（法学理论专业论文）关于制定《校园安全法》的若干思考.pdf

中文摘要 依法治教是时代的要求。但是由于多方面的原因，我国教育立法 仍然存在着一些空白。其中中小学校园安全事故无法可依的现象就引 起了人们广泛的关注。中小学校园内发生的学生伤害和死亡事故不仅 给学生及家长带来不幸，也加重了学校的经济负担，损毁了学校在公 民中的声誉，影响了学校教育教学工作的正常开展，从而危及我国教 育改革和发展的顺利进行。因此对于制定校园安全法的基本理论问题 的研讨是很有必要的。 本文第一部分论证了制定校园安全法的必要性和可行性。首先给 校园安全法作了如下定义：国家有权机关为了妥善处理中小学校学生 伤害事故，保障中小学生和学校的合法权益，维护正常的教育教学秩 序，制定的规范各级教育行政部门、学校、社会、家庭对中小学生所 负的安全义务，明确以上各方在教育教学活动期间发生的学生人身伤 害和死亡事故中所负责任的范围和形式的法律。根据定义，解释了校 园安全法适用的范围，并将校园安全法定位为由全国人大常委会制定 的教育单行法律。其在教育法律体系中的位置低于中华人民共和国 教育法，是以教育法为指导的第二个层次的教育法律。其次从校园安 全社会关系的特点，我国当前立法盲点和校园安全法与其他相关法律 的关系三个方面说明了校园安全法专门立法的，必要陛。最后从理论的 支持，实践的经验，其他法的指导与支持和可供借鉴的囝际立法经验 四个方面论证了校园安全法的立法已具备了可行l 生。 文章第二部分是对校园安全法的初步设计。笔者认为制定校园安 全法的目的是：为了妥善处理中小学校学生伤害事故，保障中小学生 和学校的合法权益，维护正常的教育教学秩序。校园安全法立法指导 思想是：根据国家宪法和有关法律的规定，结合我国实际情况，立足 于教育和保护中小学生，对中小学校园安全事故及时进行预防和矫治。 而其立法原则有：教肓保护原则，及时防治原则，综合治理原则。在 本章中笔者还对校园安全法的基本内容和框架进行了初步设计，并指 出了该法制定的重点和难点所在。 文章第三部分是校园安全法的法律关系。由于学校与学生关系的 法律性质及其在学生安全方在所承担职责的性质。是妥善处理学生伤 害事故、确定学校事故责任的基本问题和法理基础，因此在本章中首 先澄清了对学校与学生法律关系的锱误看法，明确了学校与学生法律 关系是：学校在对学生进行教育活动的同时，负有进行安全教育、管 理和保护的职责。在确定了校园安全法律关系中最基苯的法律关系性 质后，笔者又确定了校园安全法律关系的主体，它们是学校的举办者， 为学校组织安排教育教学活动提供场所、设施的单位和个人，各级教 育行政部门，中小学校，教师，学生，学生的父母或者其他监护人， 在说明主体的同时，对各主体的义务进行了规定。 文章第四部分是学生伤害事故分类、处理和赔偿。笔者首先分析 和归纳了学生伤害事故的主要类型。然后规定了协商、调解和诉讼三 种纠纷处理途径。第三，明确了事故赔偿的范围、项目和标准。第四， 根据我国实际情况，参照国际通行做法，笔者认为走市场化的赔偿资 金运作模式是今后发展的必然趋势。走市场化运作模式就是将保险资 金引入事故赔偿，荬行共济互助，最大限度地避免风险。 文章第五部分为结语。 a b s t r a c t t oa d m i n i s t e re l a t i o nb yl a wi st i l e r e q u i r e m e n to ft h ed a y , b u t c h i n a se d u c a t i o nl e g i s l a t i o nh a sn o tg i v e na ne n o u g hr e s p o n s et oi t , h e n c e ，al o t o fp r o b l e m sw h i c hc a l ln o tb es o l v e d b yo u rl a w so i l e d u c a t i o ne x i s t o n eo ft h ep r o b l e m si st h a tc h i n ah a sn op a r t i c u l a r l a wt od i r e c tp e o p l eh o wt os o l v et h es a f e t ya c c i d e n t so c c u r r i n gi n p r i m a r y a n d s e c o n d a r y s c h o o l s t h e s ea c c i d e n t sn o t o n l y b r i n g m i s f o r t u n e st os t u d e n t sa n dt h e i r f a m i l i e s ，b u ta l s ob r i n gm u c h e c o n o m i cb u r d e nt ot h es c h o o l s w h a t s m o r e ，t h e yd e s t r o y t h e s c h o o l s i m a g e si np u b l i c ，b r e a kt h es c h o o l s