（工商管理专业论文）我国义务教育经费问题研究.pdf

摘要 近年来，义务教育成为社会热点，教育收费问题备受关注，有 关讨论屡见媒体。本文从我国义务教育的历史出发，从现行财政管 理制度入手，分析了我国义务教育经费的筹集和管理情况。通过比 较其它国家的义务教育经费状况，探讨了我国义务教育与经费相关 的改革方向。 本文分为三部分。 第一部分，从基础教育的发展历史着手，追寻义务教育产生的 历史根源，分析了义务教育产生的原因和社会责任。同时，回顾我 国基础教育的发展历程，分析总结我国义务教育发展的阶段性变化， 在此基础上，比较分析当今我国义务教育出现的问题。 第二部分，围绕我国义务教育现阶段的主要问题。将焦点集中 于义务教育的经费方面，根据经费自身的流传过程，从经费的来源 和经费的使用两方面着手。在经费来源方面，首先分析我国义务教 育的经费来源情况，从我国义务教育的财政管理体制着手，指出在 现行投资体制下，难以兼顾地区差异性，地方经费的筹措情况不够 科学规范。同时指出我国义务教育财政转移支付制度规模过小，标 准不合理，过程和效果缺少相应的监督措施，难以对效果进行评价。 其次，通过对我国义务教育经费来源构成的比较和分析，说明制度 外筹资是乱收费的直接原因。在经费使用上，通过对我国义务教育 经费的使用情况分析，说明我国义务教育预算管理制度尚不完善， 存在着随意性大，预算编制和预算支出缺乏有效监督的现象。 第三部分，针对上述的我国义务教育经费方面的问题，指出需 要在义务教育经费来源和经费使用上加以制度化完善。在经费来源 上，调整公共经费格局，建立新的投资分担机制，增加中央的转移 支付力度，加强转移支付的监督。同时，应在现有的财政能力下， 逐步实施完全免费的义务教育。在经费使用上，通过定员定额制度 规范预算编制，通过完善集中支付制度有效管理预算执行，同时加 强专项资金管理的科学性。 关键词：义务教育经费，义务教育财政管理制度，转移支付， 义务教育经费来源，义务教育经费使用，义务教育财政能力，定员 定额制度，国库集中支付，专项资金管理 i nr e c e n ty e a r s ，t h ec o m p u l s o r ye d u c a t i o nb e c o m es o c i e t yh o t s p o t ，t h e e d u c a t i o nc h a r g eq u e s t i o nw a sp a i da t t e n t i o nt ot h er e l a t e d d i s c u s s i o nr e p e a t e d l ys e e ni nt h em e d i a t h i sa r t i c l ee m b a r k sf r o mo u r c o u n t r yc o m p u l s o r y e d u c a t i o n h i s t o r y ，o b t a i n e d f r o mt h e p r e s e n t f i n a n c i a lc o n t r o ls y s t e m ，h a sa n a l y z e do u l 7c o u n t r yc o m p u l s o r ye d u c a t i o n f u n d sc o l l e c t i o na n dt h em a n a g e m e n ts i t u a t i o n t h r o u g hc o m p a r i s o n w i t ho t h e rn a t i o n a lc o m p u l s o r ye d u c a t i o nc o n d i t i o n ，t h et h e s i sd i s c u s s o u rc o u n t r yc o m p u l s o r ye d u c a t i o nr e f o r md i r e c t i o n t h i sa r t i c l ei sd i v i d e di n t o3p a r t s t h ef i r s tp a r t ，t h r o u g h r e v i e w i n g t h e e l e m e n t a r y e d u c a t i o nd e v e l o p m e n t a l h i s t o r y a n d t r a c k s i n gd o w nh i s t o r i c a lr o o tw h i c ht h ec o m p u l s o r ye d u c a t i o np r o d u c e s ， a n a l y z e s t h ea p p e a r a n c er e a s o na n dt h es o c i a lr e s p o n s i b i l i t yo f c o m p u l s o r ye d u c a t i o n t h r o u g hs t u d i n g o l i r c o u n t r ye l