（环境与资源保护法学专业论文）我国能源管理体制的法律构建.pdf

原创性声明 删洲1 1 1 1 1 1 1 1 肌 y 17 9 2 7 8 6 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进 究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何 个人或集体已经发表或撰写过的科研成果。对本文的研究作出重要贡 个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本声明的法律责任由本人 承担。 论文作者躲鞭日期：硷【么沙 一， 关于学位论文使用授权的声明 本人同意学校保留或向国家有关部门或机构送交论文的印刷件和电子 版，允许论文被查阅和借阅；本人授权山东大学可以将本学位论文的全部 或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其他复制手 段保存论文和汇编本学位论文。 ( 保密论文在解密后应遵守此规定) 论文作者签名：雀客墨尊导师签名：耻日期：三璺幽 一 山东大学硕士学位论文 目录 摘要”一“”“一”1 a b s t r a c t ”“”“”一“”“一3 前言”l翮雷”“”“”“”“”“”。l 一、能源管理体制概述3 ( 一) 能源管理体制的含义3 ( 二) 能源管理体制的构成要素d q o oooo ooooood q 3 l 、能源管理机关的法律性质4 2 、能源管理机关的法定职责4 ( 三) 能源管理体制的影响因素5 l 、能源市场的市场化程度5 2 、能源方面的法律法规5 ( 四) 能源管理体制的模式6 二、我国的能源管理体制及其问题分析8 ( 一) 我国能源法律的现状及存在的问题8 ( 二) 我国能源管理机关的变迁l o ( 三) 我国能源管理体制现状评析o o oo o o i o 1 2 l 、缺少法律支撑的频繁变迁1 2 2 、低级别的分散管理模式1 3 三、国外能源管理体制的发展与借鉴1 4 ( 一) 加拿大能源管理体制1 4 l 、加拿大能源法律的基本状况1 4 2 、加拿大能源管理机关的基本概况一1 4 3 、加拿大能源监管体制的法理分析1 7 ( 二) 美国能源管理体制1 8 l 、美国能源法律的基本状况1 8 2 、美国能源管理体制的构成状况1 9 致 谢”“4 l 攻读硕士学位期间发表的学术论文目录4 2 c h i n e s ea b s t r a c t ：1 a b s t r a c t ：，一3 p r e f a c e 1 、o v e r v i e wo fe n e r g ym a n a g e m e n ts y s t e m ：3 ( ) c o n c e p to f e n e r g ym a n a g e m e n ts y s t e m 3 ( 二) e l e m e n to f e n e r g y m e n tm a n a g e m e n ts y s t e m 3 1 、n a t u r eo f e n e r g ym a n a g e m e n ta g e n c i e s 4 2 、r e s p o n s i b i l i t yo f e n e r g ym a n a g e m e n ta g e n c i e s 4 ( - - - ) f a c t o r sa f f e c t i n ge n e r g ym a n a g e m e n ts y s t e m 5 1 、d e g r e eo fm a r k e t i z a t i o ni ne n e r g ym a r k e t 5 2 、l a wa n dr e g u l a t i o no ne n e r g y 5 ( 四) m o d eo f e n e r g ym a n a g e m e n ts y s t e m 6 二、c h i n e s ee n e r g ys y s t e mm a n a g e m e n t 8 ( ) s i t u a t i o na n dp r o b l e mo fe n e r g yl a wi nc h i n a 8 ( 二) c h a n g eo fe n e r g ym a n a g e m e n ta g e n c y 1 0 ( 三) a n a l y s i so fc h i n a se e n e r g ym a n a