（区域经济学专业论文）论我国住房保障的进入与退出机制.pdf

硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 摘要 为了解决中低收入者的住房问题，政府建立了住房保障体系，通过扶持或救助 等制度的安排，满足这些弱势群体的居住需要。由于住房保障资源的有限性，住房 保障体系需要建立完善的进入与退出机制，通过在进入与退出上严格把关，确保保 障资源分配给那些最需要的人群，实现效率与公平。 我国实行住房保障以来，在进入与退出机制的安排上不断完善，使住房保障发 挥了应有的作用，但在某些方面仍存在不足，比如廉租房覆盖面太窄，“夹心层” 住房得不到保障，监管薄弱等等，这些使得住房保障未能达到应有的效率及公平要 求。 而在境外，关于住房保障的进入与退出机制，有比较成熟的做法，如香港和新 加坡，都有一套较为严格的进入与退出标准，分析并学习它们的经验，无疑对完善 我国住房保障具有重要意义。 因此，我们应抓住当前信息化社会加速到来的契机，结合国外的先进做法，对 我国住房保障的进入与退出机制加以完善，扩大住房保障覆盖面，确定合理的收入 线，完善奖惩机制等等，使住房保障发挥其应有作用。 关键词：住房保障进入机制退出机制 a b s t r a c t i no r d e rt os o l v e 廿l eh o u s i n gp r o b l e mo fl o w - i n c o m ef l 锄m i e s ，m eg o v e m m e n t e s ta _ b l i s h e dh o u s i n gs e c u r i 够s y s t e m 1 l l r o u g l ls o m ei i l e a s u r e s ，i 汰el o wr e n t ，s u b s i d i e s ， e t c ，t om e e tt l ec o m m l l l l i 哆sn e e d so fl i v i n g b e c a u s eo f 也er e s o u r c e s l i m i t e d ，w en e e d t ob u i l dp e r f e c t l ye n 电e ra i me x i tm e c l l a l l l i s m t h e r e f o r ew ec a l la s g u r em a tt l l es e 吼l r 时 r e s o u r c e sa r ed i s 仃i b u t e dt 0t h o s ep e o p l ew h on e e di tm o s t s i n c et h eh o u s i n g s e c i l r i t y h a sb e e ne s ta _ b l i s h e d ，0 1 l rc o u i l 臼哆u n c e a s i n g l y c o n s 蝴a t e se n t e ra i l de x i tm e c h a l l i s m s ot h eh o u s i n gs e c u r i t ) ，h a sp l a y e dt 1 1 er o l e w h i c hi ts h o u l dh a v e b u tt h e r ea r es t i l is o m es h o n a g e si ni t s u c ha sf o l l o w s ，t h es c o p e o fl o w - r e n th o u s i i l gi st o on a r r o w ；l ee x i s t e n c eo f s a n d w i c hc l a s s ”；m es u p e r v i s i o ni s w e a k n e s s ，e t c ，t h e s em a k eh o u s i n gs e c u r i t yi a c ko f e m c i e n c ya n df a i m e s s 1 no v e r s e a s ，m e yh a v em o r em a t u r ep r a c t i c ei ne n t e ra n de x i tm e c h 砌s m ，s u c ha si n h o n gk o n ga n ds i n g a p o r e w ec a i la n a l y z et 1 1 e i rm e c h a l l i s m ，a n dl e 啪f r o mt h e i r e x p e r i e n c e s t h o s ea r ei m p o r t a i l _ tf o ru s t h e r e f o f ew es h o u l dc h a s em ec h a i l c eo fi 赶0 册a t i o ns o c i e 哆a c c e l e r a t e d 谢v i n g u n i f ；i e st h ea d v a n c e dp r o c e d u r e si no v