e m e n t a r y e d u c a t i o nh i s t o r i c a l d e v e l o p m e n t a ls t a g e ，i n s p e c t s t h e p r o b l e mo f c o m p u l s o r y e d u c a t i o ni no u rc o u n t r yn o w t h es e c o n dp a r to b t a i n e df r o mo u rc o u n t r yp r e s e n tf i n a n c i a l c o n t r o l s y s t e m ，c o m p a r e d w i t ht h ev a r i o u sc o u n t r i e sc o m p u l s o r y e d u c a t i o nf u n ds c o l l e c t i o ns i t u a t i o n ，d i s c u s s e s t h e r e s p o n s i b i l i t y w h i c hs h o u l db e e nu n d e r t o o ki nt h es t a g e h o wd o e st h ec e n t r a l f i n a n c em a n i f e s tt h ep r o pf u n c t i o n ? s i m u l t a n e o u sd i s c u s s i n gh o wt o c o o r d i n a t ea n db a l a n c et h ec o m p u l s o r ye d u c a t i o nf u n d ss u p p l i e s ， e s p e c i a l l y i ns u c has i t u a t i o n ，h u g ei nt h er e g i o n a ld i s p a r i t y ， d i v e r s i f i c a t i o no ft h ef i n a n c e sc h a n n e l n e x tt h r o u g ht h ed a t aa n a l y s i s ， f i r s ts t u d i e so u rc o u n 仃yc o m p u l s o r ye d u c a t i o nf u n d st h e c h a n n e l ， t h r o u g h c o u n t r i e s c o m p a r i s o n ，f u r t h e ri n q u i r e d t h e p r o b l e m so u r c o u n t r yf u n d so r i g i nc h a n n e l ，t h u sa n a l y z e st h em a i nr e a s o no fe d u c a t o n f e ei nm a s s c u r r e n t l y n e x t ，t h r o u g h t h en a t i o n a l s t r e n g t h a n dt h e c o m p u l s o r ye d u c a t i o ni n v e s t m e n tc o m p a r i s o n ，p o i n t so u to u rc o u n t r y g o v e r n m e n t h a st h ea b i l i t yt ou n d e r t a k em o r ef u n d sr e s p o n s i b i l i t y c u r r e n t l y a n d t h r o u g ha n a l y s i s i n gt h ec o m p u l s o r ye d u c a t i o nf u n d su s e a n d m a n a g e m e n ts i t u a t i o n ，p o i n t s o u tt h e s u p e r v i s e sm e c h a n i s m o f i nt h ec o m p u l s o r ye d u c a t i o nf u n d su s ei n o u rc o u n t r y n o tt ob e p e r f e c t ，a n ds u c ha p p e a r a n c ea g g r a v a t e dt h ef u n d si n t e n s es i t u a t i o ni n t h ec e r t a i nd e g r e ee l s e t h et h i r d p a r t ，m e n t i o n e dt h i s v i e w sa b o v e ，r e f e r r i n gt