（社会学专业论文）浙江省养老保障中的政府角色研究.pdf

浙江大学硕士学位论文 塑堑笪鲞耋堡! ! 宁的醇庖勇色婴堑 内容摘要 本文从政府在浙江省养老保障政策制定、社会再分配和多层次综合体系构建等三个层次 中的具体表现入手，探讨政府在养老保障体系中应有的角色定位，即政府应该做什么、不应 该做什么以及如何做好。 养老保障是一个包括不同保障形式的多层次综合体系，政府、市场和社会在其中扮演了 不同的角色，任何一种机制都不可能解决全部养老问题。而养老保障的准公共产品属性决定 了政府在其中占有主导性地位，它应该扮演三个层面的角色：( 1 ) 政府应当利用其强制权力 为养老保障提供一个相对完备的制度环境；( 2 ) 政府要承担再分配的角色，维护社会的公正 公平；( 3 ) 政府要建立多层次的养老保障体系，为市场和社会机制发挥作用留有必要的空间。 本文以上述三个层面为主要论述内容，以经济发达程度居于全国前列的浙江省作为研究 对象，通过对政府行为与行为结果的具体分析，以及对温州、嘉兴等具有代表性城市的实地 调查，我们发现浙江各级政府在养老保障中既有作为，又有不作为；既有角色越位，又有角 色缺位。作为我国经济最发达地区之一，浙江省所出现的现象和问题具有先发性，对其养老 保障的研究，特别是政府在养老保障中的角色研究，可以为我国社会养老保障体系的改革与 发展提供些许启示与经验。 关键词：养老保障政府角色 a b s t r a c t t h i sp a p e rd e s c r i b e st h eg o v e r n m e n t ss p e c i f i cp e r f o r m a n c ei nz h e j i a n go l d a g e f i t yo nt h r e e l e v e l s ，p o l i c yd e s i g n i n g , s o c i a lr e d i s t r i b u t i o na n dm u l t i - l e v e li n t e g r a t e ds y s t e mb u i l d i n g , d i s c u s s e s t h em l eo ft h eg o v e r n m e n ti nz h e j l a n go l d - a g es e c u r i t y , t h a tw h a tt h eg o v e r n m e n ts h o u l dd oa n d s h o u l d n o t d o a n d h o w t o d o o l d a g es e c u f i t yi sam u l t i l e v e li n t e g r a t e ds y s t e mi n c l u d i n gd i f f e r e n tf o r m s t h eg o v e r n m e n t , m a r k e ta n ds o c i a lp l a yd i f f e r e n tr o l e s , l l o n eo ft h e m 啪s o l v ea l l o l d a g es e c u r i t yp r o b l e m s o l d - a g es e c u r i t yo fq u a s i - p u b l i cp r o d u c ta t t r i b u t e sd e c i d et h a tt h eg o v e r n m e n to c c u p i e sal e a d i n g p o s i t i o n , i ts h o u l dp l a yt h er o l eo ft h r e el e v e l s ：( 1 ) 1 1 l eg o v e r n m e n ts h o u l du s ei t sm a n d a t o r y p o w e r st op r o v i d ear e l a t i v e l yc o m p l e t es y s t e me n v i r o n m e n tf o ro l d a g es e c u r i t y ；( 2 ) t h e g o v e r n m e n ts h o u l dp l a yt h er o l eo fr e d i s t r i b u t i o n ，t om a i n t a i ns o c h lj u s t i c ea n df a i r n e s s ；( 3 ) t h e g o v e r n m e n ts h o u l de s t a b l i s ham u l t i - l e v e lo l d - a g es e c u r i t ys y s t e m , t og i v en e c e s s a r ys p a c ef o r m a r k e ta n ds o c i a l b a s e do ns t u d i e si nz h e j i a n g ，w h i c hi se c o