d a i l yw o r k o ne d u c a t i o n a n d u l t i m a t e l ye n d a n g e r c h i n a se d u c a t i o nr e v o l u t i o n sa n d d e v e l o p m e n t h e n c e i ti sn e c e s s a r yt os t u d yt h el e g i s h f i o no f t h e s a f e l yl a wf o r s c h o o l s t h ef i r s t c h a p t e ro ft h i s a r t i c l e a r g u e s f o rt h e n e c e s s i t y a n d f e a s i b i l i t yo fm a k i n g as a f e t yl a wf o rs c h o o l s ( s l s ) t h ed e f i n i t i o no f s l s g i v e nb yt h ea r t i c l ei s t h a ts l si st h el a wm a d eb yt h es t a t e s p o w e rb o d y t os t a n d a r d i z et h e o b l i g a t i o n s t h a ta l le d u c a t i o n a d m i n i s t r a t i v ea u t h o r i t i e s ，s c h o o l s ，f a m i l i e sa n dt h e s o c i e t ys h o u l db e a r o nt h e s a f e t yo fp r i m a r y a n d s e c o n d a r ys c h o o ls t u d e n t s ，a n dt om a k e c l e a rt h ea b o v ef o u ra s p e c t sr e s p o n s i b i l i t y r a n g e sa n d1 o r m sf o rt h e s t u d e n t s p e r s o n a li n j u r ya n dd e a t ha sar e s u l to fa n y a c c i d e n t s t h e p u r p o s e o fs l si st op r o p e r l yd e a lw i t ht h ep e r s o n a li n j u r ya sar e s u l t o f a n ya c c i d e n t si np r i m a c ya n ds e c o n d a r ys c h o o l s ，t og u a r a n t e et h e p r i m a r ya n ds e c o n d a r ys c h o o l sa n dt h e i rs t u d e n t s l e g i t i m a t er i g h t s ， a n dt os a f e g u a r dt h er e g u l a rt e a c h i n ga n dl e a r n i n go r d e ri ns c h o o l s a c c o r d i n g t ot h ed e f i n i t i o n ，t h ea r t i c l eh a sd e f i n e dt h e r a n g e f o rs l st o b ea p p l i e dt o ，a n di t a r g u e st h a ts l s s h o u l db ea ne d u c a t i o n a ll a w m a d e b yt h e n p c s t a n d i n gc o m m i t t e e i ne d u c a t i o nl a w s ，s is i si nt i l e l o w e rg r a d et ot h el a wo fe d u c a t i o no ft h ep e o p l e sr e p l i b u i co f c h i n a ，a n di ti sd i r e c t e db yt h el a t t e r i nt i l ea r t i c l e s ，t h en e c e s s i t yo f m a k i n gs l s i s p r o v e db yt h ec h a r a c t e r so fs c h o o ls a f e t y i snk i n d ( i f s o c i a lr e l a t i o n t h e “b l i n ds p o t o fc h i n a s l e g i s l