oo t h e r n a t i o n a le x p e r i e n c e ，b a s e do nt h ec h i n e s en a t i o n a lc o n d i t i o n ，p r o p o s e s s o m eb e n e f i c i a le x p l o r a t i o n sa n da t t e m p to nt h ec o m p u l s o r ye d u c a t i o n k e y w o r d s ： c o m p u l s o r y e d u c a t i o n f u n d s ，c o m p u l s o r ye d u c a t i o nf i n a n c i a l c o n t r o ls y s t e m ，t h ec o m p u l s o r ye d u c a t i o nf i n a n c i a lc o n t r o ls y s t e m , t h es h i f tp a y m e n t ，t h ec o m p u l s o r ye d u c a t i o nf u n d so r i g i n a t e s ，t h e c o m p u l s o r y e d u c a t i o nf u n d su s e ，t h ec o m p u l s o r ye d u c a t i o n f i n a n c ea b i l i t y ，d e c i d e st h es y s t e mo fr a t i n g , t h es t a t et r e a s u r y c e n t r a l i s mp a y m e n t ， s p e c i a lf u n dm a n a g e m e n t 2 前言 ( 一) 问题提出 在全国行业评比中，教育乱收费连续十年名列社会意见最大的 行业之首。教育乱收费情况严重，屡禁不止已经成为一个巨大的社 会问题，关于这方面的意见屡屡见于报端，不断地引发全社会的讨 论。究其原因，教育部部长周济指出，教育乱收费有三个方面的原 因：一是教育投入严重不足。第二个原因，现在教育的合理收费和 乱收费之间的界线有时候反而搞糊涂了，所以把有些合理收费也当 作乱收费。第三个原因，就是教育战线内部的不正之风。 本文针对这样一种现象，尝试对义务教育阶段的经费加以研 究，试图进一步透析这个阶段的义务教育在财政制度，经费来源， 经费使用等多个方面的具体情况到底是怎样一回事，以期找出教育 乱收费的根源及解决办法。 ( 二) 文章结构 本文分为三个部分，首先探究义务教育产生的历史渊源及理论 背景，同时观察中国基础教育发展的历史过程，并且通过对现状的 分析，了解我国义务教育经费存在的问题；其次，紧紧围绕义务教 育经费这个环节，针对经费的流动过程，探究经费来源的基础制度 和渠道构成，分析经费使用过程中存在的弊端，从经费来源和经费 使用两个方面剖析存在的问题。在此基础上，分别针对两方面展开 思考，提出相应的措施或方法。 ( 三) 研究方法 本文力图通过历史比较和国家之间的比较，找出当前义务教育 经费的问题，针对中国的实际情况，提出一些有益的建议。本文运 用理论联系实际的分析方法，比较的分析方法，将社会学，经济学 的一些原理和方法用以分析现行制度和现象，在归纳、总结历史经 验的基础上，找出中国义务教育制度中的一些改革措施。本文重点 运用了比较分析的方法，通过不同历史时期，不同国家的比较，寻 找更优化的解决办法。 一基础教育的历史演变及其在我国的 发展历史和现状 ( 一) 基础教育的历史演变 1 早期基础教育 综观古代中外的基础教育制度，政府基本上只参与高等教育的 提供，通过高等教育选拔统治所需的人才。在基础教育领域，只是 为皇室内部以及皇亲贵戚子弟提供基础教育，在封建“家天下”的 观念中，这种基础教育的提供与民间家庭为其子弟提供教育经费的 性质是一致的，都是由私人或家族提供的基础教育。在西方，统治 国家的教会所办学校也是为教会和政府培养人才，是为某一个团体 服务的，初等教育同样处于附属地位，且主要为僧侣和贵族子弟服 务，面向大众的教育仍然是私立的。从广义看，为僧侣，贵族子弟 所办的僧侣学校以及宫廷学校实质上也是私立学校。 2 义务教育的发展 在长达2 0 0 0 年的封建社会，一般政府都比较侧重高等教育与精 英的选拔，只有到了工业化社会，政府的干预才转向基础教育。因 此，在工业化社会基础教育制度的基本特征是政府广泛干预，并建 立了强制的，公共的义务教育制度。推行义务教育的历史一般可分 为三个时期： 1 。普及基础教育运动的兴起。首先资本主义制度在欧美各国的 确立，提出了普及教育的纲领。1 6 4 8 年的英国资产阶级革命，1 7 8 9 年的法国大革命，1 8 4 8 年的欧洲革命以及美国的独立战争和南北战 争，都提出了资产阶级的政治纲领，其中，针对以前的教会学校， 提出公共，世俗的，免费的义务教育成为资产阶级的重要口令。资 产阶级革命传播了人人生而平等的思想，奠定了普及教育的思想基 础；其次，1 7 1 9 世纪，民族国家的兴起使强迫义务教育被提上 议事日程，推动了公立学校系统的建立和发展。