城市闲置土地法律问题研究优秀毕业论文.pdf

西南政法大学硕士学位论文西南政法大学硕士学位论文 城市闲置土地法律问题研究城市闲置土地法律问题研究 导导 师：沈师：沈 萍萍 副教授副教授 作作 者：者：肖廷元肖廷元 专专 业：业：经济法学经济法学 中国中国 重庆重庆 二二八年四月八年四月 1 内容摘要内容摘要 在一切能为人类所利用的自然资源中，土地是最基本且最宝贵的资 源，它的产生不以人们的意志为转移，具有有限性、稀缺性和不可再生性 的特点。相对于其他资源而言，土地是一种相对供不应求的短缺资源。土 地资源是社会和谐发展的基础，也是人类社会生存、发展的必备条件，我 们必须以对后代发展负责的态度高度重视土地资源的保护。 城市土地是城市经济发展的基本资源条件，是城市社会经济发展的物 质载体，城市发展的一切内容最终都要落实在城市土地资源的开发利用 中，这就要求人类在城市化过程中高度重视城市土地的集约利用和可持续 利用。但不无遗憾，城市土地被闲置不用或低效率利用的情形相当普遍。 因此，从法律制度这个视角，探究城市闲置土地的成因并作出相应的制度 安排就显得异常紧迫和必要了。 城市闲置土地法律方面的研究尚处于初始阶段，但这方面的研究在我 国具有十分重要现实意义：从宏观上讲，它是不断加强我国法制建设，健 全我国法律体系，进行依法治国的前提；它是我国对经济社会发展进行宏 观调控， 合理规划房地产行业的前提。 从微观上讲， 它是规范房地产秩序， 预惩权力寻租，确保各方经济权益的法宝。 在论文的写作过程中，本人采取法学分析的方法，坚持从法律的视角 来探究闲置土地的成因和解决路径。首先，文章从城市土地和闲置土地的 概念入手，通过比较研究，在概念上重新界定了闲置土地的范畴；然后， 从实证分析的角度阐述了闲置土地的成因并总结、借鉴了国外关于闲置土 地处置行之有效的办法，文章最后对症下药就闲置土地的现状作出了一系 列的制度安排。 本论文的逻辑结构包含以下三个部分： 第一部分：城市闲置土地概述 这部分主要是从城市土地的概念、功能以及城市闲置土地的界定及其 缺陷等方面进行阐述的。本部分的重点在于阐述现行法律对城市闲置土地 是如何界定的，这种界定又有何缺陷。目前，我国关于城市闲置土地的定 义主要是从闲置土地处置办法中得来的，论文以此为基点阐述了这个 定义不能涵盖城市闲置土地的全部情形。 第二部分：城市闲置土地的成因分析 2 这部分首先采取实证分析的研究方法对我国几个主要大城市的土地 闲置情况进行了介绍，揭示了土地闲置的严峻形势并进而分析了城市土地 闲置的危害。在城市闲置土地形成的原因分析中，论文从政治、经济、法 律等不同视角进行了阐述，得出的结论是城市闲置土地是不同利益博弈， 多种原因相互作用而导致的恶果。本部分最后还阐述了一些西方国家在处 置闲置土地方面的成功经验，为下部分我国处置闲置土地提供了有益的借 鉴。 第三部分：闲置土地处置的法律路径 本部分在第二部分原因分析的基础上，对症下药，探求处置闲置土地 的法律路径。这部分对我国现行的土地法律制度、土地使用权取得制度进 行了反思和总结，指出了其中的不足；现行土地增值税的设计并没有达到 抑制土地投机、提高土地利用效率的目的，应对其完善修改以期达到用税 收杠杆处置闲置土地的良好社会效应；在第一部分，现行闲置土地的界定 存在瑕疵， 在这部分作出了回应， 对完善闲置土地的概念做了积极的思考。 关键词：关键词：城市土地 闲置土地 成因分析 法律路径 1 abstract the land, which does not origin to the will of people and has the characters of limitation, scarcity, and unrecycableness, is the most precious and basic resource among all the usable natural resources. comparing with other resources, the land is comparatively in short supply. as the land is the basis of the development of harmonious society and human existence, we have to hold a responsible attitude to our latter generations to protect the land. the urban land is the primary material condition and carrier