（区域经济学专业论文）我国国有资产流失及治理问题研究.pdf

我国国有资产流失及治理问题研究 内容提要：我国国有资产流失问题日益严重，国有资产流失 问题倍受人们关注。流失问题产生有其深层次的原因。本文通过对 国有资产流失状况、原因等多方面、不同视角的分析，寻求建立防 止国有资产流失的对策，从而建立防止流失的有效机制和监控体系， 这对目前所进行的企业产权制度改革以及促迸国有资产流动，资源 合理配置，促进社会主义市场经济的健康发展是非常有益的。 关键词：国有资产问题研究 t h er e s e a r c ho nt h el o s sa n dh a r n e s so f t h es t a t ea s s e t si nc h i n a a b s t r a c t ：t h ep r o b l e mo ft h el o s so ft h es t a t ea s s e t s i n 3 h mh a s b e e ns e r i o u s i n c r e a s i n g l y a n dp a i dm o r ea r e n f i o nd a yb yd a y t h e r e a s o no ft h i sp r o b l e mi sp r o f o u n d t h r o u g ht h em a n y - s i d e da n a l y s i so t t h e p r e s e n ts i t u a t i o na n d r e a s o n sa b o u tt h es t a t ea s s e t s l o s s i n g ，t h i sp a p e r h a sb e e nt r i e dt of i n dt h ew a yt od e a lw i t ht h ep r o b l e ma n db u i l dt h e s u p e r v i j , l ys y s t e ma v o i d i n g t h el o s so ft h es t a t ea s s et si ti sb e n e f i tt on o t o n l yt h ep r o p e r l yr i g h tr e f o r mo fe n t e r p r i s en o wb u ta l s ot h ef l o w i n go f t h es t a t ea s s e t d ，t h er a t i o n a l c o n f i g e r a t i o no fr o s o l i c e a n dt h eh e a l t h y d e v e l o p m e n t o fs o c i a l i s tm a r k e t e c o n o m y k e y w o r d s ：s t a t ea s s e t sr e s e a r c h 我国国有资产流失及治理问题研究 国有资产流失是目前社会关注的问题，什么是流失、如何 定位、怎样预防等一系列问题迫切需要研究和明确。近几年来， 就在我们强调加强国有资产管理、防止流失的时候，国有资产 流失不仅没有减缓和遏制，反而有您演愈烈的的趋势，并且流 失就经常的发生在我们生活周围，这一现象不能不引起我们对 这一同题深层次的思考，国有资产为何流失这样快、这样容易， 为什么有些部门、地方，有些人在意识到国有资产流失情况下， 还能够默认和容忍对国有资产权益的侵害。诸如此类问题需要 我们进行分析研究。国有资产流失已不仅仅是一个经济问题， 而是一个关系到社会主义制度政治问题。在我国由计划经济向 市场经济转换过程中，通过对国有资产流失问题的研究，寻求 治理对策，建立起防止国有资产流失有效机制，这对目前所进 行企业产权制度改革以及促进国有资产流动，资源合理配置， 从而巩固社会主义物质基础具有极其重要的理论和现实意义。 第一部分国有资产流失的状况 我国国有资产自建国以来呈快速递增态势，特别是进入9 0 年代，年递增率达1 7 9 ，到1 9 9 6 年底全国国有资产总量已达 6 6 万亿元w 。但如此同时，国有资产流失也亦快速递增。在 8 0 年代，国有资产每年流失5 0 0 亿，丽进入9 0 年代以来，每年至 少流失8 0 0 一1 0 0 0 亿。特别是中小国有企业所有者权益损失十 分严重，国有大、中、小型企业权益损失占净资产的比重分别 高达1 5 2 x 、5 9 4 x 和5 2 8 x ，国有资产流失现状令人震惊，遏 1 制和防止国有资产流失已刻不容缓。 一、国有资产流失概述 目前，国有资产流失的概念，在法律上尚无具体规定，一 般认为国有资产流失有狭义、广义之分。狭义的国有资产流失 是指国有资产被人为地用不正当的或不合法的手段改变为非国 有资产，即改变了国有资产的全民所有制性质。广义的国有资 产流失除了包括狭义的国有资产流失的内容外，还包括国有资 产的各种损失。笔者认为狭义国有资产流失应该是我们研究的 重点。人们往往容易将国有资产流失片面理解为国有实物资产 的灭失或仅限予现有财产数额的减少。