（法学专业论文）论我国集体土地征收补偿制度的法律完善.pdf

摘要 改革丌放以来，为保证国家经济建设发展必须的建设用地，服务工业发展、 保障国家基础设施建设、扩大城市规模，我国从计划经济时代的国情出发，确定 了以原用途和平均年产值为补偿标准，补偿范围明显偏窄的征地补偿制度，严重 损害了失地农民的财产权和生存权。近年来，随着市场经济的发展和人民法治意 识的增强，全国多个地方征地补偿问题频发。我国对土地的需求在未来一个时期 仍然很大，集体土地征收补偿问题制度不能尽快完善，征地补偿会引发许多不稳 定的社会因素，从而影响国家经济社会建设，影响农村发展和农民享受发展成果。 因此，研究集体土地征收补偿制度的法律完善具有极其重要的现实意义。 集体土地征收补偿制度是指国家为了社会公共利益的需要，依据法律规定的 程序和批准权限，并依法给予农村集体经济组织及农民补偿后，将农民集体所有 土地变为国有土地过程一系列法律规定的总称。建国后，我国对土地征收与征用 一直没有进行区分，直到2 0 0 4 年宪法修正案才将土地征收与征用进行了严格的 区分，随后国家陆续发布多部法律、法规和部门规章，对集体土地征收补偿法律 制度进行完善，形成了以宪法为基础，以法律、法规为支撑的集体土地征收补偿 制度法律体系，在集体土地征收补偿的数额、补偿的方式以及补偿程序方面有所 改进。 从我国集体土地征收补偿的实践来看，现行集体土地征收补偿法律制度主要 存在六方面问题：一是没有明确对公共利益的范围进行界定；二是在征地补偿原 则问题上无论是宪法还是法律层面都没有明确规定；三是征地补偿范围仅包括安 置补助费、土地补偿费等部分损失；四是征地补偿标准仍按土地年产值计算，标 准偏低；五是征地补偿分配方面存在许多不公平；六是征地补偿程序的规定较模 糊，缺乏强制性。 针对我国集体土地征收补偿制度中存在的上述六方面问题，通过考察和借鉴 国外相关国家( 地区) 的成功经验，结合我国法律现状和实践中的实际情况，可以 从六方面进行完善：一是通过有限列举、排除条款和程序规制对公共利益进行合 理界定；二是构建以公平补偿为宪法基本原则，以公益恪守、穷尽启动、先补后 征、程序讵当为具体原则的集体土地征收补偿原则体系；三是扩大补偿的范围， 将土地承包经营权和其他直接损失、间接损失纳入补偿范围；四是以市场价值为 补偿计算标准；五是通过界定补偿受益资格和增加农民参与权来解决补偿费分配 矛盾；六是通过增加公共利益的认定程序、扩大当事人参与程序，增加救济程序。 关键词：集体土地；征收补偿；法律完善 a b s t r a c t s i n c et h er e f o r ma n do p e n i n gu p ，i no r d e rt oe n s u r et h en e c e s s a r yl a n do f c o n s t r u c t i o nf o rt h ee c o n o m i cd e v e l o p m e n t ，s e r v et h ei n d u s t r i a l d e v e l o p m e n t ， g u a r a n t e et h ec o u n t r y si n f r a s t r u c t u r ec o n s t r u c t i o na n de n l a r g et h es c a l eo fc i t y , o u r c o u n t r y , b a s e do nt h en a t i o n a lc o n d i t i o n so fp l a n n e de c o n o m yt i m e s ，d e v e l o p st h e c o m p e n s a t i o ns y s t e mf o rl a n de x p r o p r i a t i o nw i t ht h ep r e v i o u sp u r p o s ea n da n n u a l p r o d u c t i o nv a l u ea st h es t a n d a r da n do b v i o u s l yn a r r o ws c o p ep fc o m p e n s a t i o n ，w h i c h s e v e r e l yd a m a g e st h ef a r m e r sp r o p e r t yf i g h t sa n dt h er i g h to fl i f ew h ol o s e st h el a n d i nr e c e n ty e a r s ，w i t ht h ed e v e l o p m e n to ft h em a r k e te c o n o m ya n dt h ee n h a n c e m e n to f p e o p l e 。