for the development of urban economy. all the urban development will eventually be involved with utilization of the land, which demands us to attach great importance to savable and sustainable use during urbanization. however, its common phenomenon that many urban lands have been left in waste or used in low efficiency. therefore, it is necessary and urgent to investigate the causes of city wastelands and arrange corresponding system from the prospective of legal system. the legal research of city wasteland is at the primary stage, but it has great practical meaning to our country. from macro-view, its the prerequisite for strengthening chinas legal construction, improving chinas legal system, advancing the rule of law and for macro-controlling the economic and social development, rational planning for the real estate industry. from micro-view, its the key-point to regulating the order of real estate, preventing abuse of power and ensuring interests of all parties. in the process of writing the thesis, the author takes the legal analysis method to investigate the causes and solutions of the city wasteland from legal perspective. first, the thesis starts from the concept of city wasteland, and defines its boundary through comparative study. then, states and sums up the causes of city wastelands and references the relative efficient ways in foreign countries from the perspective of empirical view. at last, arranges a series of systems to solve present situation. 2 the logical structure of the thesis includes the following three parts: part i the summary of city wastelands this part mainly states the concept and function of city lands, and the definition and defects of city wastelands. the key point of this part is how the present laws define city wasteland and what the defect of the definition is. the present definition of city wasteland is from measures on wasteland.this thesis holds and starts from the view that this definition cannot cover