如国有单位的资产被个 人挪用、贪污，实物资产被个人占为已有，或者被盗、被破坏 等等，这些均属于经济犯罪或刑事犯罪的侵害，而不属于国有 资产流失的范畴。这里的“流”是指财产权益的流动，从一个 所有者手中“流”到另一个所有者手中；“失”是指所有者失 去了对财产所拥有的权益，“流失”是指所有者对财产所拥有 的权益非法的流到另一个所有者手中，从而使原所有者受到不 应有的财产利益损失。这种权益的损失，既包括原有财产利益 的损失，也包括应得财产刹益的损失。如，将国有资产非法低 价转让给其他所有者造成国有资产流失，是说在这部分国有资 产的产权变动中，国家原有财产利益未得到足额补偿，少得到 的那部分财产利益流失到对方所有者手中。只有失利方，没有 得利方不叫“流失”，只是一般的损失。由此可见，国有资产 流失是国家财产权益流到其他所有者手中，薅不是财产的实物 形态、置放的位置或一般的数额上发生变化。如国有房地产流 失后，它的实物形态并不发生变化。 从国有资产流失流向来看，纵向的是中央流到地方、政府 流向企业、企业流向个人，横向的是国内到国外、部门到部门 2 部门到企业、企业流向企业等。从流失类型来看，分为两个大 类，一是资产性流失，表现为企业资金、原材料以及债权损失， 二是产权流失，主要是国家产权及应取得的收益在企业重组过 程中通过产权变化而造成国有资产流失。从流失的性质看，有 钻法律空子，表面合法的，也有知法违法，完全非法的，有既 不合法也不合理的，也有不合法但却合理的。 从流失性质上，把国有资产流失分为合法与不合法流失， 便于揭示流失深层次原因，事实上，目前国有资产大量流失， 不可能主要是通过非法渠道发生的，如果非法行为如此猖獗的 话，我们的政法机关未免太无能了。国有资产流失主要是通过 各种“合法”渠道流失的，如现在窃取国有资产的最简单不过 的“合法”方法之一，是按一般的企业自由契约方式，通过几 次新公司注册( 建立名义上的合资合伙“新”企业) ，将原由 国有企业占有的资产转到其他公司，就可使国有资产“很方便 地”变为个人控制甚至个人拥有的资产，而其中每一个环节都 不违反一般企业产权运作的法律。无论从何种意义上说国有资 产的大量“合法”流失是比非法流失更严重的问题，更难以整 治，因为非法流失是可以控翻的，“合法”流失则是无法控制 的，甚至是受法律保护的。 国有资产合法流失无疑是我们要着重研究的问题。所谓国 有资产的合法流失，从通俗意义上讲，就是改革的费用，因而 表面看起来有其合理性，也就是指在薪旧体制的转换：遘程中在 增量改革和调整中所发生的改革成本和代价被内部化解为国有 资产流失，直接表现为国有资产占有者，使用者对所有者或代 表的倒逼现象固，这种流失因其有法律或习惯的“保护”和支 持其流失形式具有公开性，又具有隐蔽性，虽然它们与非法流 失一样，造成国有资产的流失行为，但因其行为或合乎有关法 3 律规定，或不违反有关规定，或不在其约束范围之内，或违反 此规定、合乎彼规定，或对一方、某一部门、某一地区或行业 有利，相反被认为是可以理解和被忽视的。然而从国家整体利 益的长远利益来讲，这种流失不仅影响到国民经济长远利益和 改革开放的成败，而且也为寻租开了方便之门，很有必要进行 遏制。 国有资产合法流失有其深层社会基础，一是心理动机因素 我们正处在经济体制从计划体制向市场体制转型过程中，由于 受传统体制限制和束缚，在旧势力排斥下，增量改革不足，难 以进行存量改革和调整。从而引发社会利益集团和个人对改革 的失望并产生国有资产流失的深刻行为动机。在产权既得利益 或价值补偿得不到满足时，他们便通过股份、合资、出卖资产 等产权变动途径来侵占国有资产权益，从而带来国有资产的合 法流失。 在他们看来，虽然全民经济是以社会利益为取向的经济形 式，全局利益和长远利益是大头，但总得兼顾局部利益和个人 利益。长期以来的所谓国有资产属于国家所有，全民所有的提 法，只是一种没有微观基础的宏观所有权。丽实际上全民所有 就意味着任何个人或利益集屡有其微观产权溶在国有资产里。 社会个人无论在岗或离岗，均享有资产收益要求，在岗时为既 得利益，离岗时为价值补偿。在得不到满足时，就采取反市场 的自卫行为t 该流动不流动、该重组不重组，宁愿闲置空耗， 有的则对准国有资产，自我寻求补偿价值，近年来企业在股份 改造、合资、破产中，低估或不估资产价值，以及在吸引外商 与外商合作中妥协让步造成国有资产流失等等，以上行为虽然 表面上属i 于不合法行为，但多少带有某些合理成分，各级政府 部门在出于社会稳定和发展地方经济需要考虑，倾向于同情， 4 或默认，从而为这些不合法流失罩上了合法的光环 二是随着经济体制改革深化，国有企业改革成为改革的焦 点，要打破旧的体制，建立新机铜，必然要付出一定代价，即 改革成本费用问题。有些花费尽管与其法律、法规相抵触的地 方，但“立足现实，边走边看”。两利相街，取其重，两弊相 权，取其轻”原则，又属于不得不投入的。合理成本”，最终 表现只会归结于国有资产合法流失。 经济体制改革的中心环节是国有企业的改革，而其关键是 经营机制的转换，最终目的是摆脱耳翦低效状况，提高企业竞 争能力。