（民商法学专业论文）建立食品安全损害赔偿基金制度的思考.pdf

论文摘要论文摘要 食品安全是关系国计民生的重大问题， 食品安全事件频发及其造 成的巨大影响迫切需要合理有效的处理方式。从各国情况看，针对食 品安全事件存在多种方式以实现损害赔偿。目前，我国主要适用以民 事赔偿为主体、以诉讼和请求破产清偿为主要途径的损害赔偿模式。 从实际效果看，这种模式对于个体性、影响范围较小的食品安全事件 的解决发挥了积极作用，但对于波及全行业范围、受侵害者众多、食 品生产经营者也受重创的群体性食品安全事件的损害赔偿难以实现 功效。本文试图从信托基金的角度出发，探讨应用损害赔偿基金的方 式来处理食品安全事件的损害赔偿问题， 以促进我国食品安全事件的 合理、有效、迅速解决。 除引言和结语外，全文共分四章，约四万字。 第一章运用实证分析的方法， 回顾近年来发生的食品安全事件及 其造成损害的特点，结合食品安全法分析食品安全监管和食品安 全事件处理所取得的进步与存在的不足之处， 表明食品安全事件的处 理需要进行理论的探索和实践的创新。 第二章运用比较研究的方法，概述美国、德国、日本等国家处理 食品安全事件的方式并分析各国处理方式的特点， 介绍德国、 日本运 用基金方式处理食品安全事件的先例， 得出国外食品安全事件处理方 式对我国的启示。 第三章针对应用常规损害赔偿方式处理食品安全事件的不足之 处，系统阐述食品安全损害赔偿基金的涵义、性质、基金制度与相关 制度辨析等问题， 进而论述建立食品安全损害赔偿基金制度的理论意 义和实践意义。 在比较研究和系统分析的基础上， 第四章着重论述如何构建我国 食品安全损害赔偿基金的具体制度， 期待能够对今后食品安全事件的 处理实践提供新的思路及合理有效的方式。 笔者认为基金制度应采用 信托模式，然后展开对食品安全损害赔偿基金的具体制度架构，主要 包括以下几个方面的构想：第一，在基金的主体和组织结构方面，提 出确定基金委托人、受益人的标准，构建基金管理机构的组织结构， 保证基金制度有效运行；第二，建议设立专款账户管理出资，规划基 金的资金出资来源，确定出资的分配标准；第三，规范基金损害赔偿 支付的条件、程序及先行支付的追偿问题； 关键词：关键词：食品安全事件；食品安全法；损害赔偿；基金 abstract abstract food safety is a major issue for both the national economy and the peoples livelihood. frequent incidents of food safety and their enormous impact urgently need some rational and effective settlement. according to situations of countries, there exists a variety of modes to achieve the damage compensation for food safety incidents. at present, our country mainly applies the kind of damage compensation mode with the civil compensation as the major compensating way mainly by resorting to litigation and bankruptcy. from the perspective of practical effect, this mode plays a positive role in solving the food safety incidents. but it is difficult to function in the case of compensating for the collective event of food safety damages, in which the whole industry is influenced, many victims are involved, and even food producers and operators suffer from big losses. this paper aims at discussing the application of the damage compensation fund from the perspective of the trust fund, in order to solve the problem of damages in food safety incidents and to facilitate, both rationally and rapidly, the solution of food safety incidents in our country. this