sl a wc o n s c i o u s n e s s ，c o m p e n s a t i o ne v e n t si nan u m b e ro fa r e a so f t e nh a p p e n c h i n a sd e m a n df o rl a n di ss t i l lg r e a ti nt h ef u t u r eap e r i o d ，i ft h el a n dr e q u i s i t i o n c o m p e n s a t i o ns y s t e mc a l l t b e p e r f e c t e da ss o o na sp o s s i b l e ，l a n dr e q u i s i t i o n c o m p e n s a t i o nc a nc a u s eal o to fu n s t a b l es o c i a lf a c t o r s ，w h i c hi n f l u e n c et h en a t i o n a l e c o n o m i ca n ds o c i a ld e v e l o p m e n t ，a f f e c tr u r a ld e v e l o p m e n ta n df a r m e r se n j o yt h e a c h i e v e m e n t so fd e v e l o p m e n t t h e r e f o r e ，t h es t u d yo fc o l l e c t i v el a n de x p r o p r i a t i o n c o m p e n s a t i o ns y s t e mh a st h ee x t r e m e l yi m p o r t a n tp r a c t i c a ls i g n i f i c a n c et op e r f e c t c o l l e c t i v e l y - o w n e dl a n dr e q u i s i t i o nc o m p e n s a t i o ns y s t e mr e f e r st oas e r i e so f l a w sa n dr e g u l a t i o n so nt h er e q u i s i t i o no fc o l l e c t i v e l y o w n e dl a n dt ob es t a t e o w n e d a sw e l la st h ec o m p e n s a t i o nf o rr u r a lc o l l e c t i v ee c o n o m i co r g a n i z a t i o n sa n d a c c o r d i n gt ot h en e e do ft h ep u b l i ci n t e r e s ta n db a s e do nt h el e g a lp r o c e d u r ea n d a p p r o v a la u t h o r i t y u n t i l2 0 0 4 ，t h ec o n s t i t u t i o n a la m e n d m e n th a sb e g i n n e dt o d i s t i n g u i s ht h el a n de x p r o p r i a t i o na n dr e q u i s i t i o ns t r i c t l y s u b s e q u e n t l y ，r e g u l a t i o n s a n dd e p a r t m e n tr u l e sa r e p u b l i s h e dc o n t i n u o u s l yt op e r f e c tt h el a wo nt h e c o m p e n s a t i o nf o rt h ec o l l e c t i v e l y o w n e dl a n de x p r o p r i a t i o nt of o r mal a ws y s t e m ，t h e c o n s t i t u t i o na st h eb a s i sa n dt h el a w sa n dr u l e sa st h es u p p o r t ，w h i c hh a sac e r t a i n i m p r o v e m e n t o nt h e a m o u n t ，w a ya n dp r o c e d u r eo fc o m p e n s a t i o nf o rt h e c o l l e c t i v e l y - o w n e dl a n de x p r o p r i a t i o n f r o mo u rc o u n t r yc o l l e c t i v el a n dr e q u i s i t i o nc o m p e n s a t i o np r a c t i c e ，t h