目前实行“抓大放小”战略，是实现这一目标的重要 途径，中小企业由于历史及管理上原因，缺乏市场竞争力，多 为微利亏损企业，据中国信息报提供数据，国有企业有 2 3 明亏、潜亏、超亏挂帐锄，许多中小企业巨额亏损，严重资 不抵债，已达到破产边缘，企业破产本是市场竞争优胜劣汰的 必然结果，是实现资源优化配置的重要手段，是市场经济中一 种正常现象，但由于思想观念以及破产企业职工安置、企业债 务阔题等原因制约，企业破产目前仍是一个沉重的话题。对这 些企业进行资产实行股份合作制，或出售，如果按现值出售， 是难以变现的，要使企业改制成功，真正使企业走向社会，企 业在一定程度上要低于现值出售或采取相应的优惠政策，这理 应是国有资产损失，国家应享有权益减少，但企业改制成功能 产生- 效益，与目前国有资产有所损失相比较，流失仅占次要地 位，只能算作是国家为改革企业经济槐劁所投入的“合理成本” 范畴。有其合理成份，一是国有资产价值量是一个时点数，如 其让企业继续亏下去，不如现在在一定程度低于现值出售。低 值出售是流失，那么国有企业不转换机制，资产闲置，不产生 效益是更大的流失。二是在计划经济体制下，企业办社会的情 5 况非常普遍，企业的社会职能在没有分离情况下，企业资产实 际价值要大打折扣。一般企业在转让( 出售) 中，相应的人员、 债务都一并转移，这样企业的资产价值必然要抵扣。三是企业 改革的最终目的，是使企业产生效益，企业资产转让( 出售) 得以成功，就业机会多了，职工生活水平提高，保证社会稳定， 实现了政府社会管理目标。从而为流失披上合理的外衣。 二、国有资产流动与固有资产流失区别 在对待国有资产流动同题上，目前存在一个误区，认为流 动就是流失，把流失与流动划等号。 在改革开放前的传统体制下，国有企业“国有”、“国营” 没有产权意识，企业产权转让是遭到严格禁止的，甚至可以说， 人们头脑中根本不存在这个概念。改革开放后，国有企业产权 转让必要性已显而易见，要提高国有资产及国有资本利用效率， 就必须允许资本按市场经济规律流动。转让或买掉国有资产是 不是国有资产流失、削弱国家实力，对这个问题不能简单的理 解。 l 、国有资产流动是资产占有形式发生变化，由实物形态 变为货币形态，但价值量没有发生变化，流动本身根本不涉及 国家权益减少。对国有企业实施战略性改组必然涉及到企业产 权的流动，涉及到国有企业的出售。只要这种流动是在等价交 换原则下的合法、公正的行为，只要其申没有行贿受贿和内幕 交易，对国家而亩这只是资产形态的转换，不等于流失。对破 府来说，经营金融资本远胜于经营数十万家干差万别的单个企 业，经营金融资本是比经营单个企业更高层次的经济活动。在 这里唯一的变化是资产存在形态的变化，即从实物形态变成了 货币或证券形态。“卖”和。分”是两个不同的概念，把国有 资产无偿分掉是流失，而按市场估值出售一些国家不宜经营、 6 经营不善的企业或转换成股票，收回其投资，对被出售的企业 和资本来说，可能是成为私人财产了，但对于国有资产而言， 总量并没有发生变化，不能叫流失或“私有化”。卖掉一部分 国有企业的产权，另行向收益更多、效率更高的方面投资，这 本来是市场经济条件下的一种合理的经济行为，在这个过程中， 改变的只是国有资产的存在形态面不是其规模，这对优化资本 结构、形成规模经济都有积极意义。 产权流动本身不等于流失，但在流动过程中确实存在流失 现象，在具体国有资产流动运作上，防止流失要满足两个基本 条件。一是要建立规范完善的产权交易市场和资本市场，建立 防止国有资产流失机制，为了防止国有资产多头分散交易及在 产权交易过程中流失，对产权交易管理可改变由政府有关部门 审批的方式，而是按照符合市场经济要求做法，采取通过有形 产权交易市场竞价方式来防止国有资产交易价格过低问题，二 是要保证产权收益确实用于国有资产再投资，不能挪作其他消 费性支出。一方面企业国有资产权益要及时足额上缴入库，不 得拖欠、截留、挪用、坐支。另一方面政府除拿出一部分收益 作为对职工安置及社会福利保障费用外，其收益用途要列入国 家政府预算，专款专用，应用于国有资产再投资，调整产业结 构，补充国有资本金，增购有关股份公司股权等，不能作为经 常性的福利支出。 2 、产权流动不仅不是国有资产流失，相反是防止国有资 产流失的有效途径。把国有资产流动与流失简单划等号，是自 然经济的实物占有观仍严重禁镏着人们的思维，按照这种观念， 对财富( 包括货币、证券) 只是实物的绝对占有和贮存，不讲 周转，不讲投入和产出。由于将财富看成是单纯的实物形态的 化身从而在资产管理中，宁肯让他们闲置亏蚀，也不能转换形 7 态用作有利的其他经营，由此造成的资产浪费是惊人的。 流动性是资本的基本属性，国有资产只有在流动中才能实 现保值增值，企业改革要触及产权制度，必然带来产权主体的 转移、企业资产的流动与重新组合。客观地讲，有的企业在改 制中确实出现过诸如不评估或人为低估企业资产，将企业国有 资产无偿量化给个人，出售和转让资产收入没有用于再投入等 现象，这都导致国有资产的流失。但我们绝不能因为少数企业 存在资产流失现象而怀疑甚至否定中小企业改革中必须进行的 资产流动与重组。必须看到，资产的流动与重组，是实现资产 结构调整、提高资产运行效率的一条重要途径。资产不向效益 高的地方流动，闲置、呆滞，企业停工停产、坐吃山空，这也 是资产流失，丽且是一种更为普遍、更为严重、危害更大的资 产流失。 在正确区分国有资产流动与国有资产流失，不把流动与流 失划等号同时，还应树立几个正确的评价观念。 