从1 7 世纪开始，为 了摆脱罗马天主教的控制，各民族国家采用强迫义务教育的方式增 强世俗政权的统治，开国家兴办和管理教育的先河。早在1 6 世纪末 1 7 世纪初，德意志境内各公国就竞相宣布强迫教育法令，反映了统 治者要及早教化国民的急切心情。1 8 - - - - - 1 9 世纪，欧洲各国爆发了 多次战争，为适应战争的需要，振奋民族精神，各国都十分重视强 迫义务教育；美国建国以后，为了避免教派纷争和建设多民族的统 一国家，也把教育作为基本国策，大力发展基础学校系统。教育的 世俗化和强迫义务教育的推行，使国家兴办和管理的公立学校系统 得以建立，提供了普及义务教育的一定的物质基础。 2 。普及义务教育法令颁布，普及初等义务教育完成。随着工业 革命，资本主义经济的发展，城市扩大，大量自耕农涌进城市，由 于生活贫困和缺少教育，导致社会动荡，引起政府不安，一些有识 之士提出普及初等教育以改变这种状况。英国于1 8 7 0 年通过初等 教育法，在各学区内设立学校，对5 1 2 岁儿童实行义务教育。 这一法令可以说是英国普及义务教育制度化的标志。法国则在1 8 8 1 年颁布费里法案，重申国民教育的义务性，免费性和世俗化原则， 1 8 8 2 年颁布的初等教育法更规定6 1 3 岁为义务教育年限， 奠定了法国现代初等教育制度的基础，德国在1 8 7 2 年就颁森了普 通教育法，规定6 1 4 岁的8 年初等教育为强迫义务教育。美国 自1 8 5 2 年马萨诸塞州公布强迫教育法令以后，各地纷纷效仿，至 1 9 0 8 年，全国各地都落实了以公共税收为经费的强迫入学措施。日 本在1 8 8 6 年颁布小学校令实行四年制义务教育。 3 。发达国家普及义务教育制度的迸一步完善与发展中国家普及 义务教育。1 9 世纪末2 0 世纪初，发生了以电力应用为标志的第二次 4 工业技术革命，推动了生产、科技和教育的发展，使原先的工业化 国家进入发达国家的行列。这些国家在巩固和完善普及初等教育的 基础上，开始进行慎重而有影响的中等教育改革，作为向公众扩大 教育的基础，其重要做法是：( 1 ) 提高入学水平，如提高社会福利， 改善学生的生活、学习条件，进行教育课程改革等；( 2 ) 延长义务 教育年限。2 0 世纪开始，发达国家普遍由普及初等教育向普及中等 教育过渡。如英国在1 9 4 4 年的巴特勒法案正式规定义务教育年 限为1 1 年；德国在1 9 1 8 年和预备职业技术教育，法国1 9 5 8 年的( 贝 图安法令) 规定实施1 0 年义务教育；美国在2 0 世纪上半期重视普 及中等教育；日本1 9 4 7 年的( 教育基本法) 把义务教育年限由6 年 延长为9 年。与此同时，2 0 世纪以后，印度，中国，非洲等许多殖 民地半殖民地国家开始民族解放运动，普及义务教育成为民族独立 运动的重要组成部分，并由此使得义务教育制度在世界范围内广建 立，至2 0 世纪末，世界1 9 2 个国家已有1 7 0 个国家颁布了相关法律， 实行义务教育制度。 3 义务教育的意义 义务教育在历史发展过程中出现过多种名称，有的称之为“强 追教育”；有的谓之为“普及教育”，“普及义务教育”；有的称之为 “免费教育”；有人称“国民教育”；还有人因其开始时实施的均属 初等普通教育，所以又称之为“初等义务教育”。这些不同的称谓其 实都译自英语c o m p u l s o r ye d u c a t i o n 。c o m p u l s o r y 在英语中有强迫 的意思，日本译作“义务”，中国沿用日本的译法，称之为义务教育。 第一次中国教育年鉴丙编教育概况中说“义务教育”一 语，系由日本人就英语c o m p u l s o r ye d u c a t i o n 译出，我国沿用之。 以上几种名称虽然不同，但其包含的意思大体相同，即：国家以法 律政策的形式规定对一定年龄儿童免费实施一定程度的学校教育。 义务教育最显著的特点就是在教育之前冠之以“义务”二字， 那么，如何理解这个“义务”? 学术界有两种解释：一种观点强调 人民对于国家的义务。如袁希涛在义务教育中指出，“纳税，服 兵役，受教育为人民对于国家的三大义务”，意即受教育首先是人 民对于国家的责任和义务，这是保证国家发展和富强的必需条件， 也是人民必需履行之义务。在一定的历史时期，都以一定的法律形 式强制履行义务教育，并且有各种处罚措施。第二种观点认识这首 先表现为一种政府的责任，是每一个执政政府必需为人民提供的一 种公共服务，是一种民主的表现方式。特别是在2 0 世纪以后，人们 意识提高，自身寻求受教育的权利，使得义务更多转化为政府的责 任。这两种观点虽然在内容的表现上有所不同，但实质却是共同的， 都强调了义务教育对国家，对人民的重要性，是人类社会发展到一 定的阶段以后的必然认识和产物 ( 二) 我国基础教育的历史发展和现状 1 早期的义务教育尝试 早在1 9 世纪初，中国就开始了义务教育的探索和尝试，伴随着 中国工业化发展的道路，一大批各阶层的有志之士纷纷走出国门， 将眼光投向世界范围，在寻求强国之路的过程中，认识到普及教育 的重要性。