n o m i c a l l yd e v e l o p e d ，t h i sp a p e rd i s c u s s e so nt h e t h r e el e v e l s , a n a l y z e sg o v e r n m e n t s s p e c i f i cp e r f o r m a n c ea n ds o c i a lm e m b e r s r e a c t i o ni nz h e j l a n g o l d - a g es e c u r i t y , a n dd o e sf i e l ds u r v e yo ns o m er e p r e s e n t a t i v ec i t i e s , s u c h w e n z h o u j i a x i n ga n d s o0 1 1 t h e nw ef i n dt h a tg o v e r n m e n t so f f s i d es o 础r o l e s t h ee c o n o m i cd e v e l o p m e n to fz h e j i a n g m a k e st h ep r o b l e mw i t hp r e e m p t i v em o v e t h i sp a p e rh o p e st h a tt h er e s e a r c ho nt h em l eo ft h e g o v e m n m n ti nz h e j i a n go l d a g es e c u r i t yc a np r o v i d eab i to fi n s p i r a t i o na n de x p e r i e n c ef o rc h i n a o l d - a g es e c u r i t ys y s t e m sr e f o r ma n dd e v e l o p m e n t k e y w o r d s ：o l d - a g es e c u r i t y g o v e r n m e n tr o l e 浙江大学硕士学位论文浙江省养老保障中的政府角色研究 内容摘要 本文扶政府在浙江番养老保障竣策镧定、社会再分配帮多层次综合体系构建等三个层次 中的具体表现入手，探讨政府在养老保障体系中应有的角色定位，即政府应该做什么、不应 该做什么以及如何做好。 养老保障是一个包括不同保障形式的多层次综合体系，政府、市场和社会在其中扮演了 不同的角色，任何种机制都不可能解决全部养老问题。而养老保障的准公共产品属性决定 了致麝在其中占蠢主导性地位，它应该扮演三个层薤的角色：( 1 ) 政府应当蒯粥其强制权力 为养老保障提供一个相对完备的制度环境：( 2 ) 政府耍承担再分配的角色，维护社会的公正 公平；( 3 ) 政府要建立多层次豹养老保障体系，为市场那社会枧刹发挥作用留有必要的空翔。 本文以上述三个层面为主要论述内容，以经济发达程度居于全国前列的浙江省作为研究 对象，通过对政府行为与行为结果的具体分析，醣及对温州、嘉兴等具有代表性城市的实地 调查，我们发现浙江各级政府在养老保障中既有作为，又有不作为；既有角色越位，又有角 色缺位。作为我国经济最发达地区之，浙江省所出现的现象和问题具有先发性，对其养老 保障的研究，特别是政府在养老保障中的角色研究，可以为我国社会养老保障体系的改革与 发展提供些许启示与经验。 关键词：养老保障政府角色 a b s t r a c t t h i sp a p e rd e s c r i b e st h eg o v e r n m e n t ss p e c i f i cp e r f o r m a n c ei nz b e j i a n go l d - a g es e c u r i t yo nt h r e e l e v e l s ，p o l i c yd e s i g n i n g ，s o c i a lr e d i s t r i b u t i o na n dm u l t i - l e v e li n t e g r a t e ds y s t e mb u i l d i n g ，d i s c u s s e s t h er o l eo ft h eg o v e r n m e n ti nz h e j i a n go l d a g es e c u r i t y , t h a tw h a tt h eg o v e r n m e n ts h o u l dd oa n d s h o u l dn o td o a n dh o wt od 0 o l d a g es e c u r i t yi sam u l t i l e v e li n t e g r a t e ds y s t e mi n c l u d i n gd i f f e r e n tf o r m s t h eg o v e r n m e n t ， m a r k e ta n ds o c i a lp l a yd i f f e r