（法学专业论文）论检察机关提起民事公益诉讼.pdf

内容摘要 y 6 3 5 5 3 z 公益诉讼一般是特定的国家机关、相关的组织和个人，为了保护社会公共利 益而提起的诉讼。在目前的司法实践中，公益诉讼是议论较多、众所瞩目的问题 之一。但是，我国至今还没有关于公益诉讼的立法。随着我国社会的发展，特别 是法治国家进程的展开，检察机关提起民事公益诉讼制度应该予以选择和确立。 本文第一部分从公益诉讼的概念、特征开始，简要概述了民事公益诉讼概念、 特征和价值。考察世界主要法治国家民事公益诉讼得出，检察机关提起民事诉讼 是民事公益诉讼的一种通用形式，检察机关有权对私法活动进行监督、干预，其 干预重点是保护国家利益和社会公益，检察机关监督、干预私法活动的主要形式 是提起诉讼和参与诉讼，其权利义务也相当广泛。我国检察机关提起民事公益诉 讼没有系统立法。 第二部分界定了检察机关提起民事公益诉讼的概念。任何一种制度的建立和 发展都必须有前期自身的理论基础为支撑。创新之处是检察机关提起民事公益诉 讼的法理基础。即：1 、检察机关的民事诉权。2 、国家干预。3 、侵犯国家利益 或社会公共利益行为的可诉性。我国检察机关提起民事公益诉讼有现实迫切性。 第三部分结合我国法律文化背景实际，设计解决我国检察机关提起民事公益 诉讼问题的法律制度和具体程序。关于制度构建包括：1 、检察机关的法律地位。 存在有诉讼当事人说；特殊原告说；社会公益代表说；公诉人说和法律监督说。 笔者赞成公诉人说。2 、检察机关提起民事公益诉讼方式。笔者认为在诸学说中， 检察机关提起民事公益诉讼采取一元诉讼启动方式更为确切。3 、检察机关提起 民事公益诉讼的案件范围。包括：侵害国家资产案、损害国家利益的案件、环境 污染案件、垄断案件及其他侵犯公民重要权益同时危害公共利益与安全的案件。 关于程序构建包括：1 、诉前程序。根据行政权和检察权的分工和行政优先原则 来确定诉前程序的具体内容。2 、审前准备程序，基于对国外准备程序的考察， 笔者认为应增加有关证据开示的内容，并将调解程序与审判程序彻底分离。将不 应交付审判的已经起诉的案件阻挡在开庭审理之前。3 、证明责任。笔者认为检 察机关应承担举证责任。因为检察机关具有主动性，并且检察机关在举证能力上 占有优势，这样可以防止检察机关滥用民事公诉权。同时，应将“事实清楚，证 据确实充分”规定为证明标准。4 、辩诉平衡。检察机关提起民事公益诉讼，不 可避免地对民事基本权利造成冲击。笔者认为应当对检察机关民事公诉权进行抑 制，适当扩张民事公诉被告人的诉讼权利，确保辩诉平衡。对检察机关权能的限 制体现两个方面：一是行使权能受司法审查；二是不得采取强制措施。对被告人 诉讼权利的扩张体现在三个方面：一是获得通知的权利；二是要求释明的权利； 三是申诉权。关于制度和程序的构建是本文创新之处。 关键词：检察机关；国家利益；公益诉讼；民事公益诉讼；起诉权；构建 i l a b s t r a c t t h ep u b l i c g o o d l a w s u i t g e n e r a l l ym e a n st h a ts p e c i f i cg n v e r n m e n to f f i c e s ， r e l e v a n to r g a n i z a t i o n sa n di n d i v i d u a l s b r i n gl a w s u i t si no r d e rt op r o t e c ts o c i a lp u b l i c i n t e r e s t s w i t ht h ed e v e l o p m e n to f s o c i e t yo fo u rc o u n t r y , e s p e c i a l l yt h ee x p a n s i o no f t h ep r o c e s so fc o u n t r yg o v e r n e db yl a w , i ts h o u l db ec h o s e na n de 5 t a b l i s h e di no u r c o u n t r yl e g i s l a t i o n st h a tt h ep r o c u r a t o r i a lo r g a nb r i n g st h ec i v i lp u b l i cg o o dl a w s u i t b e g i n n i n g f r o mt h ec o n c e p t ，c h a r a c t e r i s t i co ft h ep u b l i cg o o dl a w s u i t ，t h ef i r s tp a r t o ft h i st e x ts u m su pt h ec o n c e p t ，c h a r a c t e r i s t i ca n dv a l u eo fc i v i lp u b l i cg o o dl a w s u i t c o n c l u s i o n sw e r ed r a w nb y i n v e