在这一时期，还是清朝政府的学部咨询各省开始实带有 强迫性质的义务教育，并颁行强迫教育章程，提出l o 条意见， 在全国范围内“广设劝学所j 幼童至7 岁须令入学；幼童及岁不入 学堂者，罪其父母”等等。这是近代历史上第一个强迫教育的法令， 它基于探索尝试的基础之上，实施的力度并不是很强，很快便流于 形式。在推翻封建统治，试图进入共和制的民国初期，由于社会的 快速发展，思想的更新提高，整个社会的知识阶层对基础教育给予 了极大的关注，中国民国成立以后，明令实行义务教育制度，1 9 1 2 年教育部颁布了教育系统令，规定“初等小学四年，为义务教育。 毕业后得以入高等小学校或实业学校，再予以差别化教育。”这是现 代中国以政府为主导，明令施行义务教育的起点。1 9 2 7 年，南京政 府成立后，通过厉行全国义务教育，两年后又通过了国民学校 法，都对义务教育及其受教育年限进行了规定，1 9 4 4 年又公布了改 进全国教育方案，规定6 1 2 岁的学龄儿童应受基本教育，并具 体规定了基本教育的实施细则，同时对学校的设置，课程的安排， 考核的目标，内容均进行了较为详细的要求。为使这些措施得以切 实施行，国民政府又公布了强迫入学条例，规定国民学校实行学 龄儿童强迫入学。 但是，上述的一些早期努力，由于中国的经济水平还比较低， 国家政权很不稳定，社会处于动荡当中，主要的经济形式还是小农 经济和自然经济，在这样的基础上，义务教育的推行自然遇到很大 的阻力，最终难以实施也就可想而知了。 2 计剜经济时代的义务教育 解放后，国家一直致力于工业化的进程，并带动基础教育的快 速发展，建国初公布点的中国人民政治协商会议共同纲领就提 出分阶段在全国范围内施行义务教育。”1 9 5 1 年的第一次全国初等 教育及师范教育会议，提出l o 年内基本普及小学教育的目标。1 9 5 6 年最高国务会议通过的全国农业发展纲要中规定要在7 年或1 2 年内普及小学义务教育。 在改革开放以前，由于城乡经济形式，生活方式的巨大差别， 农村的工业化进程一直非常缓慢，造成工业化只在大中城市得以完 成，在全民范围内施行义务教育也只在城市得以较好发展。城镇学 校的经费基本来自政府财政收入，这就是公立学校。在农村则主要 通过发展民办学校，公立学校只占很小的比例，所谓民办学校主要 是指由农民和社队集资，献工献料而非政府拨款举办的学校。经费 的来源多种多样，一部分来自政府补助，但大多是少量的定期补助 和特殊时期，特殊地区的临时补助，一部分来自各乡村的公益金， 学生勤工俭学的收入，还有向学生收取杂费收入等。这在一定程度 上促进了农村基础教育的发展，但由于没有固定的、足额的经费保 证也难以达到义务教育普及教育的效果。 3 近年来义务教育的发展 改革开放以后，伴随着我国工业化进程的进一步发展，国家经 济的快速增长，特别是8 0 年代后期农民开始向城市的流动，人口迁 移和流动性大大增强，城乡沟通大大提高，城乡经济差别在一定程 度上逐步缩小，政府以及社会各界对农村基础教育的关注不断提高。 1 9 8 3 年，国务院发布关于加强和改革农村学校教育若干问题的通 知，明确提出了在当前新的经济形势下，在农村发展基础教育，普 及义务教育的具体措施。伴随着国家经济的发展和全国范围内工业 化的提高，义务教育得到了应有的重视，落实程度也有了很大的改 观。 2 0 0 0 年全国小学适龄儿童的入学率达到9 9 ，达到历史的最高 水平，特别是在东部沿海的经济发达地区，许多地方达到1 0 0 全国 适龄初中入学率达到了8 8 7 ，虽然和发达国家有一定差距，但也是 历史最高水平，比1 0 年前提高1 1 4 6 个百分点，若按全国适龄初中 生2 0 0 0 万加以计算，1 0 年间初中同比入学人数提高了2 3 0 万，充分 说明义务教育近年发展较快。 4 我国义务教育发展中存在的主要问题 ( 1 ) 入学率水平较低 不过，虽然我国义务教育在入学率方面上升较快，但不同的地 区差别很大，在不少西部地区，特别是经济落后地区，入学率还较 低，有的地区甚至不到7 0 ，远没有达到普及教育的要求。同时一个 重要的现象应引起我们的高度重视，9 年制教育入学率虽高，但完成 率情况并不令人乐观，许多学生在未完成义务教育前辍学，义务教 育的整体质量存在许多问题。全国2 0 0 2 年小学入学率达到9 9 0 1 ， 但同年毕业率仅为7 9 ，2 0 0 2 初中入学率为8 9 ，但同年初中毕业率 仅为7 5 全国9 年制义务教育近三年来的完成率仅为7 7 ，由此推 算每年大约有5 0 0 余万适龄儿童未完成初中教育，2 0 0 万适龄儿童未 完成6 年小学教育，每年有5 0 0 多万学生在完成9 年义务教育前辍 学。特别是在中西部地区，8 个省区的9 年义务教育完成率不足6 0 这样的现象严重的影响了义务教育的实施，造成资源的极大浪费， 特别是对我国人口素质提高带来很大的问题。 ( 2 ) 发展不均衡严重 同时，在义务教育阶段存在严重发展不均衡的问题。作为带有 强迫教育特点的义务教育而言，应该体现出机会均等的特点，这一 阶段的学校应该在办学条件上相对均衡，并且实现办学条件的标准 化，均衡化。这是义务教育产生就被斌予的公民权利要求，也是义 务教育在发展过程中一个重要的发展方向。