e r s e a u s ，w ec o n s u m m a t ee n t e ra n de x i tm e c h a i l i s m o fh o u s i l l gs e c u r i t yi n0 u rc o u n t r y s u c ha se i l l a r g et 1 1 es c o p eo f1 1 0 u s i n gs e c u d 锣， c o n f i r mr e a s o n a b l el e v lo fi n l e t ，p e r 免c tr c 熵r a r d sa n dp u l l i s b n e n t ss y s t e m ，e t c ，出lo f t l l e s ec a i la s s u r et l l a th o u s i i l gs e c u r i 够d i s p l a yi t sf 吼c t i o n k e yw o r d s ：1 1 0 u s i r 培s e c i l r i 哆e n t e rm e c h a m s m e x i tm e c h a i l i s m l l 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 华中师范大学学位论文原创性声明和使用授权说明 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下，独立进行研究工作 所取得的研究成果。除文中已经标明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或 集体已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出贡献的个人和集体，均已在 文中以明确方式标明。本声明的法律结果由本人承担。 作者签名： 魏努讼 1 日期：口矿年y 月力z 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权 保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借 阅。本人授权华中师范大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进 行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。同时授权 中国科学技术信息研究所将本学位论文收录到中国学位论文全文数据库，并通 过网络向社会公众提供信息服务。 导师签名：她i 习导师签名：姆iu 日期： 形年r 月2 z 日 本人已经认真阅读“c a l i s 高校学位论文全文数据库发布章程 ，同意将本人的 学位论文提交“c a l i s 高校学位论文全文数据库”中全文发布，并可按“章程”中的 规定享受相关权益。圆童诠塞握銮后进卮；旦坐生；旦二生；旦三生筮查! 作者签名：甲砧 日期：驴孑年 月汨 导师签名：闰 日期： o 年，月2 2 日 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 第一章绪论 住房是人们生活的基本物质条件，“安居乐业”是一个古老的话题，住房问题关 系到老百姓的切身利益。由于收入的差别以及房价的影响，使得一些中低收入者无 法通过市场及自身的能力来解决住房问题。为了帮助这些“弱势”群体满足其居住 需要，国家或政府通过扶持或救助以及若干制度的安排，解决这些中低收入者的住 房问题，兼有调控住房市场、调节收入分配的作用，被称为住房保障。任何一个国 家政府的财政支出总是控制在一定限度内，这也就意味着住房保障的资源是有限 的，如果被不符合要求的人群进入，就会导致需要受到保障的人群无法享受政府的 政策，而如果进入人群长期占用这些资源，又会导致新生的弱势群体无法解决住房 问题。因此，建立科学合理、完善的住房保障的进入与退出机制至关重要。 一、研究背景 为了缓解住房矛盾，保持社会安定，我国一直将建立和完善住房保障制度作为 住房制度改革的一项重要内容，而在进入与退出机制的安排上也一直在不断探索。 从1 9 9 4 年国务院发布实施国务院关于深化城镇住房制度改革的决定为标志， 确立了我国开始从制度创新入手解决住房问题。在随后的2 0 0 4 年5 月1 3 日的经 济适用住房管理办法、2 0 0 7 年1 1 月3 0 日新的经济适用住房管理办法中，以 及1 9 9 9 年建设部7 0 号令城镇廉租住房管理办法、2 0 0 4 年3 月第1 2 0 号令城 镇最低收入家庭廉租住房管理办法、2 0 0 5 年l o 月建设部及民政部颁布的城镇最 低收入家庭廉租住房申请、审核及退出管理办法、2 0 0 7 年1 2 月1 日的廉租住房 保障办法中，分别对住房保障的进入与退出机制做出安排，并根据情况不断的调 整，对于解决中低收入者的住房问题发挥了重要作用。截至2 0 0 6 年底，全国已有 约1 6 5 0 万户中低收入家庭购买或租赁了经济适用住房，5 4 7 万户低收入家庭通过 廉租住房制度改善了住房条件。 