s t i l ；a t i n gt h ec i v i lp u b l i cg o o dl a w s u i t so ft h em a i n c o u n t r i e sg o v e r n e db yl a wo ft h ew o r l d ：i ti sak i n do fc o m m o nf o r mo fl a w s u i tt h a t p r o c u r a t o r i a lo r g a nb r i n g sc i v i lp u b l i cg o o ds u i ta c t i o n ；p r o c u r a t o r i a lo r g a no w n st h e p o w e rt os u p e r v i s e ，i n t e r v e n et h ea c t i v i t i e s i n p r i v a t el a w , w h i c he m p h a s i z e st o p r o t e c tn a t i o n a li n t e r e s t sa n ds o c i a lp u b l i cg o o d ；t h em a i nf o r mt h a tt h ep r o c u r a t o r i a l o r g a ns u p e r v i s e s ，i n t e r v e n e st h ep r i v a t el a wa c t i v i t i e si st ol i t i g a t ea n dp a r t i c i p a t ei n t h el a w s u i t ，i t sr i g h t sa n do b l i g a t i o n sa r eq u i t ee x t e n s i v et o o o nc i v i l p u b l i cg o o d l a w s u i t sb r o u g h tb yp r o c u r a t o r i a lo r g a n ，t h e r ei sn os y s t e m a t i cl e g i s l a t i o ni no u r c o u n t r y t h es e c o n dp a r td e f i n e st h ec o n c e p tt h a tt h ep r o c u r a t o r i a lo r g a nb r i n g st h ec i v i l p u b l i cg o o dl a w s u i t t h ef o u n d a t i o na n dd e v e l o p m e n to fa n ys y s t e mm u s th a v eo n e s o w l lp r i o rt h e o r e t i c a lf o u n d a t i o na s s u p p o r t t h ep l a c eo fi n n o v a t i o ni s t h el e g a l t h e o r e t i c a lf o u n d a t i o nt h a tt h ep r o c u r a t o r i a l o r g a nb r i n g st h e c i v i lp u b l i c g o o dl a w s u i t n a m e l y ：1 ，t h e c i v i l p r o s e c u t i n gr i g h t o ft h e p r o c u r a t o r i a lo r g a n 2 ，c o u n t r y i n t e r v e n t i o n 3 ，a v a i l a b i l i t yf o rp r o s e c u t i n g t h eb e h a v i o r so fi n f r i n g i n gn a t i o n a l b e n e f i to rs o c i a lp u b l i ci n t e r e s t s t h e r ea r er e a l i s t i cu r g e n c i e sf o rt h ep r o c u r a t o r i a l o r g a n o fo u r c o u n t r y t ob r i n gt h ec i v i lp u b l i cg o o dl a w s u i t b a s e do nt h el e g a lc u l t u r eb a c k g r o u n da n dr e a l i t yo fo u r c o u n t r y , t h et h i r dp a r t d e s i g n st h el e g a ls y s t e m sa n d c o n c r e t e p r o c