改革和创新农村宅基地管理机制以广东省汕头市为例.docx

journal of southern vocational educaton2014 年 5 月may. 2014改革和创新农村宅基地管理机制以广东省汕头市为例杨玉民 1，庄少忠 2（1中共汕头市委党校 培训部，广东 汕头 515041； 2汕头市龙湖区国土资源局，广东 汕头 515041）摘 要：当前，农村宅基地管理已成为社会关注的热点、焦点和难点问题。加强农村宅基地管理，是当前土地管理和农村社会管理面临的一个重要课题。因此，创新农村宅基地管理工作机制，对促进新农村建设和维护农村社会的和谐 稳定，具有积极意义。关键词：改革；创新；农村；宅基地；管理机制中图分类号：f301.2文献标识码：a文章编号：2095-073x(2014)03-0069-05党十八届三中全会提出，赋予农民更多财产权利建立城乡统一的建设用地市场。那么， 加强农村宅基地管理，是当前土地管理和农村社 会管理面临的一个重要课题。广东省汕头市是一 个典型的人多地少地区，土地后备资源匮乏。而 随着经济社会的发展，广大农民的生活水平逐步 提高，改善住房条件的要求日趋迫切，对宅基地 的需求量不断增加， 伴随着宅基地的申请、分 配、建设使用等也衍生了不少遗留问题和矛盾， 使农村宅基地问题一直以来成为土地管理的难点 和农村社会矛盾的焦点，成为名副其实的“老、 大、难”问题。因此，创新农村宅基地管理工作 机制，对促进汕头市新农村建设和维护农村社会 的和谐稳定，具有积极意义。一、汕头市农村宅基地管理的现状及存在问题宅基地是指建了房屋、建过房屋或者决定用于建造房屋的土地，包括建了房屋的土地、建过 房屋但已无上盖物，不能居住的土地以及准备建 房用的规划地三种类型1。为了全面了解、掌握汕头市农村宅基地管 理存在的问题及其原因，创新管理办法，近期 我们到 汕头 市龙湖 区几 个镇（ 街道 ）实地 考 察，进行调研。在调研中得知我市宅基地在规 划、申请、分配、建设使用及管理等方面存在 的主要问题：（一） 宅基地规划选址大多不科学、不合 理，布局分散，浪费土地现象严重收稿日期：2014-03-27作者简介：杨玉民（1968），男，广东饶平人，中共汕头市委党校培训部副教授，研究方向为经济学、社会学；庄少 忠（1971），男，广东潮南人，汕头市龙湖区国土资源局经济师，研究方向为土地规划与耕地保护。70南方职业教育学刊第 4 卷农村宅基地一般由村干部自主选址，缺乏统一和专业的规划，位置多数选择在交通较为便利 的道路两侧和地势好、“风水好”的地段，形成大 量路边店、田中村。有的村民选择在自家的自留 地、承包地建房，有的城郊村村民见缝插针，造 成新房旧房斑驳错杂，极为混乱，例如：龙湖区 某些镇（ 街道）许多村庄“只见新房、不见新 村”，“只见新村、不见新貌”，农村居民点布局分 散，没有形成集中布局的态势。（二）宅基地分配存在一定随意性，缺乏统 一公开的标准和程序有的由大村（原乡）分配，有的由各自然村（原生产队）分配，上下不衔接，且分配标准不 统一；有的全村一次性参与分配，有的村仅对部 分村民进行分配；有的村制定、公布统一的分配 方案，由村民抽签择地，有的村由村民申请，村（居）委安排，存在一定的人为和不公因素，容 易引发矛盾和混乱状况。（三）宅基地普遍存在一户多宅及面积超标 情况由于受历史传统观念和习惯的影响，农村子 女婚后多数仍与父母同住，有的一户“三代同 堂”、甚至“四代同堂”，一处住宅无法满足居住 需要；而且分了新宅地，老祖屋也不会退出来； 同时，农村住宅大多以单户独院形式建造，自然 需要较大用地面积，一户 60-80 平方米的面积限 制难以执行；有的还继承祖屋或接受赠与；也有 部分村居经济比较发达，村民生活水平较高，存 在追求舒适、宽敞居住环境的内在冲动；另外， 在“城中村”和城乡结合部，部分村（居）干部 利用手中权力，各种特权人群利用各种关系和经 济优势，占用农村集体土地建住宅。