然而由于我国情况的复杂，住房保障的建设起步较晚，在进入与退出机制的安 排上还处于不完善的阶段，存在许多问题，比如保障对象与进入对象不一致、保障 覆盖面狭窄等等，为住房保障进入与退出机制的安排提出了新的挑战，同时社会的 不断变化发展，也为之带来了新的机遇。 o 齐骥：全国社会治安综合治理工作会议讲话，中华人民共和国建设部，2 0 0 7 年， 1 ( 一) 城市化进程加快，流动人口住房问题突出 随着我国经济的发展，城市化进程加速发展，导致了大量的农民进城务工，再 加上外来工作的人群，形成大规模的流动群体。据第五次人口普查统计，我国现有 流动人口1 2 亿多，他们对城市的建设发展起到了不可忽视的的重要作用，然而对 于这部分对城市的发展有着重要影响的群体，城市的住房保障体系却将其忽略了， 因为经济适用房、廉租房都明确规定了进入对象必须具有本城市户口，使得他们大 多数既没有能力买商品房，又无法进入城市的住房保障体系，只好选择租住城市闲 置老房和违章搭建房屋里，形成“城中村 。据有关资料显示，深圳有3 0 0 多万流 动人口居住在“城中村”及其它各种违章建筑中；长沙市3 5 的农民工的住房是违 章建筑和危房，1 8 农民工的住房则是简易的临时工棚；北京市流动人口家庭住房 内无厨房的占5 9 4 ，炊事燃料使用煤炭的占3 8 1 ，无洗澡设备的占8 2 3 ，无 厕所的占6 6 8 。 保障城市流动人口的合法权益，提高和改善他们的住房质量，是社会公平的重 要体现，是社会安全有序的重要保障，是构建和谐社会的重要组成部分。将解决流 动人口住房问题纳入城市住房建设发展规划，建立覆盖面更广、更为合理的城市住 房保障体系，显然是众望所归。 ( 二) 房价快涨，加剧贫富差距 2 0 0 7 年国家信息中心撰写的一份年终经济形势分析报告认为，目前房价大幅增 长，特别是一些大中城市房价增长过快，意味着财富以货币和固定资产的形式向经 济发达、居住环境较好的地区集聚，向少数高收入者，特别是投机购房者和房地产 商手中集聚，这在一定程度上加重了我国收入分配的不平等状况。与此同时，大部 分居民和经营者的收入和财富则变相缩水，收入差距进一步拉大。低收入阶层居民 收入的增长赶不上房价的增长，住房支付能力逐步下降，许多人被排斥在住房市场 之外。 而据有关专家表示，目前我国的基尼系数已经接近o 5 ，贫富悬殊愈发严重，贫 富差距越拉越大，各占总人口2 0 的最高和最低收入两大群体，收入差距已达3 3 位 1 日。 贫富差距的加大，再加上房价的快速增长，使得中低收入家庭的住房问题日益 严峻，这就需要政府强化住房保障功能，在进入与退出机制上仔细研究出合理的方 法，为居民解决住房问题，将资源用在最需要的群体上。 o 张克斌：应高度重视流动人口的住房问题，2 0 0 7 年0 7 ，中国社会保障网 o 王红蚤 i ：最高最低收入差距达3 3 倍、第三次分配被寄予厚望，中国经济周刊，2 0 0 6 年7 月 2 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s ( 三) 信息化社会的到来 2 0 世纪8 0 年代以来，信息技术和网络技术在全球范围内加速发展，推动了信 息化社会的到来，这对住房保障进入与退出机制的建设来说是一个契机。 对于政府管理部门来说，可以通过信息网络充分占有决策信息，整合社会利益 要求。在网络组织的状态下，不仅使管理决策者和执行者能够更好地与普通民众沟 通，还能改变原有的管理模式，将进入住房保障的程序简洁化、科学化，同时使决 策程序公开，增加透明度，兼顾效率与公平。而对于公民来说，可有利于公众监督， 减少政府的“寻租”现象。 综合以上可知，在住房保障体系建设尚未完善，而又存在很多新的情况需要考 虑的情况下，我们需要将原有的进入与退出机制做出相应调整，发现其中的问题， 并进行合理的改善，力求使我国的住房保障体系处于完善的状态下，确保效率与公 平的并存。 二、综述 - 、；水j 出 ( 一) 国内研究现状 在我国，关于住房保障的进入与退出机制的研究，目前主要集中在进入与退出 机制的内涵、进入对象的确定、审核及分配、退出机制中的方式及奖惩安排四个方 面。 1 进入机制和退出机制的内涵 关于这两个机制的内涵，目前还没有专门的论述，很多研究者只是从其中某一 个方面进行了相关的阐述。如李小兰( 2 0 0 7 ) 提到住房保障主体的认定方式；陈 伯庚( 2 0 0 5 ) 认为对保障对象应从收入和住房两个方面进行衡量 ；赵路兴( 2 0 0 3 ) 在住房保障的收入线方面做了专门的论述；汤立安( 2 0 0 6 ) 提到住房保障的审核； 陈本君( 2 0 0 7 ) 谈了退出机制的奖惩问题 ；郭俊胜( 2 0 0 7 ) 研究了进入机制与退 出机制中的监管问题 。 2 进入对象 主要包括两个方面，一是住房保障对象的范围确定，二是住房保障对象标准的 。李小兰：论我国城镇住房保障制度建设香港住房保障政策与模式的启示。武汉科技大学，2 0 0 7 年 圆陈伯庚：完善住房社会保障体系的政策构思，上海房地，2 0 0 5 年 赵路兴：中低收入家庭住房保障收入线划分研究，城市开发。2 0 0 3 年 汤立安：努力构建我市住房社会保障体系之思考，江东论坛，2 0 0 6 年 陈本君：宁波住房保障政策调整方案设想，中国房地产，2 0 0 7 年 郭俊胜：厦门市社会保障性住房制度的一些特点，中国房地产，2 0 0 r 7 年 3 硕士学位论文 m a s t e r st h e s l s 确定即收入线的划分。 