e d u r e sf o ro u rp r o c u r a t o r i a lo r g a n t ob r i n g c i v i lp u b l i cg o o dl a w s u i t s t h es y s t e ms t r u c t u r e i n c l u d e s ：1 ，l e g a ls t a t u so ft h e p r o c u r a t o r i a lo r g a n t h e r ea t el a w s u i tp a r t yt h e o r y , t h es p e c i a lp l a i n t i f ft h e o r y , s o c i a l p u b l i cg o o dr e p r e s e n t i v et h e o r y , p r o s e c u t o rt h e o r ya n dl e g a ls u p e r v i s i o nt h e o r y i a g r e et h ep r o s e c u t o rt h e o r y 2 ，a b o u tw a y sf o rt h ep r o c u r a t o r i a lo r g a nt ob r i n gt h e c i v i l p u b l i cg o o dl a w s u i t ，i t h i n k a m o n ga l lt h e o r i e s ，i t i sm o s t p r e c i s e t h a t p r o c u r a t o r i a lo r g a nb r i n g sc i v i lp u b l i cg o o dl a w s u i tb yo n es t a r t i n gw a y 3 ，t h e c a s e r a n g e sf o rt h ep r o c u r a t o r i a lo r g a nt ob r i n gt h e c i v i lp u b l i cg o o dl a w s u i ti n c l u d e ： e n c r o a c h i n g n a t i o n a la s s e t s t x t s e ，d a m a g e n a t i o n a lb e n e f i t c a s e ，e n v i r o n m e n t a l p o l l u t i o nc a s e ，m o n o p o l i z a t i o nc a s ea n do t h e rc a s e sw h i c hn o to n l yi n f r i n g et h e i m p o r t a n tf i g h t s a n di n t e r e s t so fc i t i z e n s ，b u ta l s o e n d a n g e rp u b l i c i n t e r e s t sa n d s e c u r i t yi nt h e m e a n t i m e p r o c e d u r es t r u c t u r e i n c l u d e s ：1 ，p r o c e d u r e sb e f o r ep r o s e c u t i n g i t s c o n c r e t e c o n t e n td e f i n e db yt h e d i s t i n g u i s h i n ga d m i n i s t r a f i o np o w e ra n dp r o s e c u t i n gp o w e r p r i n c i p l ea n dt h ea d m i n i s t r a t i o np r i o r i t yp r i n c i p l e 2 ，p r e p a r a t i o np r o c e d u r e sb e f o r e t r i a l b yi n v e s t i g a t i n gt h ep r e p a r a t i o np r o c e d u r e so ff o r e i g nc o u n t r i e s it h i n kt h e c o n t e n tt os h o wr e l e v a n te v i d e n c e ss h o u l db e i n c r e a s e d ，a n d t h ec o n c i l i a t i o n p r o c e d u r ea n dj u d i c i a lp r o c e d u r es h o u l db es e p a r a t e dc o m p l e t e l y t h ec a s et h a th a s a l r e a d yb e e np