一是资产不评估和人为低估应当制止，但也不能人为高估 企业资产。科学、合理评估企业资产是市场经济的一项原则， 不合理地低估和高估资产的行为都是对一方市场主体的侵权行 为，不管该主体是国家、集体还是个人，这种侵权行为都应加 以制止。二是企业资产的评估价并不等于其产权的市场交易价 格。资产评估价是其市场交易价的一个基本依据，但非唯一依 据。市场供求关系也是产权交易价的基本决定因素。因此，企 业产权交易价在一定范围内高于和低于评估价都是正常的，不 应简单地将交易价高于评估价视为资产增值丽加以大力提倡， 将交易价低子评估价视为资产流失而统统加以批评。超过一定 范围的交易高价和低价都是不合理的，都应反对。三是从企业 产权转让收入中提取一定比例的资金，用于支付原企业部分职 8 工的安置费用，是合理的和正常的，不应将此视为企业资产流 失。这是因国家制度不健全使职工缺乏养老和失业保障而对职 工进行的必要的补偿，是维护职工正当权益的行为，有利于企 业产权的顺利转移，有利于保持社会稳定，应当加以提倡而不 是反对。 三、当前国有资产流失特点及渠道 。新旧体制下国有资产流失比较 我国国有资产流失问题，并不是改革开放的产物，在传统 计划经济时期就存在，如各地国有资产设备闲置、效益低下等， 由于这种流失是一种隐性的流失，而且数额不是很大，不易被 发现，因而没有引起足够的重视，也没有成为一个专门的问题， 引人关注。 改革开放以来，企业不断放权让利，经济主体个人利益价 值取向以及追求个人物质利益行为取得了合法地位，从而使国 有资产面对经济主体的个人利益行为失去了制度屏障，国有资 产流失成为可能。随着市场经济发展，产权主体多元化，以及 产权流动频繁，国有资产流失已成为一个严重问题，并流向非 国有企业，流进个人腰包有的流到了海外，且多为合法流失。 对改革开放前后国有资产流失比较，具有几个主要特点： 一是改革开放前计划经济时期流失主要是管理上造成流失， 改革开放后，市场经济条件下流失主要是权益流失，即所有制 之间的流失，国家权益流向集体和个人，二是计划经济时期流 失多为实物形态的直接损失，是静态的流失，市场经济条件下 流失主要体现在价值量上，且多发生在各剩益主体产权相互过 渡过程中，是动态的流失，三是改革开放前流失多为个人因素 造成的，改革开放后流失带有集体及团体行为倾向，表现为国 有资产首先流向集体，再流到个人，四是改革开放前流失边界 9 很清楚，定性容易，改革开放后对流失的定位不易把握，五是 改革开放前流失量不大，改革开放后不仅流失严重，而且影响 深远l 六是改革开放前流失是隐性的，改革开放后流失有公开 的趋势。 从改革前后国有资产流失特点比较来看，改革开放以来流 失现象主要特征是国家权益流失国有产权流失不同于一般性资 产损失，它体现的是圆家影响力和控制力减弱，故流失的损害 程度及严重性比一般性资产损失要大得多。 国有资产流失渠道及形式 从我国经济发展过程、以及企业国有资产管理角度看，企 业管理性、经营性流失占整个流失的6 4 ( 经营性4 ，6 、管理 性2 4 x 、政策性1 6 ，i 、资源性1 4 ，i 、无偿性6 x ) 据国家局统计， 国有资产流失渠道分为1 0 大类5 8 种形式，这些资料表明，目前 国有资产流失主要是产权流动中流失及管理不善造成流失，即 合法流失占主要部分，主要有以下几种途径： 1 在企业生产经营过程中，造成国有资产流失 相当一部分国有企业，特别是中小型国有企业，“家底不 清”，不少企业在生产经营过程中，该提的费用不提，该摊的 费用不摊，形成空壳企业。在进行国有资产转让出售中，不经 评估，无偿地或以低于市场价格转让给非全民单位或个人造 成国有资产大量流失。一些小型国有企业的承包人，在承包经 营过程中，采取掠夺式的经营方式进行生产，以期完成承包任 务。由于失之监督，一些国有企业承包人或负责人明目张胆地 转移国有资产。 2 在企业分配过程中，国有资产流失 长期以来，国有企业职工工资增长超过经济效益和劳动生 产率的增长，导致大量国有资产向个人流失，据有关方面统计， 1n 1 9 9 1 年与1 9 8 5 年相比国有企业实现税利年平均递增4 5 x ，职工 工资总额年平均递增1 7 x ，劳动生产率平均年递增3 4 x ，职工工 资收入年平均递增1 4 7 x 。按国家有关规定， 预算内工业企业 上缴税剩和职工工资增长幅度之比最高为1 ：0 7 5 ， 而实际上 1 9 8 8 年该比例为1 ：1 0 4 ，1 9 8 9 年上升为1 ：1 8 0 ，1 9 9 0 年上升 为1 ：3 2 6 。由于企业分配过分向个人倾斜，大量国有资产被吃 光分光，企业既不能保证国有资产的保值增值，而且也没有形 成企业生产必须的公共积累，很多国有企业仅仅依靠银行贷款 维持生产，负债率很高，经营风险大 3 以发展第三产业为名，转移国有资产 一些企业、行政事业单位借兴办第三产业之名，将大量国 有资产无偿划拨出去。这些划拨出去的国有资产，有的在原单 位已无帐可查，有的原单位虽然有帐，但对划拨出去的国有资 产已不能进行监管。而通过资产划拨形成的“三产”，有的只 向原单位交一些管理费，有的连这点管理费也不交，“三产” 经营所得利润基本上都归了自已，国有资产出资单位对这部分 资产根本谈不上保值增值。