住房保障对象的范围主要是指哪类人群应该被纳入这个体系。一直以来，我国 住房保障都只限于具有城镇户籍的人群，随着经济的发展，有学者提出不同的观点， 如杨琳( 2 0 0 6 ) 认为住房保障应该包括所有无法从市场获得住房的中低收入家庭， 既包括具有城镇户口的“城镇居民 ，也包括城市中大量流动的非户籍人群。而易 宪容( 2 0 0 7 ) 认为如果将住房保障仅仅限定于城市户籍人口内，会形成一种歧视性 制度，但如果让进入城市的每一个低收入的中国公民享受住房保障的话，又会对国 家形成沉重的财政负担 。另一个焦点在于住房保障的对象究竟是低收入者，还是 应该扩大到中等收入层次上。陈伯庚( 2 0 0 5 ) 认为住房保障的对象应包括最低收入 户和住房困难户、低收入者以及中低收入的住房困难户三个层次 。他( 2 0 0 7 ) 指 出这里的中低收入群体，不应包括中等收入者，而是特指中等偏下收入的那部分居 民家庭。张泓铭( 2 0 0 0 ) 认为“中国城镇住房保障制度在开始阶段，保障对象应 该相对窄一点( 先以低收入家庭为主要保障对象) ，随着国力的提高由窄入宽地进行， 逐步扩展到中等偏低收入阶层 。张海平( 2 0 0 3 ) 认为应将住房保障主体定位为 城镇最低收入家庭和住房困难户，即“双困户 。中山大学岭南学院副教授方建 国( 2 0 0 7 ) 认为“住房保障宜扩大到中等收入家庭”o 。 在收入线的确定的研究上，目前集中于收入线划分总体标准和房价收入比的确 定上。杨琳( 2 0 0 6 ) 认为“在住房保障的收入线划分问题上，应该采用3 条标准线 进行控制。这3 条线分别是：城市最低收入保障标准线；城市最低工资标准线：城 市人均收入标准线” 。赵路兴( 2 0 0 3 ) 认为“在对中低收入家庭的收入进行测算 时，应选择职工工资这一标准，然后再根据住房总价和房价收入比的倍数划定中低 收入家庭住房保障收入线 。 陈立军( 2 0 0 6 ) 认为“划分最低收入家庭的住房保 障线标准应当按如下公式计算：最低收入家庭的住房保障线( 年家庭收入标准) = ( 最低收入家庭的月生活保障金额+ 当地一套能满足基本家庭生活需求住房的市 场平均月租金) 1 2 ” 。在房价的收入比上，赵路兴( 2 0 0 3 ) 认为当房价收入比( 经 。杨琳：进一步健全我国住房保障体系的思考，中国房地产，2 0 0 6 年 o 陈琳：住房保障新政- 住房制度改革的拐点，南方日报，2 0 0 7 年 国陈伯庚：完善住房社会保障体系的政策构思，上海房地，2 0 0 5 年 陈伯庚：中低收入群体住房社会保障政策走向探索，上海房地，2 0 0 7 年 囝张泓铭：完善城镇住房保障制度的探讨，城市开发，2 0 0 0 年 张海平：关于构建住房保障体系之思考，中国房地信息，2 0 0 3 年 o 陈琳：住房保障新政住房制度改革的拐点，南方日报，2 0 0 7 年 辔杨琳：进一步健全我国住房保障体系的思考，中国房地产，2 0 0 6 年 赵路兴：中低收入家庭住房保障收入线划分研究，城市开发，2 0 0 3 年 陈本君：宁波住房保障政策调整方案设想，中国房地产，2 0 0 7 年 4 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 济适用房平均价格；6 0 平米) 在4 的时候为经济适用房的上限。郭玉坤( 2 0 0 6 ) 在 对房价的计算上作了调整之后，认为“如果房价收入比高于国际上通行的6 倍 标准，则这类家庭就应划为住房保障对象”。 3 审核及分配 即对申请住房保障的家庭如何进行有效的甄别，从而确定符合要求的家庭并进 行合理的分配，这关系到整个住房保障体系的有效运行。该环节所涉及到的问题主 要为受理申请单位的操作、审核方式的采取以及信息的获取渠道。在操作层面上， 陈本君( 2 0 0 7 ) 认为“货币补贴申请的受理、审批和补贴的发放工作均落实到区里。 对收入界定，实行有单位的由单位出具，无单位的由社区居委会出具收入证明，具 体审核由街道负责，住房情况审核由区房管部门负责”。郭俊胜( 2 0 0 7 ) 则认为 应使住房保障“受理申请常年性。保障性住房申请配租配售将成为常年的日常工作， 符合申请条件的市民应随时可以提交申请” 。在分配程序上，陈本君( 2 0 0 7 ) 认 为应该改变目前我国采取的摇号情况，“改为根据住房困难程度等情况对符合条件 的申请人进行评分、排序，排序在前的优先列入保障对象”。郭俊胜( 2 0 0 7 ) 认 为应该“按先来后到确定轮候号码，按轮候号码依次选房并签订租赁合同 固。而 在对申请对象信息的获取上，张金娟( 2 0 0 7 ) 认为“该通过住房普查登记，摸清每 个居民家庭的住房( 包括：住房面积、套数、购买或租赁等实际情况) ，建立居民 个人住房和收入的档案信息系统 。汤立安( 2 0 0 6 ) 认为应建立住房保障对象家 庭人口、家庭收入、现住房状况以及享受住房保障情况的信息档案。 4 退出机制 我国住房保障制度建立以来，人们关注的焦点一直是进入机制，而对退出机制 的研究相对匮乏。随着住房保障制度的日益完善以及公平与效率的要求，一些研究 者开始关注退出机制。