（经济法学专业论文）我国农民工权益的法律保障研究.pdf

i 摘 要 农民工进城务工是我国农村联产承包责任制和城市经济体制改革的必然产 物，我国农民工为城市的经济建设做出了巨大的贡献，然而，农民工合法权益受 侵害是一个长期以来存在的普遍现象。种种不合理、不公正的现象发生在我国广 大的农民工身上，这极大的打击了农民工工作的积极性，不利于我国经济的进一 步发展和社会的和谐稳定。农民工的问题引起了社会各界的普遍关注，党中央、 国务院也高度重视农民工问题。党的十六大以来，国家对农民工采取了积极引导 的政策。2004 年、2005 年、2006 年，连续出台的三个中央 1 号文件都强调了解 决农民工问题的重要性。面对如此重要的现实问题，许多学者积极调研探索，提 出了许多有益的保障农民工权益的见解。 笔者在广泛收集了有关农民工问题的著 作、论文和相关的网络信息的基础上展开写作。本文分四章：第一章为引言，介 绍了选题的背景和现实意义、国内外研究状况，以及本文研究的主要内容。在第 二章中，概括了我国农民工的概念与身份，分析了农民工的发展壮大以及农民工 的作用。在第三章中，分析我国农民工权益难以保障的现状和原因。第四章是本 文的重点，针对前一章分析的我国农民工权益难以保障的现状和原因，提出了相 应的解决办法。保障农民工权益的首要问题是要保障其劳动报酬权，为此必须建 立农民工工资支付保障制度；其次，解决农民工权益受侵害的深层次问题是建立 城乡统一的劳动力市场和就业服务体系；再次，完善现有法律法规对农民工权益 的保障；最后，针对我国农民工自身的一些特殊情况，制定切实保障我国农民工 权益的相关规章制度。 关键词：农民工；权益；法律保障 ii abstract peasant workers entering cities to work is the inevitable result of the reform of the rural cooperative labor contract liability system and the urban economic system. the peasant workers make great contributions to the cities economic instruction. however, the violation of peasant workers rights and interests have been ubiquitous for a long time. various unreasonable and unfair phenomenon happen to the large sum of peasant workers, which not only hurt the workers working initiative enormously, but also be destructive to the further development of our country as well as the harmony and stability of society. the peasant workers problem arouses wide attention from all class of society, and the leading party and the administration also pay great attention to this problem. since the partys 16th peoples representative meeting, our country has been carrying out a positive guiding peasant workers policy. in the year 2004,2005,and 2006, three of the leading partys no.1 files came subsequently, all of them highlighted the importance of resolving this problem. to deal with such important problems practically, many scholars who actively survey and explore to advance many helpful perspectives of protecting peasant workers right. i start this article based on the subject choosing and the realistic significance and the present situation of the researching work both in and abroad, and the main content of this article. the second chapter generalizes the concept and identity of the peasant