a t i o na n dt h er e l a t i o n s b e t w e e ns l sa n do t h e rr e l e v a n tl a w s t h ef e a s i b i l i t yi s a r g u e df o r f r o ms u p p o r t i n go ft h e o r i e s ，t h ep r a c t i c i n ge x p e r i e n c e s ，t h ed i r e c t i o n a n d s u p p o r tp r o v i d e db y o t h e r l a w s ，a s w e l la st h e l e g i s l a t i o n e x p e r i e n c e s o f o t h e rc o u n t r i e sw h i c hc a nb eu s e df o rr e f e r e n c e t h es e c o n dc h a p t e ro ft h ea r t i c l ei st h et e n t a t i v ed e s i g nf o rs l s t h ea r t i c l ea r g u e st h a tt h ep u r p o s et om a k es i si st op r o p e r l yd e a l w i t ht h ep e r s o n a li n j u r ya sar e s u l to f a n y a c c i d e n t si np r i m a r ya n d s e e o n d a r ys c h o o l ，t og u a r a n t e el e g i t i m a t er i g h t s o fp r i m a r ya n d s e c o n d a r ys c h o o l sa n dt h e i rs t u d e n t s ，a n dt os a f e g u a r dt h er e g u l a r t e a c h i n g a n ds t u d y i n go r d e ri ns c h o o l s t h e g u i d i n gi d e o l o g y o f m a k i n gs l s i st h a ti no r d e rt oc u l t i v a t ea n dp r o t e c tt h es t u d e n t si n p r i m a r ya n ds e c o n d a r ys c h o o l s ，c h i n ao u g h tt o ，a c c o r d i n gt oc h i n a s c o n s t i t u t i o na n do t h e rr e l e v a n tl a w s ，a sw e l la sc h i n a sc o n d i t i o n s ， p r e v e n t a n dt r e a t t i m e l y t h e s a f e t ya c c i d e n t s i np r i m a r ya n d s e c o n d a r y s c h o o l s t h e l e g i s l a t i v ep r i n c i p l e sa r ec u l t i v a t i o na n dp r o t e c t i o np r i n c i p l e ，t h e p r i n c i p l e o f t i m e l y t r e a t m e n ta n dt h e p i m p l e d o fc o m p r e h e n s i v e a d m i n i s t r a t i o n b e s i d e st h ea b o v e ，t h ea r t i c l eh a sa l s om a d eat e n t a t i v e d e s i g nf o rs i s sb a s i cc o n t e n t sa n di t sf r a m e ，a n dh a sp o i n t e do u tt h e m o s ti m p o r t a n ta n dm o s td i f f i c u l tp o i n t sw h i c he x i s ti n m a k i n gt h e l a w t h et h i r dc h a r to ft h ea r t i c l el sa b o u tt h el a wr e l a t i o n si ns l s t h el a w sr e l a t i o nb e t w e e nt h es e h o o la n dt h es t u d e n ta sw e l la