我国公益基金会治理法律制度研究.pdf

摘要 随着我国经济的发展和社会的进步，尤其是社会剩余财富的不断增加和 社会成员慈善意识的普遍提升，公益事业逐步发展起来，并在缓解社会分化、 促进社会公平、提升社会道德等方面发挥着越来越重要的作用。由于起步较 晚，我国公益事业的相关法律政策、制度建设和治理机制还很不健全。近年 来诸多“慈善门”事件的发生，各种问题的集中暴露，阻滞了公益慈善事业 的健康发展，引发了社会的强烈关注。公益基金会作为公益慈善事业最重要 的载体，其健康、诚信、可持续发展，对于中国慈善事业的整体推进，无疑 具有至关重要的意义和价值。因此，本文选取公益基金会作为主要的研究对 象。 从当前公益基金会在我国的实际运行来看，存在着公益事业的社会发展 需求与法律制度保障明显不相适应的情况。公益基金会治理理念、制度建构、 监督渠道、信息披露机制、基金项目的评估、跟踪、效果评价等方面存在严 重滞后现象，基金会的政府背景被国内外公众所诟病，基金会从业人员专业 素质不强，这些问题影响着慈善事业的进一步发展。我国涉及公益基金会的 法律法规，主要有全国人大颁布实施的公益事业捐赠法、企业所得税法， 国务院发布的基金会管理条例、个人所得税暂行条例实施细则以及民 政部、财政部、国家税务总局等部门制定的有关规章。就整体而言，这些规 范缺乏系统性和协调性，规范内容尚欠细致，部分条款的可操作性差。从公 益基金会目前的发展要求来看，最为重要的任务是从法律层面解决其在治理 i i 方面存在的各类制度性问题，从源头和根本上推动公益事业的发展。这是本 文要着重论述的内容。 本文共分为六章： 第一章阐明了研究背景和目的，总结了我国公益基金会发展的基本状 况，对论文的研究意义、研究视角和创新点进行了分析说明。 第二章对公益基金会治理展开理论与实证分析，具体阐释公益基金会的 概念、特征、产生和发展的条件、治理理念和原则以及内外部治理机制，为 全文深入分析打下扎实的理论基础，并精准地限定了本文讨论的范围和框 架。 第三章对我国公益基金会治理存在的主要问题及成因进行梳理。目前我 国公益基金会的内部治理机制、外部监督机制以及法律救济制度等都不能适 应慈善事业整体的发展要求，其主要原因在于行政干预过度、立法相对滞后、 事中监管乏力等方面。 第四章论证了如何进一步完善我国公益基金会的内部治理法律制度，具 体包括加强理事会管理与决策职能、强化管理层执行职能、加强监事会监督 职能等三个方面，并讨论了每个方面可采取的具体举措。 第五章讨论了如何进一步完善我国公益基金会的外部治理法律制度，具 体包括重构行政监管模式、健全信息披露制度、建立行业监督机制、建构独 立第三方监督机制等方面，重点探讨了如何转变行政职能，形成有效社会监 督等内容。 第六章探究了如何构建和完善我国公益基金会治理的法律救济制度体 系，在分析现状的基础上，阐释了相关理论，有针对性地提出了完善相关立 i 法和法律救济制度的举措。 本文以“治理”为核心，对公益基金会治理法律制度进行研究和探讨， 实事求是地分析我国公益基金会治理存在的问题。借鉴现代基金会的先进治 理理念和机制，从内部治理、外部治理两个层面提出了基金会治理法律制度 的完善建议，并着重阐述了基金会治理法律救济制度的重构设想。研究方法 包括：比较研究法、实证研究法、理论研究法、规范分析法、案例调查法。 本文创新点主要为三个方面：一是借鉴经济学研究法人治理结构的方法 来分析公益基金会内部治理结构，对理事会、监事会的职能及人员任职资格 进行了全面的分析与完善，尤其对公益基金会涉及商业行为时的决策过程与 特殊谨慎进行了深入研究；二是运用比较分析和实证研究的方法，对完善公 益基金会外部治理机制提出了具体的设想和建议；三是通过实证研究和案例 调查的方法，选取经典案( 事) 例，尤其是民族地区具有典型意义的公益基 金会治理问题进行分析，从立法和司法两大方面就如何建构法律救济制度进 行了深入阐述和充分论证。 关键词：公益基金会、内部治理、外部治理、法律救济 i v a b s t r a c t a l o n gw i t hc h i n a se c o n o m i cd e v e l o p m e n ta n ds o c i a lp r o g r e s s ，e s p e c i a l l y w i t ht h eg r o w t ho fs o c i a ls u r p l u sw e a l t ha n dt h ei n c r e a s i n ga w a r e n e s so fs o c i a l m e m b e r s ，p u b l i cw e l f a r eu n d e r t a k i n gh a sb e e nc o n t i n u a l l yd e v e l o p i n ga n dh a s b e e np l a y i n ga ni n c r e a s i n g l yi m p o r t a n tr o l eo na l l e v i a t i n gs o c i a ld i f f e r e n t i a t i o n ， p r o m o t i n gs o c i a lj u s t i c ea n dd e v e l o p m e n t ，e n h a n c i n gt h es o c i a lm o r a l i t y , e t c b u t b e c a u s eo fal a t e s t a r t ，t h ep o l i c i e s ，i n s t i t u t i o n a lb a c k g r o u n da n ds o c i a l e n v i r o n m e n tr e l e v a n tt op u b l i cw e l f a r eu n d e r t a k i n ga r ei m p e r f e c t s o m ec h a r i t y s c a n d a le v e n t si nr e c e n ty e a r sm a d et h ep r o b l e m se x p o s e di np u b l i c t h e s e e v e n t sh i n d e r e dt h eh e a l t h yd e v e l o p m e n to fp u b l i cw e l f a r eu n d e r t a k i n ga n d t r i g g e r e di n t e n s ea t t e n t i o no fs o c i e t y p u b l i cw e l f a r ef o u n d a t i o ni st h em o s t i m p o r t a n tc a r r i e r so fp u b l i cw e l f a r eu n d e r t a k i n g s i t sh e a l t h y ，c r e d i b l e ，a n d s u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n ti ss i g n i f i c a n ta n dv a l u a b l et ot h ec h i n e s ep u b l i cw e l f a r e u n d e r t a k i n g s t h e r e f o r e ，t h i st h e s i si sb a s e do nt h ep u b l i cw e l f a r ef o u n d a t i o na s t h em a i no b je c to fs t u d y t h ec u r r e n to p e r a t i o ns i t u a t i o no fp u b l i cw e l f a r ef o u n d a t i o n ss h o w st h a tt h e d e m a n df o rs o c i a ld e v e l o p m e n ta n dt h el e g a ls y s t e mt op r o t e c tt h ep u b l i cw e l f a r e u n d e r t a k i n g sa r eo b v i o u s l yn o ta d a p t a b l e s e r i o u sl a gp h e n o m e n o nc a nb ef o u n d i nt h ec o n c e p to fg o v e r n a n c e ，t h ec o n s t r u c t i o no ft h es y s t e m ，t h ec h a n n e l so f s u p e r v i s i o n ，t h em e c h a n i s mc o n s t r u c t i o no fi n f o r m a t i o nd i s c l o s u r e ，a n dp r o j e c t a s s e s s m e n t ，t r a c k i n ga n de v a l u a t i o no fp u b l i cw e l f a r ef o u n d a t i o n s c r i t i c i s m v f r o mh o m ea n da b r o a di so i lm a n yg o v e r n m e n tb a c k g r o u n dw e l f a r ef o u n d a t i o n s a n dt h es t a f f sa r en o tp r o f e s s i o n a le n o u g ha n dl a c ko fa b i l i t i e s t h ep r o b l e m s a b o v ea r ea f f e c t i n gt h ef u r t h e rd e v e l o p m e n to fp u b l i cw e l f a r eu n d e r t a k i n g s t h o s et h el a w sa n dr e g u l a t i o n sr e l a t et op u b l i cw e l f a r ef o u n d a t i o n si nc h i n aa r e m a i n l yt h el a wo fd o n a t i o nf o rp u b l i cw e l f a r eu n d e r t a k i n g sa n de n t e r p r i s e i n c o m et a xl a we