worker, and makes analysis of why the workers become developed and strong and the function of them. the third chapter analyses the present situation of the difficulty in protecting the peasant workers rights, interests and the cause of it. the forth chapter is the highlight. according to the analysis in the third chapter of the cause and situation and situation of the difficulty in protecting peasant workers rights and interests, the corresponding solutions are put forward. the first priority to protect their right is to guarantee their right to get emolument for their work and the guarantee system of defraying peasant workers emolument must be established to go with it. secondly, the profound gradation to solve this problem is to establish the rural-urban integrate labor market and job-hunting service system. thirdly, the present law should be implored to protect them better. in the end, for our peasant workers distinctive situations relevant legislation institution should be made to protect the peasant workers rights and interests practically. key words: peasant worker; rights and interests; legal protection 湘潭大学湘潭大学 学位论文原创性声明学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研究所取 得的研究成果。除了文中特别加以标注引用的内容外，本论文不包含任何其 他个人或集体已经发表或撰写的成果作品。对本文的研究做出重要贡献的个 人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律后果 由本人承担。 作者签名： 日期： 年 月 日 学位论文版权使用授权书学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意学 校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查 阅和借阅。本人授权湘潭大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关 数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位 论文。 涉密论文按学校规定处理。 作者签名： 日期： 年 月 日 导师签名： 日期： 年 月 日 1 第一章 引 言 我国农民工进城务工是我国农村联产承包责任制和城市经济体制改革 的必然产物。上世纪 70 年代末，农村家庭联产承包责任制的推行把农民从 土地的禁锢中解放出来,农民就业不充分的问题充分显现，由于城乡收入的 差距， 以及东部沿海地区经济的快速发展， 越来越多的农村劳动力外出就业。 据调查,2004年全国农民外出流动就业人数 1.2亿,其中进城务工的农民工约 1 亿,占城镇就业人员近 40% 1。 农民工广泛分布在城市各个行业,特别是集中 在制造业、建筑业、住宿餐饮业等行业。我国农民工为城市的经济建设做出 了巨大的贡献，然而，农民工合法权益受侵害是一个长期以来存在的普遍现 象。工资拖欠严重、劳动权益难以保障、就业服务缺失和缺乏相应的社会保 障，种种不合理、不公正的现象发生在我国广大的农民工身上，这极大的打 击了农民工工作的积极性，不利于我国经济的进一步发展和建设和谐稳定的 社会主义国家。为此，农民工的问题引起了社会各界的普遍关注，党中央、 国务院也高度重视农民工问题。党的十六大以来，国家对农民工采取了积极 引导的政策。2004 年、2005 年、2006 年，连续出台的三个中央 1 号文件都 强调了解决农民工问题的重要性。在 2004 年中央经济工作会议上，胡锦涛 总书记指出，我国总体上已到了以工补农、以城带乡的发展阶段。