更有甚者，些“三产”已变相成 为“个人资产”。 4 由国有企业出资兴办的集体企业，资产几乎全部流失 近十几年来，部分国有企业为解决职工子女就业问题，划 出部分国有资产兴办大量企业，被冠以“大集体”这一特定的 企业性质。这些企业兴办时，既没有明确出资人的利益，也没 有对划出的国有资产的保值增值做出相应的规定，企业能盈利， 财利润全部留在企业，不能盈利，出资企业还要背包袱，一些 企业为此还要让出部分市场还有部分国有企业，借国家给予 集体企业税收等方面的优惠政策以扶持其发展之机，钻国家政 策上、管理上的漏洞，乘机触拨资产，办集体企业，它们将原 1 1 企业中产品有市场、发展前景较好的部分分出去，将原企业的 债务、损失等负担留下，以达到小船逃生；大船搁浅的目的a 这些由国有资本兴办的集体企业说是国有资本的投资，却未见 一分钱的分红，说是贷款去1 i , l 未见还本付息，由于产权关系不 清，这些由国有企业出资兴办的企业，大都变成了集体企业所 有制，进而资产几乎全部流失。 5 一部分国有企业借企业股份制改造之机，通过各种渠道 吞食国有资产 近几年来，不少国有企业在进行股份制改造过程中，普遍 存在人为地随意压低国有资产价值现象，造成国有资产大量流 失。另外，一些改组为股份制的企业的股权极不平等，一些企 业在年终按股分红时，有意对国家股不分红或少分红，对国家 股不送股不配股，雨支付给非国有法人和私人的股息则远远高 于正常水平。据调查了解，在进行股份制改造的企业中，主要 采取以下几种手段侵蚀国有资产；一是实行股份制时，用冲减 国家资本金的办法来核销职工借款及其他有问题资金二是低 估国有资产价值或不折股，而且在计算股份时既不包括专利、 商誉等无形资产，也未考虑企业所处地段不同带来的级差收益， 三是将更薪改造基金和改转租企业上缴款等资产刘作企业资产， 设立企业股，四是对部分国有资产采取挂帐办法，不予分红， 五是对国家股实行少分利政策，国家股不仅没有股息，而且分 红时也是首先保证职工个人股分红指标，还有剩余利润才子考 虑，六是各股对企业承担责任和风险不同，几乎所有股份翩企 业都规定，国家股分红首先要用来偿还企业贷款，然后用于增 值，而个人股股息和分红却全部发给职工个人，七是部分企业 对实现利润实行先分后税的办法，违反国家现行税法，少纳国 家税金。 1 2 6 在与外国企业合资过程中，国有资产流失严重 近十几年来，在我国中外合资企业发展很快的过程中，畦 出现了为引进外资而丧失国家利益，大量国有资产被鲸吞或信 蚀的现象，而且手段越来越巧妙、隐蔽。国有资产流失的途程 主要有以下几种：( 1 ) 由于在合资时，中方有形资产根本没有词 估或评估不科学、不规范、不严肃，不少中方企业“骡子卖了 驴价钱” 由于对知识产权等无形资产的价值缺乏了解，礁 合资谈判中，对中方企业投入多年心血形成的商标、商誉及齄 销渠道等无形资产或不着一字，或高值低价，让外方轻易拣了 便宜( 3 由于我们对合作方提供的设备缺乏必要的商检手段， 常常吃一些外商以次充好的亏，( 4 ) 一些外商利用中方急于引进 外资的心理，采取“以彼压此，各个击破”的办法，迫使中方 合作者在谈判中作出让步，( 5 ) 在合资企业生产经营过程中，外 商还常用“先亏损，后增资”的办法，利用中方合作者资金短 缺的困难，迫使中方出让股权，然后增资获利，中方利润大大 减少，( 6 ) 合资企业中方人员见利忘义，出卖国家利益。 第二部分国有资产流失原因 纵观近十几年来我国国有资产流失的状况，可以说触目惊 心，造成这种状况的原因也是多方面的，例如：企业承包制包 盈不包亏、企业内部管理混乱、地方政府或部门行为不当等等 国有资产存在如此大量流失现象，为什么没有出现“集体资产 流失”、“民营( 私营) 资产流失”问题呢? 这值得我们深刻反 思，造成国有资产流失有其一般原因，更有其深层次原因。 一、国有资产流失的制度基础 1 、国有资产委托玳理燕营体审j 效率存在问题+ 13 我国国有资产作为全体公民的共有财产，由国家作为代理 者而直接占有，要实现其自身的经济利益，不可能由每个公民 共同操作。它必须由一系列的代理机构，去实现其利益，国有 资产的这种不同于资产的个人所有的公有性质决定了国有资产 必须也只能实行委托代理经营。 在发达的市场经济条件下，由于资本、劳动力等市场运行 良好，企业产权关系明晰，股权分散等特点，代理成本低，而 我国人民群众作为国有资产的终级所有者，与经营者的距离被 广阔的空间与多层的代理环节分割得非常遥远。其国有资产委 托代理经营体制存在诸多问题。 ( 1 ) 委托人与代理人地位的不平等性。我国国有资产委托一 代理，是一种行政上的上下级关系，二者的地位是不平等的。这 种行政性委托代理，使得双方被行政隶属关系紧紧“镁定”， 难以产生有效的激励约束机制，激励不足，约束不力。 一 ( 2 ) 委托代理的多层次性。与西方股份公司的委托代理 经营体制( 股东一董事会一企业经理) 相比，我国传统的国有 资产委托代理经营体制( 全体人民一人民代表大会一政府一 主管部门一企业负责入) ，其委托代理层次是相对较多的。 就一般情况丽言，委托代理层次越多，代理成本越高，效率 也就越差。 ( 3 ) 委托人与代理入的垄断性。在我国的国有资产委托代 理关系中，由于缺乏市场机嗣，是一种行政性委托代理，故 丽每一层次上的委托人和代理人都具垄断性。