r o s e c u t e db u ts h o u l dn o tb ec o m m i t t e df o rt r i a l i s s t o p p e db e f o r e h o l d i n gah e a r i n g 3 r e s p o n s i b i l i t i e so fp r o o f it h i n kt h a tt h ep r o c u r a t o r i a lo r g a n s h o u l db e a rt h eb u r d e no fp r o o f , b e c a u s et h ep r o c u r a t o r i a lo r g a nh a si n i t i a t i v e sa n d o c c u p i e st h ea d v a n t a g e i na b i l i t yt op u tt h ep r o o f s oi tc a l lp r e v e n tt h ep r o c u r a t o r i a l o r g a nf r o ma b u s i n gt h ep o w e ro fc i v i lp r o s e c u t i o n m e a n w h i l e ，”c l e a rf a c t ，r e a l l y a b u n d a n te v i d e n c e ? s h o u l db es t i p u l a t e da sas t a n d a r do fp r o v i n g 4 ，b a l a n c eo f d e f e n d a n ta n dp r o s e c u t o r _ f o rt h ep r o c u r a t o r i a lo r g a nt ob r i n gt h ec i v i lp u b l i cg o o d l a w s u i t ，w i l la s s a u l tt h ec i v i lf u n d a m e n t a lr i g h tu n a v o i d a b l y it h i n k ，t og u a r a n t e et h e b a l a n c eo fd e f e n d a n ta n dp r o s e c u t o r ，p r o c u r a t o r i a lo r g a np o w e ro fc i v i lp r o s e c u t i o n s h o u l db es u p p r e s s e d ，a n dt h er i g h to ft h ed e f e n d a n ti nc i v i ll a w s u i tp r o s e c u t i n g s h o u l db ee x p a n d e d p r o p e r l y t h e r e s t r i c t i o no n p o w e r sa n d f u n c t i o n so f p r o c u r a t o r i a l o r g a nr e f l e c t st w or e s p e c t s ：f i r s t ，t oe x e r c i s et h ep o w e r sa n df u n c t i o n ss h o u l db e e x a m i n e db yt h ea d m i n i s t r a t i o no fj u s t i c e s e c o n d ，n o tt o t a k et h e c o m p u l s o r y m e a s u r e s t h ee x p a n s i o no fd e f e n d a n t sl a w s u i tr i g h tr e f l e c t si nt h r e ea s p e c t s ：f i r s t ， t h en o t i f i c a t i o nr i g h t ；s e c o n d ，t h er i g h to f d e m a n d i n g t oc l e a ru p ；t h i r d ，a p p e a lr i g h t t h ep l a c eo fi n n o v a t i o no ft h i st e x ti st h ec o n s t r u c t i o no fr e l e v a n ts y s t e m sa n d p r o c e d u r e s k e y w o r d s ：p r o c u r a t o r i a lo r g a n ；n a t i o n a lb e n e f i t ；p u b l i cg o o dl a w s u i t ；c i v i l p u b l i cg o o dl a w s u i t ；p r o s e c u t i n gp o w e r ；s y s t e m a n d p r o c e d u r ec o n s t r u c t i o n i v 引言 在国外，检察机关( 或检察官) 代表国家提起民事诉讼，维护国家和社会公 共利益，已经成为民事诉讼制度的重要内容，相关的理论和制度日趋完善。