在 2005 年中央经济工作会议上，胡锦涛总书记要求，各地区要切实保障进城务工人 员合法权益，认真解决他们在工资待遇、工作环境、社会保障等方面的问题。 2003 年、2004 年，国务院办公厅就做好农民进城务工就业管理和服务工作、 做好改善农民进城就业环境工作，连续发出通知，温家宝总理曾多次对制定 和完善关于农民工的各项政策做出指示。在中央领导的高度重视下，各省、 自治区和直辖市相继出台了相应的保障农民工权益的相关政策，法学界许多 学者也针对这一重要的现实问题展开了积极的研究探索，力争为保障我国农 民工权益制定适当的法律法规制度提供借鉴。 在各国的现代化进程中，都不同程度的出现过由农业人口向城镇人口转 移的现象，美国经济学家威廉阿瑟刘易斯分析到，许多发展中国家的城 市化和工业化过程，实际上是一个由城乡二元结构向一元结构转变的过程。 发展中国家经济发展的初期，存在着一个弱小的现代工业部门和一个强大的 传统农业部门，形成了二元结构。在这些国家中的经济发展，即城市化和工 业化的过程，就是扩大现代城市工业部门和缩小传统农业部门的过程。付出 同样的劳动力，由于工业创造的收入要远大于农业创造的收入，催生了农业 2 劳动力向工业劳动力的转变。 由于我国特殊的历史原因， 城镇人口只是少数， 绝大部分人口是农村人口，在我国市场经济进一步发展的过程中，农业剩余 劳动力的转移相对来说更复杂、更艰巨。为此，我国学界的许多学者通过调 查报告、学术论文和著作等形式进行了积极的探索，对我国农民工的产生、 发展壮大，数量、结构和特点，受侵害的现象以及其权益难以保障的深层原 因，针对农民工遭遇的不合理、不公正的现象所提出的相应的对策等等，进 行了多方面多层次的论述，对保障我国农民工的权益提出了许多有益的见 解。 无论是报刊杂志还是网络上的新闻，农民工的问题总是难免出现在醒目 的位置。在我国这样一个农业人口大国，解决农村剩余劳动力的就业问题， 并保障他们在外出就业过程中的相关权益，实现中央以工补农、以城带乡的 指示，对于建设社会主义和谐社会具有重大意义。笔者经过一年多的时间广 泛收集了有关农民工问题的著作、论文和相关的网络信息，为本文的写作做 了充分的准备。本文主要通过以下三章论述了我国农民工权益的法律保障研 究：在第二章中，概括了我国农民工的概念与身份，分析了农民工的发展壮 大以及农民工的作用。在第三章中，分析我国农民工权益难以保障的现状和 原因。第四章是本文的重点，针对前一章分析的我国农民工权益难以保障的 状况和原因，提出了相应的解决办法。保障农民工权益的首要问题是要保障 其劳动报酬权，为此必须建立农民工工资支付保障制度；其次，解决农民工 权益受侵害的深层次问题是建立城乡统一的劳动力市场和就业服务体系；再 次，完善现有法律法规对农民工权益的保障；最后，针对我国农民工自身的 一些特殊情况，制定切实保障我国农民工权益的相关规章制度。 3 第二章 我国农民工的发展壮大概述 2.1 农民工的概念和身份 2.1.1 农民工的概念 农民工是中国在发展市场经济的过程中出现的特有的现象，关于农民工 这一新名词，不同的学者都有各自的理解，虽表述不同，但实质大同小异。 一种说法是农民工是农村进城务工人员，指那些户口仍在农村，但已完 全脱离或基本脱离传统农业生产经营活动，主要以在城镇各类所有制企业打 工、经商以及从事其他服务行业为生的一类人群。他们在农村甚至还保留着 承包耕地，但他们的主要收入来源已是非农业收入 2。 还有一种说法是农民工的另一叫法是农民合同制工人，指从农民中率先 分化出来、与土地保持着一定经济联系、从事非农业生产和经营、以工资收 入为基本生活来源、并具有非城镇居民身份的非农化从业人员。根据国务院 全民所有制企业招用农民合同制工人的规定 （ 1991 年国务院 87 号令） ， 进城务工农民被称为农民合同制工人，简称“农民工” ，以区别于在城市的 全民所有制和集体所有制企业中拥有城市户口的工人。 农民工(国务院研究室称农民工称谓是经反复研讨后确定)是我国改革 开放和工业化、 城镇化进程中涌现的一支新型劳动大军， 他们户籍仍在农村， 主要从事非农产业，有的在农闲季节外出务工、亦工亦农，流动性强，有的 长期在城市就业，已成为产业工人的重要组成部分 3。 国务院关于解决农民工问题的若干意见指出，采用“农民工”称谓 是经过反复研讨斟酌、听取多方面意见后确定的。一是采用农民工称谓，既 能包括进城务工的农民，也能包括异地或就地转移到乡镇企业就业的农民； 二是农民工是我国工业化、城市化过程中的特殊群体，将在一个相当长的时 期内存在；三是这一称谓已经约定俗成，比较准确，比较贴切；四是党中央 和国务院相关文件中都使用过农民工称谓，也有依据。绝大多数同志和专家 都赞成文件继续用农民工称谓，认为对农民工歧视与否，不在于使用什么样 的称谓，关键在于实行什么样的经济社会政策 4。 2.1.2 农民工的身份 关于农民工到底是农民还是工人，理论界有许多不同的说法。 有学者认为虽然农民工参与了第二、三产业的工作，大部分时间不再从 4 事农业生产，但他们的身份仍然是农民。原因是：长期以来，我国划分工人 和农民的标准是户籍和职业。农民工的户口还在农村，他们在农村还保留着 承包耕地，而且他们会在农忙时回到家乡从事农业生产，所以他们带着浓重 的农民色彩5。 