江、黄河等江河中下游地区；崩塌、滑坡、泥石流等地质灾害平均每年造成上千人死亡，经济损失数十亿元。据有关资料统计，十几年来，我国各种灾害损失成倍增长，全国每年因灾害事故造成的经济损失至少在4000亿元以上。（二） 生产性危机事件。如火车相撞、飞机失事、船舶沉没、爆炸等责任事故，以及大规模的突发性疫病流行所引起的公共卫生危机，三废排放造成的大规模生态灾害等，都给人民生命和国家财产造成严重损失。如前期引起轰动的国家重大食品安全事故：三鹿奶粉事件，导致婴幼儿患病的主要原因是患儿服用的三鹿牌婴幼儿奶粉中含有三聚氰胺，而导致这些奶粉含三聚氰胺的原因是为增加原料奶或奶粉的蛋白含量而人为加入的；2008年9月21日，河南登封市广贤工贸有限公司发生特别重大煤矿事故，造成37人死亡，7人受伤；2009年2月22日，山西屯兰煤矿瓦斯爆炸事故造成74人遇难，114人受伤；2003年的非典疫情波及我国内地24个省份，涉及266个县（市、区），累计报告非典病例5327例，死亡349例；安徽阜阳2008年3月以来已有上千名儿童感染手足口病，北京、重庆、广东、湖北、湖南、云南等地均发现疫情，卫生部已将手足口病纳入丙类传染病管理，要求各地加强防控。（三） 政治性危机事件,多表现为群体性事件。当前,我国社会和谐稳定的总体形势是好的。但形势越好，越要保持警惕的头脑，必须清醒的看到，目前我国已经进入了社会不稳定、不和谐因素聚集的多发时期，各类群体性事件仍时有发生，群体性事件成因复杂，参与人员也趋于复杂广泛，有些群体性事件呈现跨区域特点，严重影响了社会和谐稳定。四、我国政府在危机管理中存在的问题 目前，我国政府的危机处理主要依赖于各级政府现有的行政设置，缺乏统一的专门管理机构，存在许多问题，主要表现在：（一） 政府危机意识淡薄并缺乏有效的社会危机预警机制虽然现阶段政府的危机意识有所增强，但还普遍不高，特别是越到基层，政府的危机感越弱，而很多公共危机恰恰是发生在局部和基层。另外，我国政府还没有建立专门的危机预警机制，无法将危机的前期控制过程纳入各级政府长远的战略目标、规划与日常管理中，以致政府处理危机事件时比较被动。总之，政府部门缺乏有效的社会危机预警机制，整体应对机制不灵活，对风险防范和应急管理的教育、培训和演练工作不到位，从而给政府处理危机带来极大困难。（二） 政府缺乏专门的常设危机管理机构我国现有的危机管理系统主要依赖于各级政府的现行行政机构，一旦危机爆发，中央政府或省级政府会设立临时危机管理机构。从危机管理组织机构和危机管理职能的建设看，中央政府缺少具有决策、会商、协调功能的常设性的危机处理机构，在地方政府层面上，也没有根据各地的具体情况，因地制宜地设立相关的危机管理机构，由于缺乏专门的常设危机管理机构，加之缺乏危机管理专业人员，严重影响了政府危机处理效率。（三） 政府不同部门之间缺乏有效的沟通协调和信息联动机制政府相关部门在应对危机时缺乏总体策划，整体应对机制不顺畅，且各相关部门间缺乏沟通和协调。我国现行的突发事件应对机制还存在以部门职能为中心的部门主义倾向，各级政府下属的应急办公室还不真正具有指挥、协调各种突发事件应对工作的能力。正因为我国危机管理职能由不同的政府部门承担，导致各部门间相互的整体联动机制不健全，危机管理的资源无法有效整合，在综合性的危机面前应对能力较差，整体上没有形成相互协调、分工合作的格局。（四） 在危机管理的法制建设方面相对落后在危机管理的法治建设方面，缺乏一部完整和统一的关于危机管理的法律法规，由于缺乏总的公共危机管理的基本法，法律框架无法系统化。