目前的研究集中于住房保障退出机制的重要性、退出方式以 及退出的奖惩规定。在退出机制的重要性上，众多学者均认为它是住房保障的关键， 陈杰( 2 0 0 7 ) 认为“没有一个有效的退出机制是一个根本的缺陷收入改善后还 不退出对其他中低收入者而言是不公平的” ，杨红旭( 2 0 0 7 ) 则认为“合理 。郭玉坤：城镇住房保障对象范围划分研究，中国经济学教育科研网，2 0 0 6 年 o 陈本君：宁波住房保障政策调整方案设想，中国房地产，2 0 0 7 年 圆郭俊胜：厦门市社会保障性住房制度的一些特点，中国房地产，2 0 0 7 年 回同 固同 张金娟：我国住房保障体系发展的限制条件及策略选择，住宅与房地产，2 0 0 7 年 o 汤立安：努力构建我市住房社会保障体系之思考，江东论坛，2 0 0 6 年 敖虹：经济适用房且行且改，2 1 世纪经济报道，2 0 0 7 5 硕士学位论文 m a s t e r lst h e s i s 进入后也必须有合理的退出机制。对于退出方式，宗臻铃( 2 0 0 6 ) 认为“对于 是共有产权的，可以建立以下退出方式：其一，住房退出( 政府退出) ，政府按市 场价格转让政府持有的部分产权，收回当初用于补贴的财政投资，并获得相应比例 的投资增值收益，政府强制改变住房性质，保障性住房变为商品住房；其二，住户 退出( 共有产权人退出) ，政府按市场价格收购他们所拥有部分的产权”圆。针对退 出住房保障的奖惩问题，陈本君( 2 0 0 7 ) 认为退出机制分两种，一种是奖励退出机 制，主要针对享受购买经济适用住房货币补贴的家庭。即根据购房家庭将享受货币 补贴政策购买的经济适用住房变更为普通住房的时间早晚，分别给予不同的奖励， 退出越早奖励额度越大。一种是强制退出机制，主要针对享受廉租住房的家庭。即 相关部门对租房户的条件每年要复核一次，不再具备条件的要取消其补贴资格。 ( 二) 国外的相关做法 鉴于所查资料有限，在此仅对国外在进入与退出机制上的相关做法进行简短的 综述。 1 进入对象 在住房对象的确定上，国外大多数国家的规定都不同程度的涉及到公民权、住 房情况、收入及家庭构成等因素，保障的范围也因各国的经济实力不同而相应扩大 或缩小。如荷兰住房保障体系涵盖的对象包括低收入者、老年人、有居留权的难民、 残疾人和无家可归者。而在瑞典，它的公共住房政策从一开始就是针对全体居民， 这和它的经济发展水平是相对应的 。 在收入线的确定上，各国一般都随着经济和社会的发展相应调整，并有着各自 的确定方法。在美国，居民收入线由各城市政府划分，每年公布一次，每个城市各 不相同。美国几个大城市的居民收入线大体是：户年收入在1 2 万美元以上为高收 入者；户年收入在2 4 万一1 2 万美元之间为中等收入者；户年收入在2 4 万美元以 下为低收入者。最初，划分收入线有一套复杂的计算办法，在实行一段时间后发现， 每年计算出高中低收入者占总户数的比例，大多为2 0 ：6 2 ：1 8 。因而决定，以后均按 此比例结合收入统计进行计算，免去以前的复杂计算。 在德国，若某家庭所应占 用的住房开支，超过家庭总支出的1 5 2 5 ( 单身家庭超过3 0 ) ，则认为该家庭不 。敖虹：经济适用房且行且改，2 l 世纪经济报道，2 0 0 7 o 宗臻玲：运用市场机制促进住房保障体系的良性运转，城乡建设，2 0 0 6 年 陈本君：宁波住房保障政策调整方案设想，中国房地产，2 0 0 7 年 胡吴：荷兰住房保障体系及其实，中国房地产，2 0 0 2 年 袁以立：新加坡、香港、英国、瑞典住房保障制度考察，海外住宅业，2 0 0 3 年 姚玲珍：中国公共住房政策模式研究，上海财经大学出版社，2 0 0 3 年版 6 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 具备支付能力，应享受住房津贴。 2 审核及分配 由于审核的严格与否关系到住房保障的公平，因此国外一些国家对此非常重视， 如法国对申请购买和租住保障房非常严格，首先由中低收入者提出申请，随后政府 查验社会保险记录，家庭人口和收入情况，并由银行和单位负责查证，最后还要经 历类似中国的网上公示过程 。同时，由于国外大多数国家在个人信用制度方面的 建设较为成熟，如美国有一整套完善的个人信用制度，通过专业化的信用评估机构 以及信用报告，使得个人收入透明化 。因此，给审核的进行带来了诸多便利。 在分配上，比较有特色的如英国和新加坡。新加坡在早期采用登记配售的办法， 按照“先来后到”的原则，以申请者登记的时间顺序来分配。1 9 8 9 年以后，采用了 订购制度，先登记注册，按先后顺序轮侯，再通过抽签或挑选的方式得到住房。 而英国在早期也采用“先来先服务的分配体系，后来发展为复杂的以“分数”为 标准评价住房需求的排队体系，如对拥挤户、病人或残疾人、居住在低于最低居住 标准住宅中的住户和军人等加分，按申请等候名单上的等候时间长短加分等。 3 退出机制 新加坡从政策开始执行，就制定了转售政策，明确了退出机制。规定组屋的购 买者如果想出售组屋，必须以原来的购楼价加装修成本出售给房屋发展局。另外， 为了防止在申请、转售组屋过程中弄虚作假、投机，还制定了严厉的惩罚措施，一 旦发现虚报情况，将处以高达5 0 0 0 新元的罚款或6 个月的监禁，严重的将面临罚 款和监禁双重处罚。 