n a c t e db yt h en a t i o n a lp e o p l e sc o n g r e s s ，f u n dm a n a g e m e n t r e g u l a t i o n sa n dr u l e sf o rt h ei m p l e m e n t a t i o no ft h ei n t e r i mr e g u l a t i o n so f i n d i v i d u a li n c o m et a xe n a c t e db yt h es a t ec o u n c i l ，a n dr e g u l a t i o n sm a d eb yt h e m i n i s t r yo fc i v i la f f a i r s ，t h em i n i s t r yo ff i n a n c e ，t h es t a t ea d m i n i s t r a t i o no f t a x a t i o n o v e r a l l ，t h e s er e g u l a t i o n sa r en o ts y s t e m i co rh a r m o n i o u s ，t h ec o n t e n t i sl e s sd e t a i l e da n dt h eo p e r a b i l i t yo fs o m eo ft h et e r m si sp o o r f r o mt h ec u r r e n t d e v e l o p m e n ts i t u a t i o n ，t h em o s ti m p o r t a n tt a s ko ft h ed e v e l o p m e n to fp u b l i c w e l f a r ef o u n d a t i o n si st oa n a l y z ea l lk i n d so fp r o b l e m si nt h em a n a g e m e n to ft h e f o u n d a t i o n sf r o mal e g a lp e r s p e c t i v e ，a n dm a k es p e c i f i cr e c o m m e n d a t i o n st o p r o m o t et h ed e v e l o p m e n to fp u b l i cw e l f a r ef r o mt h es o u r c ea n df u n d a m e n t a l t h i si sa l s ot h em a j o ri s s u et h i st h e s i sf o c u s e so n t h i st h e s i sh a ss i xc h a p t e r s c h a p t e r o n e e x p o u n d s t h er e s e a r c h b a c k g r o u n d a n dp u r p o s e ，a n d s u m m a r i z e st h eb a s i cs i t u a t i o no ft h ed e v e l o p m e n to fp u b l i cw e l f a r ef o u n d a t i o n i nc h i n a i i lt h i s c h a p t e r , t h es i g n i f i c a n c e o ft h er e s e a r c h ，t h er e s e a r c h p e r s p e c t i v ea n di n n o v a t i o np o i n t sa r ea n a l y z e d c h a p t e rt w oi sm a i n l ya b o u tt h e o r e t i c a la n de m p i r i c a la n a l y s i so nt h e v i g o v e r n a n c eo ft h ep u b l i cw e l f a r ef o u n d a t i o n t h i sc h a p t e re x p l a i n st h ep u b l i c w e l f a r ef o u n d a t i o n s c o n c e p t ，c h a r a c t e r i s t i c s ，a n dd e v e l o p m e n tc o n d i t i o n s ， m a n a g e m e n tp h i l o s o p h ya n dp r i n c i p l e sa sw e l la st h ef o u n d a t i o n si n t e r n a la n d e x t e r n a lg o v e r n a n c em e c h a n i s m t h ec o n t e n ti st h ei n - d e p t ha n a l y s i st ol a ya s o l i dt h e o r e t i c a lf o u n d a t