我国目前存在的差距已 经很大，特别是在9 0 年代以后，两极分化现象日益明显，过去主要 体现在地区差别上，经济发达地区和经济落后地区，城乡之间存在 差距。近年来随着学校可用经费的严重不平衡，造成同地区内的巨 大差别。1 9 9 0 年，全国2 0 3 6 个县和县级市中有1 0 2 1 个县的小学， 生均“公用经费”不足1 0 元，与北京市的7 5 7 6 元和上海市的7 4 7 4 元形成鲜明的对照。近年来随着学校可用经费的严重不平衡，造成 同地区内的巨大差别，一些地区的重点学校受到上级主管部门的种 种优惠，教育经费严重向其倾斜，许多重点学校能够源源不断的得 到最新的教学设施，设备，而许多普通学校连基本教学设施没有保 证。2 0 0 3 年，成都市1 2 所重点中学经费支出占到全市6 0 0 余所中学 经费支出的2 3 ( 成都市技术装备所数据) 。这些现象已经背离了义 务教育的初衷，严重影响了社会的公平性。 这种不平衡特别体现在城乡教育投入差异上尤其明显，以1 9 9 3 年为例，全国城乡小学生的人均教育经费差距为1 9 倍，四川省内 z 问达3 倍，上海市与安徽省农村之间达7 倍；在初中阶段， 屯体差距为2 倍，四川省内城乡差距达4 2 倍，北京市与 t 间达l o 倍。到1 9 9 9 年这种差距不断拉大，小学和初 中城乡阶段城乡整体差距均扩大到3 1 倍，小学阶段城乡差距最大 达1 1 倍( 上海市3 5 5 6 9 元：四川农村3 2 3 6 元) ，初中阶段城乡差 距最大达1 2 4 倍( 北京市5 1 5 5 2 元：四川农村4 1 6 7 元) 。同时， 在1 9 9 9 年，全国2 0 3 6 个县和县级市中有1 0 2 1 个县的小学生均“公 用经费”不足l o 元，与北京市的7 5 7 6 元和上海市的7 4 7 4 元形成 了鲜明对比。中国的义务教育投入现状，使义务教育变成了由农民 掏腰包支撑的义务教育。国务院发展研究中心的调查，自从1 9 8 6 年 实施义务教育以来，在农村义务教育资金的投资比例中，中央政府 负担的部分只占2 ，省和地区( 包括地级市) 的负担部分合计起来 只有1 1 ，县和县级市的负担为9 ，乡镇则负担7 8 。而所谓乡镇负 担，实质上就是由农民负担。有的学者估算，在2 0 世纪9 0 年代， 国家对农民征收的“教育附加费”和“教育集资”至少在1 5 0 0 亿元 以上。在国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例从未达到 4 的情况下，国家把有限的教育资金不是投向义务教育，而是绝大 部分投向了高等教育。在2 0 世纪9 0 年代，中央政府财政教育经费 投向高等教育的比例始终高达9 0 左右，包括高中在内的中小学得到 的中央政府财政教育经费始终未超过1 ，而且这极为有限的金额又 主要是对“中央属”中小学的投入。“农村中小学生占全国中小学生 的7 5 ，农村义务教育投入却不足全国教育投入的3 0 。近五年来， 全国义务教育经费总增幅为7 2 6 9 ，而农村义务教育经费增长只有 5 0 4 9 ，相差2 2 个百分点。( 成都市技装所数据) 中国城乡分割的二元体制使国家有重“城市教育”而轻“农村 教育”的政策偏好。在这种重“城市教育”而轻“农村教育”的政 策偏好中，各级政府又产生了重“重点学校”而轻“非重点学校” 的偏好。这个“双重偏好”，大大挤压了农民受教育权的空间。“当 四川一所普通中学要用l o 万元的可支配经费去面对1 3 0 万元的正常 运转需求，它邻近的一所重点中学却可以得到1 0 0 0 多万元的教育 现代化工程改造拨款；四川成都一所重点学校全年投入的经费，大 概比一个县的全部教育经费还要多”。这种义务教育阶段城乡教育 机会不均的现象，根据张玉林的计算，自1 9 8 6 年义务教育法颁 布实施到2 0 0 0 年的1 5 年间，中国大约有1 5 亿左右的农民子女没 能完成初中教育，这其中包括未入小学的近3 2 0 0 万人、小学阶段失 学的近3 8 0 0 万人、小学毕业后未能升入初中的5 0 0 0 多万人，以及 初中阶段失学的3 0 0 0 多万人。另据上海教育科学院有关专家测算， 2 0 0 1 - 2 0 0 2 年，全国1 5 一1 7 周岁人口的九年义务教育完成率分别只有 7 5 和7 6 6 ，有7 个省区在6 0 以下。虽然小学净入学率已达9 9 ， 但毕业率只有8 9 9 6 ；初中毛入学率达到9 0 ，但毕业率仅为7 6 左右。 近年来每年大约有5 0 0 万适龄儿童未完成初中教育，其中近2 0 0 万 适龄儿童未完成小学教育，这些未能接受义务教育的主要是农村人 口。 ( 3 ) 乱收费现象普遍存在 义务教育一个重要特征是它的免费原则，但现实中我们发现， 向学生收取各种不菲费用的现象普遍存在于全国。在调查中还发现， 造成学生辍学最大的原因就来自于经济压力，特别是大量的迸城务 工人员，因为没有城市户口，他们拿着微薄的收入，却要为子女的 入学交纳昂贵的“择校费”，很多孩子因此而失学。据统计，2 0 0 4 年成都市城镇职工年收入为1 5 6 4 8 元，而市内农民工的平均收入仅 为9 2 5 6 元，( 成都商报) 但是农民工子女如果去公立学校读书，却 要多承担每年1 0 0 0 5 0 0 0 元的择校费，远远超过了农民工的经 济承受力。 