日本规定，入住政府住房的家庭若3 年后收入超过一定水平 的，有义务退出住房，拒不退房者则要受到处罚，对于入住公营住房5 年以上，且 最近2 年的收入超过一定标准的高收入者，经过公营住房高收入审查会的讨论，可 以做出退房的决定，以便于低收入者入住政府公营住房。 三、研究目的与意义 随着近年来房价的攀升，城镇居民住房的矛盾加剧，使得人民更加关注住房保 障。如何使居民享有应有的住房保障权利，进入到住房保障体系中来，又如何使住 。姚玲珍：中国公共住房政策模式研究，上海财经大学出版社，2 0 0 3 年版 o 王鸿春：住房保障的国际镜鉴，嘹望，2 0 0 7 年 同 西黄绪虎、张昱：中外房价、城市化与中低收入家庭住房模式解读，湖北科学技术出版社，2 0 0 7 年版 同 陈俊侠：海外住房保障租售调查，国际先驱导报，2 0 0 7 年 。刘东卫：日本的公共住宅政策及住房保障制度，北京规划建设，2 0 0 7 年 7 硕士学位论文 m a s t e r lst h e s i s 房保障体系兼顾效率与公平，这显然是个亟待解决的问题。本文拟在前人研究的基 础上，对住房保障的进入与退出机制进行分析和思考，通过对进入机制和退出机制 中的关键问题进行细化分析，并与国内外的实践经验相结合，以期得到一个相对系 统的研究结果。 1 理论意义。关于住房保障的进入与退出机制，目前国内还缺乏一个系统性的 研究，本文在总结前人的研究成果的基础上，并结合国内现状进行分析，在该问题 上做出初步的努力和尝试。 2 现实意义。住房保障的进入与退出机制实质上是如何有效解决中低收入阶层 及特殊群体的住房问题，并使住房保障体系的效率最大化，具有重要意义，本文的 研究以期为完善政府住房保障的进入与退出机制提供一些建议。 四、研究思路 ( 一) 研究方法 为了客观地分析我国的住房保障进入与退出机制问题，并能提出适合的解决方 法，本文将首先采用文献分析方法，为了能从总体上了解国内外学者在该方面的研究 方法、研究进展，以资我国借鉴，笔者查阅了大量的文献，并对文献进行阅读和分 类梳理，这些将为本文的研究思路做基础性的铺垫。其次，本文拟采用比较借鉴的 方法具体分析香港和新加坡在住房保障进入与退出机制方面的政策、特色以及内地 一些城市的做法，并结合香港、新加坡的经验，以期提出我国住房保障制度建设有 用的建议。第三，本文拟采取理论联系实际的研究方法，将目前一些学者提出的理 论我国一些城市实际的操作相结合来分析住房保障的进入和退出机制。第四，本文 在分析奖惩制度的安排时，采取了经济学分析的方法，用博弈论来分析奖惩并举的 合理性。 ( 二) 研究框架 本文首先将对住房保障的进入机制和退出机制的内涵做出相关论述，从它们的 概念入手，主要对它们所包含的内容进行阐述。 然后从我国目前住房保障的进入和退出机制方面着手，通过分析现状，得出目 前存在的主要问题，并将举出一些典型城市的例子，进行详细的分析比较。 再通过对境外住房保障进入与退出机制的制度建设及运行情况进行分析，总结 出可能对我国有借鉴意义的一些做法。 文章最后通过总结，提出一些完善我国住房保障进入和退出机制的建议，主要 8 从前面的相关分析方面入手，得出建议。 总体来说，主要想得出一个相对完整的住房保障进入与退出的整体体系的思路。 重点将放在对我国住房保障进入和退出机制的建设现状分析和提出相关的建议上， 针对相应的问题如何来解决。 9 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 第二章住房保障中进入机制与退出机制概述 一、进入机制和退出机制的概念 根据目前学界的观点，在住房保障中，进入机制主要是指住房保障对象进入住 房保障体系所需的标准，也即是各种壁垒，而退出机制则是指对住房保障体系内不 再符合标准的对象所设立的必须退出的各种标准。这两种机制并不是独立存在的， 它们是相互依存、相互配合而起作用的。完善的进入机制有利于退出机制的合理安 排，相反亦然。 二、进入机制和退出机制的内容 ( 一) 进入机制 政府提供的政策性保障住房是一种有限资源，只提供给确定的对象使用。如何 使这种有限资源得到充分的使用并达到最大效用，就要依赖于合理的进入机制。进 入机制是由各个要素相互组合而成，包括多个方面。 1 进入对象 进入对象是进入机制的关键，通过对进入对象的各种限制条件的设立，从而确 定合理的进入机制。 首先，划定进入对象的范围即保障模式的选择是进入机制的一个重要内容。一 般而言，有两种模式：社会型和全面责任型。社会型保障模式，是政府主要保障无 法承担市场商品住房的人群，即通常所讲的中低收入家庭和“夹心层”。政府需要 对保障对象进行筛选，以保证真正需要保障的对象，以及确保保障达到效用。在这 个中低收入的大体范围内，孰先孰后，或是整体囊括，也成为各个国家住房保障政 策的差异。像我们国家，目前一些学者认为住房保障应限制在最低收入家庭和住房 困难户，即“双困户”，也有学者建议应将范围扩大到中等收入阶层。全面责任型 保障模式，是政府承担满足所有市民的住房需要，不需要对保障对象进行筛选，不 论经济条件如何，只要自己愿意均可以入住保障性住房。如瑞典，它的公共住房政 策从一开始就是针对全体居民，这和它的经济发展水平应该说是有很大关系的。 其次是收入限额标准，它是能否进入住房保障体系的一个基本标准。