i o n ，a n da c c u r a t e l yd e f i n et h es c o p ea n df r a m e w o r ko f t h i sp a p e r c h a p t e rt h r e ee n u m e r a t e st h em a j o rp r o b l e m so ft h eg o v e r n a n c eo ft h e p u b l i cw e l f a r e f o u n d m i o na n da n a l y s i so ft h ec a u s e s t h em a jo rp r o b l e m s i n c l u d ei n t e r n a lg o v e r n a n c em e c h a n i s m ，t h ee x t e r n a ls u p e r v i s i o nm e c h a n i s m ，t h e i m p e r f e c ti n f o r m a t i o nd i s c l o s u r es y s t e m ，e t c t h e c a u s e so ft h o s ep r o b l e m s i n c l u d ee x c e s s i v ea d m i n i s t r a t i v ei n t e r f e r e n c e ，l a g g i n go fl e g i s l a t i o n ，t h el a c ko f s u p e r v i s i o n ，e t c t h ei n d e p t ha n a l y s i so ft h ep r o b l e mp r o v i d e st h eb a s i sa n dp u t s f o r w a r dc o u n t e r m e a s u r e si nt h ef o l l o w i n gc h a p t e r s c h a p t e rf o u re x p l m n sh o wt of u r t h e ri m p r o v et h ei n t e r n a lc o n t r o ll e g a l s y s t e m o f p u b l i c w e l f a r ef o u n d m i o ni nc h i n a t h ec o n t e n ti n c l u d e s s t r e n g t h e n i n gt h em a n a g e m e n ta n dd e c i s i o n - m a k i n gf u n c t i o n so ft h ec o u n c i l ，t h e m a n a g e m e n to fe x e c u t i v ef u n c t i o n ，a n dt h es u p e r v i s i o nf u n c t i o no fb o a r do f s u p e r v i s o r s ，a n da l s od i s c u s s e se v e r ya s p e c to ft h es p e c i f i co p e r a t i o n a lm e a s u r e s c h a p t e r f i v e m a i n l y d i s c u s s e sh o wt of u r t h e ri m p r o v et h ee x t e r n a l g o v e r n a n c es y s t e mo fp u b l i cw e l f a r ef o u n d m i o ni nc h i n a t h ec o n t e n ti n c l u d e s t h er e c o n s t r u c t i o no ft h ea d m i n i s t r a t i v es u p e r v i s i o nm o d e ，t h ei m p r o v e m e n to f i n f o r m a t i o nd i s c l o s u r es y s t e m ，t h ee s t a b l i s h m e n to fi n d u s t r ys u p e r v i s i o n m e c h a n i s m ，a n d t h ec o n s t r u c t i o no fi n d e p e n d e n tt h i r d p a r t ys u p e r v is i o n m e c h a n i s m t h ef o c u si so nt h ed i s c u s s i o no fh o wt oc h a n g et h ea d m i n i s t r a t i v e r o l e ，a n dt h ef o r m a t i o no fe f f e c t i v es o c i a ls u p e r v i s i o n ，e t c c h a p t e rs i xf o c u s e so nt h ea n a l y s i so