不少学者主张，应该视农民工为新的产业工人。 （1）从职业来看，农民 工从事的工作与工人一样。他们所从事的工作无论是建筑业、家政、商业贸 易、运输业，还是自己开公司办企业当老板，都是属于产业工人的性质，而 与农民在土地上从事农业劳动已经没有任何的相似之处。 （2）从工作场所上 看，农民工的工作场所与工人更接近。农民工主要集中于城镇的二三产业， 而且他们的生产是一种商品生产，与农民自给自足的生产在本质上存在着区 别。 （3）从收入的形式来看，农民工的收入与工人相同。农民的收入以土地 产出和家庭养殖以及手工艺为最重要的来源。而工人是“以工资收入为主” ， 他们通过从事二、三产业劳动而获得货币报酬。农民工无论从事何种产业， 他们的收入也是以货币为主的。从这一点来说，农民工和农民没有相同点， 而与工人相同6。 还有一些学者认为，农民工既不是真正意义上的农民，也并不是纯粹的 工人。相对于务农者而言，他们是非农就业者，但相对于有城镇户口的城镇 居民而言， 他们又是农村人， 是一群介于城乡之间的非农非城的 “边缘群体” 。 农民工作为一个群体并没有真正从农民中分离出来，而且很难做到从家乡 “连根拔起” ，真正进入城市产业工人的行列。但是，外出打工的经历又使 他们很难完全回归到原有的生活中去。因此，他们准确的社会角色是城乡双 向的边缘人群。日前，工人队伍已由原来的整体同一性分化成不同的阶层， 这是一种由市场经济催生的职业分化。将农民工归属到产业工人的范畴并不 能弥合这种分化的现实，相反却容易忽视农民工自身具有的特点。 对农民工复杂身份的确定是中国所独有的一种做法，在世界上的其他大 多数国家并不存在这种略带歧视性的区分。笔者同意第三种较折中的说法， 认为农民工即不是传统意义上的农民，也不完全是产业工人，而是现今身份 制制度下产生的工人与农民的结合体。现在之所以出现两种迥然不同的身份 “农民”和“工人”同时被用来称呼进城务工农民，显然还有一个 制度抗拒的因素在发生作用即制度的某些方面抗拒农民真正进城成为 工人。在笔者看来，这些带抗拒性质以制度因素有：身份制、户籍制、劳动 人事制、地方保护主义政策等等。这些制度抗拒性因素导致了所谓的“二元 劳动力市场”的形成，即一种是在城市中由拥有城市户口的市民所构成的收 入较高、劳动环境较好、福利待遇较好、更为稳定的首属劳动力市场；另一 5 种是在城市中由持农村户口的农民所构成的收入较低、劳动环境较差、福利 待遇较差，缺乏稳定性的次属劳动力市场。这两种劳动力市场的隔绝，导致 了很多城镇出台了限制乃至歧视农民工的规定，影响了他们享受真正的国民 待遇。 2.2 农民工的发展壮大 2.2.1 从经济学理论看我国农民工的产生 根据刘易斯的经济二元论 7。1954 年，美国经济学家威廉阿瑟刘易 斯注意到：许多发展中国家的城市化和工业化过程，实际上是一个由城乡二 元结构向一元结构转变的过程。发展中国家经济发展的初期，存在着一个弱 小的现代工业部门和一个强大的传统农业部门，形成了二元结构。在这些国 家中的经济发展，即城市化和工业化的过程，就是扩大现代城市工业部门和 缩小传统农业部门的过程。在这一过程中，发展中国家可以充分利用传统农 业提供的丰富的劳动力资源，加速经济发展。刘易斯还详细地描述了这一过 程，他认为由于现代城市工业的扩大和传统农业的缩小，出现了大量的农村 剩余劳动力，这些劳动力对城市工业的供给价格是很低的。而且，由于工业 生产的边际劳动生产率要远高于农业剩余劳动力的工资，所以工业生产可以 从农业中得到劳动力的无限供给；而农业的人均产出水平很低，因此从农业 中转移出来的劳动力工资水平也远低于工业的边际劳动生产率，工业就可以 从劳动力供给价格与边际劳动生产率的差额中获得巨额利润。同时，由于工 业利润中的储蓄倾向较高，使城市工业生产对农业剩余劳动力的吸引能力进 一步提高，由此产生一种积累效应，即随着农村劳动力向城市工业转移，农 村劳动力的边际生产率不断提高，工业劳动力的边际生产率不断降低，这种 效应直到工农业劳动力的边际生产率相等才停止。这时，城市和农村的二无 经济结构转变为一元经济结构，实现了工农经济的平衡发展。刘易斯的经济 二元论在一定程度上反映了我国农民工产生的经济因素。 2.2.2 从数据分析看我国严峻的农村剩余劳动力数量 建国以来，中国一直面临着持久性的就业压力，主要来自数量之大且不 断增长的农村剩余劳动力。上世纪 60 年代中国农业剩余劳动力在 4000 万至 1 亿人之间，剩余劳动率为 18.8%至 35%；70 年代农业剩余劳动力在 1 亿至 1.l 亿之间，剩余劳动率为 36%至 39%；80 年代农业剩余劳动力在 1.1 亿至 1.36 亿之间，剩余劳动率为 39%至 43% 8。我国农业剩余劳动力是以隐蔽性 失业状态存在的，其主要存在形式是，劳动力的边际生产力虽不为零，却不 6 能生产出糊口工资，更无法提供剩余产品的过剩劳动力。这样大量的农村剩 余劳动力自然成为农民工的后备力量。资料显示，至 2001 年底，全国耕地 面积为 130.04 亿公顷，人均耕地面积不到 0 .11 公顷（1.65 亩） ，比世界人 均占有量的一半还少 9。而且， “由于人口分布不平衡，有 13 的省市人均 耕地不足 1 亩，有 666 个县低于联合国确立的 0.8 亩的警界线，463 个县低 于人均 0.5 亩的危险线。