这种垄断佳使得 这种委托代理体制在激励和约束两方面都存在一定的缺陷， 导致委托人和代理人的机会主义动机，造成效率损失。 a ) 委托人和代理人的无所谓性。由于剩余索取权的分配没 有具体落实到每个委托代理层次上，委托人对国有资产的运 1 4 营状况漠不关心或关心不够，成为“无所谓的委托人”。同样 代理人也因为未能拥有剩余索取权丽成为“无所谓的代理人” 无所谓的委托人和代理人对国有资产经营不思进取，国有资产 的保值增值难以真正实现。 ( 5 ) 激励钓束机制的行政性。行政性的委托代理关系， 使得每一层次上的代理人易追求的是其自身的地位的增值，因 为委找人对代理人的激励也往往是个人的地位升迁。同样，委 托人对代理人的惩罚也多是撤职、降级等。这种行政性的激励 哟柬机制，比超市场机制的“退出”约束，效率要低，花费 的监督成本要高。 由于国有资产委托代理体制激励约束机制上的缺陷，导 致了委托代理效率的低下。国有资产的所有权主体是国家， 但国家既不同于自己出资的自然人，也不同于自然人出资组成 的法入，因而不可能像他们那样直接行使所有权，必然要通过 授权来管理国有资产。因此，从理论上讲，无论是哪一级政府 对国有产权来说都是代理人，从而都不排除因追求自身局部利 益而损害国家所有权主体即国家的权益的可能性。国有经济的 委托代理问题与非国有经济相比，除了要防范终极代理人的 侵权，尚有一个更主要的问题，即如何对行使国家所有权职能 的代理人进行制度化的制衡与监督。如果不解决这个问题，国 有资产就始终会处于最容易流失的状态。 2 、政企、政资不分，产权虚置 在社会主义市场经济中，企业是相对独立的利益实体，是 市场竞争的主体，因此，企业必然会追求利润最大化，同时承 担资产保值增值的责任。但是，在实践中企业很难实现这一日 标，主要原因是t ( 1 ) 管理体制不顺，行政管理职能和资产所有 者职能不分，由此必然造成政企、政资不分，使企业依赖政府 ： 1 5 生存，造成资产的流失无人问津。例如一般在我国上一个大项 目从立项、到成立，直致中止，众多的政府部门都曾以所有者 的身分做出过决策。中央政府握有信贷审批权，当它决定是否 同意地方使用这笔国有资产时，所考虑的并非仅仅是国有资产 的收益。国家所有权职能与政府的一般管理职髓相混淆，很难 避免决策者不将非经济目标附加在具体的投资决策上。( 2 ) 产权 关系不明。一是经过几十年的发展变化，企业间分立、重组现 象时常发生，企业间交叉投资、参股以及投资主体多元化等等 普遍存在，使得产权关系日益复杂，二是产权虚置导致“人人 都管又无人负责”的局面，缺乏一个人格化的代表来履行国有 资产所有者的职能。一方面，有权管理国有资产的部门很多， 国务院各部委及地方各级政府机关、各行业主管部门都可以代 表国家行使所有权，并都争着当所有者代表，但叉对资产的关 切度很低，薅显由于各部门之间权责不清，企业国有资产受到 多层次的政府管理部门的交叉管理，另一方面，大量的国有资 产由企业使用后，国有资产的国家所有权代表则是模精的、虚 置的，企业法人在行使法人权力，承担其责任时，其应承担的 国有资产保值、增值责任没有必要的监控手段，国家所有权在 经济上难以实现，这种多头管理而又无入负责的局面加剧了国 有资产的流失。改革开放前，我国所有制结构单一，基本上只 有两种即全民所有制和集体所有制，而且是以全民所有制为主 体，国家既是企业的所有者；又是企业的管理者，还是企业的 经营者。三位一体的身份以及严格的指令性计划管理，使得国 家可以通过对企业生产经营的管理来达到对国有资产产权管理 的目的，因而在当时企业国有资产动态流失现象也比较轻。改 革开放以来，通过放权让利，国家逐渐从国有资产的经营者身 份中脱离开来，只保留了企业的所有者和管理者的身份，作为 16 企业管理者，国家通过企业会计准则、 企业财务通则 等制度规范企业的经营行为，通过产业规划政策、行业规划等 形式对所有企业的发展方面提出宏观指导性意见，但作为国有 企业的所有者，却一直没有找到合适的传导机制来体现国家的 所有权。前几年在企业中实行的厂长负责制、承包制、租赁制 等改革由于产权虚置，企业经营机制不健全而效果不佳。进而， 国有资产保值增值亦成效不彰。外部经营环境发生变化，政 府管理指导不力。经过十多年的改革，企业之间重组、分立、 合并等等现象f i 趋普遍。在这种情况下，时常出现一些实行股 份嗣试点改造的企业，不知道应当由哪个部门或单位负责派出 国有股代表参加董事会，一些企业产权出售后，不清楚应由哪 个部门或机构来收取该企业产权转让收入，政府管理部门在这 些变动过程中，逐步丢失了管理的责任和权力，造成国有资产 的流失。 8 、市场机制不健全，经济法制不完善 由于我国经济目前正处于体制转孰时期，一些生产要素市 场还没有建立起来，经济法律体系也没有完全健全和完善，因 此，在经济生活中，管理的漏洞相对比较大。国有资产流失也 主要是从8 0 年代我晷企业产权交易逐步增多开始的，进入9 0 年 代，国有资产产权交易数量急剧增多，但一方面与之相配套的 法律、法规却还没有制定或完善，到目前为止，我国还没有一 部国有资产法，对产权交易中存在的一些问题，例如：产 权交易主体不规范、政府行政干预过多、产权交易管理混乱、 产权转让收入处置不规范、中介机构行为不规范等等还没有制 定相应的法规加以规范。