一些领域的危机法律规范不健全、不完善，例如在战争危机、恐怖危机、突发群体事件危机等人为因素引发领域的危机法律规范至今仍是空白。立法时对法制统一强调不够，调研工作搞得不扎实，导致法律规范之间的矛盾和冲突较多。加之政府在处理危机时，往往习惯采取“人治”方式，相对忽视了法治方式的重要性。（五） 政府危机管理投入不足由于我国政府在危机管理中缺乏危机意识，没有对危机的来临做好科研、组织、人力、物力、信息等各反面的准备，在公共管理服务方面重视不够、投入严重不足，特别是应对危机事件的公共财政支出存在许多问题。导致在危机出现时，各级政府不得不临时集中各类资源，临时研究应对策略，不利于政府对危机财政支出做统筹管理。五、构建政府危机管理体系的对策（一） 危机发生前的防范1、将危机意识融入政府的危机战略管理之中危机意识是危机管理的起点,将危机意识引入政府管理，可以为行政组织提供阻止危机产生、发展以及降低危机不良影响的防御能力。因此，平时强化危机管理的教育和训练，增强整个社会危机管理的意识，是政府危机管理系统的一个不可缺少的组成部分。可以从以下几个方面来构建具有危机意识的政府管理战略：（1） 加强对政府官员和公共管理人员危机管理方面的教育和训练，融危机意识于平时的培训和绩效考评中，提高他们的危机防范意识和应对危机事件的应急管理能力。（2） 将危机管理纳入国民经济和社会可持续发展战略之中，大力宣传危机管理，并将危机管理同资源配置和环境保护有效结合起来，要从人类和社会可持续发展的角度，谋求人与自然的和谐，减少自然灾害的发生。（3） 建立一个专门的危机应急管理机构，以应对各种各样的危机。当前，危机的群发性、突发性、频发性和危害性，决定了政府必须将危机管理纳入到日常的管理和运作之中，使之成为政府日常管理的重要组成部分。（4） 重视全民的危机管理教育，通过电视媒体等传媒宣传危机管理，还可考虑引危机管理初级课程入中学教材，培养民众从小树立危机意识，以增强全民的危机应对能力。（5） 使危机管理制度化和法制化。由于突发事件往往容易导致紧急状态，如果政府没有相关立法保障，就不能保障政府和各部门在紧急状态时期行使紧急权利。为了使政府危机管理法制化，应把危机管理有机地整合到国家常规管理体制之中，尽快制定危机管理法，把各种危机纳入制度化、法制化管理的轨道。（6） 建立危机管理的应急基金和物资储备。把危机管理的预算纳入政府的预算体系之中，并且建立监督和管理制度，以保证应急基金使用的合理化和合法化。政府还要建立完善各种物资储备，以便在危机发生时能有效的调动资源，满足受灾群众基本生活保障。2、建立危机的预警体系建立危机管理的预警机制，预测可能发生的危机事件，使危机预警成为政府日常管理中的一项重要职能，最大限度的减少公众和政府的损失，从“事后救火”管理向“事前监测”管理转变。在危机管理中，早期预报能降低和减少危机发生的突然性和意外性，使政府和决策者在应对危机事件中处于主动地位。（1） 把建立危机预警体系作为构建“和谐社会”的重要任务。构建社会主义和谐社会是我国党和政府所面临的一项战略任务，而不断提高政府防范和应对危机事件的能力显然是社会主义和谐社会建设的重要内容。政府应充分认识到建立各类预警体系的重要性，确立起“增加一分预警投入，减少十分直接损失，避免百分间接损失”的思想，有计划、有步骤、分阶段的建设适合本地区实际需要的预警系统建设。（2） 建立以人为本原则。“以人为本的预警系统”的建设对我国政府和公众而言还是一个比较新的话题，政府预警系统的建设必须逐步从“以政府为中心”的发展模式过渡至“以人为本”的模式。