e n tr o l e s ，n o n eo ft h e mc a ns o l v ea l lo l d - a g es e c u r r yp r o b l e m s o l d a g es e c u r i t yo fq u a s i - p u b l i cp r o d u c ta t t r i b u t e sd e c i d et h a tt h eg o v e r n m e n to c c u p i e sal e a d i n g p o s i t i o n ，i ts h o u l dp l a yt h er o l eo ft h r e el e v e l s ：( 1 ) t h eg o v e r n m e n ts h o u l du s ei t sm a n d a t o r y p o w e r st op r o v i d ear e l a t i v e l yc o m p l e t es y s t e me n v i r o n m e n tf o ro l d a g es e c u r i t y ；( 2 ) t h e g o v e r n m e n ts h o u l dp l a yt h er o l eo fr e d i s t r i b u t i o n ，t om a i n t a i ns o c i a lj u s t i c ea n df a i r n e s s ；( 3 ) 1 h e g o v e r n m e n ts h o u l de s t a b l i s ham u l t i - l e v e lo l d a g es e c u r i t ys y s t e m t og i v en e c e s s a r ys p a c ef o r m a r k e ta n ds o c i a l b a s e do ns t u d i e si nz h e j i a n g , w h i c hi se c o n o m i c a l l yd e v e l o p e d ，t h i sp a p e rd i s c u s s e so nt h e t h r e el e v e l s ，a n a l y z e sg o v e r n m e n t s s p e c i f i cp e r f o r m a n c ea n ds o c i a lm e m b e r s r e a c t i o ni nz h e j i a n g o l d - a g es e c u r i t y , a n dd o e sf i e l ds u r v e yo ns o m er e p r e s e n t a t i v ec i t i e s ，s u c ha sw e n z h o u ，j i a x i n ga n d s oo n t h e nw ef i n dt h a tg o v e r n m e n t so f f s i d e8 0 m er o l e s t h ee c o n o m i cd e v e l o p m e n to fz h e j i a n g m a k e st h ep r o b l e mw i t hp r e e m p t i v em o v e t h i sp a p e rh o p e st h a tt h er e s e a r c ho nt h er o l eo ft h e g o v e r n m e n ti nz h e j i a n go l d - a g es e c u r i t yc a np r o v i d eab i to fi n s p i r a t i o na n de x p e r i e n c ef o rc h i n a o l d a g es e c u r i t ys y s t e m sr e f o r ma n dd e v e l o p m e n t k e y w o r d s ：o l d - a g es e c u r i t y g o v e m m e n tr o l e 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的 研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其 他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得逝姿盘鲎或其他教育机 构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献 均己在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：岛国晦 签字日期：彦刁年乡月，日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解逝江盘堂有关保留、使用学位论文的规定， 有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和 借阅。