st h e r e l a t i o nb e t w e e nt h es c h o o la n di t sr e s p o n s i b i l i t yf o rt h es a f e t yo ft h e s t u d e n ti st h eb a s i cp r o b l e ma n dt h ea d m i n i s t r a t i o nb a s ef o rp r o p e r l y d e a l i n g w i t ht h e s t u d e n t s i n j u r y a n d d e t e r m i n i n g t h es c h o o l s r e s p o n s i b i l i t y f o ri t a sa r e s u l t ，t h i s c h a p t e r f in m lc l e a r s u pt h e i n c o r r e c tv i e w st h ei a wr e l a t i o nb e t w e e nt h es e h o o la n dt h es t u d e n t t h el a wr e l a t i o ni st h a tt h es c h o o lh a st h ed u t yt o p r o v i d es a f e t y e d u c a t i o n ，m a n a g e m e n ta n dp r o t e c t i o n f o r t h es t u d e n t t h e nt h e a r t i c l ed e f i n e st h em a i nb o d i e so ft h el a wr e l a t i o ni ns l s t h e ya r et h e s c h o o l sh o l d e r s ，o ro r g a n i z a t i o n sa n di n d i v i d u a l st l m tp r o v i d ea r e n a a n di n s t a l l a t i o n sf o rt h es c h o o l s t e a c h i n ga n ds t u d y i n ga c t i v i t i e s ， i n c l u d i n g a l lt h ee d u c a t i o na d m i n i s t r a t i o na u t h o r i t i e s ，a l lt h et e a c h e r s o f p r i m a r y a n d s e c o n d a r y s c h o o l s ，s t u d e n t s ，a n dt h e i rp a r e n t so ro t h e r g u a r d i a n s w h a t sm o r e ，t h e d u t i e so fa l lt h eb o d i e sa r ed e t e r m i n e d t h ef o r t hc h a p t e ro ft h ea r t i c l ei sa b o u tt h ew a y st od e a lw i t h s t u d e n t s i n j u r i e s a sar e s u l to f a n y a c c i d e n t sa n dt h ec o m p e n s a t i o nf o r t h e m t h i sp a r tf i r s ta n a l y z e sa n dc o n c l u d e st h et y p e so f i n j u r i e sa sa r e s u l to fa n ya c c i d e n t s ，t h e ns t i p u l a t e st h r e ew a y st od e a lw i t ht h e d i s p u t e ：n e g o t i a t i o n s ，m e d i a t i o n a n d l e g i s l a t i o n t h e n t h ea r t i c l e m a k e sc l e a rt h e c o m p e n s a t i o nr a n g e si t e m s a n ds t a n d a r d s a tt h e e n d ， t h ea r t i c l e a r g u e s t h a t a c c o r d i n g t oc h i n a sc o n d i t i o n sa n dt h e i n t e r n a t i o n a lu s u a l w a y s ，t o d e a lw i t ht i l e c o m p e n s a t i o n i nt