g e m e n ts y s t e m 1 2 1 、c h a n g ef r e q u e n t l ya n d l a c ks u p p o r t o f l a w 1 2 2 、d e c e n t r a l i z e dm a n a g e m e n tm o d e l 1 3 三、e n e r g ym a n a g e m e n ts y s t e mf r o mf o r e i g n c o u n t r i e s 1 4 ( ) c a n a d a se n e r g ym a n a g e m e n ts y s t e m 1 4 1 、s i t u a t i o n o f e n e r g y l a w i n c a n a d a 1 4 2 、o v e r v i e wo fe n e r g ym a n a g e m e n ta g e n c i e si nc a n a d a 1 4 3 、a n a l y s i so f c a n a d a se n e r g ym a n a g e m e n ts y s t e m 1 7 ( 二) a m e r i c a se n e r g ym a n a g e m e n ts y s t e m 1 8 1 、s i t u a t i o no fe n e r g yl a wi nc a n a d a 1 8 2 、o v e r v i e wo f e n e r g ym a n a g e m e n t a g e n c i e si n a m e r i c a 1 9 ， 1 、o v e r v i e wo f e n e r g ym a n a g e m e n ta g e n c i e si na u s t r a l i a 2 5 2 、a n a l y s i so f a u s t r a l i a se n e r g ym a n a g e m e n ts y s t e m 2 7 ( 五) e x p e r i e n c e sa n dl e s s o n so ne n e r g ym a n a g e m e n ts y s t e mf r o mf o r e i g n 2 8 1 、p e r f e c te n e r g yl a w 2 8 2 、i n t e g r i t yo f e n e r g ym a n a g e m e n t a g e n c i e s 2 8 四、p r o p o s a lo nt h ec o n s t r u c t i o no f c h i n a se n e r g ym a n a g e m e n ts y s t e m 3 0 ( - - ) p r i n c i p l e so f s e t i n gu pc h i n a s e n e r g ym a n a g e m e n ts y s t e m 3 0 1 、p r i n c i p l eo f r u l eo fl a w 3 0 2 、p r i n c i p l eo f s e p a r a t i o n 3 0 ( 二) p e r f e c t i n gc h i n a se n e r g yl a w 一3 1 - 1 、p r i n c i p l eo f c h i n a se n e r g yl a w 3 1 2 、c o n s t r a f i n gc h i n a se n e r g yl a ws y s t e m 3 2 ( - - - ) s t e u po f e n e r g ym a n a g e m e n ta g e n c y 3 3 1 、s e t u p d e p a r t m e n t i n c h a r g e o f e n e r g y 3 3 2 、s e t u pe n e r g yr e g u l a t o r yb o d y 3 4 c o n c l u s i o n 3 7 r e f e r e n c e s 二3 8 a c k n o w l e d g e m e n t z 1 1 p u b l i s h e dt h e s i si nt h ep e r i o do fs t u d y i n gf o rm a s t e r sd e g r e e 4 2 摘要 能源是国民经济的命脉，对一国的经济、政治、国家安全、社会生活等具有举足 轻重的作用。