由于人地关系高度紧张，耕地承担的对农民人口的 福利保障功能远远大于耕地的生产功能 10。同时，由于建筑用地及土地荒漠 化，我国人均耕地占有量一直呈下降趋势。但在目前的生产力水平下，中国 农业生产需要的合理劳动力在 1.5 亿人左右，这就意味着在 4.98 亿农村劳 动力中有近 3 .5 亿剩余劳动力。这近 3.5 亿农村剩余劳动力中，有 1.28 亿 人已进入乡镇企业就业，有 2200 万人在其他非农产业就业，有 8000 万人进 城打工，这 3 类就业人员绝大多数仍处于“两栖”状态，我们可称之为“准 城镇化”人口，合计约 2.3 亿人；还有约 1.2 亿人为绝对剩余劳动力，目前还 滞留在农村 11。所以， “人多地少”将是我国未来几十年的发展进程中长期面 临的一个基本问题。这样就促使人们将农村剩余劳动力的大量存在，与大规 模的“民工潮”的出现联系在一起。 2.2.3 从制度变迁看我国农村剩余劳动力的流动 改革开放以后，城乡隔绝的闸门被逐步地有限度地打开了，城乡二元社 会结构得以松动，农村劳动力流往城市从可能变为现实。1978 年家庭联产承 包责任制在农村普遍推行。它瓦解了人民公社制度，成为城乡二元社会结构 演变的开端，农民在这一进程中，不仅获得了土地经营自主权，而且获得了 一定限度的自由和解放，获得了在农业劳动之外寻求就业和收入的权利。另 一方面粮食等主要农产品产量大幅度提高，由长期短缺变为供求平衡、丰年 有余。 1985 年， 国家正式取消农副产品统派制度， 实行合同定购和市场收购， 进一步松动了城乡二元社会结构，在此情况下，第一次民工潮出现了。这次 民工潮以乡镇企业为就业的目的地，体现了“离土不离乡，进厂不进城”的 特点。1992 年邓小平南巡讲话以后，南方以经济开发区为中心的新一轮经济 建设热潮出现，加之城市粮食供应制度的取消，四千万农民工进城务工，第 二次民工潮出现。九十年代中后期，伴随香港回归，港澳台制造业开始向广 东大规模转移，廉价的劳动力、优质的基础设施和巨大的消费潜力也使中国 沿海地区成为国际制造转移的重点承接地，这些因素都促使了第三次民工潮 的出现，而且，自此开始进城农民工的数量持续稳定提高。一九九二年在城 外来民工四千六百万，一九九四年增加到六千万。此后，流动农民工的数量 每年以八百万到一千万的速度增加，目前在城农民工的总数有一亿两千万 7 12。这次民工潮出现了一些新的特征：农民工倾向于长期居住，并且有举家 迁移的趋势；对城市的认同超过了对农村的认同；农民工维权的意识觉醒， 开始诉诸法律和舆论维护自己的权益；所处社会环境也有了改观。由于经济 进一步持续发展的原因，中国农民长期被压抑着、蓄集已久的就业愿望渐次 由可能变为现实。农村大量的剩余劳动力形成的巨大的就业需求压力，农村 比较利益极端低下形成的巨大推力，城乡差别和地区差别形成的巨大拉力， 农民致富奔小康愿望日益强烈形成的巨大动力，这一切，在现行改革政策许 可的前提下，使大批农民毅然离开农村和土地，涌入城市，我国农民工的群 体由此发展壮大了。 国务院新闻办公室在 2004 年 4 月 26 日发布的 中国的就业状况和政策 白皮书称，至 2003 年底中国农村劳动力到乡以外地方流动就业的人数已经 超过了 9800 万，是 1990 年 1500 万的 6 倍以上，并且这个数字一直以 5%的 增幅稳步增长。2004 年 6 月底统计数据虽然没有对外公布，但消息人士透露 这个数字仍然在稳步增长，并没有出现明显回落。而且目前我国尚有 1.5 亿 农村富余劳动力需要转移。如此庞大的农民工的就业问题，是直接关系到国 家和社会的安定团结的大事，农民问题由此引起了社会的普遍关注和国家高 层领导的高度重视。 2.3 农民工的作用 2.3.1 农民工为农业增效、农民增收和农村繁荣创造条件 我国农村现在是一家一户承包土地经营， 全国 18.37亿亩耕地， 人均 1.41 亩，2.49 亿农户户均 7.3 亩，耕地块数 5.8 块。数以亿计农户的土地微小规 模经营，汪洋大海的传统小农经济，要想农业增效、农民增收、农村繁荣非 常困难。农民工现象与这种状况密切相关，他们外出打工是不得已不为之， 是对传统农业、小农经济、落后农村的“突围”。从这个意义上说，农民工 问题实际上是“三农”问题的一个关键性瓶颈。因为解决“三农”问题，归 根到底是要减少农民，只有减少农民，才能富裕农民，才能提高农业整体效 益，才能繁荣农村。鼓励农民外出务工，切实保护农民工权益，及时转换农 民工身份，无疑是一条最重要的渠道。目前，我国有 4.9 亿农村劳动力，除 了已经转移出来的劳动力，起码还有 1.5 亿有待转移。在新的历史条件下， 破解“三农”问题就必须抓住农民工这个关键，加快农村富余劳动力转移， 在新的领域中实现新的突破。 2.3.2 农民工是工业化、城镇化和“以工补农、以城促乡”的纽 带 8 农民工分布在国民经济各个行业，在加工制造业、建筑业、采掘业及环 卫、家政、餐饮等服务业中已占从业人员半数以上，是推动我国经济社会发 展的重要力量。在工业化、城镇化过程中，实现“以工补农、以城促乡” ， 缩小城乡差距，农民工是一支不可替代的生力军。农民工问题解决好了，工 业化和城镇化的步伐就会大大加快，一些难点问题也会迎刃而解。