ec u r r e n t c o l l e c t i v el a n dr e q u i s i t i o nc o m p e n s a t i o nl e g a ls y s t e mt h e r ea r es i xm a i na s p e c t s ：t h e f r i s ti sn o tc l e a ra b o u tt h es c o p eo f p u b l i ci n t e r e s td e f m i t i o n ；t h es e c o n di sn o tc l e a r l y d e f i n e di nt h el a n dr e q u i s i t i o nc o m p e n s a t i o np r i n c i p l eo nt h ec o n s t i t u t i o n ；t h et h i r d i st h el a n dr e q u i s i t i o nc o m p e n s a t i o nr a n g ei n c l u d e so n l yt h er e s e t t l e m e n tf e e s ，l a n d c o m p e n s a t i o nf e e sa n do t h e rp a r to ft h el o s s ；t h ef o u ri st h es t a n d a r do fl a n d r e q u i s i t i o nc o m p e n s a t i o na c c o r d i n gt ot h el a n dv a l u ec a l c u l a t i o ni st h el o w e r ；t h e f i v ei st h ed i s t r i b u t i o no fc o m p e n s a t i o nf o rl a n de x p r o p r i a t i o ne x i s t sm a n yu n f a i r ； t h es i xi st h ec o m p e n s a t i o nf o rl a n de x p r o p r i a t i o np r o c e d u r ei sm o r ea m b i g u o u s ， l a c ko fm a n d a t o r y i nv i e wo fo u rc o u n t r yc o l l e c t i v el a n dr e q u i s i t i o nc o m p e n s a t i o ns y s t e mi nt h e p r e s e n c eo ft h es i xa s p e c t s ，t h r o u g ht h es t u d ya n dd r a wl e s s o n sf r o mt h es u c c e s s f u l e x p e r i e n c eo ff o r e i g nc o u n t r i e s ( r e g i o n s ) ，w i t hc h i n a sl e g a ls t a t u si np r a c t i c ea n dt h e a c t u a ls i t u a t i o n ，c a ni m p r o v ef r o ms i xa s p e c t s ：t h eo n ei st od e f i n ep u b l i ci n t e r e s t r a t i o n a l l yt h r o u g haf i n i t el i s t s ，ae x c l u s i o nc l a u s e s ，a n dap r o c e d u r er e g u l a t i o no n p u b l i ci n t e r e s t sr a t i o n a l l yd e f i n e ；t h et w oi st oc o n s t r u c tf a i rc o m p e n s a t i o nf o rt h e b a s i cp r i n c i p l e so ft h ec o n s t i t u t i o n ，p u b l i ci n t e r e s t ，t oa b i d eb ya l ls t a r t ，a f t e rf i l l i n g f i r s t s y n d r o m e ，p r o p e rp r o c e d u r e f o r s p e c i f i cp r i n c i p l e s o fc o l l e c t i v el a n d e x p r o p r i a t i o nc o m p e n s a t i o ns y s t e m ；t h et h r e ei