目前我国能源领域存在着的问题主要包括能源体制问题、能源结构调整 问题、能源安全问题、能源福利问题、能源环境问题等。这一系列的问题严重制约着 我国能源的综合利用，制约着我国经济的发展。能源问题的产生很大程度上是由于我 国在能源管理上存在的问题。我国目前正在制定能源方面的基本法律中华人民共和 国能源法，其对能源领域的其他法律具有统领的作用，其中涉及到的能源管理体制 的规定对于其他的能源专门法律、能源行政法规、能源行政规章具有指导作用。其修 订稿中专设一章对能源管理体制进行专门的规定，足见能源管理体制在能源法中 的重要地位。 本文主要是针对能源法中的能源管理体制的法律构建问题进行专门的论述， 希望对能源法的制定提供帮助。本文主要包括四部分。 第一部分首先介绍了能源管理体制的含义、性质等，随后从能源法律及能源管理 机关两个角度论述了能源管理体制的构成要素，然后综合论述了能源管理体制的影响 因素以及能源管理体制的模式。 第二部分主要是介绍了我国能源管理体制的概况。一方面我国目前的能源法律体 系已经初具规模，但是仍不健全，存在着一系列的问题。如综合性的能源基本法的缺 失，某些重要能源单行法的缺失等。能源法律不健全导致的最现实的问题就是其所确 立的能源管理体制的混乱。另一方面我国能源管理体制变动频繁，目前采取的是低级 别的分散的能源管理模式，即能源管理委员会是我国规格最高的能源管理部门，国家 发展与改革委员会下属的能源局是我国的能源主管部门也是能源委员会的办事机构、 执行机关，同时国务院的国土资源部、商务部、国家电力监管委员会、环境保护部等 部门也享有能源管理权。 第三部分主要介绍了国外主要国家如加拿大、美国、俄罗斯、澳大利亚等国家能 源管理体制的情况并从中得出经验教训。国外大部分国家都具有完善的能源法律体 系，保证了能源管理体制的合法性。其次国外大部分国家都设置了高级别的能源管理 模式，并且设置了专门的独立的能源监管机构，实现了能源政策制定职能和执行职能 ， 山东大学硕士学位论文 的分离。 第四部分是本文的创新点，主要就是针对上文中总结的我国能源管理体制中存在 的问题以及从国外国家能源管理体制中得出的经验，对构建我国的能源管理体制提出 建议。在能源法律方面，应该坚持生态原则、公众利益原则，构建包括能源基本法律、 能源单行法律、能源法规、地方能源法律等完整的能源法律体系。在能源机构设置方 面，应该分别设置能源主管部门和能源监管机构。能源主管部门作为综合性的能源管 理机关，应该主要负责制定国家能源政策、战略、规划，统筹各相关部门的关系及不 同能源种类的发展等。能源监管机构作为能源执法机关，应该坚持依法监管原则、独 立原则及公开监管原则，对具体的能源市场进行监管，执行国家能源规划和政策，保 证能源市场的有效运行。 2 关键词：能源法律能源管理能源监管 晒硎y 7 i 山东大学硕士学位论文 a b s t r a c t e n e r g yi st h el i f e l i n eo ft h en a t i o n a le c o n o m yo fac o u n t r y t 8e c o n o m i c ，h a v i n gp i v o t a l r o l ei np o l i t i c a l ，n a t i o n a ls e c u r i t y , s o c i a ll i f e a tp r e s e n ：t t h e r e & r em a j o rp r o b l e m si n c h i n a se n e r g ys e c t o r , i n c l u d i n ge n e r g ys y s t e m s ，e n e r g yr e s t r u c t u r i n g ，e n e r g ys e c u r i t y , w e l f a r ei s s u e so fe n e r g y , e n v i r o n m e n t a li s s u e so fe n e r g y t h e s ep r o b l e m sh a v es e r i o u s l y r e s t r i c t e dt h ec o m p r e h e n s i v eu t i l i z a t i o no fe n e r g yi no u rc o u n t r y , w h i c hr e s t