paper has four chapters, with about 40 000 words ,neither the introduction nor the conclusion is included. using the empirical-analysis method, chapter one looks back to the food safety incidents and the characteristics of the damages caused by those incidents in recent years. by resorting to the analysis of progresses and deficiencies of food safety law on food safety supervision and food-safety-incident settlement, this chapter concludes that the process of food safety incidents need both theoretical exploration and practical innovation. using the method of comparative study, chapter two summarizes ways of dealing with food safety incidents, which are applied by the united states, germany, japan and other countries. also ,this chapter analyzes the characteristics of settlements of food-safety incidents applied by those countries above, introduces the case of using funds to settle food safety incidents in germany and japan, and discusses what inspiration our country could get from the ways foreign countries applied in handling food safety incidents. chapter three first discusses the inadequacy of applying the conventional ways of damage compensation, then systematically elaborates both the definition and the characteristic of the damages fund system in food safety incidents as well as the analysis of related systems. based on the discussion above, this chapter further discusses the theoretical and practical significance of establishing the damages fund system for food safety incidents. on the basis of comparative studies and systematic analysis, chapter four focuses on how to construct specific systems of the damages fund in food safety incidents for our country, in order to provide new ideas and reasonable ways for the practice of settling food safety incidents in the future. in my opinion, the trust fund model should be adopted for the damages fund system, and the specific systems should include the following aspects. firstly, in the aspect of the subjects and organizational structure of the fund ， the system should delineate standards for both fund clients and fund beneficiaries as well as construct the