st oe x p a n dt h es c o p eo fc o m p e n s a t i o n ， i n c l u d i n gt h el a n dc o n t r a c t i n gm a n a g e m e n tr i g h ta n do t h e rd i r e c ta n di n d i r e c tl o s s e s ； t h ef o u ri si ti sw i t ht h em a r k e tv a l u ea st h ec o m p e n s a t i o nc a l c u l a t i o ns t a n d a r d ；t h e f i v ei s b yd e f i n i n g t h e c o m p e n s a t i o n b e n e f i t e l i g i b i l i t y a n di n c r e a s ef a r m e r p a r t i c i p a t i o nf i g h tt os o l v et h ec o m p e n s a t i o na l l o c a t i o nc o n f l i c t ；t h es i xi st oa d dt h e i d e n t i f i c a t i o no ft h ep u b l i ci n t e r e s tp r o g r a m s ，e x p a n dt h ep a r t i e si n v o l v e di nt h e p r o c e d u r e ，a n da d dt h er e l i e fp r o c e d u r e k e yw o r d s ：c o l l e c t i v e l y o w n e dl a n d ；e x p r o p r i a t i o nc o m p e n s a t i o n ；l e g a l p e r f e c t i o n l v 引言 2 0 世纪8 0 年代丌始，为保证国家在改革丌放初期获得经济建设必须的建设 用地，同时，降低经济建设成本以及积聚国内有限的资源建设急需的重大基础 设施和发展急需的重点产业，尽快使城市工业得以恢复、发展，我国对集体土 地征收补偿时按照土地原用途，采耿产值倍数补偿法，对农村集体经济组织和 农民实行低标准的征收补偿。这种补偿是以牺牲农业、农民的利益和集体土地 的巨额地租为代价来发展工业，发展经济，未对农民的土地承包经营权进行补 偿，也没有考虑到土地区位差异、土地被征后的增值收益、以及农民被征地后 其生产、生活受到市场经济下物价上涨等因素的影响。据专家估计，近3 0 年来 因为以低补偿征收农村集体土地，农民至少蒙受了上力亿元的损失。 近年来，伴随着我国工业化、城镇化的高速发展，政府对土地的需求急剧 增加。与此同时，随着我国市场经济的不断完善，人们法治意识的不断增强， 以计划经济为基础建立起来的低标准的征收补偿制度，客观上已无法满足农民 生活成本受市场经济影响增加的支出，加之地方政府肆意行使征地权侵犯农民 的土地权益，征地补偿费被层层截留，农民能得到的征地补偿费所剩无几，征 地补偿引发了大量的争议和纠纷，甚至是上访、哄闹事件。o 我国对土地的需求 在未来一个时期仍然很大，如果集体土地征收补偿问题不能得到及时妥善的解 决，征地补偿工作就会一直遭遇农民的抵触甚至反抗，引发许多不稳定的社会 因素，从而影响国家经济社会建设，影响农村发展和农民享受发展成果。 我国是一个农业大国，农业人口占绝大部分，“三农问题始终是我国经 济建设中的首要问题，这仍是我国当前的基本国情。土地作为农民最基本的生 产资料，保障农民土地的权益必然是农民权益保障中非常重要的一个方面，也 是科学发展观以人为本的核心思想的体现和要求。为此，我国2 0 0 4 年对宪法 第1 0 条第3 款和土地管理法在进行了修改，为我国征收集体土地提供了宪 法基础，为突破征地补偿数额上限的限制提供了法律依据。随后几年，物权法、 关于完善征地补偿安置制度的指导意见、关于加强土地调控有关问题的通 据周客信沂局统计，群众性：访事件6 0 0 , 6 j 十地自关，一亍十i ：会i ：访总量的4 0 9 6 ，j e 中征地补偿纠纷又占十 地纠纷的8 4 7 ，每年l 大i 为矩地拆辽j 1 发的纠纷住4 0 0 万件左右。 论我冈集f 水十地仃收补偿制度的法，辛完善 知等法律法规陆续颁布，使我国集体土地征收补偿制度有了明显改善，但是， 仍然存在明显的缺陷，亟待完善。 目前，集体土地征收补偿中老百姓感到最不满意的是征地权的滥用和征地 补偿的不公平。首先，现行法律规定“征收集体土地应该根据公共利益的需要”， 但是何为“公共利益”法律并没有明确规定。实践中，往往以土地利用规划和 是否纳入城镇建设规划作为操作依据，一旦纳入规划政府即能够以公共利益为 由进行集体土地征收。同时，法律明显缺乏对公共利益的认定程序，政府的征 地权几乎受不到实质上的约束，造成许多非以公共利益的征收行为得以打着“公 共利益”的幌子顺利进行。 