我国的工 业化和城镇化，绕不过农民工这道“坎” 。当前和今后一个时期，工业反哺 农业，城市支持农村，近 2 亿农民工是“反哺”与“支持”的桥梁和纽带， 紧密工农关系，疏通城乡血脉。比如，四川省今年上半年农民工的劳务收入 经银行和邮局汇回农村 287.4 亿元（不含卡汇等渠道） ，净增 134 亿元，增 长 88%。这些劳务收入是农民工用勤劳和智慧创造的“反哺”和“支持”， 不需要任何中间环节、不需要政府投资和企业赞助，成本最低、效率最高、 实效最强。过去的岁月里，农民工为工业化、城镇化作出了非凡贡献；未来 的年代中，农民工还将成为工业反哺农业、城市支持农村的重要载体。 2.3.3 农民工对建设社会主义和谐社会具有重大意义 在制约和谐社会建设的诸多矛盾中，农民工问题最为复杂。特别是一些 地方及企业对外来务工人员的不平等待遇，使农民工与企业主的劳资关系紧 张，与城市居民的关系不融洽，与社会管理不和谐，有的地方农民工成为社 会不稳定的因素之一。广大农民工虽然创造了大量的社会财富，但在城市仍 处于边缘化的状态，难以融入城市生活。尤其在就业环境差的地方和劳资矛 盾尖锐的企业，农民工的逆反心理和苦闷情绪很强烈，农民工高伤亡率、高 犯罪率等社会问题突出。 比如， 南方某地级市每年有 1 万名农民工因公致残， 有近 5000 名农民工因交通事故伤亡；流动人口犯罪率占犯罪总数的 97%，抢 劫、偷盗等刑事治安案件主要是农民工所为。由此可见，如果没有农民工与 城市的和谐相处，和谐社会就无从谈起。 我国的农民工现象将持续多年，具有鲜明的中国特色。农民工已经渗透 到经济生活和社会生活各个领域，不仅是一个重大社会现实问题，还是一个 重大政治理论问题。在实践中，我们对农民工问题的认识不断深化，理论层 面的探讨也取得了一些成果。现在看来，有必要把农民工问题提升到建设社 会主义法制国家的实践和理论的高度，来加以深入的分析和研究。 9 第三章 我国农民工权益难以保障的现状与原因 3.1 我国农民工权益难以保障的现状 据全国总工会的最新调查显示，我国农民工群体具有几大特点：多以血 缘、地缘、业缘关系集聚，靠亲友介绍或自找门路的占 93%，有组织或通过 劳务市场介绍务工的仅占 7%； 就业多不稳定， 流动性大； 从业领域相对集中， 主要从事建筑、采掘等条件艰苦行业；文化素质低于城市同龄劳动力，农民 工以初中文化程度居多，占 81%，对高层次就业岗位的选择余地非常小，绝 大多数只能从事那些技术含量低，脏、重、累、苦、险和城市人很少问津的 工作；农民工促进了城镇化发展，为解决“三农”问题做出巨大贡献 13。然 而，正是因为这样的特点决定了我国农民工处于社会弱势群体的地位，其权 益急需得到法律法规的保障。 3.1.1 工资拖欠严重 案例一：温州新闻网 2004 年 11 月 4 日消息：昨晚，104 国道鹿城区双 屿段发生一起阻碍交通事件。市、区两级领导和有关部门迅速组织力量，及 时妥善地进行了处置。昨天，租用鹿城工业区的某企业主因欠债而逃逸，该 企业 100 多名员工因工资被拖欠，担心生活无着落，情绪激动。鹿城区领导 和市、区劳动部门及双屿镇领导接报后，立即前往该企业进行调解。晚 7 时 许，该企业员工不听劝阻，在鹿城工业区泰力路拦车致使 104 国道被堵塞。 期间，一些别有用心的人乘机闹事，推翻并烧毁了 3 辆到现场处置情况的公 务用车。出差在外的市委书记李强获悉情况后，当即指示有关方面采取有力 措施进行处置。市委副书记陈艾华和市委常委、常务副市长阮晖、市委常委、 秘书长黄德康以及鹿城区和市公安局领导，立即组织 100 多名公安干警赶赴 现场，处置事件，疏导交通，维护秩序。截至 21 时，围观人群基本散离， 国道恢复通车，现场秩序正常。此后，市、区两级领导连夜召开会议，研究 有关劳资纠纷问题及善后工作。有关领导明确表示，对企业员工的合法权益 要切实予以维护，对违法犯罪者要坚决依法打击 14。 案例二：南方网讯 前日（2004 年 11 月 12 日） ，因拖欠百余工人两个 多月工资款共约 20 多万元，宝安森富源电子厂曾老板夫妇被讨薪工人堵在 工厂内。工人们表示，工厂近来只出货不进原料，欠薪老板有逃跑迹象，故 采用非正规方式防止老板逃跑。目前，欠薪老板夫妇被困厂内已超过 24 小 时。据位于公明上村的森富源电子厂员工称，该厂近百名工人将工厂车间大 10 门锁住，并且将工厂的老板夫妇堵在厂内禁止他们外出。他称，事因工厂每 月一般定于 15 日前发工资，但是，自从 9 月份开始，工厂再未给员工发过 1 分钱，工厂拖欠近百名工人工资总额达 20 多万元。另外，工人最近发现老 板有逃跑的迹象，目前，工厂只是频频出货，但是一直没有进原材料。工人 商量后，决定使用非常规手段向老板讨薪。“我们就是害怕老板逃跑，所以 不让老板出厂门，除非他答应马上给工资”，有员工说，另外，他们将车间 的大门也锁上了，就是担心老板将货物运走然后趁机逃跑。记者多方联系到 该厂老板曾先生，据其介绍，拖欠员工两个多月近 20 万元工资款没错，但 是工厂近期效益不好，他正在四处筹钱为员工发工资，目前，他已经联系到 要货的人，就等着出货后拿钱给员工发工资，但是工人不理解，将他扣在厂 里，将车间反锁不让出货。这样是破坏生产秩序、非法拘禁，另外，货品运 不出去拿不到钱，也没法给工人发工资。