以上种种原 因形成一户多宅及面积超标的普遍现象。（四）宅基地建设各自为政，缺乏统一的规 划设计和标准规范， 不同程度存在大小高低不 一、乱搭乱建、占道、超高等杂乱无序现象由于政府规划管理尚未延伸到农村住宅建 设，宅基地一般由村民自主建设；而村（居）委往往难以提供专业和有力的管理和指导，宅基地建设基本放任自由，村民往往凭自身经济实力和 喜好决定住宅建设的规模和风格，有的建贝灰砂 平房，有的建钢混楼房，甚至在城中村和城郊村 出现了十多层小高层（用于出租）；有的缺乏资金 一直空置未建；有的占出道路建设；有的阳台随 意飘出， 尺寸不一； 有的楼房紧挨楼房，形成 “握手楼”。另外，住宅区配套不完善，普遍缺乏 防火、防灾通道，存在较大的安全隐患。（五）宅基地大多未经用地审批，形成历史 违法用地，造成大量农村住宅无法确权登记的遗 留问题由于长期以来大多数村（居）干部和村民土 地法律意识比较淡薄，缺乏宅基地申报审批的自 觉性和积极性；加上受一户多宅及面积超标、土 地规划和用地指标限制、报批程序复杂、规费较 高的影响，即使申报也不一定能获批；因此，大 量村（居）有的没有申报，有的申报没有获批仍 擅自分配宅基地，致使大量农村住宅成为历史违 法用地，无法确权登记。（六）宅基地私自流转时有发生现行土地法律禁止宅基地流转，而随着经济 的发展，农村城镇化进程加速，农村特别是城乡结 合部存在宅基地流转及民宅出租转让等现象。主要 是由于城乡结合部的村民普遍比较富裕，他们在城 里购房，因而把腾出的住宅私自进行转让或出租； 也有部分村民自发集资建设多层甚至十多层小高层 住宅，部分自用，剩余住房则用于出租。二、农村宅基地存在问题的主要原因汕头市农村宅基地存在问题由来以久，其原因也是复杂多样的，归结起来主要有以下几个方 面的因素。（一）村庄建设缺乏规划管理由于政府规划管理尚未延伸到农村地区，绝 大多数村镇尚未编制城镇及村居建设规划，没有 严格的规划管控，宅基地用地布局随意性大，每 户占地标准由村居说了算，每户建设规格由村民杨玉民，庄少忠：改革和创新农村宅基地管理机制第 3 期71说了算，导致村居建设杂乱无章2。（二） 宅基地管理政策法规不尽完善和合 理，可行性和可操作性不强；有些规定与实际情 况存在较大差距，贯彻执行难现行宅基地管理政策“一户一宅”和每户 80 平方米的限制，相对于现实中的农村住宅建设， 可以说是相当苛刻的。而省规定的宅基地面积标 准为每户 80 平方米，但汕头市汕头经济特区村民住宅建设用地管理条例规定仍为 60 平方米； 如对超面积如何处置，“一户多宅”如何退出？有 关规定并未明确等等。（三）宅基地用地报批程序复杂、规费较高， 制约了村居申报宅基地审批的自觉性和积极性由于我国现行用地审批制度对宅基地报批程 序并没有区别对待，而是同其他建设用地一样均 需逐级上报国务院审批农地转用手续，而且每亩 需缴纳八、九万元的土地规费， 因此，不少村 居、村民索性以等不起和缴不起为由，拒绝申报 宅基地审批就进行分配和建设。（四）用地指标紧张等诸多因素，给宅基地 的依法报批造成重重困难土地利用规划的局限性、补充耕地指标负担 及省市下达的建设用地指标有限，且划拨用地多 倾斜向城市建设和工业园区，下拨到农民建房的 指标少之又少，僧多粥少，供需矛盾突出。（五）监管责任部分缺失，执法合力尚未形 成，造成农村住宅违法用地、违章建设屡禁难止作为农村住宅建设首要管理机构的村居基层 组织，由于部分村干部放松管理，不想管、不敢 管、不愿管，甚至乱批滥放宅基地，没能把住一 户多宅及超面积违规建房的首道关口。而宅基地 又涉及农民切身利益，规划、住建、城管部门并 无法定监管职责，单凭国土管理部门的力量难以 达到完全制止违规建房的目标。