由于公有 住房是帮助那些无力在房屋市场中购买住房的居民解决住房问题，因此必须设定收 入限额标准，阻止不符合要求的人进入，明确进入的对象。 l o 硕士学位论文 m a s t e r st h e s l s 虽然收入限额标准从概念上讲简单明确，但具体实施却是繁杂变化的。首先， 它的有效性取决于是否能把收入标准限额稳定在一个适当的水平上，使得既能把公 共福利住房政策设定的目标群体包括在内，又便于申请登记的操作，使等候期限不 会太长。其次，收入限额绝非一次性确定的固定标准，而是随着社会收入水平的变 化、私人住房价格变化以及各地方政府在土地、财政等资源的限制下的建设能力等 因素而变化的。因此这也是很多学者致力研究的一个问题。 除了上述重要内容，还有很多因素也决定着进入对象，如居民目前的住房状况、 身份等，因各地经济发展及政策的制定而起着或大或小的影响，如中国的城镇住房 保障体系限定了进入对象须为本地城镇户口。 2 审核环节 该环节所涉及到的问题主要为受理申请单位的操作、审核方式的采取以及信息 的获取渠道，是政府对申请住房保障的家庭进行有效的甄别。在进入对象提交申请 材料后，政府部门或政府指定的部门开始对进入对象的各种信息进行分析鉴定，从 而确定或否定其进入资格。 有关部门通过各种方式搜取关于保障对象的相关信息，以便与准入标准相对照， 从而判定是否应纳入保障体系。而这里获取的信息是否有效与准确，关系到整个住 房保障体系的运行。而受理申请的单位也即是审核单位，他们的操作流程应科学合 理，既要避免烦琐重复的环节，又要在审核上严格把关，使真正满足要求的人进入。 同时，在这个环节上，有一个很重要的问题，就是要避免审核单位的人员出现“寻 租”现象。 ( 二) 退出机制 一个完善的住房保障体系，需要健全有效的退出机制。一方面，保障性住房一 般面积较小。房屋的特性决定了当一些人经济状况改善后，他们总是会想着去改变 居住条件。另一方面，如果没有退出机制，住房保障就是个“无底洞”，必须要产 生流转，否则就是一边政府辛苦投入，另一边受惠者“不思进取的局面。 1 退出标准的确定 当住户的经济状况得到好转，不再符合享受住房保障的标准时，便要退出该体 系。政府根据社会经济的发展及居民收入的变化，设定标准线，一旦住户的收入超 过此线，便退出住房保障体系。这牵涉到如何获取保障对象改变后的家庭收入、住 房、资产状况的问题，也即是对住户相关信息的获取，它关系到住房保障的良性运 转。 2 保障对象退出住房保障体系的方式 硕士学位论文 m a s t e r st h e s l s 当受保障家庭经济状况超过受保标准时，便要退出住房保障体系，而退出方式 则取决于其享受住房保障的方式。目前各国住房保障方式主要有租赁及购买保障性 住房两种。对于实行租赁方式的，比较直接的方式是租赁合同到期后对其经济状况 进行审查，若能负担商品住房的，不再续签合同，若不愿退出住房的，应当一次性 提高房屋租金与市场租金水平保持一致；另一种渐进的方式，就是实行租金逐年按 一定的比例调整，直至和市场租金水平一致。若确实经济困难的，可提出减免申请， 经审核公示后，可减免租金。比如日本的公营廉租住宅，规定住户在经济状况改变 后，三年之内搬出，在搬出之前对租金水平逐渐上调。而对于购买方式的，一些国 家出于维护保障性资源的需要，以避免保障资源成为投机活动的目标，而采取了政 府与个人共有产权的方式，即凡由政府提供补贴的住房，均由政府和购房人按出资 比例共同拥有住房产权，对此可建立以下退出方式：其一，政府退出，政府按市场 价格转让政府持有的部分产权，收回当初用于补贴的财政投资，并获得相应比例的 投资增值收益，政府强制改变住房性质，保障性住房变为商品住房；其二，住户退 出，政府按市场价格收购他们所拥有部分的产权。 3 奖惩制度 任何一种体系的运转、规范的执行，都需要有激励机制的协助，才能得到预期 的效果，这就是奖惩制度的安排。对于符合退出标准的保障对象，政府一般都设有 其必须按规定退出的条例。如果其不能按条例退出的话，则必须有明确的惩罚措施， 促使它在利益最大化的选择下退出住房保障体系。而这里面有一个时间的选择，也 就是退出时间的早晚，奖励措施往往能促使其选择较早的时间退出住房保障体系。 如何安排奖惩制度，使得退出机制能够优化，这也是退出机制的一个重要研究内容。 三、进入与退出机制运行中的监管 住房保障是一项福利事业，“济贫 是宗旨。由于各家庭的人口、就业、收入等 情况始终在发生动态变化，因而住房保障应实行动态管理。也即是当居民收入发生 变化时，特别是当原先租住保障性租赁房的人群收入超过租住标准时，应对其租住 房屋进行调整。而如何获得居民收入变化情况，就要依靠动态管理也即是进入与退 出机制运行中的监管所获取的资料。 ( 一) 对保障对象的监管 包括两个方面的内容。第一是指对居民的收入情况的监管，通过各种渠道，建 立完备的信息和高效的信息管理系统，使得居民的收入变化信息能够及时更新，同 时与对保障对象自行申报的材料审核相结合，在保障对象家庭人口、收入等情况变 1 2 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 化后，适时调整住房保障的方式和标准。这是监管过程的一个重要内容，为退出机 制的有效性奠定基础；第二是指对保障对象的行为的监管。