当地派出所、劳动站有关人士表示， 森富源电子厂拖欠员工工资已经很久了，他们多次协调未果，工人因此采取 过激行动。目前，他们正在调解此事件。据森富源电子厂老板说，车间内的 机器等物品价值约百万元，他绝对没理由逃跑。截至记者发稿时为止，工人 仍未拿到工资，调解仍未成功，工人仍将其老板扣在厂内。对此，广东深金 联律师事务所谢律师表示，工厂老板拖欠工人工资不对，应该多想办法尽快 支付工人工资。但是，讨薪工人将老板困在工厂的做法也不对，工人的做法 已经违反法律，希望当地劳动部门尽快解决此事 15。 如此农民工的恶性讨薪事件不绝出现在报端和被媒体披露，引起了社会 各界的广泛关注，从而使全国上下发动了一场全国范围的清理拖欠农民工工 资的“运动”，然而，曾经声势浩大的“运动式追讨”也逐渐显露出头痛医 头、脚痛医脚的窘迫。据南方日报报道，目前我国立法对拖欠工资行为缺乏 强有力的制裁措施，拖欠工资问题多年来得不到有效遏制。每年全国约有几 百万名劳动者被拖欠数百上千亿元的工资。其中尤以拖欠农民工工资问题最 为突出。而这其中又数建筑领域最为严重。2004 年，全国范围内的建筑领域 拖欠农民工工资清欠行动， 共追回被拖欠的农民工工资 331 亿元， 尽管如此， 拖欠工资行为还是屡禁不止 16。对于拖欠工资的现象特别严重的地区，劳动 部门疲于奔命，特别是在处理欠薪逃匿问题时，因事前未掌握有关资料，无 法收集证据，难以迅速解决。行政举措作为法律实施条件不到位下一个无奈 之举，原则上与法治社会的行为是背道而驰的，农民工讨薪问题最终还是应 该回到法律的道路上来，现实迫切要求建立起解决农民工工资被拖欠的长效 机制。 3.1.2 劳动权益难以保障 11 目前，我国农民工劳动权益不容忽视。现在我国的大量农民工承担了接 触有毒有害、高空作业、高度危险的工作，其中不少又处于非正规就业状态， 从事非正规经济，成为社会边缘化群体，其劳动安全卫生等经济权益得不到 法律的有力保护。目前，农民工已成为伤亡事故的多发群体。据有关部门统 计，半数以上的事故和 2/3 以上的重特大事故都发生在农民工身上。他们既 是伤亡事故的受害者，往往也是事故的直接责任者。当前，我国农民工在劳 动过程中的权益被侵害主要表现在以下几个方面： 1. 用人单位随意剥夺或减少农民工接受安全教育与培训的权利。有一 些企业，尤其是农民工比较集中的非公有制企业的经营者错误地将安全培训 教育与生产割裂，为了追逐扭曲的利润最大化，首先减少或砍掉的是安全教 育与培训经费，由于劳动保护的先天不足，职工安全意识和素质不适应生产 的需要，最终导致事故的发生。 2. 劳动防护用品欠缺。不少用人单位没有为农民工提供劳动防护用品， 有的对正式职工与农民工区别发放劳动防护用品，有的单位甚至要求劳动防 护用品和生产的小型工具由农民工自备。作为保护劳动者安全和健康的最后 一道防线的劳动防护用品被用人单位任意剥夺，从而导致伤亡事故和职业病 的发生。 3. 加班加点严重。随意延长劳动时间，有的没有星期天和节假日，有 的企业以实行计件工资为借口， 随意把定额定的很高， 强迫工人加班加点(有 的加班加点甚至超过了人的生理极限， 长期疲劳加班， 最终导致事故的发生。 比如，浙江 79.7%的农民工月平均工资在 800 元以上，听起来不算太低。但 是，这绝不是一周工作 5 天、一天工作 8 小时的劳动报酬。我们在浙江一个 拥有 5000 多名农民工的大型民营企业调研发现，农民工每月只有一天休息， 每天工作 10 个小时。由于实行计件工资，农民工要多挣钱就必须延长工作 时间 17。 4. 生产条件简陋。特别是地处小城镇的非公有制小型企业，由于企业 规模小，资金投入严重不足，机器设备陈旧老化，通风不畅或者根本没有通 风装置。 5. 职业病严重。有不少农民工在职业危害严重的生产作业场所工作， 长期接触有毒有害物质，再加上没有有效的防护，致使职业病发病年限大大 缩短。 6. 未签订劳动合同现象严重。我国有很多的农民工没有与用人单位签 订劳动合同。据调查在大连约为 90% 18；而重庆市在一次大抽查中也发现, 在 3000 民工中约有 2700 人未签订劳动合同。 山西省总工会研究室提供的 山 12 西省农民工权益保障状况调查报告则显示:山西省在正规企业单位内就业 且已经连续工作 3 个月以上的农民工总人数约为 107.4 万。在接受调查的农 民工中,有 26%的农民工没有与用工单位订立劳动合同 19。 劳动合同缺失最严 重的是非公有制企业,在这里,它甚至已经超过欠薪问题成为三大用工纠纷 之首 20。劳动合同的缺失,使广大农民工处于十分不利的境地,因为他们已经 没有了维权的最佳工具。而面对这种情况,有关部门也颇感棘手,往往爱莫能 助。 3.1.3 就业服务缺失 据 2001 年第 10 期财经杂志披露，前往北京的农民工首先要在户口 所在省市区办理流动人口证 ，同时交纳管理服务费 50-80 元年。到北 京之后，不论在京时间长短，还要按照北京市外地来京人员户籍管理规定， “拟在北京从事务工、经商等活动的外地来京人员”一律申领暂住证，办理 该证需缴纳管理服务费 180 元年，证件工本费 8 元本，根据北京市外 地来京务工经商人员管理条例 ，在京务工的外地来京人员，还需由雇用单 位代为办理就业证，每年缴纳管理服务费 180 元，每个证件交纳证件工本费 5 元，此外从业人员还需在工作所在地卫生部门办理健康证，费用为每年 40 50 元，若为育龄妇女则还需办理婚育证，办证费为每证 5 元，如果所从事 的工作是要求具有一定技术资格的工种，还需经培训取得职业资格证书，办 证费为每证 5 元。 