organizational structure of fund management institutions, so as to ensure the effective operation of the fund. secondly, the system should set up special fund for funding management and make certain the funding allocation criteria, so as to plan the sources of funding. thirdly, the system should specialize the condition and procedure of paying for damages by fund as well as the recovery process of compensation paid in advance. keywords:keywords: food safety incidents; food safety law; compensation for damages; fund 原创性声明 原创性声明 本人声明兹呈交的学位论文是本人在导师指导下完成的研究成 果。论文写作中不包含其他人已经发表或撰写过的研究内容，如参考 他人或集体的科研成果，均在论文中以明确的方式说明。本人依法享 有和承担由此论文所产生的权利和责任。 学位论文作者签名： 日期： 学位论文版权使用授权声明 学位论文版权使用授权声明 本人同意授权华侨大学有权保留并向国家机关或机构送交学位 论文和磁盘，允许学位论文被查阅和借阅。 论文作者签名： 指导教师签名： 签 名 日 期： 签 名 日 期： 引 言 1 引 言 引 言 食品安全是关系国计民生的重大问题， 食品安全事件的处理模式对于食品安 全问题的解决意义重大。 我国食品安全事件造成的损害赔偿处理模式沿用普通侵 权案件的模式， 即以民事赔偿为主体， 通过诉讼、 破产清算等途径获得损害赔偿， 对于个体性、影响范围较小的食品安全事件的处理快捷和有效，但是面对以三鹿 奶粉事件为代表，影响整个行业的群体性食品安全事件，以上的损害赔偿模式则 不能够全面、快速、有效地进行赔偿以保护受害者的权益，因此迫切需要新型的 损害赔偿方式来解决这一难题。 “三鹿奶粉事件” 发生后， 国务院立即启动国家重大食品安全事故 i 级响应， 对患病婴幼儿实行免费救治。22 家乳品行业的责任企业共同拿出资金进行赔偿， 其中 2 亿元用于设立赔偿基金来报销患儿今后可能出现的相关后遗症所引发的 医疗费。对于 22 家责任企业设立基金进行损害赔偿的举措，国内法律界人士给 予了肯定和支持。刘红宇（2009）建议建立食品安全行业赔偿基金，建立国家先 行赔偿制度。徐智慧（2009）认为 “三鹿事件”后设立赔偿基金赔付受害者对 于带动其它食品行业在发生问题之后及时利用赔偿基金予以应对具有重要意义， 她建议由各食品、公共卫生行业协会牵头建立赔偿基金。2009 年多篇研究食品 安全问题的法学硕士论文都对建立食品安全损害赔偿基金提出了希望和建议。 武 汉大学的孙晋教授和研究生王菁（2009）发表了论我国食品安全事故补偿基金 制度的建构，其出发点与笔者相同，有很大的借鉴意义，但其背景介绍单薄， 制度架构略显粗糙，有些观点也值得商榷。 食品安全损害赔偿基金制度涉及的内容非常广泛。目前，我国法律界对食品 安全损害赔偿基金方面的研究， 主要有以下问题： 一是主要停留在律师实务层面， 结合法学理论和相关法律规定在法学领域中研究的较少； 二是对损害赔偿基金制 度的研究仍然停留在提出思路和总体框架的阶段， 缺少具体制度的架构设想。“工 欲善其事，必先利其器” 。 笔者认为，损害赔偿基金制度为群体性食品安全事件 引 言 2 的解决开辟了新的思路，正是由于常规损害赔偿模式的缺陷，导致群体性事件所 造成损害的索赔困难。因此，笔者选取损害赔偿基金的方向，采用实证分析方法 和比较分析方法，通过对国内相关法律规定的研究和国外相关方式的考察，针对 性地提出学理上的建议和具体制度建设的构想， 希望能够引起学界对此问题更多 的关注，为损害赔偿问题的解决发挥作用。 第一章 食品安全事件法律问题 3 第一章 食品安全事件法律问题 第一章 食品安全事件法律问题 第一节第一节 食品安全与食品安全事件食品安全与食品安全事件 一、食品安全范畴及近期事件回顾 一、食品安全范畴及近期事件回顾 （一）食品安全的范畴 1、食品安全的涵义 1974 年 11 月，联合国粮农组织在世界粮食大会上通过了世界粮食安全国 际约定 ，从食品数量满足人们基本需要的角度，第一次提出了“食品安全”的 概念。经过 30 多年的发展，目前，“食品安全”的含义包括了几个大的方面： 从数量的角度， 要求人们既能买得到、 又买得起需要的基本食品； 从质量的角度， 要求食品的营养全面、结构合理、卫生健康；从发展的角度，要求食品的获取注 重生态环境的保护和资源利用的可持续性。