h e e n v i r o n m e n to fm a r k e ti st h eb e s tm o d e la n dn e c e s s a r yt r e n d t h e m o d e lm e a n st h a tt h ei n s u r a n c em o n e y o u g h t t ob ei n t r o d u c e dt of i n e a c c i d e n t c o m p e n s a t i o n s s ot h a ti n d i v i d u a l sa n do r g a n i z a t i o n sc a nh e l p e a c ho t h e ra n da v o i d d a n g e r s t h ef i f t hc h a p t e ri st h ec o n c l u s i o no ft h ea r t i c l e 关于制定校园安全法的若干思考 引言 1 9 9 5 年，中华人民共和国教育法的颁布和实施，标志着我国 教育工作进入了全面依法治教的新时期，此后，我国教育立法步伐明 显加快1 。但是，由于多方面的原因，我国教育立法仍然存在着一些 空白，对教育立法一些问题的理论研究也一直成为我国法学界的冷门。 近年来，我国中小学校园内学生伤害事故寒发率不断攀升，由此 引发的纠纷与索赔与目俱增。中小学校园内发生的伤害事故不仅给学 生及家长带来不幸，也加重了学校的经济负担，损毁了学校在公民中 的声誉，影响了学校教育教学工作的正常开展，从而危及我国教育改 革和发展的顺利进行。 由于目前我国尚无处理校园学生伤害事故的专项法规，此方面的 理论研究也滞后于实践，使得学生伤害事故的处理和纠纷的解决无法 可依，无据可寻，这种现象巴引起了教育界、法学雾的广泛关注，校 园安全法的立法也成了亟待解决的难点问题。本文从我国理论和实 践的需要出发，论述了校园安全法立法的必要性和可行性，对校园安 全法的立法目的、基本原则和基本框架进行了初步设计。并对校园安 全法的法律关系，以及赔偿资金来源等基本问题进行了一些粗浅的探 讨，并结合我国实际情况，提出一些相应的建议和对策，以期为我国 校园安全法早日出台作一些基础性的工作。 一、制定校园安全法的必要性和可行性 ( 一) 校园安全法的定义、适用范围和地位 由于我国的校园安全法并未出台，理论学者对其定义由于其 看问题的角度和侧重点的不同而众说纷呈，莫裒一是，笔者不揣浅陋， 试图从我国国情出发，立足于当前最为现实的需要对其作如下定义： 国家有权机关为了妥善处理中小学校学生伤害事故，保障中小学生和 学校的合法权益，维护正常的教育教学秩序，制定的规范各级教育行 政部门、学校、社会、家庭对中小学生所负的安全义务，明确以上各 方在教育教学活动期间发生的学生人身伤害或死亡事故中所负责任的 范围和形式的法律。定义中大致说明了校园安全法的适用范围，包括 以下四个方面：其一，从学校来看，该法只适用于中小学校，包括： 幼儿园、小学、初级中学、高级中学、中等专业学校、中等职业学校、 中等技术学校和其他中等以下教育教学机构。其二，从学生来看，该 法只适用于中小学生。其三，从时间来看，是在“教育教学活动期间” 发生的学生伤害事故才适用于该法；所谓“教育教学活动期间”是指 在校内活动期间、寄宿制学生住宿期问，以及学校组织或者安排的校 外活动期间。其四，从损害后果的形态上看，该法只适用于人身伤害 和死亡( 人身伤害是指肢体残废、组织器官功能障碍及其他影响人身健 康的损伤) ，单纯的财产损失和精神损害不包括在内2 0 校园安全法的法律地位，是指校园安全法在我国法律体系中的位 置和归属。对于校园安全法的归属，理论界存在争议，学者从不同角 度出发，运用不同方法和寻求不同理由将其归入教育法，行政法和民 法等。笔者主张将其归于教育法律体系。其理由在于校园安全法所调 整的社会关系是在教育教学活动期间，围绕着预防、保护学生的人身 安全和处理学生安全事故而产生的各级教育行政部门、学校、社会、 家庭和中小学生之间的社会关系。而校园安全法的立法目的也是为了 保障中小学生和学校的合法权益，维护正常的教育教学秩序。因此， 校园安全法可以看作“调整教育关系的法律规范”。而校园安全法在 教育法律体系中的位置应处于中华人民共和国教育法的层次以下。 中华人民共和国教育法是我国教育法律体系的第一个层次，是我 国全部教育法规的“母法”。而校园安全法应处于我国教育法体系的 第二个层次，属于部f 】教育法，是由全国人大常委会制定的单行法倦。 ( 二) 校园安全法专门立法的必要性 最近几年，中小学生校园安全事故呈攀升之势，以上海市和北京 市为例。1 9 9 7 年3 月，上海市教委对该市长宁、闸北、闵行、奉贤三 区一县1 2 8 所中小学进行抽象调查显示：1 9 9 4 年共发生学生伤害事 故8 7 起，1 9 9 5 年1 0 5 起，1 9 9 6 年1 1 8 起。，而据北京市教委统计2 0 0 1 年3 月至9 月，各区县中小学发生火灾火险8 起，治安案件7 1 起， 安全事故1 2 起，造成1 名学生非正常死亡3 。这种情况引了社会的普 遍关注。