本人授权逝至三盘堂可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库 进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名：鸟阢仡 导师签名： 签字日期：驷孑年易月日签字日期：z 矽刁年多月石日 学位论文作者毕业后去向： 工作单位：踊陟 亏外诧雩防 电话：乡孑刀，乡圩，7 通讯地址：坼l 久考裴参陪枇补浣季阻 邮编：弓，月 浙江大学硕士学位论文浙江省养老保障中的政府角色研究 一、研究背景与意义 第一节引论 2 0 世纪7 0 年代初以来，随着计划生育政策的实行，中国在较短时间内完成了从高人口出 生率、高自然增长率向低人口出生率、低自然增长率的转变过程，与这种变化相伴随的是老年 人口比例迅速提高。2 0 世纪9 0 年代以来，中国的老龄化进程加快，“银发浪潮”已经来临。 据第五次人口普查结果显示，全国6 5 岁及以上的人口为8 8 1 1 万人，占总人口的6 9 6 。同 1 9 9 0 年第四次全国人口普查相比，6 5 岁及以上老年人口净增2 5 1 2 万，占总人口的比例上升 了1 3 9 个百分点。联合国把一个国家6 5 岁及以上人口比重超过7 定义为老龄化社会。按照 该标准，2 0 0 0 年第五次人口普查时，中国已经基本进入这个阶段。 在中国整体进入老龄化社会之前的1 0 年，即1 9 9 0 年，浙江省就已经基本进入老龄化社会。 当年，浙江省常住人口4 1 “6 0 万人，其中6 5 岁及以上人口为2 8 3 吣万人，占6 8 3 ，基本逼 近7 的老龄社会划分标准线。到2 0 0 0 年第五次全国人口普查时，浙江省6 5 岁及以上的人口 为4 1 3 5 9 万人，占8 8 4 ；“z 0 0 5 年1 人口抽样调查时，浙江省6 5 岁及以上的人口为5 1 7 万 人，占总人口的1 0 5 6 。2 1 9 9 0 年到2 0 0 0 年的1 0 年闯，浙江省6 5 岁及以上人口比重增长了 2 0 1 个百分点，而2 0 0 0 年到2 0 0 5 年的5 年间，浙江省6 5 岁及以上的人口比重却上升了1 7 2 个百分点。这表明在较早地进入老龄化社会之后，浙江省人口老龄化进程还在不断加快，6 5 岁 及以上人口比重逐年提升。 人口老龄化，对一个地区的投资、储蓄、生产、消费、产业结构、就业结构等经济发展， 对婚姻、家庭、伦理、道德等社会发展会带来一系列影响，是全面建设小康社会需要充分考虑 的一个问题。当前，与人口老龄化直接相关又亟待解决的问题就是整个社会老年人口的养老保 障问题。养老保障是构建和谐社会的“减震器”与“安全网”，在构建养老保障体系的过程中， 政府不仅要给予高度重视，而且要为养老保障体系的良性运行提供多方面的保障。而当前养老 保障体系普遍存在问题，如覆盖率低、替代率高、缴费率高等，使得作为关系到社会每一个成 员利益的社会养老保障体系必然成为政府公共政策研究和实践不可或缺的一部分。 新中国成立不久，适应高度集中的计划经济体制的要求，中国建立了政府包企业、企业包 职工的城镇养老保障制度。政府包揽抑制了职工自我激励的动力、机会和责任，也导致了国有 企业的沉重负担和低效率，在经济转轨和社会转型的过程中完全不适应社会发展的要求，转变 政府角色成为历史必然要求。2 0 世纪舳年代初我国开始对原有养老保障制度进行改革，逐步 确立了多层次、统帐结合、三方负担、统一标准的制度模式，使政府的角色逐步有了新的定位。 但从总体上看，目前还处在尝试阶段，缺乏对政府角色的规律性认识，没有处理好长期角色与 近期角色的关系，特别是忽视了近期转轨问题中的角色，导致了实践中的两难困境。不减反增 的国企负担、日益严重的基金危机、老龄化危机等都可能使现有制度遭受崩溃风险，使政府面 临巨大的政治风险。事实上，政府在中国的角色本身就处于悖论之中，一方面要政府推动改革， 另一方面要改革政府；一方面需要政府干预，另一方面又要限制干预。政府究竟应该做什么， 不应该做什么，如何做好，没有现成的模式可借鉴。因此，要使中国的养老保障制度改革取得 成功，就必须付出相当的努力和时间，认真研究政府的角色定位以及与之相适应的制度模式问 题。 浙江省地处我国东南沿海长江三角洲地区，是我国重要的经济发达省市之一2 0 0 5 年，全 省生产总值( g d p ) 1 3 3 6 5 亿元，人均生产总值2 7 5 5 2 元，全省城镇居民人均可支配收入1 6 2 9 4 元，农村居民人均纯收入6 6 6 0 元，扣除价格因素，分别比上年实际增长1 0 4 和6 4 ，“十五” 期间分别年均增长1 1 3 和7 4 ；城镇居民人均可支配收入连续五年、农村居民人均纯收入连 浙江大学硕士学位论文浙江省养老保障中的政府角色研究 续二十一年列全国各省区第一位。按现行汇率折算，浙江人均g d p 超过3 4 0 0 美元，是全国省 区中第一个人均g d p 超过3 0 0 0 美元的省份，这意味着浙江已经跨入世界中等发达地区的行列， 经济发展水平居于全国前列。