fh o wt oi m p r o v et h ep u b l i cw e l f a r e f o u n d a t i o n sl e g a lr e l i e fs y s t e m b a s e do nt h ea n a l y s i so ft h ep r e s e n ts t a t u so ft h e l e g a lr e l i e fs y s t e m ，t h ec o n t e n ti n t e r p r e t st h er e l e v a n tt h e o r e t i c a lb a s i sa n dp u t s f o r w a r dt h ei m p r o v e m e n tm e a s u r e so f l e g i s l a t i o no t h e rl e g a lr e l i e fs y s t e m t h i st h e s i st a k e st h e “g o v e r n a n c e ”a st h ec o r eo ft h er e s e a r c h ，d i s c u s s e st h e g o v e r n a n c es y s t e mo fp u b l i cw e l f a r ef o u n d a t i o n ，a n ds e e k st h et r u t hf r o mf a c t s t oa n a l y s i so fp u b l i cw e l f a r ef o u n d a t i o n sg o v e r n a n c ep r o b l e m s b yu s i n gt h e a d v a n c e dm a n a g e m e n tc o n c e p ta n dm e c h a n i s mo fm o d e r nf o u n d a t i o n s ，t h i s t h e s i so f f e r sp r o p o s a l so fi m p r o v i n gg o v e r n a n c es y s t e mf r o mb o t hi n t e r n a la n d e x t e r n a l r e s e a r c hm e t h o d si n c l u d ec o m p a r i s o nr e s e a r c hm e t h o d ，e m p i r i c a l r e s e a r c hm e t h o d ，t h e o r e t i c a lr e s e a r c h ，n o r m a t i v ea n a l y s i sm e t h o d ，a n dc a s es t u d y m e t h o d t h ei n n o v a t i o no ft h i st h e s i si n c l u d e st h r e ea s p e c t s t h ef i r s ta s p e c ti su s i n g t h ee c o n o m i c sm e t h o do fs t u d y i n gt h ec o r p o r a t eg o v e r n a n c es m l c t u r ea st h e m e t h o do fa n a l y z i n gt h eg o v e r n a n c es t r n c t u r eo fp u b l i cw e l f a r ef o u n d a t i o n ，t o a n a l y z ea n di m p r o v et h ef u n c t i o no ft h ec o u n c i l ，b o a r do fs u p e r v i s o r sa n ds t a f f q u a l i f i c a t i o n ，e s p e c i a l l ys t u d yo nt h ed e c i s i o np r o c e s sa n ds p e c i a lc a r e f u l n e s so f p u b l i cw e l f a r ef o u n d a t i o nw h i l ei n v o l v i n gc o m m e r c i a lb e h a v i o r t h es e c o n d a s p e c tisu s i n gt h em e t h o d so fc o m p a r a t i v ea n a l y s i sa n de m p i r i c a lr e s e a r c h ，t o p u tf o r w a r ds o m es p e c i f i ci d e a sa n ds u g g e s t i o n so nt h ei m p r o v e m e n to ft h e e x t e r n a lg o v e r n a n c em e c h a n i s mo fp u b l i cw e l f a r ef o u n d m i o n t h et