探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院.pdf

昆 明 学 院 学 报 ， （ ） ： 【 法学】 收稿日期： 作者简介： 段婕妤（ ） ， 女， 湖南株洲人， 硕士研究生， 主要从事宪法与行政法研究。 探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院 段婕妤 （ 四川大学 法学院， 四川 成都 ） 摘要： 地方化和行政化一直是妨碍司法公正的主要障碍。为确保审判权、 检察权依法独立公正行使， 合理 配置司法资源， 设立跨行政区划的人民法院和人民检察院显得尤为必要。在解决法院、 检察院的产生问 题， 人、 财、 物的管理问题， 以及司法区的划分和对法院、 检察院的监督问题后， 还应坚持适当原则与便民 原则相结合， 坚持统一管理， 并以省级以下地方进行试点的形式， 借鉴已有经验， 稳步推动跨行政区划的 法院、 检察院的设立。 关键词： 设立法院； 设立检察院； 跨行政区划； 司法公正； 地方化； 行政化 中图分类号： 文献标识码： 文章编号： （ ） ： （ ， ， ，） ： ， ， ， ， ， ： ； ； ； ； ； 近几十年来， 我国一直在进行司法改革， 力图 司法权的独立公正行使， 虽然取得了一定的成效， 但是现实中司法不公正、 审判不独立的情况还是 存在。 年党的十八届四中全会通过了 中共 中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决 定 ， 其中对确保审判权、 检察权依法独立公正行 使具有重要作用的就是探索设立跨行政区划的人 民法院和人民检察院。 一、 设立跨行政区划的人民法院和 人民检察院的必要性分析 （ 一） 设立跨行政区划的人民法院和人民检察 院是去地方化、 行政化， 实现司法公正的必然要求 地方化和行政化一直是妨碍司法公正的主要障 碍， 为了保障审判权和检察权依法独立公正地行使， 破除司法地方化和行政化势在必行。然而， 我国人 民法院和人民检察院的这种完全以行政区划为依 据、 一级政府一级司法机关的设立制度造成了司法 机关地方化和行政化。之所以会如此， 主要是因为 在此种设立的制度下， 司法机关的地域管辖范围与 相应的地方政府的行政管辖区域完全重合， 同级地 方政府控制着法院和检察院的人、 财、 物形成在本级 行政区划内司法机关依附于地方政府而存在的状 况， 导致“ 地方行政机关干预司法以及地方司法机 关仅为 地方 司法， 从而造成司法机关的地方化和 行政化” ， 最终妨碍司法公正。所以， 改变过去法 院、 检察院的设立制度， 设立跨行政区划的人民法院 和人民检察院势在必行。因此设立跨行政区划的人 民法院和检察院是去地方化、 行政化， 实现司法公正 的必然要求。 （ 二） 设立跨行政区划的人民法院和人民检察 院有利于“ 司法资源配置合理、 优化” 中华人民共和国人民法院组织法 和 中华人 民共和国人民检察院组织法 规定： 在县级以上各 地方设立人民法院和人民检察院。换句话说， 只要 是县级以上地方都必须有相应的人民法院和检察 院。从形式上来看， 虽然在县级以上各地方都设立 相应的法院和检察院既有利于司法机关对行政机关 的监督， 也有利于司法资源的合理充分利用， 进而可 以迅速解决本行政区划内的案件纠纷， 但这在一定 程度上的也会造成司法资源的非合理配置和充分利 用。因为我国的实际情况是人口分布不均且经济发 展不平衡， 比如说某些县城地广人稀、 经济落后， 法 院平均一年审理的案件仅仅只有几十件， 最多也是 不超过百件， 而检察院处理的案件更是少之又少， 但 是二者的人员、 物质等配备依然不少； 而人口多的地 方， 尤其是经济发达的地区其法院一年要审理上千 乃至上万的案件， 相关司法资源却远不能满足其所 需要的。虽说这些可以通过调配各地方的司法资源 来解决， 但这也只是拆东墙补西墙的做法， 倒不如通 过合理划分司法管辖的区域突破行政区划的限制设 立跨行政区划的司法机关将那些地广人稀、 纠纷发 生较少的地区纳入司法区划的范围， 让更多的司法 资源合理地配备到紧缺区， 以达到司法资源的优化 配置。因此， 设立跨行政区划的人民法院和人民检 察院有利于司法资源配置的合理、 优化。 （ 三） 设立跨行政区划的人民法院和人民检察 院有利于推进有力的法治保障体系建设 年 月召开的党的十八届四中全会提 出， 要“ 全面推进依法治国五个体系建设包括完备 的法律规范体系、 高效的法治实施体系、 严密的法治 监督体系、 有力的法治保障体系和完善的党内法规 体系” ， 其中， 设立跨行政区划的人民法院和人民 检察院就有利于推进有力的法治保障体系建设。司 法是法治保障的有力武器， 要实现司法在法治保障 中的重要作用就必须保障司法公正、 高效， 而跨行政 区划的人民法院和人民检察院将会打破行政区划的 限制， 破除司法地方化与行政化的模式， 排除行政对 司法的干预， 以保障司法的公正， 并且司法区域的重 新划分势必会使整个国家的司法资源得以重新配置 以达到资源的充分合理的利用， 最终实现司法高效 的目的。所以说， 通过跨行政区划的人民法院和人 民检察院的设立， 可以促进司法的公正和高效， 从而 推进有力的法治保障体系建设。因此， 设立跨行政 区划的人民法院和人民检察院有利于推进有力的法 治保障体系建设。 二、 设立跨行政区划的人民法院和 人民检察院的难点 设立跨行政区划的人民法院和人民检察院是一 个在理论上有欠缺、 在实践中有困难的重要课题。 因此， 在探索如何设立跨行政区划的人民法院和人 民检察院的过程中， 必然会重重困难。 （ 一） 人民法院和人民检察院的产生问题 现今， 我国对于法院和检察院的产生是这样规定 的： 根据 中华人民共和国人民法院组织法 第十八 条、 第二十三条、 第二十六条， 中华人民共和国人民 检察院组织法 第二条， 我国在县级以上各地方分别 设立人民法院和检察院， 根据 中华人民共和国宪 法 第三条， 我国各级人民法院和检察院是由相应的 地方人民代表大会产生的。换句话说， 县级以上各级 地方人民代表大会是地方法院和检察院的产生机关。 然而， 我国将要设立的是跨行政区划的人民法院和人 民检察院， 显然在此种情况下地方法院和检察院不再 适合由各级人民代表大会产生， 如若再由各级地方人 第 期 段婕妤： 探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院 民代表大会作为人民法院和人民检察院的产生机关， 势必会造成地方人大权力的越界以及混乱。因此， 要 设立跨行政区划的人民法院和人民检察院， 就必须解 决法院和检察院由谁产生的问题。 （ 二） 法院和检察院人、 财、 物的管理问题 我国司法机关的人、 财、 物一直由本级地方人民 政府管理， 这就导致地方司法权一直受到行政权力 的限制， 行政干预司法的现象比比皆是。可见， 法 院、 检察院人、 财、 物的管理权问题一直是妨碍司法 公正、 形成司法地方化、 行政化的重大问题。虽然十 八届三中全会提出“ 推动省级以下法院、 检察院人 财物统一管理， 探索建立与行政区划适当分离的司 法管辖制度” 以后， 年 月中央通过了 关于 司法体制改革试点若干问题的框架意见 和 上海 市司法改革试点工作方案 ， 提出司法人员分类管 理、 法官检察官由省级遴选委员会提名省级人大任 免、 财物由省级财政部门统一管理， 但是法院和检察 院的人财物管理依然面临着许多问题。比如， 在设 立跨行政区划的人民法院和检察院以后， 从整体上 看我国法院和检察院的数量相对以前来说可能会有 所减少， 但是要由一个省或者市来管理本行政区划 内所有法院和检察院的财政以及法官和检察官的选 任， 在这种巨大的工作量下， 不仅效率低而且也易出 错， 并且也易产生贪污等问题。 （ 三） 司法区划问题 司法区划是指“ 国家为了发挥司法权力的效能， 根据法律的规定， 将一国领土划分成若干层级和大小 不等的司法权力管辖地域并分别设置相应司法机构 的过程和现象” 。无论是十八届三中全会提出的 “ 探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度” ， 还是十八届四中全会提出的要“ 设立跨行政区划的人 民法院和人民检察院” ， 实质上都是要重新进行司法 区划（ 即司法权力管辖地域重新划分） 。具体说来， 原来司法机关的地域管辖范围就与其所在的行政区 划重合， 若要建立跨行政区划的人民法院和检察院， 就使原来的司法地域管辖范围不再是本级行政区域， 而是要突破行政区划的限制将本级行政区划以外的 地域也纳入司法地域管辖的范围。随之而来的问题 是跨行政区划的这个跨度的把握问题， 加上我国各地 区之间的经济发展不平衡和人口分布不均衡， 必然不 可用“ 一刀切” 的方法来划分司法区域， 否则可能会 造成加重当事人诉讼成本、 司法资源的分布不均等问 题， 这些都使得司法区划问题更加复杂。 （ 四） 对法院、 检察院的监督问题 我国现今对人民法院和检察院的监督种类主要 是有以下几种： 其一是国家权力机关的监督， 根据 中 华人民共和国宪法 第一百二十八条、 第一百三十三 条的规定， 我国人民法院和检察院必须对产生它的国 家权力机关负责， 换句话说， 各级人大及其常委会有 权监督各级法院和检察院； 其二是法院、 检察院的内 部监督， 主要是法院系统上下级的监督与被监督、 检 察院系统上下级的领导与被领导以及检察院对于法 院的监督； 其三是党对法院、 检察院的监督， 具体而言 就是由各级中国共产党政法委员会负责对地方各级 法院和检察院的监督； 其四是人民监督。诚然， 在设 立跨行政区划的人民法院和人民检察院的背景下， 第 二种即法院、 检察院的内部监督机制和人民监督并不 会因此而有较大变化， 依然可以适用， 但是第一种和 第三种监督方式却是难以实施的， 这主要是因为权力 机关的监督方式主要是通过在会议上听取法院和检 察院的工作报告来完成的， 而在设立跨行政区划的法 院和检察院后， 还须由各级权力机关来监督的话， 那 么应该向其司法区划范围内的哪个权力机关汇报工 作， 又或者是同时向其区划内的所有权力机关来汇报 工作？同理， 政法委员会对于法院和检察院的监督主 要是通过指导工作、 考察干部、 制定措施等方式来进 行监督的， 对于法院和检察院的监督仅仅依靠其内部 监督和人民监督是远远不够的， 因为目前人民监督比 较弱化， 而且相对于司法机关来说人民还处于一个弱 势的地位， 并且知悉的信息也有限， 而司法的内部监 督很容易流于形式。 三、 设立跨行政区划的人民法院和人民检察院的建议 虽然设立跨行政区划的人民法院和人民检察院 是一个在理论上有欠缺、 在实践中有困难的重要课 题， 但是目前我国司法实践中存在的诸多问题以及 公民要求司法公正的强烈愿望， 使得设立跨行政区 划的人民法院和人民检察院势在必行。因此， 我们 应当采取相关措施来促使跨行政区划的人民法院和 昆明学院学报 年 月 人民检察院的建立。 （ 一） 修改 中华人民共和国宪法 中有关法院、 检 察院产生的规定以及 中华人民共和国人民法院组织 法 和 中华人民共和国人民检察院组织法 ， 可使设立 跨行政区划的人民法院和人民检察院有法可依 首先， 修改 中华人民共和国宪法 中有关法 院、 检察院产生的规定， 或是出台宪法修正案修正有 关法院、 检察院产生的规定。我国宪法规定我国各 级司法机关是由各级地方的权力机关产生的， 这也 就使得我国司法机关的司法管辖与行政区划相重 合， 再加上这种司法机关的产生方式与我们正在探 索的新的司法机关设立方式相冲突， 所以即使中央 通过相关文件的形式来实施各项司法改革措施， 就 目前我国法律的规定而言， 设立跨行政区划的人民 法院和检察院也是违反宪法和法律规定的。因此， 要建立设立跨行政区划的人民法院和人民检察院， 势必要修改宪法中有关法院、 检察院产生的规定。 鉴于宪法修改时间长、 难度大， 可以以宪法修正案的 形式对相关规定进行变更。 其次， 修改 中华人民共和国人民法院组织法 和 中华人民共和国人民检察院组织法 的相关规 定。这里主要是通过 中华人民共和国人民法院组 织法 和 中华人民共和国人民检察院组织法 对地 方各级司法机关的司法区划和设置做出具体规定， 并为设立跨行政区划的人民法院和人民检察院提供 相关依据。 （ 二） 坚持适当原则与便民原则相结合， 稳步推 进跨行政区划法院和检察院的设立 设立跨行政区划的人民法院和人民检察院除了 需要有法律依据外， 还必须始终坚持适当原则与便 民原则相结合。适当原则和便民原则都是针对司法 区划而言。 首先， 适当原则主要是指在设立跨行政区划的 法院和检察院时， 司法地域范围的重新划分必须合 理得当， 具体来说有两点： 其一是司法区划的重新划 分应当是在省级以下地方进行， 并且行政区划的跨 度不宜超过本省级行政区划。之所以说， 只是在省 级以下地方设立跨行政区划的检察院分院、 检察院 和基层法院、 中级人民法院并不能突破省级区划， 主 要是因为， 就我国而言， 目前进行的司法改革还只是 处在一个探索阶段， 再加上我国幅员辽阔， 若是现在 要设立跨省级行政区划的法院和检察院， 不仅困难 重重， 而且难以管理和监督， 易造成司法机关之间管 辖权混乱最终的结果可能是使得司法改革因过于激 进而失败。