2 0 0 5 年，浙江省第一、第二、第三产业比例从上年的7 ：5 3 6 ： 3 9 4 调整为6 5 ：5 3 5 ：4 0 ，非公有制经济增加值占g d p 的比重为7 1 5 ，其中个体私营经济 增加值占5 7 。仅2 0 0 3 年，浙江省3 0 个县( 市、区) 跻身全国百强；4 2 家企业跻身中国5 0 0 强，数量位居北京、广东之后，列全国各省区第三位；1 8 3 家民营企业进入全国民企5 0 0 强。 连续6 年总数排名第一一系列的数字表明。改革开放二十多年来，浙江省经济发展势头持续 良好，国民生产总值居我国前列。作为一个经济发展处于中国前列的省份，浙江省养老保障体 系的改革与发展有了强大的经济保障，为它解决养老保障体系存在的问题提供了有利条件，为 它进行大胆的尝试与改革提供了坚实后盾。 近些年，浙江省出台了一些养老保障新政策，出现了一些新型养老形式，一定程度上缓解 了原有体系矛盾，但也暴露出一些新问题。换言之，经济发展迅速的浙江在养老保障体系的建 设中既有了成功的经验，也有了“成长的烦恼”；既有了先发的优势，也有了先发的矛盾和问题； 既有了全国性的普遍问题，也有了浙江鲜明特色的个性问题。本文的选题始于对现实问题的关 怀，但又不止于对现象的描述，对浙江省养老保障体系的考察是一个现实起点。笔者相信对以 浙江为代表的发达地区养老保障的成功经验、失败教训及新问题的研究，对我国其它地区养老 保障的改革与发展有借鉴意义。本文希望通过对政府在浙江省养老保障体系中进行的尝试与改 革的经验研究，探讨政府在养老保障体系中的角色定位，即政府应该做什么、不应该做什么以 及如何做好，为我国社会养老保障制度的改革与发展提供些许启示与经验。 二、相关研究综述 ( 一) 关于社会养老保障与经济发展关系的相关研究 广义的社会保障制度是一个非常庞大的制度体系，它不仅仅包括养老保障，还包括医疗、 生育、工伤、残疾等等保障项目。在西方，社会保障主要是指各国的养老保险制度。这是因为 在主要的西方国家，养老保险在社会保障的众多项目中占的比重最大，对整体经济的影响也最 大，而其他社会保障项目所占的份额相对较小，对于整体经济的影响也比较小，有的甚至可以 忽略不计国内学者穆怀中的分项研究也证明：养老保险类保障支出占社会保障总支出比重最 大，在各项保障支出中，唯有养老保险性支出水平始终呈上升趋势，其它各项支出水平有的波 动起伏但总趋势都在下降，可以说，养老保险左右着中国社会保障水平的发展趋势，与国家经 济发展联系密切。3 在日常生活中。人们常常会用“社会保障”指代“养老保障”或用“养老保 障”代替“社会保障”，很大原因就出于此本节暂将养老保障与社会保障等同起来，以方便社 会养老保障与经济发展关系的研究。 人口学家、经济学家对于养老保障的分析一般是建立数理模型，通过模型计算养老保障对 经济发展的影响。如穆怀中在1 9 9 7 年率先提出“社会保障水平”概念，即社会保障费用支出占 国内生产总值的比重，并按照人口结构理论和柯布一道格拉斯生产函数构建了适度社会保障水 平测定模型。4 此后，他又对“社会保障水平”作了系统的长时间的研究，形成一系列研究成果， 如 社会保障水平经济效益分析5 、老年社会保障负担系数研究6 等他认为，社会保障水 平是社会保障体系中的关键要素。从社会保障体系本身机能分析，它直接关系着社会保障程度 的高低，也直接关系着社会保障目标是否能够实现；从社会保障的外在经济因素分析，它直接 与国民经济增长水平相联系，同时还直接和间接地影响失业率、投资、储蓄等经济活动可以 说，没有完善的社会保障体系，改革开放中的市场经济就难以进一步发展；但有了社会保障体 系，如果社会保障水平不适度，过高或过低，市场经济也难以健康发展。社会保障水平过高， 政府和企业在经济上都难以承受；保障水平过低，一些人的基本生活难以保证，会导致社会动 荡和不稳定。穆怀中的理论对社会保障与经济发展二者之间的相互影响都有提及，但从他的分 2 浙江大学硕士学位论文浙江省养老保障中的政府角色研究 析中我们可以看到，他更强调社会保障对经济发展的影响，更确切地说是养老保障对经济发展 的影响。 目前讨论社会保障问题所用的理论框架大多采用的是世代交叠模型( o v e r l a p p l n g - g e n e r a t i o n sm o d e l ) 。这一模型是s m u e l s o n 和d i a m o n d 相继发展出来的，它是社会保障 理论中非常重要的一个理论框架。它指出，社会保障对经济增长的影响主要通过两个途径：一 是社会保障通过影响消费者的预算约束来影响消费者的储蓄行为和生育决策，从而影响到经济 中的物质资本形成；二是社会保障通过影响父母和子女在当期和未来的福利，改变消费者的生 育行为和人力资本投资行为，从而影响经济中的人口增长和人力资本积累。7 从而我们可以推断， 不论实行何种社会保障制度，政府强制实施的社会保障制度，总是会改变消费者在年轻和年老 时的福利，也会改变消费者的最优决策，从而对经济中的资本积累、人口增长、人力资本形成 产生深刻的影响。 一般认为，社会养老保障制度作为一种社会公平制度，其制度设计的原意并不是为了促进 经济增长。但从上面学者的研究可以看出，社会养老保障会不可避免地对经济发展产生影响。 在养老保障与经济发展二者之间的关系中，我们已经清楚了解养老保障对经济发展的影响，那 么既有的社会经济条件对养老保障是否存在影响，影响的范围有多大呢? 