其次，从我国土地管理法第4 7 条规定可以看出，我国现有的征地补偿 制度没有明确的补偿原则，补偿的标准偏低，补偿范围偏窄，征地补偿分配中 存在很多不公和矛盾，征地补偿的程序也很不完善。实务中，集体土地一旦被 征收，收归国有，转变为国有土地，就会产生巨大的增值效益，这其中绝大部 分的增值收益被政府获得，农民获得的补偿收益实在太少。加之农民长期从事 农业生产经营活动，对非农劳动技能的掌握较少，旦其土地被征收，在同益 严峻的就业形势下，极有可能造成失地农民失业，加之不断上涨的物价和其他 生活支出大幅增加的影响，其生活水平往往将出现明显下降，引起失地农民的 极大不满。 由此可见，现阶段完善集体土地征收补偿法律制度，关系到农民能否享受 经济发展的成果，关系到农民生活水平能否切实提高，关系到农村消费市场能 否迅速打丌，关系到国家经济结构能否迅速转变，关系到国家能否可持续发展， 关系到国家能否长治久安。目自订，国外大多数国家的征地补偿法律制度己相对 较为成熟，并在各自国家中发挥着重要作用。我国理论界众多学者也对集体土 地征收补偿制度的完善作出了许多积极有益的探索，取得一定成果。针对我国 集体土地征收补偿制度存在的问题，学者们研究的重点主要集中在集体土地征 收补偿的原则，征收补偿需涉及的范围、补偿以何为计算标准、如何分配征地 补偿费以及如何完善集体土地征收补偿程序五个方面。 根据几三学礼2 0 0 3 年一项涮所作的计算，被征十地收益分配格局人致足：地方政府占2 0 伞3 0 ， 企业i 与4 0 个5 0 ，村级组织占2 5 争3 0 ，农民仅占5 午1 0 。征地成奉。j 让价之间的额收益， 人部分被中间向或地方政府以及腐败的官员所攫取。 2 j 1 苦 第一，征收补偿原则是被争论最多的。目前，世界上多数国家都在宪法中 确立了自己国家的征地补偿原则，主要有“公平原则”、“正当原则”、“公正原 则”等。目前，我国法律界讨论最多的原则主要是完全补偿原则、不完全补偿 和相当补偿原则三种学说，其中，完全补偿说以“特别牺牲”需由全体人民承 担彳属公平为理论基础；不完全补偿说以“所有权不具有绝对性，必须承担社 会义务”为出发点；相当补偿浣认为，可以区分情况分别采取完全补偿或不完 全补偿。 第二，补偿范围中争论的核心是对农民的土地承包经营权是否应该补偿， 以及由于征地补偿给农民带来的间接损失是否应该补偿。国外大多数国家征地 补偿的范围较为完善，如法国公用征收法典规定征地补偿的范围为：由于公 用征收产生的全部直接的、物质的和确定的损失。德国土地征收补偿范围涵盖： 一是权利损失，或称“实质损失”二是其他财产损失，指除实体损失之外的其 他损失。圆三是困苦补助。铆现在，我国大多数学者都认为土地承包经营权和间 接损失应该给予补偿，只是在具体的补偿内容上有所区别。 第三，征收补偿标准的争论的关键点为是以市场价值为计算标准，还是以 合理的价格为标准? 市场价值是世界范围内多数国家和地区从遵循的补偿标 准，当然市场价值本身也是一个不确定性的概念，并不等同于完全补偿，其是 计算补偿数额的标准，但在最终补偿数额的群定上仍然存在差异，需要结合具 体的情况进行分析，这其中更多体现的是如何平衡国家、集体和被征地人三者 利益的关系。 第四，征收补偿分配也是现在征收补偿中一个非常重要的问题。学界在这 个问题的研究主要围绕征收补偿分配的权利主体进行，现行法律规定集体土地 由村集体所有，集体经济组织或村委会进行经营、管理，但集体经济组织的减 少和消失使得集体土地权利主体的“虚位”，而作为土地的承包人在征地补偿的 分配中没有被赋予足够的参与权，从而村委会成为土地权利的实际行使者，土 地承包人的利益因此无法得到保证。 。由十此种损失足标的物奉身的实休价值损失，故j e 补偿一股概称为“实休补偿”。 j 化实务中，j l 他财产损失包括f f 业损失、残余地价值减少、迂移费、 事o r l i 或专家代理费用，十义利维护赀 用f 如掺定费) 等多项费用支。 主螫为f 采护十地i ：矬筑物的干开赁契约关系i m 脱定的。受彬响的f r 赁契约当事人口，以向征收机关中请给r 此项特姝补偿，绛中请后，缸收机关即负仃法定义务斟酌并给卜此类补偿。 论我固集体十地征收补偿制度的法律完善 第五，征地补偿程序贯穿于征收补偿的全过程中，对征收补偿的合法、公 平、f 义有极大作用。现行法律的征地补偿程序过于笼统、设置不合理、农民 参与度偏低，以及缺乏救济程序导致政府的征地补偿行为不能被有效约束是存 在的主要问题。学界对征地补偿程序上有许多研究与探讨，其中扩大群众参与 度和增加救济程序是被提到最多的。 本文，笔者运用比较研究法、抽象分析法，从我国集体土地征收补偿的基 本理论入手，指出我国现行法律规定和实践中存在的问题，分析问题的原因， 借鉴世界其他国家( 地区) 关于征收补偿的法律理论与实践，参考国内相关的理 论研究成果，并紧密结合我国经济社会发展的实际以及现行相关法律制度情况 提出自己的意见和建议，以期能够给我国集体土地征收补偿法律制度完善提供 新思路。 4 集体十地征收补偿制度概述 一、集体土地征收补偿制度概述 ( 一) 集体土地征收补偿的理论基础 1 集体土地征收 ( 1 ) 集体土地征收的法律界定。从当今世界范围看，土地征收制度的规定在 大多数国家( 地区) 的法律中都存在，仅仅是用了不同的称呼。