由此看来，食品安全问题是一个系统 工程，需要全社会各方面积极参与才能得到全面解决。 根据世界卫生组织的定义，食品安全是“食物中有毒、有害物质对人体健康 影响的公共卫生问题”。食品安全也是一门专门探讨在食品加工、存储、销售等 过程中确保食品卫生及食用安全，降低疾病隐患，防范食物中毒的一个跨学科领 域。食品安全在我国通常有两方面的涵义，分别来自两个英语概念：一是联合国 粮食与农业组织（fao）关注的一个国家或社会的食品保障（food security）, 即是否具有足够的食品供应；另一个是世界卫生组织（who）定义的食品安全， 即食品中有毒、有害物质对人体健康影响的公共卫生问题（food safety）。我 国的食品安全法显然是在这个涵义上使用食品安全的。食品安全，指食品无毒、 无害，符合应当有的营养要求，对人体健康不造成任何急性、亚急性或者慢性危 害。 本文也是在这个概念上讨论食品安全问题的。 国际社会已经基本形成共识， 食品安全包括食品的种植、养殖、加工、包装、贮藏、运输、销售、消费等活动 卢良恕.中国农业新发展与食物安全eb/ol. 中华人民共和国食品安全法第 99 条. 第一章 食品安全事件法律问题 4 应符合国家强制标准和要求， 不存在可能损害或威胁人体健康的有毒有害物质以 导致消费者死亡或者危机消费者及其后代生命健康的隐患。 2、食品安全问题概况 总结当前我国面临的食品安全问题，主要表现为以下几个方面：由食源性疾 病引发的问题，食源性污染产生的疾病，已成为目前危害中国公民健康的最重要 因素之一； 化学污染带来的食品安全问题， 主要包括环境污染对食品安全的威胁、 种植业与养殖业造成的源头污染、生物毒素的污染；食品在生产加工过程中的问 题，如超量使用、滥用食品添加剂和非法添加物造成的食品安全问题（本文所要 着重论述的三聚氰胺就属于这个问题） ，生产加工企业未能严格按照工艺要求操 作、微生物杀灭不完全导致食品残留病原微生物或在生产、储藏过程中发生微生 物腐败而造成的食品安全问题，应用新原料、新技术、新工艺所带来的食品安全 问题；食品流通环节的问题，如仓储、储运、货柜达不到标准，致使许多出厂合 格的产品， 在流通环节变成不合格， 甚至成为腐败变质的食品以及由于管理不善， 假冒伪劣产品进入店堂出售；违法生产、经营带来的食品安全问题；卫生执法部 门存在的问题。 目前在我国频频发生的食品安全事件，基本上是因为出现上述 一种或多种情形而导致的。 本文所要进行的研究就是针对上述食品安全问题进行 规制的思考。 （二）近期食品安全事件回顾 1、食品安全事件涵义 2009 年 6 月 1 日开始实施的食品安全法对食品安全事故进行了明确 的定义，食品安全事故指食物中毒、食源性疾病、食品污染等源于食品， 对人体健康有危害或者可能有危害的事故。 造成受害人数众多、损害后果严 重、影响范围广、有重大影响的食品安全事故，构成食品安全事件。 2、近期国内外发生的重大食品安全事件回顾 近年来，我国连续发生多起影响重大的食品安全事件并造成恶劣后果： 金华火腿敌敌畏事件， 对肠、 食道、 胃黏膜有影响， 可能致死； 阜阳劣质奶粉 “大 头娃娃”事件，造成婴幼儿营养不良、免疫力低下，严重者可能致死；瘦肉精事 件，人食用含有瘦肉精的猪肉会出现头晕、恶心、手脚颤抖、心跳，甚至心脏骤 中国食品科技网： 中华人民共和国食品安全法第 99 条. 第一章 食品安全事件法律问题 5 停直至昏迷死亡；福寿螺事件，其所引发的管圆线虫病，可引起头痛、发热、 颈部强硬等症状，严重者可致痴呆，甚至死亡；红心鸭蛋事件，添加的苏丹红可 能致癌； 以三鹿奶粉为代表的婴幼儿奶粉事件， 添加剂三聚氰胺可能导致肾结石、 肾衰竭等泌尿系统疾病，严重者可能致死等事件，影响重大，后果严重，触目惊 心。 国际上， 影响人类食品安全的恶性事件也频繁发生。 继日本、 欧洲、 美国 “二 恶英”和大肠杆菌污染事件后，在英国又发现疯牛病，疯牛病对英国乃至全球养 殖业造成了巨大冲击并直接威胁到人类的安全；2003 年至 2004 年，泰国、越南 和日本等东南亚国家爆发禽流感，并迅速向全世界蔓延，首先给养禽业造成巨大 损失，进而造成人类受到感染，并发生致人死亡事件，引起了全球的高度关注和 恐慌；农药残留、化学污染物造成食品广泛污染，对人体健康具有长期的和潜在 的危害；转基因食品安全性也成为备受关注的问题。 二、食品安全事件损害特点分析 二、食品安全事件损害特点分析 食品是人类赖以生存和发展的物质条件之一，是国家安定、社会发展的根本 要素之一。食品安全问题在人类社会生活中居于特殊地位，食品安全事件对社会 和经济造成的影响是多方面的，其损害具有以下主要特点： （一）造成食品生产经营者重大经济损失，给行业发展带来沉重打击，严重 影响到食品的市场竞争力和出口 疯牛病在欧洲国家的蔓延，欧盟为此付出沉重的代价，欧盟牛肉消费市场遭 重创，经济损失达到 12 亿欧元，并引起市场萧条。我国近几年发生的红心鸭蛋、 含瘦肉精的猪肉、福寿螺等的销毁也造成了上千万元的损失，并对本行业的发 展造成一定的冲击， 尤其是三聚氰胺事件造成以三鹿奶粉为代表的整个乳品行业 遭受巨大损失，中国乳品行业声誉受到极大的损害。