对此，一些学者做了 较为深入的研究，已经形成不少研究成果，如( 3 0 年来世界范围内养老保障制度改革述评5 ， ( 基于经济动态效率考察的养老保险筹资模式研究9 养老保险基金模式选择的经济分析” 等等，这些成果是笔者所做研究的意义及可行性的有力说明。 孙永勇在梳理3 0 年来世界范围内养老保障制度改革时发现“，养老保障制度改革与经济发 展状况紧密相联每当一国经济状况恶化时，人们总是习惯于认为养老保障的再分配特征削弱 了人们的劳动积极性，而养老保障水平过高影响了资本形成，因而，养老保障制度是罪魁祸首， 必须改革，限制再分配的成份，降低待遇水平；而每当经济快速发展时，人们又往往会容忍或 支持养老保障的再分配特性及其水平的不断提高。在经济因素中，国家财政状况又是影响养老 保障制度改革的关键因素。当政府债台高筑时，削减养老保障等方面的政府负担往往会成为政 府解决问题的配方：而当政府拥有大规模财政赢余时，它又往往会在这些方面过于慷慨，以取 悦于选民。可见，经济状况在很大程度上决定了养老保障的水平，有什么样的经济状况，就要 有什么样的养老保障水平与之相适应。穆怀中的“适度社会保障水平”概念事实上也是这一思 想的体现。 何樟勇、袁志刚等学者认为，发达国家的经济运行都是动态有效的，正是基于这一点，以 新古典经济学分析方法为理论依据的国外学者一致认为基金制是一个比现收现付制更好的养老 保险制度。而在中国这样一个庞大的发展中国家，经济发展水平本身就不平衡，地区间的收入差 距非常大，实际经济运行状态正处于动态无效区域，因而仅关注经济增长效应显然是不够的，收 入再分配功能必须放在政府工作的首要位置。1 2 鉴于此，他们认为，当前养老保险制度转轨的 时机并不成熟，现收现付制在发挥收入分配的功能方面具有非常明显的优势。仍是当前适合中 国实际情况的一种养老保险筹资模式。虽然二人的分析是从国家层面入手，探讨经济状况对国 家养老保障模式选择的影响，但可以肯定，经济发达程度会影响一个地区的养老政策制定及其 养老保障状况。 国内外的研究多是从理论分析入手，或得出养老保障对经济发展有影响、或得出社会经济 发展状况对养老保障水平有重要影响的结论，这为本文就中国经济发达地区与中国其他经济欠 发达地区养老保障的比较研究提供了理论依据。本文拟选取位于长三角地区的浙江省作为调查 对象，通过实地考察与资料搜集获得第一、第二手资料，试图找寻浙江省养老保障较之中国其 他地区的特征，以期为经济与养老保障关系研究提供一些实证资料，为经济欠发达地区的养老 保障带来些许参考价值 ( 二) 关于社会养老保障中政府角色的相关研究 3 浙江大学硕士学位论文浙江省养老保障中的政府角色研究 在马歇尔、本迪克斯、特纳和吉登斯关于公民权力的分类基础上，雅诺斯基将公民权力分 为四类，即法律权力、社会权力、政治权利、参与权力。其社会权利是指，公众干预私人领域， 以支持公民对维持经济生计和社会存在的要求，社会权力常常由政府机构启动。”社会养老保 障是公民社会权利之一，它理应由政府负责启动。这里需要注意的是，雅诺斯基只是说由政府 启动社会权力，并没有具体指明政府在启动之后的实施过程中的角色，这给我们留下了很大的 讨论研究空间。 孙永勇在对三十年来世界范围内养老保障制度改革的梳理中发现，执政者的政治主张会对 养老保障制度改革产生最直接的影响。尽管一国的社会经济文化以及人口状况等方面的实际因 素从根本上制约着该国可采取的养老保障政策，但对这些实际因素，不同的人有不同的解释， 因而必然会产生不同的政策主张。这样，执政者的政策主张就会对具体的养老保障政策产生最 直接的影响。因而，同样是美国，布什政府和克林顿政府养老保障政策有一定的差别；同样是 英国，布莱尔政府和撒切尔政府的养老保障政策存在着很大差别。“这里强调的是政府中的执 政者个人对于公共政策决策的影响力。执政者个人是政府的最高决策人，他的决策直接影响政 府的政策出台，间接说明政府在养老保障政策制定中的重要作用。 郑功成在其著作论中国特色的社会保障道路”中指出，社会保障的官方化是许多发达 国家出现严重的社会保障财政危机并导致政府不堪重负的重要原因，他认为中国的社会保障发 展道路应当追求真正的社会化道路。在实践中，既要避免社会保障的个人积累化或企业保障化， 也应当避免完全官方化，而是应当在吸取历史的、国外的经验教训的基础上，走以政府为主组 织，以社会化为目标模式的发展道路。一方面，政府承担起主导的社会保障职责，包括向社会 保障供款，依法管理并监督社会保障的运行过程，直接出面组织一些必须由政府出面组织的社 会保障工作，以此保证整个社会保障制度的公平性；另一方面，又要广辟财源，努力追求社会 保障收支的自我平衡或周期平衡，并将许多具体的社会保障事务交由各种社会公共组织来实施。 黎民在其略论政府在养老保障中的作为与不作为”一文中也提出政府在养老保障中应该有 三方面的作用：一是利用特有的合法强制力为养老保障提供一个相对完备的法律环境；二是承 担再分配的责任，维护社会公平，保障老年人的基本生活权益；三是促进非正规养老保障的发 展。这与郑功成关于政府在养老保障中应有责任的结论是一致的。 与这些学者强调政府在养老保障中的主导性角色相比较而言，叶响裙则更强调公共服务型 政府的建立。