目前很多国家采用货币 补贴的方式，但是，补贴对象可能因为种种因素将货币补贴挪用于非住房消费，为 了保障福利最大化，有必要对保障对象的住房消费进行监管。同时对其所获的保障 住房的上市和出租进行严格的监管，避免这种具有保障性质的住房成为投资和炒作 的载体。 ( 二) 对住房保障的有关执行部门的监管 为了使住房保障发挥其应有的作用，真正达到公平、公正的效果，应确保在住 房保障的管理环节中，管理人员做到公平公正，无徇私舞弊的行为，一方面要依靠 管理部门的相关制度的严格执行，另一方面则要加强监管，通过外界的力量，减少 或阻止“寻租”行为。 监督管理有利于保证福利始终针对符合条件的人群，而不被中高收入群体挤占。 监管是否到位对政策的执行有着巨大的影响，这不仅需要乇管部门下大力气，建立 多元监督机制，畅通多种投诉举报渠道，也需要相关部门的紧密配合和社区工作者、 广大市民、新闻媒体共同努力。 四、进入与退出机制对住房保障体系的影响 住房保障制度是国家或政府依据法律规定，通过国民收入再分配，保障居民基 本居住水平的一种制度。它是一种在住房领域内实行的社会保障制度，其实质是政 府利用国家和社会的力量，通过行政手段为中低收入家庭提供适当住房，解决他们 的住房问题。也就是说，保障性住房是为解决低收入家庭的住房问题而设置的住房 供给方式，是多层次住房供应体系的重要组成部分，是对市场经济中弱者和低收入 者提供帮助和救济，这一制度提高了市场配置住房资源的效率，体现了社会公平和 人道主义精神，是社会稳定、经济发展、社会进步的需要，是实现社会公平和社会 安定的助推器。 而一个健全有效的住房保障体系，则需要完善的进入和退出机制，它们是住房 保障体系的核心，是使政策具有操作性的关键。如何使得住房保障的各种政策从条 文落实到执行层面，完全要依靠进入与退出机制的保证。完善的进入与退出机制对 住房保障体系的建立具有重大意义。 ( 一) 完善的进入与退出机制可体现住房保障的公平性 如上所述，住房保障体系建立的目的是为了体现社会的公平性，使得住房有困 难的居民能够获得救助，避免贫富差距的拉大。而要使得那些最需要住房保障的居 1 3 硕士学位论文 m a s t e r st h e s l s 民获得此项政策所带来的益处，则需要依靠完善的进入机制。进入机制对进入对象、 进入程序做出详细规定，使得各项标准具有可操作性，各种指标可量化，从而使得 那些最需要的人群进入到这个体系中来，实现了住房保障要体现的公平性。相反， 如果没有完善的进入机制，则对进入住房保障体系中来的人群难以加以区分，则很 有可能使得中高收入人群占取了该部分资源，或者成为某些人以权谋私的产物，将 使贫富差距进一步加大，无法达到社会公平的目标。同时由于社会的发展以及国家 财力有限等因素的限制，我们要求保障性住房资源能够不停的流转，去满足具有迫 切需要的人群，这一要求就要依靠退出机制来实现，比如购买保障性住房的家庭在 收入提高后如果不符合资格条件，或由于家庭人口出现变化，如子女成人后单独居 住或者结婚后另立门户，享受的保障住房或者退出或应相应减小面积，退出机制对 此做出相应规定，使其易操作和执行，从而形成一个健康有效的“住房过滤”模式。 相反，如果没有完善的退出机制，就会使保障性住房成为既得利益，从而造成福利 固化问题的产生，其他有需要的群体难以进入该体系，公平也就无从谈起。 ( 二) 完善的进入与退出机制使住房保障更具有效率，发挥持续保障的功能 住房保障是一项需要国家投入大量人力、财力及物力的工程，由于国家财力的 有限以及住房保障的特殊性质，住房保障只能提供给那些最需要的人群，使有限的 资源发挥持续功能，同时要保证资源的高效流转，这需要完善的进入与退出机制。 进入机制明确了进入住房保障体系的对象，使得不符合条件的人群被阻隔在外， 减轻了政府的工作量，将目标集中在特定的人群中。同时通过动态的监管，根据居 住人群收入、家庭等情况的变化，及时调整租金政策以及住房的分配，使得国家用 于住房保障的资金得到有效运转，体现效率原则。 而退出机制是确保有限公共资源循环使用的重要制度，通过严格限制社会保障 性住房的转让、转租和空置行为，以及对家庭经济条件改善不再需要居住保障性住 房或者已不符合承租租赁房条件的家庭等情况及时进行退出，使得国家资源未被不 满足要求的人群占用，再加上相关的奖惩制度安排，使得保障住房能够得以重新分 配，满足困难群体的要求。这将在不加重国家财力负担的情况下，使保障住房资源 发挥持续保障功能。 无论是公平性、效率性还是持续性，完善的进入机制和退出机制显然对于住房 保障体系的运转都有着极为重要的意义，通过细化的操作机制，从而使住房保障体 系发挥其所设想的功能要求。 1 4 第三章我国住房保障进入与退出机制的建设现状及问题分析 一、我国住房保障进入与退出机制建设的现状 ( 一) 制度建设 1 政府在住房保障进入与退出机制上的规定 2 0 世纪8 0 年代我国实行改革开放，积极进行了住房制度的改革，变革以往的 福利住房制度，实行住房制度市场化改革，承认市场经济下价值规律的作用，将住 宅业作为国民经济持续增长的支柱产业，积极改善人民的住房条件。尤其是近年来 我国加大了住房建设的投资力度，但由于传统的投资结构，主要的投资流向了高价 商品房，这直接导致面向中低收入者尤其是最低收入者的住房供应严重短缺。为了 解决中低收入者的住房问题，政府制定了保障型住房的供应体系，主要包括