“新中国成立以来， 我国对土地征收也经历了不同的称呼，1 9 5 0 年6 月中央人民政府政务院在公布 的铁路沿线留用土地办法中把土地征收称为“土地征购”或“土地收买”。 1 9 5 3 年的关于国家建设征用土地办法中又把土地征收被改称为“土地征用 。 之后，不论涉及国有土地还是集体土地征收，也不论涉及土地的所有权还是使 用权，立法上和学界的论述上一概称之为“土地征用”，直到2 0 0 4 年颁布宪法 修证案彳丌始明确区分土地征收与土地征用。 土地征收和征用是既存在相同点，又存在不同点的两个概念，两种行为。 共同点在于，都必须是根据公共利益的需要，都必须经过一定的法律程序，且 都必须给予被征地者法定的补偿。不同点在于，征收土地的，土地的所有权即 转为国有。征用土地的，土地所有权仍然属于农村集体，只要征用条件结束了， 仍要将土地交还给农民集体。土地征收与土地征用的区别反映到征收补偿上将 产生完全不同的法律后果，二者在征收补偿上也有天壤之别，因此必须严格区分 土地征收与征用。 对日订述进行分析，我们可以看出集体土地征收是国家获取土地的一种制度， 是国家强制干涉非国有财产，将其转化为国有财产的的一种行政行为，是行政 机关可以依照法律规定，根据公共利益需要将集体所有的土地转变为国有土地 并给予补偿的一项措施。因此，笔者认为，可以对集体土地征收作出如下界定： 即国家根据公共利益的需要，按照法律规定的程序和批准权限，征收集体所有 土地，将其转变为国家所有，并依法给予农村集体经济组织及农民补偿的行政 行为。 ( 2 ) 集体土地征收的特征。一是主体特定性。集体土地征收的实施主体是国 天固叫“最一膏十地权的行使”，英圉| j q “强制收买”，泫固叫“十地征收”。i f 本| i l l “十地收用”，我困香 港地b ：q “官地收l 口i ”，我困仃湾地区叫“十地缸收”。 论我困集休十地钲收补偿制度的法律完善 家，被征收对象是集体土地，实施集体土地征收行为的主体只能是国家，任何 其他单位、组织、个体无权对集体土地进行征收。 二是征收的强制性。只要是为了公共利益的需要且经法定程序批准，那么 对集体土地进行征收的决定就代表了国家的意志，具有强制性，被征地的权利 人对征收决定没有否决定权，只能服从与接受。 三是征地的补偿性。从我国宪法第1 0 条规定可以看出，宪法中把征收 与补偿是看成一体的，二者不可分割，要征收集体土地必须进行补偿，补偿是 征收的必要条件。 2 集体土地征收补偿 ( 1 ) 集体土地征收补偿的法理依据。一是公平f 义的需要。根据公平正义的 基本要求，任何人不应当承担超出其负担范围的责任。被征地者之所有遭受征 地损失，就是因为政府是根据“公共利益”的需要，“公共利益”是体现社会大 多数人的利益，社会大众因征收土地而受益，那么被征收者所遭受的的损失， 理应由公共承担，不应该由被征收者单独承受，否则，就不符合公平f 义。又 因为政府是固家行政机构，同时在多数时候也代表着社会大众，那么对于为了 “公共利益”需要的征收土地行为导致被征收人权益受到的损失理应由政府进 行赔偿。目前，各国学者关于土地征收补偿主要存在三种学说，即“既得权利 说”“生存保障 兑”圆“特别牺牲说”锄。 通过分析，笔者认为“既得权利说”和“生存保障说 都存在明显的缺陷， 违背了公平f 义的精神。“特别牺牲说”主张公民为了社会公益需要做出特别牺 牲，国家应当给予公f 补偿，以体现社会公平正义，体现了宪法对财产权平等 看待、给予保护精神，是我国建设法治国家，促进社会公平j 下义的必然要求。 因此，把“特别牺牲说”作为我国集体土地征收补偿的理论基础是更加合理的。 二是权利保障的需要。生命权、自由权和财产权是人类最基本的人权，三 该说认为人民的既得十义足合法取得的，麻当得到法律绝对的保障，即使接于公共利益的需要，使l e 遭受 绛济l ：的损失，也j 够当皋十公、i 的原则给r 补偿。此说以白然法思想为桀础，只对既得权利进行保护，l 酊 对十既得杖外的十义利所受的侵害，并，1 ir 以补偿。 2 该说认为十地钲收补偿的h 的机十保障铍钲收人的生存士义，柏：我团，十地的承包绛f ￥杖为农民生活提供 生活所需的物质水源，此，困家抓收十地时，只需晏对j lr 以补偿，保障j e 生存杖。 该说由德困* 名学右奥托迈耶提，c 认为任何财产+ 义的行使都要受到一定的内n ：的、 i ：会的限制， 当财产的缸收或限制超过返个限制时，即产生补偿闷题。也就足说，对行使所自杖的内d - l ：会限制足公民 都i ，等，i ；：受的一定负担，1 i 需要贝；：i 偿。然i l l j ，当这种负担落到某个个别公民头i ：，它就变成一种特蛛的牺 牲，就必须逃行补偿。 6 集体十地行收补偿制度概述 项权利中，处于基础位置和至关重要地位的就是财产权，生命权、自由权的实 现与保障必须依赖于财产权，财产权保护的程度是自由与安全度的指标，如果 公民最基本的财产权都得不到尊重和有效保护，那么就更不要说对生命和自由 的尊重和保护了。具体到集体土地征收中，被征收方的财产受到了不可逆的损 失，被征收者的生活也受到极大影响，唯有规定对被征收者财产的损失给予相 应的补偿，才能充分体现国家对于公民财产权的充分保障。 ( 2 ) 集体土地征收补偿的概念。在集体土地征收中，为解决公共利益与个人 利益之问的冲突，征收补偿问题是一个十分重要的问题，甚至可以说是核心问 题。目的，世界各国( 地区) 对征收补偿问题都非常重视，几乎每个国家( 地区) 在法律中都要求征收土地时必须给予相应的补偿。我国相关法律对于集体土地 征收补偿都有较明确的的法律规定。根据从对集体土地征收的界定来看，集体 土地征收补偿就是实施土地征收行为的行政主体对私人因公共利益的“特别牺 牲”进行弥补和恢复的法律制度。 因此笔者认为，集体土地征收补偿即是指行政主体根据公共利益的需要， 依照法律规定程序，对于征收农民集体所有土地给农民造成的损失进行补偿的 法律制度。 ( 3 ) 征收补偿具有的特征。一是征收补偿的主体特定性。我国宪法规定土地 为公有制即国家所有和集体所有，其中，集体所有土地归农村集体所有，由集 体经济组织成员承包经营，因此，集体土地被征收获得补偿的受益主体只能是 集体经济组织及农民，义务主体是国家，属于行政补偿。 二是征收补偿具有强制性。国家的土地征收权不允许被征地者提出异议， 要求被征收者必须服从；但是反过来说，土地征收补偿的法律规定也是行政主 体在实施土地征收补偿行为时必须履行的义务，同样具有强制力。理论和实践 中，土地征收和补偿被称为“唇齿条款”7 、，即有征收必有补偿。 三是补偿的不可逆性。征收集体所有土地时对被征地者进行公平合理的补 偿，是国家对尊重私权、平等对待权利的重要体现。一方面对于政府而言，征 收集体土地，必须立即按照法律规定对农民进行补偿，任何组织和个人不得拖 欠和截留补偿费：另一方面对于被征地者来说，征地补偿费确定后也应当及时 。( 爻) 罗斯巴德兽：臼d l 的伦理，几炳斌等译，复口人学 l j 版礼2 0 0 8 年版，第1 6 6 负。 j 参见2 0 0 1 年联邦德国桀奉 左，米矬1 9 j 等译，d 法院m 版 i ：，第1 4 条第3 项规定。 论我国集体十地缸收补偿制度的法律完善 领取，领取补偿费后不得再以不f 当理由要求政府增加补偿费。 ( 二) 集体土地征收补偿制度的历史沿革与法律现状 我国集体土地征收补偿制度经过6 0 多年的发展，已初步构成了以宪法 为基础，以物权法、土地管理法、土地管理法实施条例等法律为主体， 以国务院关于深化改革严格土地管理的决定、关于加强土地调控有关问题 的通知等行政法规、规章和规范性文件为支撑的系统的集体土地征收补偿法 律体系。 1 宪法层面 2 0 0 4 年以前的宪法并没有对土地征收与征用作出区分，“征用”在实际的 操作中与“征收”并无不同，因此征收补偿问题也就存在不确定性。直到2 0 0 4 年修改宪法第1 0 条第3 款”，这次修改使我国第一次在宪法层面对征收与征用 作出区别，为征收补偿问题提供了宪法基础。 2 法律层面 对土地征收补偿问题有明确规定的主要存在于土地管理法、物权法、 农业法、森林法、草原法等法律中。这其中土地管理法和物 权法对于土地征收补偿问题规定的最为详细和具体。相比2 0 0 4 年8 月2 8 同 修改土地管理法以前，新版土地管理法有了明显进步，主要表现在第 4 7 条凹，该条增加了特殊情况下可以提高征地补偿数额的上限，在各项征收补偿 费用最高为土地“年均产值”3 0 倍的基础上又有新的突破，更加注意被征收者 实际损失的不同，为补偿的灵活性提供了法律空间。2 0 0 7 年新颁布的物权法 第4 2 条，在对征地权启动的理由作出严格限定，并要求在发放征地补偿费的基 础上，对实地农民同后的生活保障给予更多关注，首次提出安排被征地农民的 社会保障费用，第1 3 2 条是对土地承包经营权的充分肯定，要求征收必须给予 相应补偿，这是充分肯定承包地农民对承包经营权享有财产权利，对于完善我 国集体土地征收补偿制度有积极影响。 3 行政法规、部门规章及其他规范性文件层面 2 0 0 4 年宪法笫l o 条第3 款修改为“国家为j ，公共利益的需要，町以依照法律规定对十地实行i 正收 或 f 用并给，补偿。” 2 0 0 4 年十地管螋法第4 7 条增加，：“因务院根据 i ：会、经济发艘水、f ，订i 特殊情况下，口，以挺l 盎征 收拼地的卜地补偿费和安置补助费的标准。” 集体十地征收补偿制度概述 该层面对集体土地征收补偿问题进步细化的法规、规章主要指2 0 0 4 年的 国务院关于深化改革严格土地管理的决定、关于完善征地补偿安置制度的 指导意见以及2 0 0 6 年的关于加强土地调控有关问题的通知。三者对集体 土地征收征收补偿问题都有所完善。 一是国务院关于深化改革严格土地管理的决定第3 节第1 2 条规定“完 善征地补偿办法，使被征地农民生活水平不因征地而降低”；第1 3 条规定“妥 善安置被征地农民，使被征地农民的长远生计有保障”；第1 4 条规定：“健全征 地程序，维护被征地农民和用地者的合法权益”；第1 5 条规定：“增强征地的透 明度，加强对征地实施过程监管”。可见，其中这部法规的发布对于征地补偿费 用的标准、补偿安置方式、征地补偿程序以及征地补偿的监督来说是有所进步 的。 二是国土资源部2 0 0 4 年发布的关于完善征地补偿安置制度的指导意见， 该意见在征地补偿标准，土地补偿费的分配，对被征地农民的安置途径，征地 程序等方面都有明显的进步之处。” 