由于法律、法规不健全、规范，因而 在对国有资产产权交易进行管理时，往往无法可依，无章可循， 最终导致国有资产流失。另一方面，在各种经济活动中，有法 17 不依、执法不严、有禁不止、有令不行的状况仍不断发生。究 其原因，一是法制观念淡薄，二是攻令管理不畅，三是监督机 制不健全。对于企业的财务核算、国有资产管理及防止资产流 失，单靠外部监督是很难奏效的，必须狠抓内部监督。近几年 来，人们提产权制度多些，而对企业内部管理有所忽视，认为 只要理顺了产权关系，企业效益就会自然而然地提高。企业管 理是任何杜会、任何制度下企业的生存之本，如果管理跟不上， 再好的企业制度也会如同虚设。我国目前国有企业普遍亏损， 尽管是由多种原因造成的，但管理滑坡不能不说是效益低下的 一个重要原因。而管理水平不高与企业管理人员素质、专业技 术人员知识水平、工人技能高低不无关系。 在市场机制不完善的同时，企业转机转制不明。在企业转 换经营机制中，有的人在如何转捌、怎样建立现代企业制度等 同题上方向不明、理解不清、方法不妥，错误地认为“转制就 是转私”，产权清晰就是“把产权量化到个人”，由此导致了 有的地方把好的盈利企业首先卖掉( 主要卖给外商和个人) ， 就此将国有企业变为私营企业，还有的人在国有企业转为股份 制企业过程中，在明砖职工段的时候，粑一部分国家资本积累 量化为职工股。由于上述观念的存在，使国有资产蒙受巨大损 失。 ：、国有资产流失的利益驱动 国有资产流失是从放权让利的企业改革开始的。企业改革 是从承认企监和职工个人物质利益的客观性并以此作r 为调动企 业及职工积极性、创造性的动力开始的。这时，企业经营者已 不再是单一的政府官员身份，丽是同时具有了国家政府利益和 企业职工利益双重代表的身份，在国家政府利益和企业职工利 益的天平上，有时更偏向于后者的惯斜选择。因为不能为职工 】8 谋利益要冒因失去职工支持而动摇政府信任从而危及其社会地 位的风险。 当我们意识到以两权分离为理论基础的承包制无论怎样完 善都不能使国有资产走出低效运行的困境，也不能使国有企业 有效地纠正短期和扭曲行为的时候，以明确界定企业产权为核 心的现代公司制度被确立为国有企业的改革目标，以求把国有 资产增值保值变为现实。然而产权制度改革好象也难以遏制国 有资产的流失，企业财产重组中低估国有资产价值、企业破产 中分割转移国有资产、公司经营中向伞人倾斜的送股、配股以 及股息、红利分配等，无不使国有资产流失的闸门越开越大。 如果说承包改革中存在企业经营者与职工“合谋”把国有资产 转化为个人消费基金的现象，那么公司制改革中则不可避免地 存在地方政府与企业经营者、经营者与职工“双重合谋”把国 有资产转化为不仅是个人消费基金，甚而个人私有财产，而且 还有“权力资本”对国有资产的侵蚀。放任这个过程，必然会 危及公有制基础的稳定， 人们往往把政企不分的责任推到政府身上，其实这种认识 并不全面，企业方面也存在着政企不分的因素。一方面企业要 求完全自主权，因为任何外部干预都是对自身权力自由的限制， 一方面企业又不愿彻底摆脱政府管制，效益好的企业目的在于 遏制政府对企业利益的分割，效益差的企业目的在于寻找借口 让政府为自己增加政策优惠并承担经济责任。政府不愿彻底放 弃对企业的权力和利益。因为地方政府的利益和攻绩都要以所 辖企业的经济利益为基础，同时在国有资产分级管理体制下， 地方政府作为国有资产所有权的直接代理，既有把企业推向市 场的思考，又有担心企业适应能力不足的困扰，最终是地方政 府与企业及其职工在加快发展地方经济的宗旨下结成三位一体 】9 的利益共同体。 既然是利益共同体，必然以自身最大利益为原则，受到侵 犯的只能是国有资产，其中银行贷款又是集中指向的目标。因 为拨改贷后银行贷款几乎成为增量国有资产的唯一来源。地方 政府政治安定原则和加速经济增长宗旨又强化着扩张行为，造 成贷款大幅度增长与大量逾期、呆滞、呆帐并存。在企业与银 行之间，地方政府总是站在企业一边，使企业对借贷、拖欠、 拒付有极高的热情，养成不怕欠债的习惯，甚至任意挥霍银行 贷款。据统计，我国国有企业资产负债率高达7 5 ，基本由银 行偾务构成，不良债权在银行贷款中的比重占5 0 以上，其中 约有一半是因政府干预贷款而形成。 三、内部人控制问题 内部人控制( i n s i d e rc o r t tr 0 1 ) 这一概念原来主要被用来 研究东欧和前苏联各国在向市场经济转轨的过程中的治理结构 问题，其含义是经理人员( 通常与工人共谋) 获取企业控制权 的相当大的部分。内部人控制有所谓“事实上的”和“法律上 的”之分。法律上的内部人控制指的是内部人( 经理人员和工 人) 通过持有企业的股份面掌握对企业的控制权。在事实上的 内部人控制的企业中，内部人不持有本企业的股份，不是该企 业法律上的所有者。 我国在坚持社会主义公有制基础上从计划经济向市场经济 转轨中国有企业出现的内部人控制。其有三个显著特征：( 1 ) 主 要表现为事实上的内部入控制，即掌握控制权的经理人员在法 律上并不拥有多数的或相当大量的股权，( 2 ) 主要表现为政府行 政干预下的内部人控制，国家仍然是国有企业主要的出资者， 然而由于放权让利，企业拥有相当多的控制权，国家则仍保留 对企业的最终干预( 对企业经理人员的任免权) ，但并不以此 2 0 为限，( 3 ) 因为我国不搞私有制，国有大中型企业经理很难成为 法律上有控制趣的所有者，剩余索期取权与剩余控制权不匹配， 从而侵吞国有爵有发生，造成国有资产大量流失。 