h i r da s p e c ti s t h r o u g ht h em e t h o do fe m p i r i c a lr e s e a r c ha n dc a s es t u d y , c o m p r e h e n s i v e l y r e v i e w i n gt h ef o r m u l m i o na n di m p l e m e n t a t i o np r o b l e m so ft h er e l i e fs y s t e mo f p u b l i cw e l f a r ef o u n d a t i o n ，e x p l a i n i n ga n dd e m o n s t r a t i n gt h ec o n s t r u c t i o n o f l e g a lr e l i e fs y s t e mf r o mt h et w oa s p e c t so fl e g i s l a t i o na n dj u s t i c e k e y w o r d s ：p u b l i c w e l f a r e f o u n d a t i o n ， i n t e r n a l g o v e r n a n c e ， e x t e r n a l g o v e r n a n c e ，l e g a lr e l i e f i x 目录 摘要i i a b s t r a c t v 第一章导论1 1 1 研究背景与研究意义1 1 1 1 研究背景1 1 1 2 研究意义4 1 2 国内外研究现状5 1 2 1 国外研究现状5 1 2 2 国内研究现状8 1 3 研究思路、方法与创新点1 l 1 3 1 研究思路1 l 1 3 2 研究方法与论文创新点1 1 第二章公益基金会治理理论与实证分析1 4 2 1 公益基金会的基本理论1 4 2 1 1 公益基金会的概念与特征1 4 2 1 2 公益基金会的基本类型1 6 2 1 3 公益基金会产生和发展的条件1 7 2 1 4 公益基金会的功能1 9 2 2 公益基金会的治理理念和原则2 1 2 2 1 公益基金会的治理理念2 1 2 2 2 公益基金会的治理原则2 2 2 3 公益基金会的内部治理机构2 4 2 3 1 公益基金会的决策机关理事会2 4 2 3 2 公益基金会的执行机关管理者2 7 2 3 3 公益基金会的监督机关监事会2 8 2 4 公益基金会的外部治理机制2 9 2 4 1 政府监管2 9 2 4 2 社会监督与信息披露3 2 2 4 3 行业监督3 3 2 4 4 独立第三方组织监督3 5 第三章我国公益基金会治理存在的问题及成因分析3 7 3 1 我国公益基金会治理存在的主要问题3 7 x 3 1 1 公益基金会内部治理机制有待完善3 7 3 1 2 公益基金会外部管理监督机制有待完善4 0 3 1 3 公益基金会信息披露制度有待完善4 5 3 2 我国公益基金会治理存在问题的原因分析4 8 3 2 1 行政干预过度4 8 3 2 2 立法相对滞后4 9 3 2 3 事中监管乏力5 0 第四章我国公益基金会内部治理法律制度的完善5 2 4 1 加强理事会管理与决策职能5 2 4 1 1 完善理事选任机制5 2 4 1 2 明确理事法定义务5 3 4 1 3 完善理事会决策程序5 6 4 2 强化管理层执行职能5 8 4 2 1 明确管理者的范围和职能5 8 4 2 2 明确管理者的义务5 8 4 2 3 加强对基金会人员的管理、培训和考核5 9 4 2 4 引入“职业经理人”6 1 4 3 加强监事会监督职能6 2 4 3 1 确立监事任职资格认定制度6 2 4 3 2 扩大监事职权范围6 3 4 3 3 引入独立监事6 4 第五章我国公益基金会外部治理法律制度的完善6 6 5 1 重构行政监管模式6 6 5 1 1 转变行政监管理念6 6 5 1 2 转移行政监管重心6 7 5 2 健全信息披露制度7 2 5 2 1 我国公益基金会信息披露的现状7 2 5 2 2 扩充并细化信息披露的内容7 3 5 2 3 完善信息披露和公众查询的方式7 6 5 2 4 建立信息披露质询机制7 8 5 3 建立行业监督机制7 8 5 3 1 制定行业规范7 8 5 3 2 实施行业内评价机制8 0 5 3 3 增设行业协会的服务功能8 0 5 4 建构独立第三方监督机制8 l 5 4 1 独立第三方监督的特点8 2 5 4 2 构建分层次的独立第三方监督体系8 3 第六章我国公益基金会治理法律救济制度的完善8 6 6 1 我国公益基金会治理民事法律救济制度的现状与完善8 6 6 1 1 公益基金会治理民事法律救济制度的现状8 6 6 1 2 公益基金会治理民事法律救济制度的完善8 9 x i 6 2 我国公益基金会治理行政法律救济制度的现状与完善9 6 6 2 1 公益基金会治理行政法律救济制度的现状9 6 6 2 2 公益基金会治理行政法律救济制度的健全9 8 6 3 我国公益基金会治理刑事法律救济制度的现状与完善1 0 0 6 3 1 公益基金会治理刑事法律救济制度的现状1 0 0 6 3 2 公益基金会治理刑事法律救济制度的完善1 0 2 参考文献1 1 4 0 6 致谢1 1 4 攻读学位期问发表的学术成果目录1 1 7 1 1 研究背景与研究意义 第一章导论 1 1 1 研究背景 从世界各发达国家来看，公益事业在缓解社会分化、促进社会公平与发展、提升社 会道德等方面发挥着重要的作用。