三是国务院2 0 0 6 年发布的关于加强土地调控有关问题的通知，该通知 的进步之处体现在更加注重对于被征地农民长远生活的保障，和对被征地农民 r 后的就业提供培训，要求政府安排征地农民的神会保障费用，通知全文多次 提到社会保障，可见国家对实地农民的社会保障的愈发重视。锄 总的来看，随着经济社会的发展和土地征收理论的不断进步，我国对于集 体土地征收补偿问题的法律规定是在不断完善之中的，在集体土地征收补偿中 也越来越强调对于财产权的保护和人权的保障。 ”2 0 0 4 年i i 门3 | | 围十资源部关于完善征地补偿安置制度的指导意见。2 0 0 6 年8 月3 1i | 固务院关十 加强十地谢摔自关问题的通知第二部分。 ：2 0 0 6 年8 门3 li i 陶务院关十加强一卜地洲控何关问题的通知第二部分。 9 论我固集休十地征收补偿制度的法律完善 二、集体土地征收补偿制度存在的问题 从我国集体土地征收补偿制度的历史沿革和法律现状看，我国集体土地征 收补偿制度总的来说是越来越进步，越来越全面。但是，其存在的问题依然是 很突出的，主要表现在以下几个方面： ( 一) 缺乏对公共利益的明确界定 我国宪法第1 0 条、物权法第4 2 条，土地管理法第2 条都明确 规定，征收土地都必须是基于公共利益的需要，但对于集体土地征收中什么是 公共利益，相关法律却没有作出直接而明确的界定。从公共利益的词义特点看， 其是一个高度抽象的、涵盖性较广的法律概念，如果法律对征收土地应该遵循 的公共利益没有明确的界定，那么看似具有强大约束力的公共利益就像变成了 “没有牙齿的老虎”，在巨大的利益诱惑下，政府的征地权必然被滥用，造成各 地征地矛盾和纠纷频发，土地资源流失、浪费严重。因此有必要对何为公共利 益作出明确规定，这样，一方面可以保证政府在为了文化、教育、国防、军事、 公共安全及其他公共事业等显而易见的公共利益建设项目时，可以有效行使征 地权，实现公共利益；另一方面，又可以防止政府利用公共利益的抽象性和含 糊性来进行土地征收，从征地补偿的第一个环节对其进行约束，防止不必要的 征地行为的发生，减少给农民造成不必要的损害。 ( 二) 补偿的宪法原则不明确 我国是社会主义国家，一直以来强调国家利益、集体利益的优先地位，个 人利益要服从于国家利益、集体利益，对于个人利益的保护观念不强，因此， 在我国集体土地征收补偿几十年的实践中，按照不完全补偿原则对于土地征收 实行低价补偿成为事实做法，直到现在的立法中仍然偏重于国家利益的考虑而 缺乏对个人合法权益应有的尊重和保护。社会主义建设初期，国家急需恢复经 济，国力有限，无法承受过高的征收补偿，若以完全的或较高标准原则的对农 民进行征收补偿，很多出于公共利益的建设工作将无法完成，国家的经济、社 会发展也必将受到严重限制。在特定的历史条件下，这是合理的，也是可以理 ：据统计，2 0 0 5 年抓收十地由积4 4 5 4 万l i t ，2 0 1 0 年就增j i l 至6 8 8 9 万i 订，年均增幅超过9 ，1 8 亿i 计耕 地红线的f 果持任务越水越艰h 。 l o 集体十地钲收补偿制度存礼的问题 解的。但是，随着国家财力的不断提升和私有权益保障要求的不断加强，作为 国法律、法规等规范性文件立法基础的根本大法一宪法，应该对征收补偿原 则这一基本问题做出明确规定。 我国宪法在2 0 0 4 年的修改后明确了征收补偿条款，规定了土地征收必须补 偿，但是还是很抽象，对征收补偿的原则仍然没有明确规定，我们无法从宪法 层面找到征地补偿原则，对具体征收补偿标准的制定同样缺乏约束。国土资源 部关于丌展制订征地统一年产值标准和征地区片综合地价工作的通知要求 征收补偿时要保证人民生活水平不降低、长远生活有保障两个原则，但是由于 没有宪法基本原则的限定，这两个原则的具体标准很难界定，以至于地方政府 在制定补偿时可以不受约束，往往造成补偿费用的不平等和过低。因此，宪法 关于征地补偿基本原则的明确对于征地补偿来说必不可少。 ( 三) 补偿的范围过于狭窄 我国物权法第4 2 条规定虽有四项补偿内容，但是经过仔细分析，我 们还是发现补偿范围仍然过于狭隘，主要表现在三个方面： 1 未完全补偿被征收土地上存在的权利损失 由于我国集体土地的“权利主体虚位”，铆属于村集体所有的集体土地实际 上由村委会或者集体经济组织经营、管理，征地补偿时农民很难参与其中，土 地的所有权究竟归谁对于农民的影响很小。但是，土地承包经营权是农民对土 地的实际权力，关系也更密切，征收集体土地对其的影响也是最大，因此，土 地承包经营权对于农民的生产生活来 兑意义非儿，对其的补偿对于农民更具实 际意义。然而目前，我国征收集体土地所补偿的权利损失实际上仅限于土地所 有权，根本就没有对农民享有的土地承包经营权等其他权利的损失给予补偿。固 2 、未涵盖被征收土地上所有的财产损害 征收集体所有土地，不仅会使被征地农民丧失对被征收土地的权利，造成 被征地上的附着物、种植物的灭失，给被征地农民造成明显的直接损失。同时， ”物十义法第4 2 条规定“钲收集体所仃的十地，心当依法足额支付十地补偿费、安置补助费、地 ：附着 物和青苗的补偿费等费用，安排被缸地农民的社会保障费用，保障被