all the situations. part ii the analysis on the causes of city wastelands this part first introduces situations of wastelands in few big cities of our country and revels the serious situation. then analyzes the effect of city wastelands. on causes analysis, the thesis makes statements from political, economic, and legal perspectives, and concludes that city wastelands is consequence of the contest of various interests and the interaction of many reasons. some successful experience of some western countries is introduced in the last of this part, which provide beneficial reference to our country. part iii the legal solutions to city wastelands on the basis of the second part, the third part investigates the legal solutions. this part reconsider the present legal system of land and the legal system of obtaining land use-right, and point out its defects. the present system of land vat cant forbid land speculation and improve the efficiency of land use. therefore, it has to be revised to achieve a good social effect by taxing these wastelands. this part responds to the defects of wastelands which is defined in the first part, and thinks positively to perfect the concept of city wastelands. key words: urban land wasteland causes analysis legal approach 1 目目 录录 前前 言言 . 1 第一部分第一部分 城市闲置土地概述城市闲置土地概述 . 2 一、城市土地的概念与功能 . 2 （一）城市土地的概念 . 2 （二）城市土地在城市发展中的功能 . 4 二、城市闲置土地的界定 . 5 （一）现行法律对城市闲置土地的界定 . 5 （二）现行法律界定城市闲置土地的缺陷 . 6 第二部分第二部分 闲置土地形成的原因分析闲置土地形成的原因分析 . 8 一、城市闲置土地的现状及其严重后果 . 8 （一）城市闲置土地的现状 . 8 （二）城市闲置土地造成的负面社会效应 . 8 二、城市闲置土地的成因 . 9 （一）城市闲置土地形成的政治原因 . 9 1现行土地权利体系中集体土地所有权不完全 . 9 2闲置土地是地方政府行为失范的必然结果 . 11 （二）城市闲置土地形成的经济原因 . 12 （三）法律制度设计上的缺陷 . 13 三、国外对城市闲置土地管理的实践 . 21 （一）保有环节中的课征 . 21 （二）转移环节中的课征 . 21 第三部分第三部分 闲置土地处置的法闲置土地处置的法律路径律路径 . 23 一、对完善闲置土地定义的思考 . 23 （一）扩大闲置土地定义的外延 . 23 （二）健全法律体系 . 25 二、健全闲置土地无偿收回机制 . 25 三、合同法相关原理运用 . 26 2 四、利用土地增值税处置闲置土地 . 28 （一）土地增值税的介绍 . 28 （二）国外土地增值课税的借鉴 . 29 五、改革现行土地制度 . 31 （一）对完善现行土地制度的一点思考 . 31 （二）对协议出让制度的考辩 . 31 （三）对划拨土地制度的完善 . 