我国 关于民事公诉的理论研究，起步较晚，不少专家提出民事公诉观点的动因是现行 的民事诉讼制度仅仅解决平等主体的公民、法人、其它组织之间的民事争议，而 现实生活中存在的诉讼主体不明但侵害国家利益、社会公共利益的情况，却无法 通过相应的民事诉讼途径解决，故而主张比照有关国家的司法制度，建立我国的 民事公诉制度。目前，在理论上，对该制度的研究还仅限于对国外有关制度的介 绍和建立我国民事公诉制度的初步设想，缺乏进行系统的理论分析，尤其是对制 度设计方面的研究不够，限制了对民事公诉问题的探索。在司法实践上，面对大 量的国有资产流失，环境污染以及破坏公序良俗等公害行为和垄断行为，虽然在 一些地方检察机关大胆尝试提起民事公益诉讼并最终获得胜诉，但仍有相当多的 类似案件却以检察机关败诉而终。原因是检察机关提起公益诉讼于法无据。因此， 建立与完善民事公益诉讼制度是非常必要的。任何制度的变革和完善，都源于社 会制度的现实需要。关于民事公诉问题，在我国不论是理论研究，还是实践探索， 都还处在起步阶段，有很多关键问题都没有得到很好的解决。主要是( 1 ) 检察 机关提起民事诉讼的理论依据是什么? 为什么由检察机关提起民事诉讼? 目前， 不少学者仅仅从检察机关作为法律监督机关的性质解释该问题，但检察权本身也 是目前理论研究中的热点，认识上存在很大分歧，单纯从法律监督机关的性质说 明检察机关具有民事诉权，难以令人信服：( 2 ) 检察机关提起民事公益诉讼保护 国家利益或社会公共利益，这种强大司法手段与传统民事诉讼一些原则是否形成 冲击、破坏? ( 3 ) 对民事公诉制度的设计基本是空白。制度设计的优劣，直接 关系到民事公诉能否得到认可和推广的问题之一。目前，除了对检察机关在民事 公诉中的诉讼地位、对民事公诉能否提出反诉、民事公诉的受案范围提出了一些 设想外，对民事公诉的启动程序，检察机关与被告人的诉讼权利平衡问题、证明 责任等问题均没有得到认真的研究。面对这一系列问题，我们需要对我国民事诉 讼理论进行深刻反省，吸收不同理论的合理因素，要对该项制度的建立进行理性 地分析和缜密地设计，特别要从基本理论和制度设计两个方面去创新和突破，构 建系统的民事公诉理论体系。 在新的历史条件下，我们国家构建系统的民事公诉理论体系，不仅具有可行 性，而且具有紧迫的现实必要性。一是有利于贯彻法治精神保障诉讼民主，增强 民事、经济法律的可诉性，解决我国法律乏力的困境。现代法治社会，法律的一 个重要特征是法律的可诉性，缺乏可诉性的法律无法被彻底执行，既限制了对民 事权益的保护，又不利于制裁民事违法行为，维护现代化建设所需的民事法制秩 序，阻碍了通过民事司法途径保护国家利益或社会公共利益。二是有利于强化民 事审判监督，更好地履行检察机关法律监督职能。我国民事诉讼法虽然规定了检 察机关的审判监督权，但监督的方式只有一种，就是抗诉。这种事后监督使检察 机关缺少发现错误的必要手段，对于诉讼过程中发生违反法律规定的行为无法及 时了解，使得检察机关在实现司法公正和维护法律统一正确实旋的作用十分有 限。赋予检察机关公益诉讼权，无疑会大大加强检察机关监督的力度。三是有利 于适应我国加入w t o 后法制改革的现实需要。加入w t o 后，w t o 规则关于法的透 明度、统一公正合理的法律实施、独立客观和公正的司法审查等三项普遍性原则， 将加速我国的检察制度同国际检察制度接轨。而检察机关提起民事公益诉讼，是 世界上大多数国家的普遍做法。检察机关承担起民事公益诉讼的职责，加强入世 后国家利益和社会公共利益的保护，不但是市场经济条件下对法治的基本要求， 也符合世界贸易组织规则的基本精神，因此，在加入世贸组织后，建立符合我国 国情的民事公益诉讼制度是不可避免的。四是有利于提高我国民事诉讼法学理论 的品位。我国的民事诉讼法学刚刚走出注释法学的浅水区，正逐步进入理论法学 这片深水域，其品位不是很高，而对民事公益诉讼的研究给了我们从宪法的角度 审视民事诉讼法和运用民事诉讼法贯彻宪法的基本理念的切入点。 对民事公益诉讼的系统的研究，不仅需要对三大诉讼法有全面的领悟，而且 2 还要对民事诉讼法的发展动态、法学理论的走向有深刻的把握，以及对法的精神 的悟感，这些都需要长期、深厚的法学、社会学和哲学理论造诣和睿智的头脑， 由于笔者学识有限，因此，本文只能对民事公益诉讼进行粗线条的探索。 一、民事公益诉讼的概念界定 ( 一) 民事公益诉讼的概述 为了揭示民事公益诉讼的内涵和特征，首先应该对公益诉讼进行全面了解。 1 、公益诉讼概述。 在罗马程式诉讼中，有私益诉讼( a c t i o n sp r i v a t a e ) 和公益诉讼( a c t i o n s p u b l i c a ep o p u l a r e s ) 之分，前者乃保护个人所有权利的诉讼，仅特定人才可提 起；后者乃保护社会公共利益的诉讼，除法律有特别规定者外，凡市民均可提起。 