r i c t s t h e d e v e l o p m e n to fc h i n a se c o n o m y e n e r g yi s s u e sa r i s el a r g e l yd u et oc h i n a se n e r g y m a n a g e m e n tp r o b l e m s c h i n ai sc u r r e n t l yd e v e l o p i n g ”e n e r g yl a wo ft h ep e o p l e s r e p u b l i co fc h i n a ，t h eb a s i cl a w so fe n e r g y , w h i c hh a sac o m m a n d i n gr o l et oo t h e rl a w si n t h ee n e r g yl a ws e c t o r t h ep r o v i s i o mo ft h ee n e r g ym a n a g e m e n ts y s t e mp l a yg u i d i n gr o l e f o ro t h e re n e r g ys p e c i a ll a wa n de n e r g ya d m i n i s t r a t i v er e g u l a t i o n s i nt h e e n e r g yl a w o f t h ep e o p l e sr e p u b l i co fc h i n a ”( r e v i s e dd r a r ) ，e n e r g ym a n a g e m e n ts y s t e mi sd e d i c a t e di n as e p a r a t ec h a p t e r , d e m o n s t r a t i n gt h ei m p o r t a n tp o s i t i o no fe n e r g ym a n a g e m e n ts y s t e mi n t h e ”e n e r g yl a w t h i sa r t i c l em a i n l yd i s c u s st h eb u i l d i n go fe n e r g ym a n a g e m e n t s y s t e r m , h o p i n gh e l pt h ef o r m u l a t i o no f ”e n e r g yl a w t h i sa r t i c l em a i n l yi n c l u d e sf o u r p a r t s ， 。 t h ef n - s tp a r ti n t r o d u c e st h em e a n i n ga n dn a t u r eo fe n e r g ym a n a g e m e n ts y s t e m ，a n d t h e nd i s c u s st h ec o n s t i t u e n te l e m e n t so fe n e r g ym a n a g e m e n ts y s t e mf r o mt h ea s p e c t so ft h e e n e r g yl a wa n de n e r g ym a n a g e m e n ta u t h o r i t y , f i n a l l yd i s c u s s i n gt h ef a c t o r sa f f e c t i n gt h e e n e r g ym a n a g e m e n ts y s t e ma n dt h em o d e l o fe n e r g ym a n a g e m e n ts y s t e m t h es e c o n dp a r ti sm a i n l yi n t r o d u c e dt h es i t u a t i o no fc h i n a se n e r g ym a n a g e m e n t s y s t e m o nt h eo n eh a n dc h i n a sc u r r e n te n e r g yl e g a ls y s t e mh a st a k e ns h a p e ，b u ts t i l ln o t p e