32 参考文献参考文献 . 35 后后 记记 . 37 1 前前 言言 土地是人类赖以生存和发展最为重要的资源，如何有效、合理、集约 地利用土地，现在愈来愈成为人们关注的焦点。当今工业化、城镇化进程 加速，人们对于土地的需求不断加大，加剧了人地矛盾；同时，力图以有 限的土地产生最大的效益，导致人们对土地利用集约化、科学化的追求。 目前，我国城市土地被闲置或被低效利用的情形还相当普遍，这不仅 直接妨碍了土地集约利用、可持续利用，也干扰了国家对经济社会发展宏 观调控的大局。国家立法机关为规制闲置土地出台了一系列的法律法规， 尤其是闲置土地处置办法的出台标志着对闲置土地处置的依据日臻完 善。 但必须警醒的是，由于现行政策法规内在的一些局限性，它在预防和 处置闲置土地方面并没有达到当初制度设计所要的效果。因此，探究城市 闲置土地的成因，并对症下药，寻求法律制度的安排来使得处置闲置土地 的法律法规更为完善、更为丰满就显得异常迫切和必要了。 城市闲置土地处置是一种极强的社会实践活动，其成功与否关系到国 计民生，为此，把这项活动切实的推向法制的轨道上有效运行，在我国有 着极其深刻的现实意义。 2 第一部分第一部分 城市城市闲置闲置土地土地概述概述 一、一、城市土地的概念与功能城市土地的概念与功能 （一）（一）城市土地的概念城市土地的概念 从字面上分析,城市土地是指位于城市的土地。但是，我国现行立法并 没有对“城市土地”的概念作出严格的界定，理论界对于“城市土地”的概念 也没有形成定论。 宪法第10条提到了“城市的土地”，这一概念在土地管理法第 8 条又被“城市市区的土地”所替代，现行立法并没有出现“城市土地”这样 一个概念，以立法形式确定的土地分类中也不存在城市土地与非城市土地 的划分。 根据宪法和土地管理法的规定，对土地有三种基本分类： 第一种是基于土地所有权进行的分类。宪法第10 条规定：“城市 的土地属于国家所有。”“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家 所有的以外， 属于集体所有； 宅基地和自留地、 自留山， 也属于集体所有。 ” 土地管理法的规定与宪法的规定类似，土地管理法第8条规 定： “城市市区的土地属于国家所有。 农村和城市郊区的土地， 除由法律规 定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山， 也属于农民集体所有。”1从上述规定可以看出，我国实行的是土地的社会 主义公有制，它包括两种所有制形态，即全民所有制和劳动群众集体所有 制。与所有制形式相对应的是土地分为国有土地和集体土地。2 第二种是基于土地用途的分类。我国实行严格的土地用途管制制度， 从用途上来讲， 土地管理法将土地分为农用地、建设用地和未利用地。 土地管理法 第4条第2款规定： “国家编制土地利用总体规划， 划定土 地用途，将土地 分为农用地、建设用地和未利用地。” 第三种是根据所处区位对土地进行分类。这一分类形式主要通过宪 法第 10 条和土地管理法第 8 条的规定表现出来，将土地按其所处 的区位分为三类， 即： 城市市区的土地、 城市郊区的土地以及农村的土地。 现行宪法第10条第1款规定：“城市的土地属于国家所有。”在第款 中规定： “农村和城市郊区的土地， 除由法律规定属于国家所有的以外， 属 于集体所有”在这里，其表述与宪法略有不同，变“城市的土地”为“城 1 中华人民共和国土地管理法 ，北京：法律出版社，1998 年版，第 8 条。 2 荆月新： 城市土地立法研究 ，中国检察出版社，2006 年版，第 2 页。 3 市市区的土地”，而同条第 2 款规定则与宪法的规定完全相同，称为“农村 和城市郊区的土地”， 两部法律所表述的对象是一致的， 但是在措辞上却稍 有不同。“城市的土地”是否就是“城市土地”，“城市的土地”与“城市市区的 土地”有何关系？我国法律都没有明确的答案。 由于立法规定的模糊导致人们在理论上也产生诸多的分歧，理论界在 “城市土地”的概念界定上，没有形成统一认识。目前主要有以下两种较有 代表性的观点。 第一种观点从最为狭义的范围上来定义城市土地，认为城市土地即城 市建成区范围内的土地。这一观点认为：从广义上说，城市土地是指城市 行政区内陆地和水域及其地上、 地下的空间的总称。 从行政区域上来划分， 城市土地有三个层次：1、城市建成区的土地，即城市建设用地；2、城市 规划区范围内，除去城市建成区的扩建区域，目前大部分仍为农副业生产 和村镇占用的土地；3、城市行政辖区的土地，指城市行政区域内的全部 土地。