因此， 必须稳步推进跨行政区划法院和 检察院的设立。再者， 我国目前正在推进省级以下 各地方法院检察院人、 财、 物的统一管理。这样， 在 省级地方内进行法院检察院的重新设立既能达到去 司法地方化、 行政化， 进一步保障司法公正的目的， 又便于对司法机关进行管理。 其次， 设立跨行政区划的法院和检察院还必须 坚持便民原则， 即重新设立的法院和检察院必须方 便当事人诉讼， 而且不能过度增加当事人的诉讼成 本。虽然说设立跨行政区划的法院和检察院的目的 之一就是能够使司法资源进行合理配置， 因而必然 会将一些审理案件少且案件发生频率小的法院检察 院合并， 但是在合并的同时也必须考虑当事人的诉 讼成本问题。我国设立跨行政区划的法院和检察院 的最终目的之一就是“ 为了努力让人民群众在每一 个司法案件中都能感受到公平正义” 、 推进法治 中国建设， 但是若仅仅是将一些法院检察院合并而 不考虑当事人的诉讼成本， 那么人们可能会因为诉 讼成本的增加而放弃通过法律途径解决问题， 进而 选择私下解决， 甚至用非法手段来解决， 这就很有可 能会威胁到公共安全， 那么又何谈法治中国的建设。 因此， 设立跨行政区划的人民法院和检察院必须循 序渐进， 坚持适当原则与便民原则相结合。 （ 三） 借鉴经验推动跨行政区划的人民法院和 人民检察院的设立 跨行政区划的人民法院和检察院的设立必须以 成功经验为基础， 才能更进一步地在全国范围内全 面推行。对于跨行政区划的法院和检察院的设立， 有借鉴价值的经验主要有以下几项： 首先是我国相 关专门法院的设立经验是值得借鉴的， 比如海事法 院的设立对于如何合理划分司法地域范围， 保持行 政区划的适当跨度具有极大的借鉴意义。我国海事 法院设立之初， 其司法地域范围的划分就并非与行 政区划重合， 而是根据海事法院管理案件的特征以 及相关地域的特点来确立其地域管辖范围， 所以在 确定司法区域、 设立司法机关时， 可以借鉴海事法院 第 期 段婕妤： 探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院 的成功经验。当然， 建立跨行政区划的法院和检察 院时， 不仅要借鉴海事法院等专门法院的成功经验， 还应当吸取其教训。就海事法院来看， “ 我国海事 法院的设置不受行政区域的限制， 实行跨区域管辖 制度” ， 但就是因其“ 跨区域管辖的所管辖的地域 范围太大， 在实践中既不方便当事人诉讼， 也不便于 法院行使管辖权” 。因此， 在设立跨行政区划的 法院检察院时， 就应当吸取这一教训， 合理划分司法 机关的地域管辖范围。其次是我国现行的提级管辖 制度、 案件的集中管辖等， 对于推动建立设立跨行政 区划的法院检察院同样具有重要作用。虽说我国历 来实行的是法院、 检察院只管辖在本区域内发生的 案件， 但是我国的提级管辖、 案件的集中管辖等从地 域上也可以说是司法管辖突破了行政区划的限制。 因此， 我国已有的一些管辖制度对于设立跨行政区 划的法院和检察院是具有重要借鉴价值的。 （ 四） 加快推进省级以下地方法院和检察院的 人、 财、 物的统一管理， 为设立跨行政区划的法院检 察院提供物质、 人才保障 设立跨行政区划的人民法院和检察院的关键是 司法机关的人、 财、 物的统一管理。我国要设立跨行 政区划的法院、 检察院， 就是为了去司法地方化和行 政化， 而司法机关的人、 财、 物由同级政府掌握是造 成司法地方化、 行政化的重要原因之一， 并且只有将 司法机关的人、 财、 物进行统一管理， 才能够为设立 跨行政区划的法院、 检察院提供相应的物质、 人才保 障， 否则设立跨行政区划的法院和检察院就只是一 纸空谈。因此， 党的十八届三中全会提出要推动省 级以下地方司法机关人、 财、 物统一管理后， 中央也 出台并通过了相关文件并提出了相应可行的办法， 例如由省级财政部门负责各地方法院、 检察院的财 政管理， 司法工作人员实行分类管理、 检察官、 法官 的选拔跳出公务员的选拔程序， 将更多的专业性人 才引入法官检察官队伍等。各地方也在中央的号召 下积极推进试点工作， 并结合本地实际进行具体落 实。但是要在全国范围内设立跨行政区划的人民法 院和检察院、 进一步推进法治中国的建设， 就必须加 快推进省级以下地方法院和检察院的人、 财、 物的统 一管理并在全国推展开来， 当然， 这个步伐必须在稳 妥