品牌价值一度高达 150 亿元 的三鹿集团，因为“毒奶粉”事件轰然倒塌，而整个乳品行业因三聚氰胺造成的 损失更接近 200 亿元。 三鹿奶粉事件给中国国产品牌、 民族企业， 直至食品行业、 制造行业等相关领域所带来巨大的负面影响和障碍， 严重影响到食品的市场竞争 力和出口。 （二）食品安全事件严重损害消费者的身体健康和生命安全，引发人们对食 品安全的信任危机 1、对消费者人身损害的严重性、隐蔽性和长期性 第一章 食品安全事件法律问题 6 获得安全、健康和营养的食品是每一个消费者的最基本权益。食品安全事件 对人身造成损害，即对食品消费者这一民事主体的生命权、健康权、身体权进行 不法侵害，造成致伤、致残、致死的后果。食品作为生活必需品，其重要性和必 要性不言而喻，因而食品安全事件可能造成严重的损害，蔓延欧洲大陆的疯牛病 造成很多人患上了“克雅氏症”，在患者中有近百人死亡。禽流感传播的 sars 病毒曾经夺去了很多人的生命，至今仍使人谈之色变。同时由于食品作为消费品 的特殊性，其对身体的损害可能要经过长时间的潜伏才会显现出来， “毒奶粉” 所含的三聚氰胺可能对婴幼儿的身体造成长期的严重损害， 有研究表明长期或反 复大量摄入三聚氰胺可能对肾与膀胱产生影响，导致产生结石， 并可能导致五 类相关疾病，如残留结石及其合并症、结石梗阻后遗疾病、肾衰及其合并症、术 后合并症、尿路上皮癌，而且这五类疾病可能一直潜伏，直至患儿 18 岁之后才 可以确定不会再发作。 这说明，长期摄入三聚氰胺会造成生殖、泌尿系统的损 害，膀胱、肾部结石，并可能进一步诱发膀胱癌。 2、群体性事件确定损害赔偿关系的当事人困难 食品的特殊性，受害者可能由于消费多个食品提供商的食品而导致损害，即 食品问题对于人的生命权、健康权、身体权所造成的损害可能由多个加害人（赔 偿义务主体）造成，如三鹿奶粉事件中涉及乳品行业的多家企业都存在添加三聚 氰胺违法行为。 对于食品安全的群体性损害事件， 由于造成损害的主体是分散的， 可能难以像个体性损害事件那样容易确定损害赔偿义务主体。 同时，食品导致的侵权损害具有隐蔽性和长期性的特点，其安全问题可能潜 伏期很长，侵权结果需要很长时间才能表现出来，这就导致在短时间内无法确定 或无法全部确定人身损害的受害人（赔偿权利主体） ，从而容易出现食品安全事 件中人身损害赔偿权利主体难以及时主张权利实现赔偿的情况。 3、引发人们对整个食品行业安全的信任危机，甚至可能影响社会的稳定 欧盟牛肉事件引起整个欧洲甚至全世界消费者对牛肉消费行业空前的食品 信任危机并引起市场萧条；比利时等国相继发生因动物饲料被二恶英污染，导致 畜禽类产品及乳品含高浓度二恶英事件， 引发有关国家人民对畜禽制品的高度恐 慌；三聚氰胺事件造成以三鹿奶粉为代表的整个乳品行业遭受巨大损失，中国乳 国际化学品安全规划署,欧洲联盟委员会.国际化学品安全手册第三卷和国际化学品安全卡m.1994. 姜葳.问题奶粉患儿五类疾病将免费治疗n.北京晨报，2009 年 2 月 25 日. 第一章 食品安全事件法律问题 7 品行业声誉受到极大的损害，可以这样说，其造成的有形损失数字可以统计，而 无形的损失则无法统计。三鹿奶粉事件暴露以后，国家质检部门对所有奶粉进行 检查，发现人们认为完全可以信赖、绝对安全的名牌企业和免检产品也大都存在 奶粉问题，于是人们出现了前所未有的信任危机，这种信任危机不仅仅针对奶粉 产品和企业，而是针对整个奶制品以至整个食品行业。由食品安全问题引发的食 品中毒、死亡及其它事件，会造成人民群众的心理压力，可能会成为引发社会不 稳定的因素。北京大学社会学系副教授刘能把“食品质量降低，众多人口的健康 安全和心理安全受到威胁”作为中国当前“城市化进程中最突出的六大社会安全 问题”之一。 这种由食品安全事件造成的损害所引发信任危机的影响力是普通 侵权行为所不可比拟的。 （三）食品安全事件的损害已超越了国界，可能影响对外贸易和国际声誉 食品安全事件的损害，还表现在其对中国国产品牌、民族企业，直至食品行 业、制造行业等相关领域在国际市场上所带来的负面影响。食品进出口贸易是国 际经济贸易的重要组成部分，如果发生食品安全问题，就会直接对食品出口造成 重创，影响国家形象和国际贸易。我国近年来也有多起因为食品卫生问题导致的 出口食品被进口国退货。货物被扣押或退货不仅使我国蒙受巨大的经济损失，而 且使我国食品丧失了良好的信誉。据美国食品药品管理局（fda）向中国卫生部 透露，近年来美国 fda 扣留了多批中国进口食品，其原因是食品卫生差、农药残 留超标、食品添加剂、色素问题、沙门氏菌、黄曲霉毒素污染等。在三鹿奶粉事 件爆发后，我国的乳品行业声誉受到极大的损害。 第二节第二节 食品安全事件涉及法律问题分析食品安全事件涉及法律问题分析 一、食品安全事件频发的原因分析 一、食品安全事件频发的原因分析 食品安全事件频发，具有多方面的原因。