近些年来，伴随着学校评重点校，示范校的热潮，各个学校的 收费标准也水涨船高，1 0 年前，成都重点中小学的比例仅为5 6 ， 现在公立学校中，国家，省，市，区( 省) 四级的重点比例已经达 到5 8 3 ，出现重点校的数量超过普通学校这一不正常的现象。究其 原因，评上重点有诸多好处，其中最大的一点就是可以籍此提高学 校的收费标准，打着重点校的牌子收取高额的各类择校费。特别是 一些学校打着市场化和转制校的旗号，大肆增加收费名目和提高收 费标准，这种行为已经严重违背了我国义务教育制度。义务教育制 度是确定政府干预并直接提供基础教育服务的制度，政府干预的基 本方式是提供基础教育经费，并设立公立学校向社会提供基础教育。 1 1 义务教育制度具有两个基本的特征；免费与强迫，因为义务教育的 根本目的是为了达到基础教育的普及，世界各国教育发展的历史证 明，只有免费，才能真正实现基础教育的普及，但凡基础教育普及 率高的国家，如美国，英国，日本等，无一不是免费义务教育。只 有免费，才可以强迫，如果学生家庭根本就无法承担子女的学费， 强迫也就失去意义。在这样一种情况下，义务教育的两个最大的特 点，强迫和义务，也就都不存在了，这样的情况还能称之为义务教 育吗? 从经济学上来看，当价格越高时，需求越低；价格越低时， 需求越高时；因此，从普及教育的目标来看，应该及可能降低价格， 让需求达到最大化，以达到普及的目的。而教育收费显然与此背 道而弛，这也是造成我国义务教育阶段辍学率居高不下的重要原因。 二我国义务教育经费存在的主要问题 分析我国义务教育现阶段的主要问题，首当其冲的毫无疑问是 经费问题，只有较好的解决了经费问题，我国义务教育的健康发展 才能建立起良好经济基础，才能进一步完善和发展义务教育。本文 根据教育经费自身的流转过程，从经费的来源和使用加以着手，试 图从经费开支的两个最大环节找出我国义务教育经费问题的症结所 在。 ( 一) 我国义务教育经费来源的问题 要了解我国义务教育阶段的经费来源，首先需要了解义务教育 经费来源的基础，我国义务教育的财政管理制度 1 我国义务教育财政管理制度 ( 1 ) 世界义务教育财政制度分析 国外教育经费筹措特点是“立法保障、税收为主”。立法手段是 保证教育投资稳定来源和稳步增长的最有效手段，它带有无条件执 行的强制性，因此，各个国家( 地区) 在法律和法规中对教育经费有很 多规定。 实行分权制的美国，教育经费分联邦、州、地方自上而下的确定 经费总额。根据联邦宪法的规定，美国联邦有权为教育课税和拨款。 在各州的宪法中也大都有关于教育方面的专门条款，其中教育投资 占重要地位。此外，美国还为许多专门目的而设立法律，如国防教 育法、高等教育设备法，在这些法律中都规定了特殊的经费预算。 税收是各国筹措教育经费的主要途径。具体有三种。一是将税 收的一部分用于教育。美国的财产税由地方政府课征，主要用于教育 其中学区教育经费的9 9 来自财产税：销售税虽然并不直接地划归 学校使用，但通过州拨款方式成为教育基金的一项重要财源。二是直 接向国民征收教育费。如巴西在各单位按每人工资总额1 1 2 征收教 育费。三是征收教育特别税。如美国的地方政府对不动产征收教育 税，建立义务教育的教育基金。 中国教育改革和发展纲要( 1 9 9 3 ) 提出，要“逐步提高国家财 政性教育经费支出( 包括：各级财政对教育的拨款，城乡教育费附加， 企业用于举办中学的经费，校办产业减免部分) 占国民生产总值的比 例，本世纪末达到4 ”。但由于纲要不是法律，对政府没有约束 力，故这么多年一直没有实现教育经费财政拨款4 的目标。分析原 因，固然有县级财力不足以支付诸多公共产品经费需求的原因，但与 此同时，省级及中央财力没有重视义务教育这一块庞大支出也是造 成义务教育经费短缺的重要原因。而国外对义务教育经费需求都有 相关法律的规定，如德国，联邦政府的教育投入占1 0 左右，州政府 占6 5 以上：在美国，教育投入州政府占4 0 以上，州以下政府占5 0 以上：英国的教育经费，中央政府占6 0 ，地方政府占4 0 。从财 政收入的分配上讲，中央政府掌握了主要财力，理应介入义务教育的 经费投入。 。 在世界范围内，义务教育阶段由中央政府主要筹资( 超过7 0 ) 的国家占到约一半；以州一级为主要筹资者的占到2 0 左右；以地方 政府作为主要筹资者的不到2 0 并且其中有一个明显的特征，政治 体制较单一，中央高度集权的国家，一般都由中央主要筹资：而具有 联邦性质，地方权力较大的国家，地方筹资比例较大。 ( 2 ) 我国义务教育财政制度分析及其存在的问题 义务教育的财政制度主要包括投资体制和转移支付两方面的内 容，本文分别对这两方面加以分析。 a 我国义务教育投资体制分析 1 我国现行的义务教育投资体制 要分析义务教育财政制度，首先需要分析我国义务教育投资体 制。在我国五级政府体制的情况下，要确定具体由哪一级政府承担 经费开支，承担的比例是多少。我国现行的义务教育投资体制，是 随着整个经济体制改革的不断深入进行，为适应进一步扩大地方自 主权改革的需要而逐步建立起来的。 1 9 8 0 年以前，与当时高度集中的财政经济体制相适应，我国的 教育投资管理实行的也是一种高度集中的投资体制模式。