面对危机管理的严重性和持久性，我国政府必须从保护人民生命安全的高度出发，做好危机预警工作，尽可能地收集到预警所需要的信息。（3） 促进全社会参与预警体系的建设。从当前的预警体系来看，政府部门主要想突显政府在危机预警方面的作用和地位，还没有对公众在应急预警中的作用引起足够重视。要促进全社会参与预警体系的建设，首先要从观念上突破封闭保守的思想，充分调动人们群众参与预警体系建设的积极性和主动性；其次，要为人民群众与预警体系的建设创造必要的条件，特别要充分利用互联网、移动通信等现代信息通信技术，最大程度的方便人民群众的参与；再次，要通过系统的宣传和教育，培育人民群众的预警意识和能力。（4） 建立快捷和通畅的危机预警机制和部门。各级政府要建立和健全危机报告制度，确定危机的“警戒级别”，一旦危机发生，根据危机的不同级别，向公众发布预警通告。3、制定危机管理应急预案应急预案，又称应急计划，是针对可能的突发公共事件，为保证迅速、有序、有效地开展应急与求援行动、降低人员伤亡和经济损失而预先制定的有关计划和方案。应急预案至少应当包括下列因素：（1）针对一般灾害或巨灾所开展的不同应急预案；（2）关键性任务分配以及各行政机构所需承担的义务；（3）为完成这些任务所应具备的设备和资源，以及详细的资源和人员要求；（4）需清楚地列明可用的健康与医疗资源，以及如何获取这些资源；（5）组建并培训全国灾害医疗系统的应急求援队伍；（6）还应包括在救援活动中与私人部门和非政府组织之间的联络和合作。（二） 危机爆发期的救治1、建立专门的危机管理指挥系统，这是危机救治的关键由于危机事件的突发性和危害性，仅凭一个部门的努力无法有效地遏制事态的发展，这时，危机的处理往往需要多个部门的协同作战。目前，我国尚未建立全国性的公共危机管理指挥机构，一旦危机发生，临时把应急任务交给某个政府部门，如非典爆发时，国务院临时指定卫生部为全国抗击非典的责任单位，禽流感来临时，又临时指派农业部为危机管理的牵头单位。因此，危机管理指挥部门应作为政府的一个常设机构，在中央和地方各级层面设立相关部门，在危机爆发时，指挥各地区、各部门以及各级政府协同运作，提高政府在重大突发危机事件中的预见和救援能力。2、制定危机处理应急策略应急预案的及时实施，虽然可以暂时控制危机，但预案毕竟是建立在危机发生前的种种假设基础上的，领导者还应根据具体情况作出决策，制定危机处理应急策略。在决策过程中，领导者一方面必须赶赴现场，了解事件的原因、经过、现状、性质、损失、等具体情况，获得第一手资料，并对事件发展方向、后果作出正确判断。另一方面，在充分掌握危机事件情况的基础上制定周密、细致、有效的决策方案。如“512”大地震爆发时，温家宝总理第一时间乘直升机前往四川汶川大地震震中所在的汶川县映秀镇，克服重重困难、实地了解灾情，为组织抗震救灾工作制订了战略性决策，并赢得了宝贵的时间。3、建立有效的信息传播系统，做好危机发生后的沟通传播工作信息传播系统可以说是政府危机管理的神经系统，它不仅可以为决策者提供及时、 准确的情报，而且可以向公众传达准确、权威的信息，避免灾害的突然发生造成公众恐慌心理，也有利于政府掌握实际情况，迅速采取行动对危机管理作出决策。首先要求建立现代化的通讯系统，确保危机来临时通讯网络的畅通；其次是建立及时的信息报告制度，必须确保信息的准确性和实效性，政府面对危机不能“捂盖子”，封锁消息或者出于各种目的的虚报、瞒报、漏报，这样只会加重危机的危害性；三是建立透明的信息披露制度，危机事件发生时，信息传播混乱，通常情况下会使公众产生种种猜测和怀疑；四是放宽对媒体的限制，通过向媒体公开信息等方式引导社会舆论，稳定公众情绪，为解决危机创造良好的社会环境。