罗马当时的政权机构，远没有近代这样健全和周密，仅依靠官吏的力量来维护公 共利益是不够的，故授权市民代表社会直接起诉，以补救其不足。公益诉讼又 称为罚金诉讼，意大利罗马法学家彼德罗彭梵得指出：“人们称那些为维护公 共利益而设置的罚金诉讼为公诉民众诉讼，任何市民均有权提起它。受到非法行 为损害( 即使只是私人利益受损) 的人或被公认较为适宜起诉的人具有优先权。” 也有称公益诉讼为民众之诉。如保罗在学说汇编论告视第八编中说：维 护民众自己权利的诉讼被我们成为民众之诉( p o p u l a r ia c ti o n e ) 。还有称公益诉 讼为公共诉讼的。如，马切尔在学说汇编论公共诉讼第一编中说：并非一 切指控犯罪( c r i m e n ) 的诉讼均为公共诉讼，只有那些由有关公共诉讼的法律加 以调整的诉讼才是公共诉讼。 在美国，公益诉讼被称之为公共诉讼( p u b l i cl a w l i t i g a t i o n ) 。比较私益诉讼，公益诉讼有两个主要特征：第一，公益诉讼的直 接目的是主持社会正义，实现社会公平，以维护国家利益和社会公共利益。第二， 公益诉讼的起诉人可以是与案件无直接利害关系的人。根据提起公益诉讼主体不 。颜运秋公益诉讼理念研究，中国检察出版社，2 0 0 2 年1 2 月，第5 3 页。 。 意】彼德罗彭梵得著，黄风译：罗马法教科书，中国政法大学出版社1 9 9 2 年版，第9 2 页a 。【意】桑德罗斯奇巴尼选编，黄风译：司法管辖审判诉讼，中国政法大学出版社1 9 9 2 年版，第9 1 页a 3 同，公益诉讼可分为国家机关提起公益诉讼、非国家机关提起公益诉讼、个人提 起公益诉讼。国家机关提起的公益诉讼主要是检察机关作为国家、社会利益的代 表向法院提起的公诉。非国家机关提起的公益诉讼是非国家机关的社会组织代表 社会公众向法院提起的诉讼，个人提起的公益诉讼又称公民诉讼或民众诉讼，是 指任何一个公民对损害国家、社会公共利益的行为均可代表国家、社会依法向法 院提起的诉讼。 根据适用法律的不同和解决的纠纷的性质不同，分为刑事公益诉讼、民事公 益诉讼和行政公益诉讼。刑事公益诉讼就是通常所说的刑事公诉。行政公益诉讼 是指检察机关、公民个人依法为了维护国家、社会公共利益，对造成公共利益损 害的行政行为向人民法院提起诉讼，追究其相应的法律责任的诉讼活动。民事公 益诉讼下文将详述。 2 、民事公益诉讼的概述。 ( i ) 民事公益诉讼的概念及特征 民事公益诉讼是指在民事、经济活动中，公民、社会组织和国家专门机关依 法对违反民事、侵害国家、社会公共利益，破坏社会秩序和经济秩序的行为人提 起民事诉讼，维护国家利益和社会公共利益的诉讼活动。 民事公益诉讼相对普通的民事诉讼( 传统的民事诉讼) 而言，有其自身的特 征。第一，民事公益诉讼的目的是保护国家、社会公共利益，维护社会、经济秩 序，保障社会主义建设事业的顺利进行。第二，提起民事公益诉讼的原告不定 与被告有直接的利害关系。第三，民事公益诉讼的救济内容，不仅仅是对损害的 赔偿，恢复原状或确认和恢复权利，对侵害者惩罚，还包括要求公司、企业以及 国家修改、变更有关政策和事业规模，或者采取有效的防范措施，避免损害的出 现或扩大，甚至禁止被告再从事有关活动，故而又称为禁止型诉讼。第四，公 益诉讼涉及的面很广，卷入的人数相对于传统的诉讼要多的多。第五，民事公益 诉讼的被告不仅要对前期侵害行为承担惩罚性赔偿责任，而且还要承担罚款等其 。刘荣军，程序保障视角，法律出版社19 99 年6 月版，第47 页。 4 他的民事责任。惩罚性赔偿( p u n i t i v ed a m a g e s ) ，也称示范性赔偿( e x e m p l a r y d a m a g e s ) 或报复性的赔偿( v i n d i c t i v ed a m a g e s ) ，是指由法庭做出赔偿数额超出 实际的损失数额的赔偿。民事公益诉讼中多为侵权行为案件，由于这种侵权行为 危害面广，对其采取惩罚性赔偿不仅可以补偿受害人的损失，而且可以惩罚遏制 不法行为。 ( 2 ) 民事公益诉讼的价值 民事公益诉讼的价值主要体现在：第一，民事公益诉讼具有法律的御前功能。 民事公益诉讼的一个特征就是提起民事公益诉讼并不以公共利益的实质损害为 惟一前提。在公益可能遭到损害时也可以提起。正如卡佩莱蒂教授所说：“目前， 司法领域一个主要问题不是为个人提供对集团侵害的 事后的 援助，而在于在事 前便阻止侵害的发生并实现公共利益，形成具有实效性的集团援助方案。”。因此 民事公益诉讼是对公益的一种积极的救济方法，可以把那种对社会公共利益的侵 害消灭在萌芽状态之中，防范于未然。第二，民事公益诉讼是保护公共利益的一 种有效的方式。由于赋予民众对侵害或可能侵害社会公共利益的违法行为提起公 益诉讼的权利，因而把公共利益置于民众的监督之下，使得任何侵害公共利益的 违法行为逃脱不了民众的眼睛：而且通过民事公益诉讼，对那些侵害公益的行为 予以制裁，“使潜在的违法者不敢染指违法行为这样的公共利益。”第三，民事公 益诉讼能够弥合人们对公益的冷漠，激起人们对正义的追求。在传统的原告适格 的理论下，民众是无权为了与自己无直接法律关系的公共利益提起诉讼的。