（六）村居干部及农民自身原因由于长期以来汕头市大多数村居干部和村民 土地法律观念比较淡薄，有些村居干部认为土地 属本集体所有，宅基地想怎么分配就怎么分配；有些村民认为在自己承包地、自留地建房是自己的权利；有些村民受迷信思想影响，认为祖遗屋 是风水之源，新建房时不能拆旧房，造成“空心 村”；有些村民受利益驱使，认为依法申报宅基地 需缴纳土地规费，而违法搭建则不需缴纳，因而，部分村民宁愿违法搭建也不依法申报用地2。三、改革和创新宅基地管理机制的建议针对汕头市农村宅基地存在的问题及其成 因，结合党十八届三中全会关于“赋予农民更多 财产权利建立城乡统一的建设用地市场。要 加快构建新型农业经营体系，赋予农民更多财产 权利，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配 置，完善城镇化健康发展体制机制。”3的精神， 我们提出具体措施包括以下几个方面：（一）将政府规划管理职能适度延伸到农村 地区，建立简便有效的村庄规划管理制度一是要健全镇政府（街道）的规划管理机 构，明确赋予其村庄规划管理的职能职责。二是 政府要拨补一定工作经费，落实镇政府（街道） 组织辖区内各村居编制村居建设规划。村居建 设规划的编制，要以土地利用总体规划和城市总 体规划为依据，以旧村庄为依托，以新农村建设 为目标，重在新村的选址布局、道路、排水、市 场、幼儿园、小学、公共活动场所、垃圾转运站 等村政设施的安排， 其他应抓大放小，化繁就 简，使规划简便易行。引导村庄建设按规划、有 计划地逐步向小城镇和中心村集中。三是要对村 政设施和村民住宅建设实行服务式管理，尽量简 化报建程序和手续，不收取任何费用，以引导农 村合理有序建设。对城市规划区内的农民住宅建 设，以集中兴建农民住宅小区为主，防止在城市 建设中形成新的“城中村”，避免“二次拆迁”。 对城市规划区范围外的农民住宅建设，按照城镇 化和集约用地的要求，鼓励集中建设农民新村。（二）充分运用特区立法权，适度突破现行宅基地管理制度，及时修订完善我市的宅基地管 理法规，使其更具可行性和可操作性72南方职业教育学刊第 4 卷一是要将汕头市宅基地面积标准从每户 60 平方米上调为 80 平方米。二是要简化宅基地审批程 序和手续，将审批权限下放给区县政府行使，不 收取任何市级及以下的规费，对国家及省级收费 由各级政府及集体经济组织适当拨补和村（居） 民个人合理分担。三是要对村居的宅基地分配程 序进行规范，确保公开公平。四是对一户多宅及 超标住宅要有妥善处置的规定。如对因分配新宅 地又保留祖屋造成一户多宅的，允许新宅地按规 定报批和确权登记，祖屋仅作使用权备案登记， 等等。五是对历史上未经审批但已分配建成的村 民住宅，要有妥善处置的规定；或者由市人大出 台处理村民住宅确权发证历史遗留问题的专项决 定。可以考虑合理划定一个年期，对在此年期前 未经审批但已实际分配并建成使用的村民住宅， 由国土部门适当处罚后给予补办用地审批手续， 面积标准内部分给予村民确权登记，超标部分先 作备注，候今后拆迁按届时有关规定处置。六是 要对宅基地私自流转行为进行引导和规范。如允 许宅基地在本村居内流转（出租、交换、转让、 抵押等），但出卖宅基地的村民，一定年限（如 10 年）内不予批准分配新宅基地。（三）全面开展已分配宅基地摸查，建立宅 基地管理台账以汕头市各街道（镇）为范围组织辖区各村 居对历史上已分配安排的宅基地进行全面清理摸 查，查清宅基地的户数、面积、位置、使用人及 建设等情况，收集有关资料，并登记，统计，造 册，建立台账。通过台账管理，每户建了多少房 子、方位四至情况、什么时间建设、人均住房占 地面积等情况一目了然，为各级各部门日常动态 管理提供依据，又方便群众之间互相监督。