r f e c t ，t h e r ea r eas e r i e so fp r o b l e m s ，s u c ha st h el o s so ft h ee n e r g yb a s i cl a w , l o s so f s o m ei m p o r t a n te n e r g ys i n g l el a wa n ds oo n t h ei n f i r m i t yo fe n e r g yl a wc a u s e dt h e c o n f u s i o no fe n e r g ym a n a g e m e n ts y s t e m o nt h eo t h e rh a n d , c h i n a se n e r g ym a n a g e m e n t s y s t e mc h a n g e d f r e n q u e n t l y n o ww ea d o p t e d al o w - l e v e ld e c e n t r a l i z e d e n e r g y m a n a g e m e n tm o d e ，e n e r g yr e g u l a t o r yc o m m i s s i o ni sc h i n a sh i g h e s t - e n e r g ym a n a g e m e n t 3 d e p a r t m e n t si nc h a r g eo fe n e r g ya n de n e r g yr e g u l a t o r yb o d y t h ee n e r g yd e p a r t m e n ta sa c o m p r e h e n s i v ee n e r g ym a n a g e m e n ta g e n c i e s ，i ts h o u l db em a i n l yr e s p o n s i b l ef o rt h e f o r m u l a t i o no fn a t i o n a le n e r g yp o l i c i e s ，s t r a t e g i e s ，p l a n n i n g ，c 0 o r d i n a t i o nb e t w e e nt h e r e l e v a n td e p a r t m e n t sa n dd i f f e r e n tt y p e so fe n e r g yd e v e l o p m e n t e n e r g yr e g u l a t o r yb o d ya s a l le n e r g ys o u r c el a we n f o r c e m e n ta g e n c i e s ，s h o u l da d h e r et ot h ep r i n c i p l e so fs u p e r v i s i o n a c c o r d i n gt ol a w , t h ep r i n c i p l eo fi n d e p e n d e n c ea n do p e nr e g u l a t o r yp r i n c i p l e st os p e c i f i c e n e r g ym a r k e tr e g u l a t i o n , t h ei m p l e m e n t a t i o no fn a t i o n a le n e r g yp l a n n i n ga n dp o l i c i e st o 鲫l s u r et h ee f f i c i e n tf u n c t i o n i n go f e n e r g ym a r k e t s 4 k e yw o r d s ：e n e r g yl a we n e r g ym a n a g e m e n te n e r g ym o n i t o r i n g 披髫萄砌j 7 工上- _ j l - 刖 罱 能源是国民经济的命脉，对一国的经济、政治、国家安全、社会生活等具有举足 轻重的作用。目前我国能源领域存在着的阿题主要包括能源体制问题、能源结构调整 问题、能源安全问题、能源福利问题、能源环境问题等。这一系列的问题严重制约着 我国能源的综合利用，制约着我国经济的发展。能源问题的产生很大程度上是由于我 国在能源管理上存在的问题。