这样， 社会公共利益就持续的暴露在侵害之中，而民众对这种侵害也漠然视之。但是民 事公益诉讼通过各种措施和制度方便民众提起公益诉讼，如诉讼费用的减免、胜 诉之后的适当的奖励等。从而激起人们关注公益，消除人们对侵害公益的冷漠之 情。最终实现社会正义。 ( 二) 世界主要法治国家民事公益诉讼概况 检察机关参加民事诉讼，作为一项重要的法律制度，最早产生于1 8 世纪的法 。 意 卡佩莱蒂，福利国家和接近正义，法律出版社，20 00 年版 5 国资产阶级革命。在此以前，不存在这项制度。在1 8 世纪以前，欧洲社会虽然 经过文艺复兴运动而使罗马法得到复兴，法律已经得到很大的发展，但那时还没 有近代意义上的法律制度，在罗马法基本制度的影响下，国家并不干预私法领域。 因此检察机关对民事诉讼活动并不参与。下面以法国、美国、英国、日本、前苏 联和东欧等代表国家，分别予以简单介绍。 l 、法国的民事公益诉讼 法国是现代意义上的民事检察制度的发源地。十二世纪来，当时法国国王为 了加强王权开始在各国各地设立国王代表人，为维护国王利益参与民事和刑事诉 讼，后来，法国国王又先后颁布敕令，将国王代理人正式改名为检察官，并规定 其职权和上下级隶属关系，正式规定了检察制度。1 8 世纪，法国资产阶级革命 以后，为了体现国家对社会生活的干预，法律把参加民事诉讼作为检察机关的重 要职能。1 8 0 6 年，法国制定民事诉讼法典，对检察机关参加民事诉讼活动作 了详细的规定。其第4 2 1 条规定：“检察机关可以作为主当事人起诉，或者作为 从当事人参加起诉。检察机关，在法律规定的案件中，代表其他人。”在这一原 则指导下，规定在法律有专门规定的案件中，检察机关作为主当事人提起诉讼； 除此以外，在公法秩序受到损害时，它可以维护公法秩序而提起诉讼。在检察机 关对它得到通知的案件提出关于适用法律的意见而参加诉讼时，它是从当事人。 在审判程序中，检察机关可以参加辩论，分为两种形式，一是检察机关作为主当 事人或者代表其他人，或者法律规定必须有检察机关出席等情况，必须参加辩论； 二是检察机关不必参加出席法庭辩论，但可以将书面诉讼请求寄给法院。法国 民事诉讼法典关于检察机关参加民事诉讼时职权的规定是十分广泛的，因此检 察官具有法官的身份，他们和法官构成的：“坐着的法官”不同，是“站着的法 官”，并且是一种比较特殊的法官，其特殊之处，是检察官严格受国家权力的支 配，代表国家行使检察权，维护国家利益和公共利益。 2 、美国的民事公益诉讼 。参见张穹、谭世贵，检察制度比较研究，中国检察出版社1 9 9 0 年版，第1 页。 6 美国是现代民事公益诉讼制度比较完善的国家之一。在美国，检察机关的根 本职责是保护国家利益。在涉及联邦利益的案件中，检察机关可以政府的名义充 当被告，可以对违反税法提起追缴罚款的诉讼。由国会编篡的美国法律大全第2 8 篇第2 部分规定了参加民事争论是检察官的活动方针之一。他们从维护国家利益 出发，行使干预民事诉讼的职能。1 9 世纪的判例也将联邦总检察长的职权解释得 很广泛。联邦法院法官勃瑞威尔指出，“无论什么时候被指控的违法行为影响到 整个国家利益，涉及到宪法要求关心的国家事务，或涉及到国家有确保全体公民 的平等权利的义务”，联邦追踪检察长都有权提起民事、行政，甚至刑事诉讼。 在美国，联邦总检察长如果认为美国的利益要求介入的话，他可以介入任何美国 感兴趣的民事诉讼案件，对一切“涉及合众国利益”的民事案件追究民事责任。 州检察长在一切“涉及全州居民利益”的法律事务方面，有权代表该州参与民事 诉讼或表示意见。美国法律还规定，如果当事人一方或双方是国家机关或公职人 员时，检察官有权参加诉讼。此外，美国的保护环境法、防止污染空气条例、 防止污染水流条例等均授予检察官提起相应诉讼的权力，或支持主管机关、 私人提出请求。著名的美国政府诉微软公司案件和美国政府诉烟草公司的案件， 都是检察官起诉的民事案件。除此之外，美国诉讼程序中的告发人诉讼和法庭之 友制度，也是检察官参与民事诉讼的典型制度。 3 、英国的民事公益诉讼 在英国，检察长最早是作为国王的代表，在涉及皇室权益，尤其是皇权受损 时，以国王或皇室的名义提起诉讼。涉及公共利益的案件，为防止重复起诉，检 察长可应告发人的请求，以检察长的名义提起诉讼。但在实际中，对这些案件是 否起诉，并不取决于是否有告发人，只要公共利益可能或正在受到非法侵害的事 实存在，检察长就可以依照自己的职权提起诉讼。对此，英国法学家爱伦斯 特丁柯恩在当事人一书中写道：若在民事诉讼中，“总检察长在相当一 部分案件中是必要的当事人。在其余的案件中，他有权发表意见。在有关慈善事 。樊崇义主编诉讼法学研究，中国检察出版社，2 0 0 3 年版，第1 4 1 页。 7 业管理的诉讼中，总检察长作为皇室代表，他是当然的当事人，这一原则同样适 f f l y - e , 请宣告合法的案件”回此外，为加强国家对环境公害诉讼的干预，英 国还建立了由公共卫生监察员代表公众进行群体诉讼的制度。 4 、日本的民事公益诉讼 日本的检察制度是大陆法系与英美法系的混合体。检察机关隶属于法务省， 但并不是法务省的职能机构，而是具有相当独立性的特别司法机关。