她认为，政府与企业、公民之间应是一种平等的交换关系和制约关系，政府的主 要职能是回应社会公众的需求，为社会提供公共产品与公共服务。17 这就意味着，要减少我国 社会养老保障制度转型时期政策执行中的不规范、不公正的现象，解决制度改革中出现的问题， 提高制度运行的效能，政府应着眼于自身职能的转变，突出政府的公共服务导向，顺应制度变 革的内在要求与公众的需求，以保障人民的权利和增进人民的福利为责任。事实上，公共服务 型政府与郑功成等学者的观点并不矛盾，主导性角色的政府也要为公民提供公共产品( 包括服 务) ，二者由此得到有机地融合 很多学者都认为，在养老保障中政府和市场分别发挥着不同的作用，而对它们的具体作用 范围的看法还不是相当一致。赵曼1 8 从经济学的角度入手分析，认为政府介入社会保障的原动 力是市场在这个领域中存在着部分失效或某些社会目标超出了市场功能范围之外，但市场失效 只构成政府进入社会保障领域的必要条件而非充分条件，政府也存在失效，而且政策目标与政 策效应会出现偏离。李珍在其社会保障制度与经济发展一书中则指出，政府的适当干预是 必要的，而在经济转型的大背景下，在引入市场机制，在否定原有保障制度的同时，我国对新 制度的设计过分强调了效率的作用，忽视了政府的再分配功能。她认为，在一定程度上，以部 分效率为代价的相对公平可以获得更大的效率，因此她建议在养老保障领域里应该坚持。公平 优先，兼顾效率”的原则。”市场能够带来效率，但市场不能解决社会公平问题，政府可以用 其强制力保证社会公平的实现，这一观点与斯蒂格利茨的观点有惊人的相似之处，斯蒂格利茨 4 浙江大学硕士学位论文 浙江省养老保障中的政府角色研究 认为市场达到帕雷托最优并不代表社会公平。”这些学者的观点对笔者探讨养老保障中的政府、 市场与社会角色具有很大启发性。从这些学者的研究中我们可以看到，政府和市场之间不是一 种非此即彼的单向选择关系，而是在合理分工的基础上双方都有机会来促进和改善对方的可能。 因此，我们应在不断的试错中逐步建立长期有效的选择和协调机制，努力达到政府与市场的平 衡。 从现有研究看，目前关于养老保障中政府角色的研究取得了一定的成绩，但与养老保障相 关的浩如烟海的研究相比较，关于政府在养老保障中的角色研究仍非常薄弱。虽然关于政府在 养老保障中的角色研究的结论不尽相同，但有一点是一致的，即都认为政府在养老保障体系中 是不可或缺的一个角色，它有市场、社会无法替代的作用。而在已有研究中，关于经济发达地 区政府在养老保障体系中究竟应该扮演怎样的角色的研究尚属空白。本文通过对浙江省各级政 府在养老保障体系中的作用分析，探讨发达地区养老保障中政府的角色定位问题，即政府应该 做什么、不应该做什么、如何做好的问题，以期对已有研究做有益补充。 三、研究对象与方法 总体来看，本文旨在分析经济发达地区政府在养老保障中的角色定位，因而拟选取长三角 地区的浙江省作为具体研究对象；拟采取文献研究、实证研究和理论分析相结合的方法进行深 入分析。 文献研究：通过已有的研究成果，政府历年制定的政策条文、政府报告、统计资料等文献， 分析养老保障的产品属性和政府角色问题。 实证调研：作为文献研究的必要补充和实证，实证调研可以得到一些从文献中无法得到的 资料，重要性非常突出。尤其是本研究的已有研究成果非常少，更需要大量的实地调查资料给 予支撑。本文拟选取长三角地区经济发达的浙江省作为调查研究对象，调研以调查问卷为主， 结合直接观察、非正式访谈等方式收集资料 四、相关概念界定 l 、政府。政府的本质是执掌国家权力的主体，从不同的角度看，它有不同的含义。在政治 意义上，它是实现统治集团意志的统治机关，是国家实体的核心部分；在权力意义上，它是行 使行政权、立法权、司法权的国家机构，但有时仅在狭义上指行政机构。在本文中，政府不仅 具有以上两个属性，还是一种资源配置机制，它“通过再分配、社会核算、立法、制定发展政 策和发展战略等手段保证社会的公正和可持续发展，保证市场交易规则与般社会交往规则的 协调统一。”2 1 政府之所以能配置资源，关键在于“政府有两大显著特征：第一，政府是一对全 体社会成员具有普遍性的组织；第二，政府拥有其他经济组织所不具备的强制力”2 ，政府凭 借普遍性的国家“暴力”权力，取得合法性权威和庞大的财政实力。这既是政府促进发展的优 势所在，也是政府导致发展停滞的根源所在。要使其促进发展，而不是阻碍发展，就需要有适 当的政府角色来保证。 2 、角色。角色是与一定的社会地位相联系的、符合一定的社会期望的行为模式。政府也是 一种角色，在保护老年人权益、维护社会稳定、社会公平和可持续发展等方砸始终处于核心地 位，这要求政府必须适当地配置社会资源，处理好应该做什么、不应该做什么以及如何做好等 角色问题。 3 、养老保障与养老保险。保障和保险是有区别的，按照我国的习惯用法，养老保险通常是 指社会养老保险，即指政府通过法律形式的制度安排，使劳动者在年老丧失劳动能力、退出劳 动力队伍后能得到基本生活的保障。养老保险与医疗保险、失业保险、工伤保险等同属社会保 险的范畴。而社会保险同社会救济、社会福利共同构成社会保障的大厦，养老保险是这个大厦 的主要组成部分。 5 浙江大学硕士学位论文浙江省养老保障中的政府角色研究 养老保障的范畴比养老保险要广泛得多从品种上看，除了社会养老保险外，还包括各种 非正式安排的养老保障方式，如商业人寿保险、家庭养老、社会组织养老等；从保障的内容看， 老年人的生活保障包括收入保障、精神关怀和生活照顾等方面。