我国目前正在制定能源方面的基本法律中华人民共和 国能源法，其对能源领域的其他法律具有统领的作用，其中涉及到的能源管理体制 的规定对于其他的能源专门法律、能源行政法规、能源行政规章具有指导作用。其修 订稿中专设一章对能源管理体制进行专门的规定，足见能源管理体制在能源法中 的重要地位。本文主要是针对能源法中的能源管理体制的法律构建问题进行专门 的论述。 我国能源管理体制主要是体现在我国的能源方面的法律之中。目前我国的能源管 理体制主要是在已经通过的四部能源单行法律中体现，如电力法、煤炭法、节 约能源法、 可再生能源法。此外还有相应的能源行政法规中也都有能源管理体制 相应的规定，如电力供应使用条例、石油天然气管道保护条例等。这段时间我 国学者就是在这样的背景下，结合我国的行政管理体系以及相关的行政法理论，研究 促进我国能源发展的良好的管理模式。我国环境法方面的专家、学者主要是针对我国 的能源管理体制的现状，提出我们应该建立相应的能源管理机构，由此机构行使管理 能源的相应职权，改变能源管理的职权分散于不同的政府部门的局面。我国学者的这 些研究成果已经在实践中有所成效，为我国的能源管理体制的完善起到了巨大的推大 作用。 国外对于能源管理问题的研究相对来说已经日臻完善。一方面对于能源管理体制 模式的研究，国外专家主要是建议结合本国的能源发展的实际情况，结合本国的政治 体制以及其他相关的国情，建立适合本国情况的能源管理体制。即能源管理的模式会 有所不同，但是国外专家都建议在能源方面应该建立专门的能源管理机构，由此机构 实施全部的能源方面的职权，同时也应该在能源管理机构之下设立专门的能源监管机 构，实施“政监分离 的模式。目前国外专家在能源管理方面的研究主要是集中在如 何完善能源管理体制，主要是 员的配置等方面进行的。因为 的能源管理机构的很多方面都 的主要研究成果都现在在国家 签署了能源政策法，就是有关能源管理机构能源职能研究成果的体现。 本论文主要是采用比较研究的方法和理论联系实际的方法。即本文主要是通过介 绍一下外国如美国、加拿大、俄罗斯、澳大利亚等国家能源管理的情况，总结出可以 为我们国家所用的经验。同时，又把我国能源管理体制的具体状况做了详细的介绍， 找出其中存在的问题，从所学的理论中找出相应的契合点，从而为我国能源管理体制 的完善提出可行的建议。 2 一、能源管理体制概述 ( 一) 能源管理体制的含义 行政管理体制，主要是指一个国家行政系统中的权力划分、职能配置、组织结构 和运行方式等关系模式的总和。行政管理体制是由行政组织结构来体现的，而行政 组织结构是由一系列的行政机关所组成的，即行政管理体制主要涉及的是国家以法律 的形式设置一系列的行政机关，同时赋予这些机关相应的法定职能，行政机关按照法 律规定的运行方式，行使法定的职权进行行政管理活动。因此，法律是行政管理体制 的基础，行政管理机关是行政管理体制的基本组成元素。 能源是国民经济的命脉，对一国的经济、政治、国家安全、社会生活等具有举足 轻重的作用，因此，国家应该设置专门的机关来进行能源管理，由此导致了能源管理 体制的形成。 能源管理体制是行政管理体制的一部分，主要是指国家以法律形式确定能源管理 行政机关及其相应的职能配置、组织结构和运行方式等构成的稳定模式。从中可以看 出，研究能源管理体制，主要就是研究能源管理体制的基础法律及能源管理体制 的基本构成要素能源管理行政机关，具体来说就是国家应该通过法律的形式设置 相应的能源管理机关，在相应的法律上为能源管理机关配备相应的管理职权，同时要 为能源管理机关职权的行使规定相应的法定程序。 ( 二) 能源管理体制的构成要素 能源管理行政机关是能源管理体制的基本构成要素，所谓能源管理行政机关，就 是指依行政组织法或能源基本法律的规定而设置的行使国家能源管理职能的国家机 关。下文我们主要是从能源管理机关的性质、能源管理机关的职权及职责等方面对能 源管理体制的构成要素进行论述的。 。魏永忠s 现代行政管理 中国人民公安大学出版社，2 0 0 5 年7 月版，第1 4 5 页。 3 山东夫学颁 ? 学位论丈 1 、能源管理机关的法律性质 首先，能源管理机关是行政机关、国家机关。它是由国家依据法律、法规等设定 的。依法行政是行政机关行使职权的基本原则，因此能源管理机关作为行政机关既要 遵守能源行政管理法的相关规定进行管理，也要按照能源方面的行政组织法和程序法 的相关规定行使职权。 其次，能源管理机关是部门行政机关。部门行政机关是与一般行政机关相对应的 概念，其划分的依据是其权限的范围。一般行政机关的权限范围涉及各行政领域的全 方位的行政事务。而部门行政机关的权限涉及特定的行政领域。