针对上文总结的我国面临的几方面 食品安全问题， 我们可以发现我国食品安全事故频频发生主要有以下几方面的原 因： （一）食品生产经营企业规模化、集约化程度不高，自身食品安全管理水平 袁铁成.中国正进入风险社会，风险应对风险机制不健全eb/ol.http: / /c/2004-0719/05253746904.shtml. 第一章 食品安全事件法律问题 8 仍然偏低 改革开放以来，我国食品工业持续快速健康发展，有部分食品企业加工技术 和装备接近或达到国际领先水平， 大型企业普遍拥有了世界一流水平的生产设备 和检验设备，但是也应该看到目前仍然有两亿多农户进行着传统的分散生产，还 有数百万个分散的小型加工企业，大多数生产设备陈旧简陋、工艺落后、生产环 境较差。对这些生产经营者进行高标准、严要求难度很大，难以杜绝生产加工企 业未严格按照工艺要求操作、 微生物杀灭不彻底导致食品残留病原微生物或在生 产、储藏过程中发生微生物腐败而造成的食品安全问题。 （二）受利益驱动，食品生产者在种植与养殖中过量使用农药和激素，在生 产加工过程中添加非法物质和滥用食品添加剂 我国食品安全法规定，食品添加剂，指为改善食品品质和色、香、味以 及为防腐、保鲜和加工工艺的需要而加入食品中的人工合成或者天然物质。 目 前市场上存在很多食品生产违规、违法行为：为了除虫害，大量使用高浓度甚至 剧毒农药，致使蔬菜、果品农药残留严重超标；为了提高肉类产量，盲目使用违 禁激素； 为了增加猪的瘦肉率， 在饲料中掺上瘦肉精； 为了使面粉和粉丝增白， 把有毒化学品“吊白块”掺和其中；为了赚取高额利润，把含有黄曲霉素的霉变 陈大米抛光上腊冒充新大米出售；红心鸭蛋因其“卖相好”受市场追捧，一些养 鸭户在鸭饲料里添加苏丹红，制造红心鸭蛋；三鹿奶粉事件产生的原因是有些奶 农在收购时，为使掺水的奶通过蛋白质含量检测添加了三聚氰氨，三聚氰胺是微 毒的化工原料，不是食品添加剂，却被不法分子加入到乳制品中，而乳品企业未 对其监控到位。这些的违规、违法的食品生产行为令食品安全状况恶化，扰乱了 市场的正常秩序。 （三）食品安全监督管理的体制存在缺陷，食品安全标准也不统一 我国目前实行的是食品安全分段监管体制，食品安全工作涉及多个部门。在 具体的行政执法工作中， 多部门分头执法、 职权交叉和责任真空的情况屡屡出现， 彼此无法做到明确分工， 协调配合。 同时由于没有统一领导和规划， 各部门沟通、 协调不畅导致资源不能得到优化配置，造成资源浪费，无法发挥监管整体的最大 功效。尽管经常提倡齐抓共管，但是实际上很难进行协调统一行动。于是一方面 会出现责任不明、监管空白的情况，另一方面会出现部门之间对有利益的环节争 食品安全法第 99 条. 第一章 食品安全事件法律问题 9 着去管，没利益的环节互相推诿。这种多头管理、职能交叉的弊端在总体上削弱 了食品安全监管的效果。 同时，食品安全标准不统一，各个职能部门法出多门、各自为战，有关食品 标准繁多、杂乱，存在食用农产品品质安全标准、食品卫生标准、食品品质标准 及有关的食品行业标准等多种标准，各标准之间重复交叉、层次不清，导致食品 监管缺乏科学、统一和权威的标准，也无法与国际食品安全标准体系接轨。 （四）各种因素导致的环境污染对食品安全的威胁 江河、湖泊、近海等的污染是导致食品不安全的重要因素。目前我国的近 900 条河流、100 多个湖泊和大片的近海区域受到不同程度的污染。这些被污染 水体中的持久性有机污染物和重金属会在农、畜、水产品中富集，进而对人体健 康构成严重危害。 二恶英污染是环境污染的重要因素之一， 含氯的有机化工产品、 钢厂及其他工厂的排放物质、焚化炉燃烧废弃物、汽车尾气等都能产生二恶英及 其类似物，可直接或间接污染肉、乳及水产品。由食源性污染产生的疾病，已成 为目前危害中国公民健康的最重要因素之一。 （五）应用新原料、新技术、新工艺所产生的食品安全问题以及保健食品的 安全问题 食品工业应用新原料、新工艺可能带来食品安全问题，如使用转基因原料及 中草药等新资源、采用食品新型包装材料、食品辐照等新食品加工工艺存在对人 身健康造成危害的可能性，其安全性问题已经引起社会各界的普遍关注。保健食 品管理不规范引起的安全问题也不容忽视。 保健食品目前已经发展成为具有相当 规模的产业，产值巨大，但也存在不少问题。部分企业擅自生产保健食品，有的 产品进行虚假宣传、夸大功能、误导公众，给食品安全埋下了隐患。 二、结合食品安全法分析食品安全监管与食品事件处理 二、结合食品安全法分析食品安全监管与食品事件处理 2009 年 6 月 1 日开始实施的食品安全法从我国食品安全法律法规体 系的实际出发，结合我国近期发生的重大食品安全事件的情况，确立了一 系列处理食品安全问题的重要原则，制订了一系列有针对性的重要条款， 对规范食品生产经营活动、加强食品安全监管、保护消费者权益具有重要 意义，标志着食品安全法制建设新的成就。 （一） 食品安全法的进步之处 1、成立国家食品安全委员会，明确各部门之间的职能分工，明确地方政府 第一章 食品安全事件法律问题 10 的监管职责。 针对多部门监管的负责状况，根据食品安全法规定，国务院设立食品安 全委员会。