理论界对于有没有必要制定一部专门的校园安全法预防和处 理校园安全事故进行了积极的探讨。本文从以下三个角度论证校园安 全法的专门立法的必要性一。 1 、从校园安全社会关系的特点来看 校园安全社会关系的特殊性是决定校园安全法专门立法的根本原 因。校园安全社会关系是学校举办者，各级教育行政部门，中小学校、 教师、学生、学生的父母或其他监护人以及社会有关组织和个人围绕 着预防、发生和处理中小学生在教育教学活动中的事故而产生的社会 关系。这其中包括了举办者与学校的关系，教育行政部门与举办者和 学校的关系，学校与教职工的关系，学校与学生的关系，学校与社会 的关系，学生与社会的关系等等。这些关系的内容错综复杂，但总的 来讲，体现出两大特点：一是校园安全社会关系中安全保护任务的艰 巨性。校园安全社会关系是围绕着中小学生的安全问题而产生的，而 中小学生大部分为未成年学生。未成年学生正处于生长发育时期，与 成年人相比在生理上、心理上有许多特点。末成年人的人体结构还很 幼稚，各器官功能尚不完备，思维能力，认识能力和判断能力都有一 定局限性，自我生存和自我防御能力很弱，任何不良因素的侵入都有 可能给未成年人人身安全造成伤害。这就使得未成年人的安全问题与 成年人相比存在着特殊性。此外，校园安全社会关系是在教育教学活 动中形成的，而提供教育的场所主要在中小学校。中小学校是未成年 人集中接受教育的场所。大量的未成年人集中在一起，一方面是极易 受伤害的群体，另一方面该群体由于其自身的不成熟也极易相互之间 造成伤害，这就给中小学校举办者，教师和与学校相关的一些社会组 织和个人提出了有别于成人的特别的安全保护要求。二是校园安全社 会关系的复合性5 。校园安全关系不是单一的社会关系，它表现为一种 复合的社会关系。校园安全关系不仅包括具有纵向隶属性特征的教育 行政关系，还包括具有横向平等性特征的教打民畸| 关系，甚至还包括 具有惩治性特征的教育刑事关系。例如，教育行政部门对中小学校校 园安全工作的监督，指导，这是属于教育行政关系。学校对学生的人 身伤害和死亡承担赔偿责任，这是属于教育民事关系。学校负责人由 于过错而构成教育设施重大安全事故罪，这是属于教育刑事关系。这 表明校园安全关系具有行政法、民法和刑法所不能单独制约的独特性。 综上所述，由于校园安全社会关系具有有别于其他社会关系的特殊性， 因此有必要根据校园安全社会关系的特殊性制定有别于普通法的特别 法。这样才能有的放矢，正确有较地解决中小学生校园安全问题。 2 、从我国当前立法盲点来看 虽然，在我国的教育法，刑法，民法，未成年人保护法，义务教 育法，预防未成年人犯罪法，教师法当中都有保护中小学生人身安全 的一系列规定，这些规定，也在一定程度上发挥了一些作用，但是目 前有很多校园安全问题是上述法律不能解决的，其主要的问题有： 第一，反观我国现有的法律法规，没有一部法律确定了保护处于 教育教学活动期间的中小学生人身安全的主体，并对主体的权利和义 务进行系统全面的规范。这就使得有关各方责任不明确，安全保护意 识不强，从而形成安全事故隐患。 第二，我国现有法律对学生伤害事故的处理规定过于原则。可操 作性不强。学生伤害事故属于民事纠纷，法律责任主要为侵权行为的 损害责任，目前我国的主要的处理依据是中华人民共和国民法通则 及最高人民法院的司法解释。由于民法通则过于原则，可操作性 不强，在学生伤害事故处理实践中，关于如何确定学校与学生之间法 律关系的性质，如何认定学校的侵权行为，学校如何承担法律责任， 如何确定损害赔偿数额等问题，各方认识很不一致。比如，有人认为 学校与学生之间的关系是监护关系，据此关系，学生只要在学校遭受 人身或死亡事故，学校就一定要负赔偿责任。有的受害学生家长还提 出要学校调配住房，调动工作等与事故处理无关的要求。各级人民法 院审判时在法律适用上不尽一致，由此加剧了学生伤害事故处理巾的 争议和处理难度。以上海市三区一县的调查结果为例，其调查结果显 示：相当部分事故处理的周期为6 个月至1 年，不少长达2 年左右。 基于我国现有法律已不能完全解决校园安全事故，因此有必要制定一 部专门的法律来解决现有法律不能完全解决的校园安全问题。 3 、从校园安全法与其他相关法律的关系来看 校园安全法与教育法、民法、未成年人保护法等法律既有联系又 有区别，它们所调整的对象，范围或手段不可避免会发生一些交错的 现象，但它们各自调整的社会关系内容都各有特色。因此，它们不能 相互取代。 校园安全法与教育法的关系。中华人民共和国教育法是以我 国宪法为基础制定的基本法律，主要规定我国教育的基本性质、任务、 基本法律准则和基本制度。因此它是校园安全法的“母法”它的基本 原则是制定校园安全法的依据。比如教育法第4 4 条规定：“教育、体 育、卫生行政部门和学校吸其他教育机构应当完善体育、卫生保健设 施，保护学生身心健康。”这条规定也是校园安全法的立法依据之一。 校园安全法中的具体规定和制度应以教育法作为指导思想。 校园安全法与民法的关系。两者属于不同的法律部门。但校嗣安 全法与民法之间也有交错的地方，校园安全法中学生的人身权利被侵 害适用于民法侵权责任一般原则规定。但由于校园安全法所调整的社 会关系的特殊性，使得校园安全问题是民法所不能全部涵盖的和解决 的，因此，校园安全法必须做出一些特别的规定。 校园安全法与未成年人保护法的关系。