（四）对新增宅基地实行专项用地计划指标 管理每年可从省下达的建设用地计划指标中安排 一定比例的指标专项用于村民住宅建设；对下达 的村民住宅建设用地计划指标，任何单位和个人均不得挤占、挪用。具体可由各村（居）于每年初根据本村村民住宅建设的实际需要，做好计划逐级报街道办事处（镇政府）平衡、再报区政府 审核确认后送市国土部门，市国土部门根据省下 达的农村宅基地占用农用地的计划指标，平衡后 下达给各区，由各区分解下达到各街道（镇）、各 村（居）。（五）倡导节约集约用地，推进社会主义新 农村建设一是利用征地拆迁的契机，统一规划建房安 置。对涉及征地拆迁村民住宅的，要引导村居和 农民改变过去“一户分配一处宅基地自建”的传 统做法， 实行“统一规划，统一建设，集中安 置”的村民安置建房新模式，以集中兴建楼房化 农民公寓进行退迁安置，既节约土地资源，又美 化村容村貌。二是利用“三旧”改造政策，积极推行旧村 改造。加快老村改造步伐是解决农村宅基地紧缺 的重要途径，也是盘活存量土地，提高土地利用 率的重要举措。通过老村改造，可以在不新增建 设用地的情况下，改善村民的居住条件，也改善 村容村貌。三是大力推进农村公寓式住宅建设。针对汕 头市农村传统民居宅基地建设占地多，土地利用 率低的情况，为解决当前村民住宅建设用地需求 量大与我市人多地少、宅基地用地指标紧缺的矛 盾，要着力引导基层干部群众切实转变观念，按 照集中集约和城镇化的要求，积极推进农村公寓 式住宅建设。其中，对属城镇规划范围内的新批 农村住宅用地，原则上要禁止村居直接按户分配 给村民自建，而应规定由村居制订统一的用地统 建及住宅分配方案，经各有关村民同意后组织实 施。要鼓励村居引进社会资金合作统建农村公 寓，出台配套和扶持优惠政策。四是要内涵挖潜，推进农村宅基地整理。土 地整理是建立以工促农、以城带乡的长效机制的 组成部分，是建设社会主义新农村的重要手段。 汕头市农村宅基地整理有较大潜力可挖，要积极开展农村宅基地整理，推进城镇建设用地增加与杨玉民，庄少忠：改革和创新农村宅基地管理机制第 3 期73农村建设用地减少相挂钩试点工作。可以将城镇新增建设用地收益挂钩支付用于农村土地综合整 治与新农村建设，有效解决新农村建设和农村建 设用地整理的资金渠道，破解土地整理资金紧张 的瓶颈。明确村庄整治、旧村改造腾退土地的产 权界定、处置、使用及土地收益分配关系，充分 考虑土地权益均衡，建立宅基地整理激励机制， 通过宅基地整理，改善农民居住水平和生活质 量，加快新农村建设。（六）加强宅基地相关知识及政策法规的宣 传教育要多形式、多渠道，广泛深入宣传宅基地相 关政策法规和知识，使广大基层干部和农民充分 知晓，以便遵守法律法规和保护个人权益。具体 到宣传的方式，可采用村设宣传栏，定时张贴相 关法律法规及相关知识，定期更新；成立法律宣传队，流动下乡宣传；采取灵活多样的形式，如发放宣传资料、播放相关多媒体资料及真实案例。此外，还可利用广播、标语、简报等形式开 展宣传；将学生纳入宣传对象，利用学生的影响 来间接向村民宣传宅基地法律法规。参考文献：1张万花.改革和创新农村宅基地管理制度以河北省 廊坊市为例j.廊坊师范学院学报:社会科学版,2010(6):102- 104.2 曲东鸿 . 当 前农村 宅基 地管理 存在 的问题 及创 新 eb/ol.(2011-06-14).. 3新华网.中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决 定 eb/ol.(2013-11-15)./content/2013-11/15/c_118164288.htm.责任编辑：卢颐reform and innovation of rural homestead management mechanismtaking shantou city in guangdong province as an exampleyang