能源管理机关是国务 院或各级人民政府在能源领域专设的行政部门，专门负责对能源领域的活动进行行政 管理。从这一角度分析，能源管理机关是部门行政机关。 再者，能源管理机关是专业性行政机关。这主要是从其管理的客体和内容的角度 来探讨的。与其相对应的是职能型行政机关，即其管理的是综合性、跨部门、跨行业 的行政事务。能源管理机关主要负责能源如石油、天然气、煤炭、电力等领域的行政 事务，主要是专门性、部门性、行业性的行政事务。因此，能源管理机关是专业性的 行政机关。 2 、能源管理机关的法定职责 能源管理机关属于行政机关的一部分，其理应具有一般行政机关所具有的职责， 如保障国家安全、维护社会秩序、保障和促进经济发展、保障和促进文化进步、健全 和发展社会保障与社会福利、保护和改善人类生活环境与生态环境等。但能源管理 机关作为部门性的、专业性的行政机关，其主要是对能源领域的事务进行管理的，因 此，其除了应该具备行政机关的一般职责外，还应该具有自己的专门职责。能源是国 民经济的命脉，对经济的发展、国家社会的稳定具有举足轻重的作用。作为对能源进 行管理的能源管理机关的职责也主要是涉及保障和促进经济发展。具体说来，其职责 主要是在能源领域进行经济调节和市场监管，促进能源、经济的有序、快速、稳定发 展。如研究提出能源发展战略，拟定能源发展规划，提出能源发展及产业政策，提出 能源体制改革的建议，推进实施能源可持续发展战略，组织可再生能源和新能源的开 发利用、组织指导能源行业的能源节约、能源综合利用和环境保护，衔接平衡能源重 点企业的发展规划和生产建设计划，协调解决企业生产建设的重要问题等。 国家为保障能源管理机关很好的履行其职责会在法律法规赋予其法定的职权以 参见姜明安主编；行政法与行政诉讼法，北京大学出版社1 9 9 9 年版，第1 2 4 - 1 2 6 页 4 山东大学硕士学位论文 保障其很好地管理能源领域。职权是职责的保障。根据我国行政法的相关规定，我国 行政机关一般具有以下职权：行政立法权、行政命令权、行政处理权、行政监督权、 行政裁决权、行政强制权、行政处罚权。能源管理机关主要是在能源领域具体行使相 应的能源行政职权。 ( 三) 能源管理体制的影响因素 1 、畿源市场的市场化程度 政府和市场共同影响了能源市场的发展，能源管理主要是从政府的角度对能源市 + 场进行规划管理的。因此能源管理体制的影响因素主要是能源市场状况与能源管理机 关状况及其相互作用。 行政机关有责任保障和促进经济发展，但只能通过经济调节、市场监管的方式来 实现，政府不能政企不分，直接干预企业的产、供、销、人、财、物，直接向企业发 号施令，甚至直接参与企业的经济活动。能源属于经济领域，为规范能源市场的运 行，国家对能源产业进行管理时，不能过多的进行直接干预，而应该进行间接的调控 管理。另外在一定程度上，能源市场的市场化程度也影响着能源管理机关能源管理职 权的行使。若能源市场的市场化程度较高，能够依赖市场上的竞争解决各能源主体相 互之间的矛盾冲突及各种问题，那么能源管理中需要能源管理机构直接干预能源经济 的要求比重就比较小，即此时能源管理机构主要就是从宏观的角度对能源产业进行管 理。反之，当能源市场处于市场失灵或市场不作为的状况下时，此时能源市场调适能 力对能源管理的影响力就很小，这时就需要能源管理机关对能源产业进行完全的管 理。因此，从这一角度来分析，能源市场的市场化程度是影响能源管理体制的一大重 要因素。 2 、能源方面的法律法规 国家在能源方面的相应的法律法规也是能源管理体制的一大影响因素。国家根据 。 能源市场化的发展程度设置的能源管理体制的模式，这需要国家通过法律法规的形式 确定下来，以保证能源管理体制的稳定性。为保证设置的能源管理机关能对能源产业 进行有效的管理，国家必须以法律法规的形式赋予能源管理机关以法定的职权，同时 。姜明安主编：行政法与行政诉讼法，北京大学出版社。1 9 9 9 年版，第1 2 6 页 山东大学硕士学位论文 为保障能源管理机关的有效运行，国家也必须在法律法规中明确规定能源管理机关行 使职权时所应遵循的程序。因此法律法规为能源管理机关的存在及职权的行使提供法 律依据。法律是能源管理体制的保障，是保证能源管理体制的稳定及有序发展的重要 因素。 ( 四) 能源管理体制的模式 能源管理机关是能源管理体制的基本构成要素，即能源管理体制作用的发挥主要 是通过能源管理机关行使相应的能源管理职权实现的。本文主要是从能源管理机关的 设置角度入手探讨能源管理体制的模式。能源市场的状况是能源管理体制的主要影响 因素之一，其对能源管理机关的设置具有重要的影响，因此要综合考虑能源管理中政 府作用与市场作用的相关关系来确定能源管理机关的设置模式。 