未成年人保护法是为了保 护来成年人的身心健康。保障未成年人的合法权益，促进来成年人德 智体全面发展而制定的规范家庭、社会、学校和司法机关保护职责和 法律责任的法律。它与校园安全法有交错之处，但两者调整社会关系 的范围和侧重点不同。未成年人保护法保护的对象是所有未成年人。 而校园安全保护的是在校| 申小学生，有未成年学生，但也有一小部分 成年学生。未成年人保护法重在保护未成年人身心健康成长，而校园 安全法重点在保护中小学生人身安全，预防处理学生在教育教学活动 期间的人身伤害和死亡事故。 ( 三) 校园安全法专门立法的可行 生 l 、理论的支持 马克思主义基本原理和党中央的科教兴国战略以及依法治国的思 想是校园安全法制定的根本理论依据。此外，最近几年，中国的教育 界，法学界的许多理论工作者发表了许多意见，进行了许多有益的探 讨。许多刊物如教学与管理轶中国教育报、法制日报、外国 中小学教育等刊物都对校园安全法相关理论进行了积极的探讨。上 海市在2 0 0 1 年还专门召开了校园安全法理论研讨会。这些理论研究， 分析了制定校园安全法的必要性，提出了制定校园安全法的各种建议， 这些理论见解对于国家制定校园安金法提供了重要的参考和支持。 2 、实践的经验 最近几年，各地法学界、司法界、教育界在参与校园安全事故的 处理过程中积累了一些经验，进行了一些专题调研，并已采取了一些 防止事故发生、妥善处理事故的措施。上海市还于2 0 0 1 年市十一届 人大常委会第2 9 次全体会议审议通过了上海市中小学校学生伤害事 故处理条例麓并于2 0 0 1 年9 月1 日起施行。该条例是我国第一 部有关校园安全法的专项地方性法规，有力推动了全国性校园安全立 法工作的进行。 3 、其他法律的指导与支持 宪法是我国根本法，在整个法律体系中起着统帅和指导作用，因 此它为校园安全法提供最根本的立法依据。我国教育法中有许多条款 都为校园安全法提供了原则性的指导。比如教育法第二十九条规定： 学校及其他教育机构应当履行维护受教育者、教师及其他职工的合法 权益。第四十四条规定：教育，体育，卫生行政部门和学校及其他教 育机构应当完善体育、卫生保健设施，保护学生的身心健康等。我国 民法遥则第五条规定：公民、法人的合法民事权益受到法律保护， 任何组织和个人不得侵犯。第九十八条：公民享有生命健康权。还有 关于民事责任的一些相关规定，也为校园安全法的制定提供了法 律依据和指导。此外刑法、未成年人保护法、预防未成年人犯 罪法、义务教育法、教师法等法律也为校园安全法的制定创造 了和谐统一的法制环境。 4 、可供借鉴的国际立法经验 就世界范围而言，学校事故已成为世界各国教育发展中的一个共 性问题，对其处理也已成为学校法律活动的一个重要方面。美国早在 2 0 世纪6 0 年代就由各州立法建立了校园警察，后来又由联邦制定了 校园安全法x 而日本、加拿大等国同样也建立了一套以保护校园安 全为内容的法律法规体系。这些国家的立法经验和教训将是我国制定 校园安全法宝贵的资源。 第一，完备的校园安全法律、法规体系。校园安全事故的发生原 因十分复杂，其处理涉及面广泛，要真正有效地预防和处理校园安全 事故单靠某一方面的力量或某一部法律是难以奏效的。以教育法最为 发达的日本为例，日本素以重视教育立法而著称于世，其现行的教育 法规体系无论从纵向还是从横向上看，都是完善而严谨的。从纵向上 看，国家颁布的教育法规形式就有母法、子法、施行令、府令和省令、 人事院和委员会等颁布的规则以及由文部大臣、各种委员会和各厅长 官所发生的告示，训令、通知、通达等六个层次；地方又有议会制定 的条例、地方行政长官制定的规则、地方教育委员会制定的规则等三 个层次。在横向上看，从基础教育法到一般教育法，从学校教育法到 社会、家庭教育方面的法规，从教育行政法到教育财政方面的法规， 从国立、公立学校法到私立学校方面的法规，从教科书法到课程、课 时标准、课外活动和修学旅行等方面的法规，可谓应有尽有，面面俱 到。据统计，日本现行的各种直接和间接的教育法规约二千项。若再 加上重要的教育判例和习惯法等，就多得数不胜数了。正是在这样一 张纵横交钳、完捧而严潍的教商溃灿i 。网绵一f ，才他l _ l 木曲撖菏呻廿有 法可依，从而形成一种高效运作的规范化管理体系。日本仅有关处理 学生人身伤害事故的法律、法规就达3 0 余部之多，形成了以学校教 育法、国家赔偿法、传染病预防法、日本体育及学校保健中心 法施行令等为主的一套完备的处理学生人身伤害事故的法律体系。 此外，各地区还因地制宜地制定了地方性法规，如东京地区制定了报 告处理伤害事故纲要、学校防灾指南等。日本各学校也制定出一 套处理和防范学生人身伤害事故的规章制度6 。这样，在学生伤害事故 的立法方面，日本已形成了一套上自国家的法律，法规，再至地方有 关机关的地方性法规，下至学校的规章制度，效力上高低错落、内容 上相互衔接的完备而具体的法规体系，为学生人身伤害事故的正确和 有效预防、处理、法律责任追究提供了充分的法律依据和重要的运用 机制7 。 第二，明确校园安全事故中相关主体的法律责任和义务。许多国 家不仅有明确的校园安全事故的相关主体，而且对相关主体的责任和 义务作了具体规定，从而使校园安全工作具有较强的可操作性。 第三，特设的处理机构和严格的法定程序。