养老保障涵盖了养老保险。但 人们常常会把“养老保险”、“养老保障”视为同一概念，没有细分二者的区别。本文在使用“养 老保险”概念时，是指社会养老保险，它多是侧重于养老保障的收入保障部分。 4 、养老保障的产品属性。养老保障的产品属性比较复杂，从宏观层面看，它是具有明显利 益外溢性的准公共产品，个人拥有养老保障会获得直接的利益，并具有排他性和竞争性。星现 为私人产品特性；同时它对社会经济发展能起到“安全网”和“减震器”的作用，使每个社会 成员都受益，而这种受益是非排他性和非竞争性的，呈现出公共产品特性。从微观层面看，养 老保障具有不同的品种，如非正式安排的养老保障、私人养老保险( 包括个人储蓄养老、企业 年金保险) 、养老救助和社会基本养老保险，各种养老保障产品的属性不尽相同，相对应地，政 府、市场和社会的角色也不同，具体情况将在下文中予以阐述。 五、研究框架 本文希望通过对政府在浙江省养老保障体系中进行的尝试与改革的经验研究，探讨政府在 养老保障体系中的角色定位，即政府应该做什么、不应该做什么以及如何做好，为我国社会养 老保障制度的改革与发展提供些许启示与经验。整篇文章由以下六部分构成： 第一部分，引论，包括研究背景与意义的讨论、以往相关研究的综述、主要概念的界定、 研究对象和研究方法的介绍。 第二部分，为了更好地分析浙江省养老保障中的政府角色，本部分主要就浙江省养老保障 的制度沿革、养老现状及面临的形势与问题等方面进行阐述。 第三部分，本部分主要就政府角色的第一个层面展开分析，即政府利用其强制权力为养老 保障提供一个相对完备的法律环境，提供养老保障制度和各种具体的政策法规的产品。本部分 具体从浙江省各级政府制定的相关政策入手，分析政府在养老保障政策制定中的角色表现。 第四部分，本部分主要就政府角色的第二个层面展开分析，即政府以养老保障为途径实现 社会再分配，维护社会公平公正，保障所有群体的基本养老权益。本部分将通过嘉兴、温州两 个具有代表性城市的具体案例来看浙江养老保障政策实际落实情况，从而探讨政府在再分配过 程中的角色表现。 第五部分。本部分从政府角色的第三个层面展开分析，即政府要建立多层次的养老保障体 系，不应该过度干预养老保障，要切实采取措施，为市场和社会发挥作用留有必要的空间。本 部分具体就政府相对于市场和社会的角色偏差进行论述，找寻政府在构建多层次养老保障体系 中的应有角色。 第六部分，结语，在第二至五部分的分析讨论基础上，探讨浙江养老保障中的政府角色表 现，认为政府在养老保障实施过程中既有必要性又有有限性，它只能针对市场和社会失灵的领 域发挥作用，从而促成社会保障多层次综合体系的建立。 6 浙江大学硕士学位论文浙江省养老保障中的政府角色研究 第二节浙江省养老保障概况 浙江省是我国经济发达地区之一，经济发展居于全国前列，这为其养老保障提供了强有力 的经济保障。但是即使有经济优势，我们也不能就此推导出诸如浙江省这样的发达地区的养老 保障状况一定优于非发达地区。我们只能说经济发达地区养老保障发展中遇到的问题、获得的 经验有先发性，对我国非经济发达地区养老保障工作的推进有借鉴意义。本文主要以浙江省养 老保障的具体情况为例，探讨我国经济发达地区养老保障问题。在对已有研究的查阅、学习过 程中，笔者最终选取发达地区政府在养老保障中的角色表现作为切入点，对养老保障作进一步 探究。 为了更为深入系统地研究浙江省养老保障中的政府角色，我们首先需要了解浙江省养老保 障的历史，现状及面临的形势与问题。本节主要就浙江省的养老保障概况进行总体性介绍。 一、浙江省养老保障制度的历史沿革 我国的养老保障制度已有5 0 多年历史，自2 0 世纪8 0 年代以来又进行了2 0 多年的改革， 政府的角色也经历了一系列变迁。新中国成立不久，适应高度集中的计划经济体制的要求，中 国建立了政府包企业、企业包职工的城镇养老保障制度。这一制度一度是社会主义优越性的有 利表现，但随着时间的推移，弊端不断暴露，在经济转轨和社会转型的过程中完全不适应社会 发展的要求。2 0 世纪8 0 年代初我国开始对原有养老保障制度进行改革，逐步确立了多层次、 统帐结合、三方负担、统一标准的制度模式，政府在其中的角色逐步有了新的定位，地方政府 也开始了对符合地方实际的养老保障体制的改革与探索。本部分深入回顾和评析我国政府角色 变迁的基本历程以及浙江各级政府养老保障制度的沿革，以更确切地探讨政府在浙江省养老保 障中的角色表现。 ( - - ) 浙江省城镇养老保障制度的变迁 建国后，根据1 9 5 1 年中华人民共和国劳动保险条例，我国建立了政府包揽型的城镇职 工社会保障制度。在“低工资、广就业、高福利”的原则下，国有单位职工的生老病死都由政 府包揽，职工形同上了终身保险，而政府则承担了无限责任。虽然这一制度长期以来被视为社 会主义优越性的体现而倍加推崇，也曾起到一定的维护社会稳定的作用，但从根本上说，它不 是真正意义上的保障，因为它既无法体现公平也不能保证效率，特别是在向市场经济转轨的过 程中，企业难以适应市场竞争，以至大批破产8 0 年代初期，国有企业进行改革，我国养老保 险体系与之同步进行改革。改革刚刚开始时，各个企业职工的养老还是由各个企业独自负责。 随着企业间职工收入差距的增大，以及劳动力流动的增加，实