该委员会作为高层次的议事协调机构，加强对各个监管部门监管工作 进行协调和指导。 食品安全法明确各个部门的监管职责，在分段监管的基础 上，建立分工负责与统一协调相结合的食品安全监管体制，主要是卫生、农业、 质检、工商和食品药品监督管理部门各司其职。卫生行政部门承担食品安全综合 协调职责，负责食品安全的风险评估、食品安全标准制定、食品安全信息公布、 食品检验机构的资质认定条件和检验规范的制定，组织查处食品安全重大事故。 农畜产品的种植养殖由农业部门管理，食品生产由质量监督部门管理，超市、商 场等食品流通环节由工商行政部门管理， 餐饮服务活动由食品药品监督管理部门 管理，实现从原料到产品，从生产到流通、消费的全程监管。 2、建立统一的食品安全国家标准 食品安全标准是强制执行的标准。除食品安全国家标准外， 不得制定其他 的食品强制性标准。 明确了统一制定食品安全国家标准的原则，要求国务院 卫生行政部门应当对现行的食用农产品品质安全标准、食品卫生标准、食品品质 标准等予以整合，统一公布为食品安全国家标准。进口的食品添加剂以及食品相 关产品应当符合中国食品安全国家标准。建立了科学、统一、权威的食品安全标 准体系，就能使原来的标准相互协调一致，不重复、不冲突，不仅为食品安全监 管工作奠定坚实基础，还能有效杜绝法出多门、各职能部门各自为战的现象。 3、对添加非法物质、滥用食品添加剂和保健食品问题加强监管 三鹿奶粉事件的发生， 暴露了在食品中添加非法物质与滥用食品添加剂的问 题，对其监控不到位是危害食品安全的重要原因， 食品安全法着重加强了对 食品添加剂的监管，规定食品添加剂只有经过风险评估证明安全可靠，且技术上 是确有必要的，方可列入允许使用的范围。食品生产者应当依照食品安全标准 关于食品添加剂的品种、使用范围、用量的规定使用食品添加剂；不得在 食品生产中使用食品添加剂以外的化学物质或者其他可能危害人类健康物 质。 由此可见，对食品添加剂进行严格的限制，添加了食品添加剂目录以 外的物质，哪怕是对人体无害，也是违法行为。 食品安全法第 19 条. 食品安全法第 45 条、第 46 条. 第一章 食品安全事件法律问题 11 食品安全法吸收了各方意见，明确规定国家对声称具有特定保健功能的 食品实行严格监管。有关监督管理部门应当依法履行职责，承担责任。给保 健食品设定了必须遵守的规定，即不得对人体产生急性、亚急性或者慢性危害， 其标签、说明书不得涉及疾病预防、治疗功能，内容必须真实，应当载明适宜人 群、不适宜人群，功效成分或者标志性成分及其含量等；产品的功能和成分必须 与标签、说明书相一致。 全国人大常委会法工委行政法室处长黄薇解释说，目 前对保健食品的监管是由食品药品监管部门负责，与普通食品相比，保健食品多 了一道审批程序，它的说明书和产品必须经过事先审批才能投入生产。 4、实行食品生产经营许可制度，通过完善准入制度、提高市场准入门槛， 从源头上加强食品安全监管 食品安全法明确规定了国家对食品生产经营实行许可制度，从事食品 生产、食品流通、餐饮服务，应当依法取得食品生产许可、食品流通许可、 餐饮服务许可。 今后卫生部门不负责发放食品卫生许可证， 食品安全法实 施后，生产企业要到质量监督部门申领生产许可证；经营企业要到工商部门申领 食品流通许可证；从事餐饮业要到食品药品监督管理部门申领许可证，也就是一 项许可变为了三项许可。 该法要求建立索证索票制度， 食品生产者采购食品原料、 食品添加剂、食品相关产品要履行查证、查验的职责；食品经营者采购食品，应 查验供货者的许可证，建立并执行进货查验记录制度、出厂检验记录制度、台账 制度，把住食品的供货进货关，确保一旦出现食品安全问题，可以追查到底。建 立不安全食品召回制度，防止发现问题的不安全食品继续在市场上流通、销售， 消除食品安全的隐患。 在生产、 经营、 流通三方面完善制度， 提高市场准入门槛， 对生产经营者实行高标准、严要求，加强食品安全监管，确保消费者买到安全、 健康、营养的食品。 5、国家建立食品安全风险监测与评估制度，将监管关口前移 要及时发现食品方面可能存在的安全隐患， 就必须转变事先许可、 事后抽检、 出事故后进行处罚的传统监管方式，加强对食品安全风险的监测和评估。为此， 食品安全法明确指出，国家建立食品安全风险监测制度，国务院卫生行政 食品安全法第 51 条. 全国人大常委会法工委专家权威解读食品安全法七大看点n.检察日报，2009 年 3 月 2 日. 食品安全法第 29 条. 第一章 食品安全事件法律问题 12 部门会同国务院有关部门制定、实施国家食品安全风险监测计划。 在此基 础上， 食品安全法还对建立食品安全风险评估制度提出要求，国务院卫生行 政部门负责组织食品安全风险评估工作，成立由医学、农业、食品、营养 等方面的专家组成的食品安全风险评估专家委员会进行食品安全风险评 估。 全国人大常委会法制工作委员会副主任信春鹰在食品安全法表决通过当 天的新闻发布会上指出， 食品安全整个监管链条里面特别重视食品安全的风险监 测和评估，表现了一个理念的变化。