在许多国家，学生人 身伤害事故是属于广义的教育纠纷的范畴。因此，有的国家规定这类 纠纷首先由主管教育行政部门来处理，并在主管教育的行政部门内部 设置了专门的事故责任认定机构。如对教育行政部门的裁决不服则可 起诉到法院，或直接向法院起诉。 第四，完善的事故赔偿责任社会化机制。在发达的市场经济国家， 一般都推行事故赔偿责任的社会化机制。以转移学校和相关老师和学 生的赔偿责任。比如日本根据1 9 5 9 年制定的学校安全法的规定，这 类赔偿通常采取“共济给付”的办法。日本的绝大多数学校机构都加 入了学校健康会，一旦出现学校或教师在学校事故中负有责任并赔偿 损失的情况，即可要求学校健康会支付赔偿。此外，日本中小学、幼 儿园、保育所9 0 鬈以上儿童学生都参加了日本体育及学校健康中心的 保险活动，一旦遭遇伤害事故，其成员就可以从该中心获得赔偿。 二、校园安全法的初步没计 ( 一) 立法目的 制定校园安全法的目的是：为了妥善处理中小学校学生伤害事 故，保障中小学生和学校的合法权益，维护正常的教育教学秩序。由 于我国现有法律对中小学生在教育教学期间人身伤害和死亡事故规定 过于原则，不能完全妥善处理事故，不能使中小学生和学校的合法权 益有效及时地得到保障，从而对正常的教育教学秩序造成不良影响。 如调查结果表明：学生伤害事故的发生率随学生活动的自由程度提高 而上升，课余活动、体育活动、校外活动期间是事故的易发时段。面 对持续上升的学生伤害事故，学校方面面临着两大压力：其一，有的 受害学生家长到学校吵闹，围困校长教师，有的为了得到高额赔偿而 长期纠缠学校，有的甚至要求在学校设置灵堂，影响了学校正常秩序 的维持。此外旷日持久的诉讼和巨额的赔偿使学校不堪重负，甚至教 育正常开支也受到影响。其二，为了避免和减少学生伤害事故的发生， 有的学校采取了一些与素质教育目标背而驰的消极措施，比如对学生 采取“一动不如一静”的对策，尽量不组织学生校外活动，在运动场 所卸下吊环，单双杠等易造成损伤的运动器械，寒暑假不让学生进校 活动，课余时间限制学生自由活动，只准学生在教室静坐自修等。这 种情况已经成为推进我国素质教育的一大障碍，长此以往将阻碍我国 教育事业的改革和发展。 因此，将目的定位于以上三个方面是切合我国实际的。 ( 二) 指导思想和基本原则 任何一部法律的制定，都是在一定立法指导思想和立法基本原则 指导下进行的。一定立法指导思想，是一定立法者进行立法活动所遵 循的依据。校园安全法立法的指导思想是：根据国家宪法和有关法律 的规定，结合我国实际情况，立足于教育和保护中小学生，对中小学 校校园安全事故及时进行预防和矫治。 立法的基本原则是指在立法活动中所要遵循的主要准则，它是立 法指导思想在立法实践中的重要体现。校园安全法立法的基本原贝1 j 有： 1 、教育保护原则 是指校园安全法应当立足于对中小学生进行教育和保护。这一 原则是根据中小学生的特点提出的，中小学生由于未成熟，其安全意 识薄弱，同时自我保护能力差，这就使得有关各方要注意对学生进行 安全教育，采取有效措施保护学生。 2 、及时防治原则 及时防治就是对校园安全事故要积极预防，杜绝事故隐患，防范 于未然，使校园内安全事故降到最低点。并对已经发生的事故及时进 行处理。学生人身伤害和死亡事故一旦发生，将给学生、学校、家庭 造成一定的损害，因此预防工作非常重要。一旦事故发生，及时处理 才能有效保护有关各方的权益，减少事故造成的负面影响。 3 、综合治理原则 校园安全事故产生的原因是复杂的，是各种原因产生的“综合 症”，其中涉及到社会环境、法制状况、学校教育、主管部门管理的力 度、家庭教育等等。因此并不是依靠某个部门或某一方面的力量就可 以单独解决的，需要依靠多种力量采用各种手段进行综合治理。 ( 三) 基本内容 初步考虑，该法分七章：第一章总则( 含立法目的、指导思想、 基本原则等等) ；第二章校园安全法的主体及义务；第三章校园安全事 故类型；第四章事故处理途径；第五章赔偿的项目及标准；第六章赔 偿资金的来源；第七章法律责任；第八章附则。 ( 四) 重点和难点 笔者认为该法的重点和难点在于以下几个问题：一是关于学校与 学生法律关系性质的定位；二是法律关系主体及义务；三是学生伤害 事故类型；四是学生伤害事故处理途径和赔偿资金来源。本文以下内 容将围绕重点和难点问题而展开。 三、校园安全法的法律关系 ( 一) 学校与学生法律关系的性质 在中小学校教育教学期间，学校与学生关系的法律性质及其在学 生安全方面所承担职责的性质，是妥善处理学生伤害事故、确定学校 事故责任的基本问题和法理基础。对此，法律、法规无明确规定，法 学界也颇有争议，尚无定论。目前有相当部分的人认为学校与学生之 间的关系是属于监护关系。根据对上海市三区一县的调查显示：家长 中认为学校对学生“负有监护责任”的占7 5 茗，认为学校“不负监护 责任”的占2 2 名。持“监护关系论”者认为，一般而言，父母是其未 成年子女的法定监护人，学生与其父母之间存在着监护关系。但在教 育教学活动期间，学生实际处于学校的管理控制之下，父母对其子女 的监护权已转移给学校，学校与学生之间存在着事实上监护关系。学 校应为宋尽监护义务所造成的后果承担法律责任。笔者认为学校并不 是在校未成年学生的监护人，对在校未成年学生不负有监护责任。