当前，我国社会经济整体发展水平有了显著提高，社 会剩余财富不断增加，社会成员的公益意识和慈善行为逐步普遍化，大力开展公益事业 的基础和条件逐步夯实。但面对纷纷扰扰的“慈善门 事件，缺乏公众信任和有效的约 束机制使得公益事业在我国的发展不断反复，甚至倒退。因此，作为开展慈善公益事业 最重要的载体公益基金会，其如何诚信、健康、高效、可持续地运行，对我国经济 社会的发展具有十分重要的价值和意义。故本文选取公益基金会作为研究的对象。 我国发展公益基金会的社会需求日益高涨。由于新中国建立初期在社会制度、意识 形态等方面的原因，我国的慈善公益事业起步较晚，在1 9 8 1 年才成立了第一个接近现 代基金会理念的公募基金会中国儿童少年基金会，在短暂发展的过程中还经历了跌 宕起伏的过程。2 0 世纪8 0 年代，曾一度出现基金会热。1 9 9 6 年国家民政部对全国社团 进行清理整顿，基金会的发展又基本停滞，直到2 0 0 4 年基金会管理条例颁布实施， 基金会才重新获得发展的机会。全国依法登记的基金会数量从2 0 0 5 年的9 7 5 个增加到 2 0 1 2 年底的2 9 6 1 个。2 0 0 8 年南方部分地区严重低温雨雪冰冻灾害及汶川特大地震引发 捐赠热潮，社会捐赠总额突破1 0 0 0 亿元。随着公民意识的觉醒、企业社会责任的普遍 认同、国家对社会公益事业的积极推动，我国慈善事业和公益基金会进入了一个快速发 展的时期。而社会财富的急剧扩张积累了数量庞大的潜在慈善捐助资源，一旦这些资源 通过适当的途径进入社会再分配领域将发挥强大的作用力。与此同时，社会各界对于捐 赠出去的财物是否真正用于所预期的目的，公益基金会是否有能力管理、使用好募集的 财物，捐助对象接受救助以后是否实现了良好的效果等等问题日益关注，这些问题也成 为拷问公益基金会能力的焦点。 当前，我国慈善公益事业的社会发展需求与公益基金会的法律制度保障不相适应。 民政部：我国保障基本民生和发展社会服务工作情况，中华人民共和国全国人大新闻中心记者会，2 0 1 3 年3 月1 3 日发布。 民政部办公厅关于做好2 0 0 8 年度慈善捐助信息社会公示有关工作的通知，中华人民共和国民政部网站，2 0 0 9 年4 月2 日发布。 在慈善立法、公益基金会的治理机制建构、公众可对基金会行使监督的渠道和基金会信 息披露机制建设、对基金所投入项目的评估、跟踪、效果评价体系建立等方面还存在严 重的滞后、缺位的现象；基金会与政府存在剪不断、理还乱的关系，行政监督名不符 实；基金会对于慈善活动与商业活动的界线并不清晰，导致慈善事业被认为目的不纯； 基金会从业人员的专业素质普遍不高，基金会自身能力与所承担的社会责任不相适应。 上述种种问题在一定程度上动摇了公众对慈善机构的信任，使得慈善事业赖以生存发展 的信任基石摇晃不定。 规制公益基金会的法律规范不尽完善且可操作性不强。我国涉及公益基金会的法律 法规主要有全国人大颁布实施的公益事业捐赠法、企业所得税法，国务院发布 的基金会管理条例、个人所得税暂行条例实施细则以及民政部、财政部、国家 税务总局等部门制定的有关规章。这些规范整体而言缺乏系统性和协调性，规范内容尚 欠细致，部分条款的可操作性差。在美国，调整基金会的非营利法人示范法参考商 业公司标准法对基金会治理结构进行了详细的规定，对基金会的理事、监事、管理者 规定了类似于商业公司相关人员的忠实义务、谨慎义务；联邦国内税务法典关于慈善 免税的规定对基金会的运行起到了实质的监督作用。返观我国，由于法律规定的粗疏， 现实中公然违法的现象屡见不鲜。例如，不少地方基金会的理事长、秘书长由政府工作 人员兼任，基金会在某种程度上丧失了独立自主性；税收优惠不是依法自动获得，而要 靠争取才能够享受到，没有充分发挥税法对基金会发展的激励作用。 公益基金会的内部治理机制缺乏科学理念支撑，内部监督机制不健全。在基金会治 理理念上，我国基金会存在两种倾向：以政府背景成立的基金会，理事长、秘书长往往 由以往具有一定行政职务的原领导担任，难免继承行政机关的管理模式，打破基金会民 主决策机制，仍然由“领导”说了算；而民间成长起来的基金会往往由企业的管理人担 任理事长、秘书长，企业家的精英感容易使得基金会成为其实现个人英雄主义的舞台。 真正民主、科学、有效的决策理念难以扎根。在治理结构上，监事会对理事会的监督制 衡作用十分有限。实践中，监事的任免多需得到理事长的同意，且监事作为不从基金会 拿报酬的人员缺乏履职的内在动力。 公益基金会的外部监督力度与公众对基金会的监督愿望存在较大差距。一是行政监 管模式。我国实行登记管理机关和业务主管单位“双重管理”模式，看似保险的管理模 式取得的实际效果却是责任推诿、制度失效。民政部门作为登记管理机关在我国的行政 序列中属于较为弱势的部门，面对某些强势的业务主管部门，其很难就管理事项与之进 2 行平等有效的协调；对于业务主管部e 而言，管理基金会等民间组织属于其行政职能中 的次要职能，一般不列入工作绩效，而且管理民间组织具有较大的政治责任和风险，业 务主管部门缺乏积极监管的动力，审批职能流于形式。这种可能是行政机关分解责任的 制度安排，却使得众多民间的基金会苦于找不到对应的主管部门或得不到主管部门的同 意而无法合法登记设立，阻碍了基金会组织的正常发展。二是监管理念。我国行政机关 对基金会的监管侧重于设立登记阶段的审批，设置了极高的原始基金门槛，阻挡了一大 批真心想为慈善做点贡献的社会成员。对于真正影响基金会公信力、关系捐赠人目的能 否实现的资金管理、使用等方面的监督机