在许多转轨经济中，“内部人控制”的现象正变碍越来越 明显。最近的东欧和俄罗期的一些私有化计划由于把所有权的 大部分都交给了本企业的经理和工人，因而把事实上的内部人 控制合法化了。在我晷，内部人控制造成对国有资产的侵蚀和 大量流失。在企业改制转型之前，内部人基于筹资困境，为了 获取凝融资，必然低估国有资产实际价值，从而造成国有资产 的流失。在企业转型过程中，通过把现有企业拆散，组织“二 级法入”( 即附属企业) 和合资企业，把坏帐及冗员负担转嫁 到母公司身上，同时又不断从原国有企业中获取交易及制度好 处。在企业转型之后，通过与国有股同股不同利及个人殷多分 红等多种途径侵吞国有资产。从4 0 0 0 家试点的股份公司的材料 表明，内部职工股东已比他们与国家之间的不公平的利润分配 中获得了极大的利益，他们一直在要求过多地增加工资及其它 此类利益。 之所以出现“内部人控制”现象，有其复杂的原因。第一， 企业内信息不对称。经理人员由于直接经营管理企业，对企业 内的信息掌握得相当充分，而股东处于明显的劣势。在这种情 况下，经理人员采取一些手段谋求个人的私利，损害股东的利 益，是相当容易的：第二，来自国有资产的所有者的初始激励 和约束不足。在国有企业中，由于“国家股”的代表是一些官 员，其收益权和控制权是不对称的。国有资产代表有权决定总 经理的人选，有权对企业内重大事项进行决定，但其收入中和 经营绩效相关的部分很少。国有资产的增值或流失，与政府官 员的个人利益关系不大。第三，经理人员的收益权和控制权也 2 】 是不对称的。经理人员与其努力提高经营管理水平，多拿一点 奖金，还不如想办法将国有资产化为私有更简单方便。 在我国的体制转轨时期， “内部人控制”是随着政企分开 和放权让利的推进而逐步形成的。计划经济时代企业的人财物、 产供销全都由政府控制，内部人控制这一现象根本不可能存在。 随着体制转轨，企业的自主权扩大，行政干预和控制减弱，但 其它的控制措施并没有发挥作用，内部人控制问题就越来越严 重了。企业方面利用自己的影响，以政企分开、减少行政干预 为借口，不断地要求上级放权，而所谓的董事会、监事会根本 没有发挥对内都入的监督和控捌作用，致使很多企业的内部人 处于完全自由的状态。一些企业内部人员千方百计把国家财产 化为个财产，通过转移、逃债等方法使得个人得利而把包袱甩 给国家，造成国有资产严重流失。 第三部分防止国有资产流失的对策 一、建立国有资产管理、监督、警运新体制 改革实践表明，如果不对传统的国有资产管理与运营体制 和国有企业产权制度进行变革，大量发生的国有资产闲置、浪 费和流失等现象就无法消除，只有对国有资产产权制度全面进 行改革，建立起新的国有资产管理与运营体制，才能使国有资 产保值增值，把国有企业搞好。根据我国发展社会主义市场经 济和发挥国有经济主导作用的总体要求，建立国有资产管理、 监督、营运体系应按分类管理、政企分开、政府的社会经济管 理职能和国有资产所有者职能分开、产权清晰、权责明确、统 一所有、委托( 或授权) 管理五项指导原则进行。 建立权责明确国有资产监管体制 2 2 1 目标模式 有中国特色的国有资产管理、监督的目标模式可概括为。 统一所有、分类管理、三方监督、分层运作”。 统一所有t 全国人民代表大会一国务院一国有资产管 理委员会。即无论国有资产行业与地区分布、存在形态，都属 于全体人民所有，由金晷人民代表大会委托国务院拥有国有资 产所有权，具体由国务院专司国有资产管理的机构鹜有资 产管理委员会行使国有资产所有者职能。以立法的形式明确这 种产权关系，为打破国有资产“条块分割”的格局从而促进国 有资产按市场经济规律统一优化配置提供依据和可能，有利于 形成适应社会主义市场经济体莉所需的统一的宏观调控体系。 吩类管理：鉴于我国国有资产数量巨大，类别各异， 分布广泛，因此，国有资产可划分为三大类：( 1 ) 经营性国有资 产。非经营性国有资产。( 3 ) 资源性国有资产。考虑到部分行 业和系统的特殊性，还可单独划出两类国有资产：( 1 特殊行业 资产。指国有银行、保险公司、证券公司等。( 2 ) 军队、公安、 武警系统的资产。对各类国有资产可在国资委的统一监督下分 别委托有关部门代理监督t ( 1 ) 经营性国有资产，授权给有关控股公司、投资经营公司、 大型企业集团公訇经营。 国非经营性国有资产，可委托给财政部门监督。 ( 3 ) 资源性国有资产，可委托给有关地质、矿产、土地、海 洋等资源主管部门监督。 ( 4 ) 特殊行业资产，可委托给财政部、中国人民银行等部门 监督。 ( 5 ) 军队、公安、武警系统的国有资产，可委托给总后勤部、 公安部等有关部门监督。随着经济体制改革的深化，政府部门 2 3 的精简，竞争性国有资产的监管将逐步由行业主管部门转到国 有资产管理委员会，在国有资产管理委员会下设专门机构实施 国有资产的管理与监督。 三方监督：( 1 ) 人大立法监督。侧重于对国务院( 政府) 履行国有资产所有权职能的监督，是依法治产的首要环节，其 依据主要是保障建立权