从狭义上来说，城市土地是指城市市区即建成区范围内的土地，即 城市建设用地，其土地人口密度高，建筑稠密，设施比较齐全。3 第二种观点认为城市土地包括城市建成区和城市规划区在内的土地。 城市土地是城市区域中的区域，以及它们之上、之下的一定空间。从区域 上来说，城市土地应包含三个层次：一是城市市区的土地，即建成区范围 内的土地；二是城市规划区范围内的土地，即目前仍为郊区农副业或村镇 占用的土地；三是城市行政管辖区范围内的土地，这一部分土地资源包括 郊县的土地资源在内。4 对于上述不同的观点，笔者倾向于采纳第一种观点，即城市土地应当 是指城市建成区范围内的土地，原因如下： 第一，从字义上分析，“城市土地”即是“城市的土地”，尽管法律没有 明确规定，但是笔者以为将“城市的土地”理解为“城市市区的土地”是符合 立法原意的，而“城市市区的土地”即城市建成区的土地。5 如前所述，现行宪法提到的“城市的土地”与土地管理法中提 到的“城市市区的土地”， 两者在外延上是完全相同的， 都是相对于“农村和 城市郊区的土地”而言的， 是与农村土地、 城市郊区的土地并列的概念。 尽 管从立法技术的角度分析，“城市的土地”还不够严谨、简洁、规范，不像 3 周伟林、严冀等编： 城市经济学 ，复旦大学出版社，2004 年版，第 149-150 页。 4 姜杰、彭展、夏宁主编： 城市管理学 ，山东人民出版社，2005 年版，第 153 页。 5 王霞、尤建新编： 城市土地经济学复旦大学出版社，2004 年版，第 12 页。 4 一个法律概念，但应当与“城市土地”是同义的。 第二，从现实考察，城市规划区范围内的土地，无论在权属构成上还 是在用途上，均有很大的差别，若一并归于城市土地的范畴就过于牵强。 根据宪法和土地管理法的规定，城市土地是国有土地，而在城市 规划区内除建成区之外的其他土地，大多数土地都仍为农民集体所有，两 者在权属性质上是不同的。同时，城市土地从用途上来讲，主要为建设用 地，而除建成区外，规划区范围内的土地，大部分仍然由农民进行农副业 生产，在用途上属于农用地。 因此，基于法律和实践的考虑，将城市土地定位为城市建成区范围内 的土地是科学的。 （二二）城市土地在城市发展中的功能）城市土地在城市发展中的功能 就城市而言，土地是城市一切经济活动的载体，是城市经济发展的最 基本要素，土地本身所具有的资源功能也为城市经济的发展提供了基础支 持和物质来源。作为资产，土地当中凝结了大量的人类劳动，随着对土地 需求的不断增加，土地当中所蕴涵的资产价值不断显化，土地价格呈上升 趋势。因此，投资于土地，本身即是一个获得资产增值的过程。同时，土 地所蕴涵的丰富的矿产资源，石油、天然气、煤炭、水力等能源，铁、铝、 铜、黄金等金属，沙、石、土等建筑材料，为城市经济发展提供了基本的 能源和原材料支持。土地由于其物理属性，具有承载万物的功能，因而成 为人类进行一切生活和生产活动的场所和空间。 “土地能将万物， 包括生物 和非生物负载其上，成为它们的安身之所。动物、植物等生物，各种建筑 物、构筑物、道路等非生物所以能存在于地球上，是因为土地有负载的功 能。没有土地，万物自无容身之地。”6 对于一个城市来说，土地是其对产业结构进行空间布局的功能载体， 土地的供应状况直接关系到一个城市的发展空间、发展潜力和发展方向。 土地是城市中各种经济活动的运行空间，城市中的各项经济活动必定是在 土地空间中进行的。所以，城市的发展、经济的繁荣，都与城市土地是否 得到了高效集约利用紧密相连。有人这样评价土地在城市经济发展中的地 位和作用：“没有城市土地，就没有城市经济。城市土地是社会经济文化、 生产生活的物质载体，是城市经济极其重要的生产资料和生产要素，是商 6 陆红生、王秀兰主编： 土地管理学 ，中国经济出版社，2000 年版，第 5 页。 5 品经济活动不可缺少的经济条件。”7 城市基础设施的建设也依赖和附着于土地上。城市基础设施是为城市 生产和生活提供基本条件保障城市存在和发展的各种工程的总称。土地的 质量、数量以及区位对于城市基础设施的建设和发展起着决定性的作用， 数量充足、质量优良的土地，不仅可以承载相应的基础设施建设，而且还 可以保证城市的基础设施建设在最大程度上满足人们的需要。同时，土地 还是城市居民居住生活的自然空间。 二、二、城市闲置土地的界定城市闲置土地的界定 处置闲置土地行为意味着土地资源的再利用，也直接关系到相对人的 宪法基本权利。这就要求我们必须科学界定闲置土地的范围，因为正确认 定闲置土地行为是政府土地管理部门作出的闲置土地行政处罚行为的合 法性基础。 （一一）现行法律对城市闲置土地）现行法律对城市闲置土地的界定的界定 早在 1990 年，国务院颁布的城镇国有土地使用权出让和转让暂行 条例第17 条规定，土地使用者“未按合同规定的期限和条件开发、利用 土地的，市县人民政府土地管理部门应当予以纠正，并根据情节可以给予 警告、罚款直至无偿收回土地使用权的处罚。” 1995 年 1 月 1 日起施行的中华人民共和国城市房地产管理法第 25 条规定：“以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土 地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合 同约定的动工开发日期满1年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权 出让金20以下的土地闲置费；满2年未动工开发的， 可以无偿收回土地 使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发 必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。”8 1998 年 8 月 29 日经第九届全国人民代表大会常务委员会第四次会议 修订后实施的中华人民共和国土地管理法第37 条规定：“禁止任何单 位和个人闲置、荒芜耕地。已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，1 年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该副耕地的集体或者个人 恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；1 年以上未动工建设的，应当按 7 楼江： 城市化过程中的土地管理方法与实务 ，东南大学出版社，2004 年版，第 15 页。 8 中华人民共和国城市房地产管理法 ，北京：法律出版社，1995 年版，第 25 条。 6 照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费；连续2年未使用的，经原批准 机关批准，由县级以上人民政府无偿收回土地使用者的土地使用权；该副 土地原为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种。在城 市规划区范围内，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土 地，依照中华人民共和国城市房地产管理法的有关规定办理。” 1999 年 4 月 26 日，国土资源部颁布了闲置土地处理办法，将闲 置土地定义为“土地使用者依法取得土地使用权后， 未经原批准用地的人民 政府同意， 超过规定的期限未动工开发建设的建设用地。 ”同时， 该条还列 举了闲置土地的三种情形，即：（一）国有土地有偿使用合同或者建设用 地批准书未规定动工开发建设日期，自国有土地有偿使用合同生效或者土 地行政主管部门建设用地批准书颁发之日起满 1 年未动工开发建设的； （二） 已动工开发建设但开发建设的面积占应动工开发建设总面积不足1/3 或者已投资额占总投资额不足 25且未经批准中止开发建设连续满 1 年 的；（三）法律、行政法规规定的其他情形。9 （二二）现行法律界定城市闲置土地的缺陷）现行法律界定城市闲置土地的缺陷 中华人民共和国土地管理法和中华人民共和国城市房地产管理 法是为了加强土地管理，保护、开发土地资源，合理利用土地，切实保 护耕地，以及加强对城市房地产的管理，维护房地产市场秩序，保障房地 产权利人的合法权益，促进房地产业的健康发展而制定的土地、房地产管 理方面的基本法律。 因而， 这两部法律仅对处理闲置土地方式做了基本的、 概括性的规定，并没有明确规定闲置土地的定义，现实中土地闲置的情形 也远远超过出了这两部法律规定的范围。10立法的缺陷造成的恶果便是土 地行政部门执法无法可依，直接导致了闲置土地的情形愈演愈烈。也正是 针对各地区闲置土地行为日益严重的情况，为了依法处理和充分利用闲置 土地，切实保护耕地，国土资源部颁发了闲置土地处置办法，这一法 规以列举的方式对闲置土地做了明确的界定，应该说为政府土地管理部门 处置闲置土地提供了执法依据，起到了良好的效果。但是，闲置土地处 置办法亦存在瑕疵，如前所述，它将闲置土地定义为土地使用者依法取 得土地使用权后，未经原批准用地的人民政府同意，超过规定的期限未动 工开发建设的建设用地。然而，在现实中相当部分闲置浪费的土地，并非 9闲置土地处理办法第 5 条。 10 谢俊林、黄刚强： “闲置土地处理相关法律问题探析” 西南民族学院学报 ，第 10 期，第 26 页。 