因为以前特别注重食品卫生，更多地强调食 品卫生方面的标准，但是现在的监管链条大大推前了。食品风险的监测与评估， 实际上已经延伸到了食用农产品，包括种植和养殖的领域。现在的风险监测和评 估也是各国的普遍做法。这是体现源头管理的一个非常重要的措施，希望通过强 化食品风险的监测和评估，能够从源头上解决食品安全问题。 6、建立特别制度以强化责任追究 食品安全法与食品卫生法的最大变化可能就在于明确规定食品生产 经营者对其生产经营的食品安全负责，对社会和公众负责，承担社会责任。 其 中一个重要原因就是三鹿奶粉事件让政府相关部门认识到食品安全的严峻性， 必 须进一步加强和完善食品监管的措施。在企业生产、销售不符合食品安全标准的 食品，给消费者造成损失的时候，要受到行政处罚、刑事处罚，还要承担民事赔 偿。 当这三种责任企业都要承担的时候， 为了保护消费者的利益， 强化责任追究， 违反规定， 应当承担民事赔偿责任和缴纳罚款、 罚金， 其财产不足以同时支付时， 先承担民事赔偿责任。 也就是说，在发生食品安全事故的时候，非法生产、销 售的企业首先要承担民事责任，使受害的消费者优先得到赔偿。同时规定，生产 不符合食品安全标准的食品或者销售明知是不符合食品安全标准的食品， 消费者 除要求赔偿损失外， 还可以向生产者或者销售者要求支付价款十倍的赔偿金。 这 说明对于企业生产或销售不符合食品安全标准的食品， 不论其行为是否对消费者 造成了损害，消费者除了要求一般性的赔偿外，还可以要求其支付价款十倍的赔 食品安全法第 11 条. 食品安全法第 13 条. 信春鹰.食品安全法解读理念巨变:从卫生到安全eb/ol. 1000012.shtml. 食品安全法实施条例第 3 条. 食品安全法第 97 条. 食品安全法第 96 条. 第一章 食品安全事件法律问题 13 偿金，这种惩罚性的赔偿责任也是食品安全法的一个亮点。通过特殊的损害赔偿 顺序制度架构和加大处罚力度，确保食品消费者权益得到保障。 另外，食品安全法确立了食品召回和停止经营制度。国家建立食品召回 制度，食品生产者发现其生产的食品不符合食品安全标准，应当立即停止生产， 召回已经上市销售的食品，通知相关生产经营者和消费者，并记录召回和通知情 况。食品经营者发现其经营的食品不符合食品安全标准，应当立即停止经营，通 知相关生产经营者和消费者，并记录停止经营和通知情况。食品生产者认为应当 召回的，应当立即召回。食品生产经营者未依照本条规定召回或者停止经营不符 合食品安全标准的食品的，县级以上质量监督、工商行政管理、食品药品监督管 理部门可以责令其召回或者停止经营。 此条规定了食品召回制度的主体为食品 生产者、食品经营者，特殊情况下的质监、工商、食品药品监管部门也可以责令 其召回或停止经营，这个制度强化了责任追究的力度，对于防止问题食品的损害 继续进行和扩大具有积极的意义。 （二）食品安全法的不足之处 食品安全法的出台，充分体现了党和政府对当前食品安全工作的高度重 视，对于规范我国食品安全监管、保护消费者权益有重要意义。 食品安全法 确立的规范食品生产经营活动和处理食品安全问题的一系列原则和制度， 使我国 食品安全法律制度体系更加完善和全面，明确在食品安全监管中各部门的职责， 增强食品安全监管工作的规范性、 科学性和有效性， 提高我国食品安全整体水平， 对于食品安全监管和食品事故处理工作具有指导作用，对规范食品生产经营活 动，防范食品安全事故发生有重要意义。但是，我们仍然要看到食品安全法 立法和实际执行过程中可能存在的不足之处，给予关注和改进。 1、从立法层面需要加强食品安全监管 食品生产经营安全是食品安全的核心环节， 食品安全法对此做了明确和 细致的要求。如食品安全法第 28 条对禁止生产经营十一类食品做了明确的 要求，第九章法律责任第 85 条对应第 28 条规定了相应的处罚细则，体现了对违 法行为的制裁力度。 但是， 也存在 食品安全法 对生产经营提出了明确的要求， 但却没有相对应罚则的规定。如食品安全法第 27 条对食品生产经营应当符 合的食品安全标准做出规定，食品安全法却没有与第 27 条相应的罚则， 食品安全法第 53 条. 第一章 食品安全事件法律问题 14 使这部分的执法缺乏强制力，希望尽快通过制定实施细则来弥补。 2、未系统规定取消食品免检制度的后续措施 三鹿奶粉事件直接导致了我国食品免检制度的取消。 食品安全法中明确 了行政部门不得收取检验费和其他任何费用。 食品安全法 取消食品免检制度， 规定食品安全监督管理部门对食品不得实施免检。县级以上质量监督、工商行政 管理、食品药品监督管理部门应当对食品进行定期或者不定期的抽样检验。进行 抽样检验，应当购买抽取的样品，不收取检验费和其他任何费用。县级以上质量 监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门在执法工作中需要对食品进行检验 的，应当委托符合本法规定的食品检验机构进行，并支付相关费用。对检验结论 有异议的，可以依法进行复检。 这些规定的出台，说明政府在减轻企业的负担， 避免监