1 9 8 0 年以 后，中央对省、市、自治区实行“划分收支，分级包干”的财政预 算管理体制，即按经济管理体制规定的隶属关系，明确划分中央和 地方的预算收支范围，收支分类方式，支出按隶属关系划分。与此 同时，教育经费的管理相应改为由中央和地方两级财政切块安排的 管理体制，即中央财政只负担中央各部门所属高等院校、中等专业 学校和技工学校的经费，并对地方教育进行专项补助；地方财政只 负责地方管理的高等院校和中、初等学校的经费。从此，普通初、 中等教育投资的分配与管理开始交由地方负责。随着整个经济体制 改革的不断深入进行，为适应进一步扩大地方自主权改革的需要， 1 9 8 5 年中共中央在关于教育体制改革的决定中进一步明确指出： “基础教育的管理权属于地方”。“实行基础教育由地方负责，分级 管理的原则”。1 9 8 6 年中华人民共和国义务教育法颁布后，为 加快和保证义务教育的顺利实施，我国在继续坚持地方分级管理原 则的同时，又提出了义务教育费用必须实行多渠道筹集的方针，并 具体规定了义务教育经费筹措与管理的基本原则和方法，即实施义 务教育所需的事业费和基本建设投资，由国务院和地方各级人民政 府负责筹措；地方各级人民政府按国务院规定，在城乡征收教育事 业费附加，主要用于实施义务教育；义务教育所需的基本建设投资， 采取地方拨款、群众捐资相结合的办法筹集，其中农村中小学的校 舍投资，以乡、村自筹为主；中央只负责对经济困难的地区予以适 当补助，等等。同时，允许中、小学校收取一定的学杂费。这样， 经过逐步的改革，在我国形成了一种主要由地方政府负责管理和多 渠道筹集教育资金的义务教育投资体制模式。 这种模式的主要特点是：1 中央政府在整个义务教育经费的筹 措与分配中仅占有较低的比重或份额；2 地方政府，尤其是地方基 o 1 s 层政府是实施义务教育的主体，承担着实施义务教育9 0 以上的经 费；3 个人家庭和学生直接负担一部分义务教育费用。 2 。现行投资体制的主要弊端 我国现行义务教育投资体制的实行，应该说有其特定的合理性， 即在我国经济改革过程中，适应了整个经济体制改革的深入与发 展，克服了传统教育投资体制所固有的高度集中和管理僵化的弊端， 调动了地方政府和社会大力兴办义务教育的积极性，增强了义务教 育管理与发展的灵活性等。 但是，现行的义务教育投资体制，由于在教育投资的筹措与分 配上过于分散，因而从具体的实践来看，不可避免地至少存在如下 的缺点和不足。 1 难以适应我国城乡和地区经济发展严重不平衡的国情。 我国是一个经济发展极不平衡的发展中国家，要在本世纪末、 下世纪初基本普及九年制义务教育，其难点在经济欠发达地区，特 别是经济落后的广大农村地区。从目前情况看，我国大中城市和经 济发达地区已基本普及初中教育，有些地方甚至提出普及高中教育 的任务，而经济落后地区连普及初等教育都困难重重。把普及义务 教育所需的资金交由地方负责筹措与分配，实际上等于默许了经济 发展不平衡这种客观差异对义务教育普及的不利制约。其结果只能 使义务教育的普及与发展取决于各地区的经济发展水平，取决于地 方政府的财政收入状况。由于各地区的经济发展不平衡，总存在着 一定甚至是比较悬殊的差距，因此在这种投资体制下，不可避免地 将导致义务教育普及的“放任自流”，使义务教育发展陷入非均衡状 态中。我国义务教育普及中所存在的严重城乡差异和地区间的不平 衡，实际上正是实施现行义务教育投资体制模式的必然结果。 2 不利于切实保障经济欠发达地区经济利益和义务教育的发 展。 现行的义务教育投资体制，虽然强调发挥上级政府( 中央、省) 的作用，但上级政府对义务教育的投资支出，是通过体制分成由地 方政府直接安排的。而这种体制分成又是按“基数法”的原则确定 的，而“基数法”通常都是一定数年不变，很难说是科学而合理的， 也很难保障经济欠发达地区的经济利益和义务教育的发展。首先， 按基数法确定地方政府的收支范围、规模或补助定额，一般很难也 不可能真正反映出各地方的实际需要，实际上往往是政治上、经济 上妥协的结果，并且往往以承认既定的然而并非合理的利益分配格 局为代价。其次，在现行财政体制下，即使当初所确定的收支基数 和范围及其补助定额比较合理，能够满足当时各地区社会经济发展 和教育发展对财政支出的需要，但由于分成比例“一定几年不变”， 经过一定时间，这种分配格局最终仍将会出现难以保障不发达地区 对财政支出合理需要的倾向。由于经济落后地区和贫困地区的经济 发展总是相对比较缓慢，其财政收入的增长，一般也会落后于经济 发达地区，甚至低于全国平均水平，然而这些地区的各项事业的发 展，尤其是义务教育事业的发展，从公平的原则看，都应具有一定 的独立性和相对的超前性，或者说至少不应过分落后于经济发达地 区。这样，在现行的财政和教育投资体制下，按既定分成比例所确 定的落后地区的财政收入，一般将会随着经济的发展，出现难以满 足这些地区发展的需要，尤其是难以满足义务教育这种具有较强超 前性事业发展的需要，因而也是不利于整个义务教育事业的均衡发 展的。 3 缺乏对地方政府行为的有效制约，从而不利于保证地方政府 对财政资金和教育投资的合理运用。 由于我国在政治、经济管理体制上存在着许多不完善的地方， 再加上一些地方政府中的工作人员的职业素质和政策水平比较低 下，这些地方政府在财政支