检察官的职 责除了在刑事案件中，负责调查刑事犯罪，提起或者不提起刑事诉讼，要求法院 适当适用法律并且控制和监督判决的执行外，作为公共利益的代表，检察官还执 行其他职能，包括由民法和其他法律授权的职能，如日本民事诉讼法规定， 对于婚姻、收养、亲子案件，检察官可以作为当事人提起诉讼，检察官行使其权 力在于维护国家的法律命令和社会的利益。圆 5 、前苏联和东欧的民事公益诉讼 把检察机关参加民事诉讼制度推向一个更重要的地位，是前苏联和东欧社会 主义国家的立法。列宁认为，检察长的惟一职权和必须作的事情只有一件：监视 整个共和国对法制有真正一致的了解，不管任何地方的差别，不受任何地方的影 响。 列宁否认私法的性质，否认公法与私法的划分，否认私法自治的原则。在 列宁的思想指导下，1 9 2 8 年苏俄民事诉讼法典第2 条明文规定，“检察长认 为对保护国家或劳动人民利益有必要的时候，可以提起诉讼或者随时参与诉讼”。 这一制度历经修改，成为完备的制度，并且为各东欧社会主义国家所效仿。参加 民事诉讼的方式，是提起诉讼和参加诉讼。依照前苏联法律规定，前苏联检察机 关参与民事诉讼的职权可综合为以下几个方面： ( 1 ) 参与法院对民事案件的审理，对法庭审判案件中出现的违法问题提出意 见。 ( 2 ) 向法院提起民事诉讼并在法庭上支持民事诉讼，就整个民事案件的实质 。国际比较法百科全书第1 6 卷第5 5 页。 。江伟主编，比较民事诉讼法国际研讨会论文集中国政法大学出版社，2 0 0 4 年版第3 5 7 页 。列宁全集第3 3 卷，第3 2 6 页。 8 性问题提出意见。 ( 3 ) 对法院作出的违法的和设有根据的民事判决、裁定、决定提出抗诉。 ( 4 ) 对民事判决、裁定、决定的交付执行是否合法进行检察，对法院执行人 员的违法活动提出抗诉。 ( 5 ) 依照法律规定的情形提起对民事判决、裁定、决定的再审。 ( 6 ) 依照法律规定的上诉程序和审判监督程序，对违法的和没有根据的民事 判决、裁定和决定提出抗诉，在法院审理之前，提出抗诉的检察长和上级检察长 可撤回抗诉。 ( 7 ) 在审判监督程序中，对民事案件或者违反行政法规案件提出抗诉的检察 长和副检察长，在依照审判监督程序结束之前，有权先调阅案卷和停止法院对该 案件判决或裁定或决定的执行。 ( 8 ) 前苏联总检察长有权向苏联最高法院全体会议提交审议关于法院审理民 事案件、违反行政法规案件中适用法律问题作指导性解释的报告。 从上述法律具体规定可见，前苏联检察机关参加民事诉讼的职权范围比较广 泛的。1 9 8 2 年、1 9 8 7 年苏联检察院法修改和补充的条款中明确规定，为了保护 国家利益、社会利益或者公民的利益，检察长有权提起民事诉讼或者在诉讼的任 何阶段参与民事诉讼。 通过以上比较，我们发现：- - n 检察机关提起民事诉讼是民事公益诉讼的一 种通用形式；- - n 检察机关有权对私法活动进行监督、干预，其干预重点是保护 国家利益和社会公益；三则检察枫关监督、干预私法活动的主要方式是提起诉讼 和参与诉讼，其权利义务也相当广泛。 ( 三) 我国民事公益诉讼的概况 1 、我国民事公益诉讼的发展 清末变法后和民国时期建立的民事公诉制度。清末被迫进行政治和法律改革。 在法律方面，筹建修订法律馆，并任命沈家本、吴廷芳为修律大臣，参照以商品 经济为基础的西方各国近代法律，特别以德国和同本的法律为蓝本制定了新的法 9 律。1 9 0 9 年( 宣统元年) 拟定、1 9 1 0 年颁布的法院编制法规定了各级检察 官在民事方面有权依照民事诉讼法及其他法令规定，作为民事诉讼的当事人或公 益代表进行诉讼。民国时期，1 9 2 7 年各省高等法院检察官办事要限暂行条例 第2 条规定：“依照民事诉讼法规及其他法令所定，为诉讼当事人或公益代表人 实行特定事宜。”地方法院检察官办事权限暂行条例作同样规定。 在中国共产党领导下的陕甘宁边区，陕甘宁边区高等法院组织条例在第 1 4 条规定了检察员的职权包括为诉讼当事人，或公益代表人。新中国建立以后， 特别强调检察机关的这一职权。1 9 4 9 年中央人民政府最高人民检察署试行组织 条例第3 条第5 项明文规定：检察机关“对于全国社会与劳动人民利益有关之 民事案件及一切行政诉讼，均得代表国家公益参与之。”并规定由第三处职掌该 职权。1 9 5 0 年1 月2 9 日，中共中央关于中央人民检察署四项规定的通报明 确检察机关的第5 2 项职责，为“对于社会劳动人民利益有关组织民事案件及行 政诉讼，得代表国家参与之。”1 9 5 4 年第一届全国人大第一次会议通过中华人 民共和国检察院组织法，在其第4 条第6 项规定：地方各级人民检察院“对于 有关国家和人民利益的重要民事案件有权提起诉讼或者参加诉讼”。1 9 5 7 年最高 人民法院编制的民事案件审判程序( 草稿) 第1 条规定：“人民检察院对于有 关国家和人民利益的主要民事案件，可以提起诉讼。”1 9 5 7 年下半年。“反右派” 开始，检察工作和检察制度都受到严重的破坏，特别是民事检察方面。即是民事 公益诉讼也不存在了。1 9 7 8 年第五届人民代表大会第一次会议通过的宪法和 1 9 7 9 年第五届全国人民代表大会第二次会议上修订通过的人民检察院组织法 中均没有关于提起和参与民事诉讼的职能的规定。1 9 8 2 年民事诉讼法( 试行) 中，仅仅规定了第1 2 条，即“