4、动员全社会的力量参与危机的救治 危机的救助不能仅靠政府的力量，还应动员全社会力量的参与，这样有助于缓解危机在公众中产生的副作用，使公众了解真相，起到稳定社会秩序的作用。调动各种社会资源进行危机救治，又可以降低政府救治危机的成本。比如，此次四川大地震发生后，国内外的各种非政府组织纷纷行动，各显身手，给抗震救灾工作做出了很大的贡献。在这样的自然灾害面前，仅仅依靠政府是远远不够的，民间和社会组织的力量能在很大程度上弥补政府的局限。比如各种慈善团体的募捐、各国红十字会的救灾物资、专业的国际搜救志愿者等，都大大地缓解了灾情。不难看出，动员全社会的力量参与危机的救治，在危机管理工作中发挥着极其重要的作用。5、建立国际沟通与协作机制当今世界，是一个全球化的世界，现代技术的发达，资讯和人口在全球范围内日益频繁的流动，使得地球上任意一次大的灾难都变成不仅是本地的，而是全球性的灾难。比如最近愈演愈烈的金融危机已经严重影响到了全球经济的健康发展，从华尔街到全世界，从金融界到实体经济，各国政府都在面临着严重的经济危机。在这个变得更加相互依赖的世界中，政府要有全球化眼光，要与国际组织在危机管理方便扩大合作。在危机管理上，我们要积极争取国际性的组织和地区性的组织在资金、人员、技术、教育和培训、以及道义上的支持，同时加强与国际组织在信息方面的沟通，通过沟通协作机制的建立，加强国际国内合作，充分利用国际资源解决人类面临的共同问题，以实现地区、国家之间的相互促进与共同发展。（三） 危机结束后的善后处理1、设置处理危机善后工作的专门机构经过各种类型的突发性危机事件后，政府应当综合分析、检讨在技术、管理、组织机构和运作程序上的不足之处，进而设置专门的危机善后工作管理机构。危机的善后处理专门机构是消除危机造成的不良影响，重振政府形象的关键，也是危机管理的重要组成部分，如果做的不好，同样会带来一系列问题，有时还会引发新的危机。因此必须克服重事态平息、轻善后处理的错误做法，将善后工作作为处理危机事件的重要一环。危机过后的善后处理必须设立善后处置的专门机构，及时制定善后工作的基本思路和应对策略，对危机发生后造成的伤亡人员和其家属进行安抚，广泛利用社会力量，争取有关部门、社会团体乃至国际的道义支持和物质援助。2、开展政府危机管理评估危机评估的主要目的是为政府危机管理提供值得借鉴的经验和教训，完善危机管理制度，提高组织对危机的应急能力和恢复力。“以绩效为基础，建立全面的危机管理”是成功构建危机管理机制的有效途径，这既是有效奖惩的依据，也是政府危机管理系统整体改进的依据。危机发生后的管理评估要遵循科学的程序收集信息资料、确定绩效目标、划分评估项目的基础上进行评估。从政府危机评估的发展趋势看，危机评估主体应该多元化，以政府部门为主导，让公民和非政府组织广泛参与，实现客观、公正的评估结果。在评估结果的运用上要研究制定政府危机管理的相关奖惩制度，完善政府官员问责制，重点分析政府危机管理效能改善的途径和方法。总之，科学合理的危机发生后期评估制度，有助于使政府的危机管理逐步走向成熟和完善。3、危机后的心理求援和心理干预灾难发生后所造成的心理危机在很长一段时间内对公众会造成影响，危机的受害者、幸存者不仅需要物质上的救助，更需要心理危机干预治疗来帮助他们克服心理障碍。灾后的心理干预在发达国家较为普遍，而在我国则刚刚起步，心理防范和心理救助几乎处于空白。因此，加快制定灾后精神卫生救援预案，采用科学手段评估受灾人群的精神卫生需求，确定灾后精神卫生干