以上证件如果办齐， 来京打工者每年至少需要支出 450 元。 这对一个靠打工维持生计的农民工而言实在是一个不小的数字 21。本来办理 农民进城务工就业和企业用工的手续是为了统一管理、规范用工市场，可这 样高的收费标准只能让农民工感到管理就是收费，服务无从谈起。 3.1.4 缺乏社会保障 四川是农民工的主要输出地，浙江是农民工的主要输入地。调查中调查 人员发现，无论是输出地还是输入地，农民工的社会保障都严重滞后，绝大 部分农民工是在保障缺失的情况下从事相当艰苦甚至高度危险的工作，工 伤、医疗、失业、养老保险的覆盖面很低。据四川有关部门调查，在县以上 企业就业的农民工，仅有 3.41%参加工伤保险，0.84%参加医疗保险，0.83% 参加失业保险，2.99%参加养老保险。该省南充市南坪区的私营企业参加养 老保险的只有 39 人，其中农民工寥寥无几 22。农民工参保率如此之低，原 因是多方面的，主要是相当多的企业想方设法逃避参保，以降低企业成本； 农民工参保的“门坎”过高，多数农民工想参保但力不从心；现行的社会保 险制度不完善，农民工流动性大，个人账户转移无法衔接。尤为严重的是， 13 农民工是工伤工亡的高危人群。一些地方农民工的生产生活条件非常恶劣， 有的企业设备陈旧，管理粗放，不投入基本的安全装备，农民工加班加点疲 劳过度，导致安全事故频繁发生。四川有问卷调查显示，62.2%的农民工没 有劳动保护用品，57.75%的农民工没有经过安全生产培训，9.3%的农民工发 生过一次工伤事故，4.23%的农民工发生过两次工伤事故。在浙江，有这样 一个说法，全省每年起码有 1000 名农民工的手指被机器断掉。有的小企业、 小作坊，化学用品管理混乱，生产、生活、仓库“三合一”，农民工直接接 触有毒有害物品和气体，职业病发病率很高。一方面农民工极易患职业病， 工伤事故严重；另一方面农民工发生职业病和工伤事故后，很难得到合理的 赔偿，农民工把伤、残、病带回家乡，社会矛盾由城市转嫁到了农村。这是 一些农民工生存境况悲惨的一面。 3.2 我国农民工权益难以保障的原因分析 3.2.1 城乡分割的二元结构是农民工权益难以保障的体制性根源 我国是一个农业人口占绝大多数的国家，在面对农村大量剩余劳动力， 几亿农民工外出就业的问题上，城乡分割的二元社会结构给农民工的流动造 成了极大的制度性障碍，造成对我国农民工的诸多歧视性待遇，国家应尽快 出台相关的法律法规，促使我国由二元的劳动力市场格局向一元化转变，保 障我国广大农民工享有与城市市民平等的劳动权益。城乡统一的劳动力市场 的形成首先需要对造成该社会结构的根本性制度根源进行相应的改革。 1. 户籍制度 我国现行的户籍制度是建国后逐渐形成的。1951 年公安部颁布城市户 口管理暂时条例,统一了全国各城市的户口管理制度。1955 年国务院发布 关于建立户口登记制度的指示,统一了全国城乡的户口登记工作。对于 户口迁移,50 年代前期政府没有制定硬性的法规,1954 年全国人大通过的 中 华人民共和国宪法,明确规定公民享有自由迁移的权利。后来,由于城市开 展大规模经济建设,许多农民流向城市,给城市发展带来压力,政府开始加强 对人口迁移的限制。 1958 年全国人大颁布 中华人民共和国户口登记条例 , 以立法的形式确立了城乡居民在户口上的隔离,城乡二元的户籍管理制度正 式形成。农村户口要想转为城市户口受到严格的指标限制,一般只有通过上 大学、参军、招工等途径实现。 在我国，能否取得城市户口取决于父辈是“城市人”还是“农村人”的 出身，户籍歧视实质上也是一种社会出身引起的歧视。但是我国的劳动法 及其他的法律明确禁止的歧视仅包括由于民族、种族、性别、宗教信仰或残 14 疾的原因受到的歧视，并不包括社会出身等原因所引起的歧视。这一规定过 于狭窄，欠缺概括性和弹性。同时，这一定义的范围要远远窄于国际劳工组 织就业和职业方向的歧视公约关于劳动歧视包括“基于种族、肤色、性 别、宗教、政见、民族血统、社会出身等”方面的规定。我国的户籍歧视实 际上违背了公约的精神，并且在劳动力就业市场上形成了我国特有的户籍歧 视现象。 从某种意义上说，户籍制度的本质就是城乡社会保障和社会福利的差异 化，这种制度设置一直是以城市的需要为中心的。在这种制度设置之下，城 市既可以借户籍制度和人口流动政策的有限开放获得它所需要的廉价劳动 力，又不必为这种得益付出任何代价，同时，城市还可以视自身的需要，随 时吸收或遣散它所需要或不需要的劳动力。相反，在这种制度设置之下，农 民即使能够离开土地和农村到城市从事“非农化”的职业，但是其身份依然 被规定为农民。因此，由户籍制度衍生的其他一系列制度或政策，如教育制 度、社会保障制度和医疗制度等形成了农民工融入城市社会的制度性障碍。 这种制度性障碍反映在农民工身上，主要表现为农民工的社会身份与职业角 色的分离。 2. 职业保留制度 作为再就业工程的重要举措，上海市最先出台了职业保留制度，对城市 的某些工作岗位