能源市场中政府作用与市场作用的相互关系可以分为三种，即以政府管理为主、 政府管理与市场作用相结合、市场作用为主。相对应的能源管理机关的设置就包括相 对分散适当集中的能源管理机关、相对集中的能源管理机关、单一集中的能源管理机 关。相对分散适当集中的能源管理机关模式主要存在于能源发展初期，能源供应结构 和消费结构发展不平衡，能源产业国有资本比重很大，行业壁垒现象严重并且能源法 律不完善，部分行业尚未建立有效的监管机构，统一能源监管机制还没形成。这种模 式的主要特征就是多个机关同时管理能源领域的相关事务，即同时存在多头的能源管 理部门。如负责能源规划、能源项目审批及监管的机关，负责能源企业国有资产管理 的机关，负责能源行业市场管理的机关，负责能源科技发展的机关等。此模式明显的 缺陷就是多头管理导致了部门之间缺乏协调性，致使能源行业存在着条块分割的局 面。相对集中的能源管理机关模式主要存在于发展程度较高的能源市场，即能源供消 矛盾缓和、能源企业机制健全、能源法制完善、能源监管基本建立等。与此相对应的 能源机关主要是能源部，统一负责能源的宏观管理，如能源规划、市场培育、企业培 植、科技发展等。其优点就是能源部统一了其他部门的能源管理职权，有利于更好的 对能源行业进行管理，发挥市场在能源发展过程中的作用，优化政府和市场之间的关 系。但是其明显的不足之处就是，项目审批及能源宏观调控的具体职能仍然由其他机 关实施，这就在一定程度上阻碍了能源管理的有效性。单一集中的能源管理部门模式 6 山东大学硕士学位论文 存在于高度发展的能源市场条件下，资源配置、能源供消、资本机构、企业建设、能 源监管等都处于和谐的状态。其最显著的特征就是能源部单独统一行使能源管理的全 部职权，同时具体的调节职能就由市场来自发的完成，真正的实现了能源行业中政府 和市场作用的协调发展。 按照能源管理机关在国家行政机关体系中所处的位阶以及国家能源管理职责享 有的职权等为标准，能源管理体制的模式也可做以下分类，即国家高级别的集中的能 源管理模式、国家高级别的分散的能源管理模式、低级别的集中的能源管理模式、低 级别的分散的能源管理模式。所谓高级别的集中的能源管理模式是指国家通过法律在 行政机关体系中设置位阶较高的单一的能源管理机关统一集中管理全国的能源工作 的体制。所谓高级别的分散的能源管理模式是指国家在行政机关体系中，在较高的位 阶中根据能源领域不同的行业特性设置不同的能源管理机关对相应的能源行业进行 专门性管理的体制模式。所谓低级别的集中的能源管理模式是指国家在行政机关体系 中设置位阶较低的能源管理机关，但此机关对全国的能源行业进行集中管理的体制。 所谓低级别的分散的能源管理模式是指国家在行政机关体系中设置位阶较低的能源 管理机关，管理全国的能源事务，同时其他的行政机关也享有相应的能源管理职权， 即能源管理职权分散于多个行政机关的体制模式。 国杨庆舟：我国能源管理体制变革模式研究，载煤炭经济研究，2 0 0 7 年第4 期，第1 8 页。 7 山东大学硕七学位论文 二、我国能源管理体制及其问题分析 能源是国民经济的保障，是经济发展的动力，对我国国民经济和社会稳定具有举 足轻重的作用。而且我国又是仅次于美国的世界上的第二大能源消费大国，因此能源 对我国经济、社会的战略意义不言而喻。能源产业的健康发展需要一个稳健的、公平 竞争的、合理的能源市场环境。由于能源产业自身的特殊性，能源发展除了依靠市场 机制发挥作用外，也需要政府对能源产业进行宏观上、微观上的管理。政府的管理可 以为能源发展指明方向，可以扫除能源市场不利于公平竞争的因素，为能源产业的发 展创造良好的环境。本文主要是从能源法律及能源管理机关两方面来探讨我国能源管 理体制的具体情况的。 ( 一) 我国能源法律的现状及存在的问题 我国能源立法起步较晚，主要开始于2 0 世纪8 0 年代，这一时期的能源立法主要 以政策性的通知和办法为主，带有明显的政令特点。随着经济立法的发展，我国于 1 9 9 5 年颁布了第一部能源法律电力法，于1 9 9 6 年颁布了煤炭法，于1 9 9 7 年 颁布了节约能源法，以对相关能源领域的经济活动进行管制。2 0 0 3 年制定了可 再生能源法，以促进可再生能源的发展。除了这些基本的能源单行法外，我国还存 在着大量的能源法规规范着能源各个领域的活动。能源法规在我国能源法律体系中占 据着重要的地位。电力方面的法规有全国供用电规则( 1 9 8 3 ) 、电力设施保护条 例( 1 9 8 7 ) 、电力监管条例( 2 0 0 5 ) ；煤气和天然气方面的法规有城市煤气工作 暂行条例( 1 9 8 5 ) 、石油天然气管道保护条例( 2 0 0 1 ) 等；煤炭方面的法规有煤 炭生产许可证管理办法( 1 9 9