7 完全表现为法律法规所规定的情形， 而是更多表现为“非法定形式的闲置土 地”， 主要表现为以下两种情况： 第一种情形， 土地使用者并未取得土地使 用权，但却获得了政府同意其使用土地的准许并实际占有了土地，最后由 于该土地使用者的自身原因导致土地被闲置；第二种情形，取得土地使用 权后，虽已完成同一宗地部分土地的开发建设并投入使用，但又存在着相 当比例的土地低效利用或处于闲置状态。目前表现为非法定形式状态的闲 置土地的数量远远超过了法定的闲置土地总量。但是，现行法律和行政法 规却未能对其作出明确界定，也未能纳入法律调整范围。诚然，一部再详 尽具体的法律它也无法穷尽所有的事物， 法律所固有的弊端决定了“有光的 地方，就有阴影。”11但是，闲置土地处置办法出现的对非法定形式状 态的闲置土地规制的盲区在实践中造成的严重后果必须引起立法界的重 视了。 11 博登海默： 法律哲学与法律方法 ，北京：中国政法大学出版社，2004 年版，第 422 页。 8 第二第二部分部分 闲置土地形成的原因分析闲置土地形成的原因分析 土地是财富之母，是人类的依靠。经过几十年的宣传教育和土地使用 管理法律的陆续出台，人们对珍惜土地，保护耕地的工作已经越来越重视 了。但是，毋庸置疑，城市闲置土地的情况仍然十分严峻，是什么原因致 使闲置土地频频出现呢？经过研究分析，笔者认为，闲置土地形成的原因 极为复杂，但就其本质而言，它是当前中国社会由计划经济向市场经济、 农村社会向城市社会转型背景下的城乡土地制度分割的特有现象，是体制 性弊端诱发的权利调整、利益博弈和投机因素造成的必然结果。 一一、城市闲置城市闲置土地土地的现状及其严重后果的现状及其严重后果 （一）城市闲置土地的现状（一）城市闲置土地的现状 十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的一项基本国策。自 中华人民共和国土地管理法施行以来，全国各地认真贯彻落实，并开 展了许许多多的依法保护耕地、加强土地管理的活动。特别是在城市土地 资源的配置和国有土地资源的管理上进一步加大力度，落实措施，促进了 城市土地的集约利用。但是闲置土地的情况还是普遍存在的，闲置土地的 数量让人触目惊心。2005年6月，据国土资源部出台的数据表明，目前全 国城镇规划范围内共闲置土地107.93万亩，空闲土地84.24万亩，批而未 供土地203.44万亩， 三类土地总量相当于现有城镇建设用地总量的7.8。 12就个别省市来说，福建省全省目前共有各级别开发区、工业园区269 个, 批准用地25363.9公顷，实际开发土地22074.2公顷，实际使用仅19143.1 公顷， 存量土地达6294.5公顷， 其中闲置土地1386.8公顷 广东和上海的 情况也不容乐观，这两个地区过去形成的闲置土地尚未得到清理，新的增 量却仍在不断形成。2004年，广东全省的土地购置总量为2956.22万平方 米， 但同期土地开发量却只有2227.19万平方米， 即广东一年又产生了700 多万平方米的闲置土地,占广东全省去年开发面积的1/3;上海土地购置面积 为1038.76完平方米，而同期完成土地开发的面积仅有672.76万平方米， 也有近400万平方米的增量。 （二）（二）城市城市闲置土地造成的负面社会效应闲置土地造成的负面社会效应 一般的商品，无论是生产资料，还是消费资料，其闲置造成的损失只 12 王福生、张骥： “利用土地增值税处置闲置土地的创新研究” ， 当代经济 ，2006 年第 8 期，第 84 页。 9 是消费者个人或单位的事，不会直接影响社会。土地则不然，土地是一种 稀缺资源，其具有有限性的特点，它的闲置造成的损失会带来社会性、全 局性的负面效应，主要体现在以下几个方面： 1、土地资产流失严重，减少社会经济效益。据统计，国有土地资产 的流失量每年达近百亿元。直言不讳的说，国有土地资产的大量流失与闲 置土地的大量存在是密不可分的，也直接的减少了社会经济效益。 2、土地价格不能反映土地的供求关系，土地资源不能优化利用。闲 置土地本质上是一种虚假需求，它的存在扭曲了土地市场的需求信息真 相，使土地市场发出了错误的信号，结果导致耕地锐减和闲置土地剧增。 实践证明，耕地锐减和闲置土地剧增是一个问题的两个方面，它们是一对 孪生子。 13毫不夸张的说，近10年来每年因建设需要减少的100多万亩耕 地中的40属于虚假需求。 3滋生权力寻租腐败行为，诱发投机炒作。闲置土地的产生根源于 土地使用者经层层审批获得土地使用权，但用地者出于投机的动机而获取 土地的过程往往也伴随着官商勾结、滥用权力行为的发生。而土地使用者 以囤积居奇、牟取暴利为目的而形成的闲置地，其后果更为严重，它将人 为地抬高地价、房价，滋生房地产泡沫，进而诱发经济危机，尤其是引发 金融危机，给国民经济的正常运行带来隐患。 土地资源是社会和谐发展的基础，也是人类社会生存、发展的必备条 件，我们必须以对后代发展负责的态度高度重视土地资源的保护。根据科 学测算，我国十一五期末，耕地保有量不得少于18亿亩，这是约束性指 标，是不可逾越的红线，是子孙后代得以永续生存和社会经济持续健康发 展的生命线。14目前，全国耕地仅有18亿亩，接近红线已经不远了。 这就意味着，维系支撑子孙后代和社会经济可持续发展的耕地已处于临界 危急状态，再也经不起人们乱占滥用和粗放经营的侵害了。 二、城市闲置土地的成因二、城市闲置土地的成因 （一）（一）城市闲置土地形成的城市闲置土地形成的政治原因政治原因 1现行土地权利体系中集体土地所有权不完全现行土地权利体系中集体土地所有权不完全 长期来，我国实行的是城乡二元经济管理体制，与此相适应的是农村 13 朱林兴： “强化处置闲置地” ， 上海市经济管理干部学院学报 ，第 4 卷第 6 期，第 10 页。 14 朱林兴： “强化处置闲置地” ， 上海市经济管理干部学院学报 ，第 4 卷第 6 期，第 10 页 10 土地和城市土地分属于两种不同的管理体制，从而形成集体土地所有权和 国有土地所有权两种权利。15就本质而言，所有权纯粹是个法律概念，无 论是国家土地所有权还是集体土地所有权其所具有的各项全能应当是一 致的，也就是说，各类所有权应当是平等的。然而我国的土地所有权事实 上是和政治制度密切相联的，我国的所有权制度无论是立法还是在实践中 都突出强调对公有制为核心的国家财产的保护。这点在国家土地所有权与 集体土地所有权的权能差异上表现得愈加明显。 虽然国家并没有从立法上明确规定国家土地所有权和集体土地所有 权为不同等级的所有权，但它们事实上的差别是非常明显的。国家土地所 有权被认为是更具有绝对性和完全性，国家不仅可以决定国有土地的最终 命运， 也可以决定集体土地的最终命运， 因为“国家的这种决定土地最终命 运的权利已超乎土地所有权这一民事财产权利可以包含的范畴，而具有公 法上的国家主权与行政色彩。”16 相比之下，集体土地所有权则显然是不完整和不充分的，突出的表现 在所有权的处分权能和收益权能上。在我国，集体土地的所有者对其拥有 的土地没有处分权，集体土地不得出让、转让、出租用于非农业建设，集 体土地的所有者不能擅自改变土地用途。在收益方面，集体土地作为被征 收的对象，集体土地所有者对补偿的标准、多少却没有话语权、自主权和 知情权。这种限制和强制性征收行为已使集体土地所有权的主要权能不复 存在。以致于一些学者都疾呼“这种不完全性在将来民事立法中予以修正， 以使集体土地所有权成为完全的所有权。 ”17但是国家土地所有权和集体土 地所有权存在事实上的不平等，这种不平等不是因为赋予了国家所有权更 优越的地位，而是由于国家通过政治权力对集体土地所有权施加了一定的 限制。 这种限制“更多的是基于这种权利本源上是国家通过政治力量赋予农 民集体的，其权能的缺失是与生俱来的，是无法改变的。”18 而集体土地所有权的不完全性导致的严重后果即是，国家权力的拥有 者和行使者通过强大的公权力俨然成为了集体土地转变为城市土地的唯 一仲裁者。不少地方政府正是凭借这一权力而使买卖集体土地成为原始积 累的主要源泉，作为财政的支撑和政绩的源泉。可以试想，一种完全背离 15 刘俊： 中国土地法理论研究 ，北京：法律出版社，2006 年版，第 191 页。 16 王卫国等主编： 中国土地权利的法制建设 ，中国政法大学出版社，2002 年版，第 39 页。 17 江平主编： 中国土地立法研究 ，中国政法大学出版社，1999 年版，第 256-257 页。 18 王卫国等主编： 中国土地权利的法制建设 ，中国政法大学出版社，2002 年版，第 40 页。 11 市场经济运行的买卖方式给土地市场带来的混乱有多么巨大，毫不夸张的 说，目前闲置土地的大量存在与现行的土地权利二元制是密不可分的。 2闲置土地是地方政府行为失范的必然结果闲置土地是地方政府行为失范的必然结果 前文以述，现行土地制度下，地方政府是将集体土地转变为城市土地 的唯一仲裁者。 正所谓“失去制约的权力必然会无限度地扩张， 因为权力天 生就有无限膨胀的倾向。 ”19当地方政府所拥有的庞大公权力失去有效制约 时，在政绩或gdp增长的冲动下，其行为往往也盲动起来。主要表现在： 首先，一些地方政府滥用征地权，为闲置地的生成提供充足货源。由于征 地权行使的软约束使得改革以来，我国投资主体多元化格局已经形成，单 一国家投资的建