社会变迁中的警务——西方警察职能演变的历史探究论文.pdf

9 2 坌窒堡迨皇塞堕p i l b l i cs e c u 哪n 。r y 。dp 。t i 。 社会变迁中的警务 西方警察职能演变的历史探究 王小海( 西南政法大学刑事侦查学院，重庆4 0 1 1 2 0 ) 摘要：随着社会制度的变迁和历史的演进，西方警务经历了从史前时代的自治型警务到现代社区警务 四千多年的发展。文明古国埃及、巴比伦孕育了正式和非正式社会控制的萌芽，古罗马则见证了平民执法 的诞生。从公元9 世纪到1 9 世纪，英格兰缔造了人人皆警、预防犯罪的警务制度，更奠定了现代警务系统 的基本要素。在英格兰警务理念的指引下，美国警察从打击犯罪专业化模式失败的实践教训中发展了服务 与执法并重的现代社区警务模式。虽然警察的职能伴随着社会变迁和历史进展在不断演变，但西方警察已 形成了维护秩序、执法和社会服务三种基本职能的格局。 关键词：西方警察职能；现代警务系统；现代社区警务 p o l i c i n gi nt h es o c i a lc h a n g e s t h eh i s t o r i c a ie v o l u t i o no ft h ep o u c ef u n c t i o n si nw e s t e mc o u n t r i e s 肌g 尉o o 一 o i ( s c h o o lo fc r i m i n a li n v e s t i g a t i o n ，s o u t h w e s tu n i v e r s i t y0 fp o l i t i c a ls c i e n c ea n dl a w ，c h o n g q i n g4 0 1 1 2 0 ，c h i n a ) a b s t r a c t ： a l o n gw i t ht h ec h a n g e so fs o c i a ls y s t e ma n dt h ee v o l u t i o no fh i s t o r y ，t h ep o l i c i n gi nw e s t e r nc o u n t r i e s e x p e r i e n c e do v e r4 0 0 0y e a r so fd e v e l o p m e n tf o mt h ea u t o n o m o u sp o l i c i n gi nt h ep r e h i s t o r i ce r at ot h em o d e r n c o m m u n i t yp o i i c i n g t h ef o r m a la n di n f 0 瑚a ls o c i a lc o n t r o le m e r g e di nt h ee g y p t i a na n db a b y l o n i a ne m p i r e s ，a n d i m p e r i a lr o m ew i t n e s s e dt h eb i n ho fc i v i l i a nl a we n f o r c e m e n t f m m9 t lt o1 9 t hc e n t u r y ，e n g l a n dc r e a t e dt h ep o l i c i n g s y s t e m so fc o l l e c t i v er e s p o n s i b i l i t yo fp 0 1 i c i n ga n dc r i m ep r e v e n t i o n ，e s t a b l i s h i n gt h eb a s i ce l e m e n t so fm o d e mp o l i c i n g s y s t e m u n d e rt h eg u i d a n c eo ft h ep o l i c i n gc o n c e p t si ne n g l a n d ，a m e r i c a np o l i c ed r e wl e s s o n sf m mt h ef a i l u r ei nc d m e 6 9 h t i n gm o d ea n dd e v e l o p e dt h em o d e mc o m m u n i t yp o l i c i n gf e a t u r e dh yt h ei n t e g r a t i o no fs e n r i c ea n dl a we n f o r c e m e n t a l t h o u g ht h ep o l i c ef h n c t i o n sh a v eb e e ne v o l v i n gw i t ht h es o c i a lc h a n g e sa n dh i s t o r i c a lp r o g r e s s ，t h r e ep a t t e m so f p o l i c ef u n c t i o nh a v ef o n n e di nw e s t e mc o u n t r i e s ：m a i n t e n a n c eo fo r d e r ，l a we n f o r c e m e n ta n ds o c i a ls e n ，i c e k e yw o r d s ：p o l i c ef u n c t i o n si nw e s t e mc o u n t r i e s ；m o d e mp o l i c es y s t e m ；m o d e mc o m m u n i t yp o l i c i n g 中图分类号：d 6 3 1 1 3 文献标识码：a 文章编号：1 6 7 卜5 1 9 5 ( 2 0 1 5 ) ( ) 卜0 0 9 2 1 1 】 d o i ：1 0 1 3 3 1 0 j c n b g 勾y 2 0 1 5 0 1 0 1 5 收稿日期：2 0 1 4 一0 9 1 6 基金项目：重庆高校物证技术工程研究中心和重庆高校物证技术创新团队科研项目( k j t d 2 0 1 3 0 1 ) ；西南政法大学资 助项目( 2 0 1 2 一x z q n l 5 ) 。 作者简介：王小海( 1 9 8 1 一) ，男，贵州遵义人，西南政法大学刑事侦查学院讲师，犯罪学博士。 万方数据 西方警务经历了四千多年的发展。著名警 察史学家理查德伦德曼( r i c h a r dl u n d m a n ) 将 西方警察的历史划分为三个时期：非正式警务 时期( i 山n n a lp o l i c i n g ) ，即社会成员共同承担秩 序的维护职能阶段；过渡警务时期( t r a j l s i t i o n a l p o l i c i n g ) ，即社会中部分成员以非正式的身份承 担警察职能；正式警务时期( f o r n l a lp 0 l i c i n 曲，即 社区特定成员正式担负起维护公共安全和控制社 会的警察职能。【1 1 随着社会形态的变迁，西方警 察在不同的历史时期承担了什么职能? 他们的权 力是谁授予的? 他们与社区居民的关系怎样? 他 们采用了什么技术和方法开展工作? 他们的工作 效果怎样? 本文将通过剖析不同历史时期西方警 察的职能和警务发展对以上问题做出解答。 一、史前时代的自治型警务( s e | f _ p o i i c i n g i nt h ep r e h i s l or ce r a ) 警务的历史可以追溯至史前时期。那时候， 有组织的家庭群体聚居在一起形成部落或氏族。 群居生活产生了一些正式或非正式的习俗和规 则，而群体中的每个成员则被要求必须遵守这 些习俗和规则。一旦有氏族成员违反习俗和规 则，扮演“警察”角色的成员即采取一定的“执法” 行动惩罚。罗伯斯基和赫斯对史前警务的 出现进行过如下描述：“在部落中，首领拥有 行政权、立法权和审判权，并经常任命部落成 员执行特殊任务( 例如担任保镖或进行执法) 。 罪犯的处治权交给了受害人或受害人的家庭。 此时，司法的观念是报复性的，即惩罚罪犯。 若是某人偷了邻居捕猎陷阱中的猎物，他( 她) 将被丢进一锅热油或是被关进有野兽的笼子， 他( 她) 将为自己的罪行付出代价。除此之外， 处罚罪犯的常见办法还有：剥皮、刺刑、火刑、 乱石砸死、烙刑、肉刑以及钉死在十字架上。”【2 j 虽然在早期的社会中没有形成有组织的警 察力量，但是成员在部落中会自觉地开展一些 警务工作。部落、氏族或家庭开展“自治型” ( s e _ p o l i c i n g ) 的警务活动，即约束群体中个 体的行为以确保未成文的规则和习俗在成员中 得以有效地执行。正如登普西( d e m p s e y ) 所描述 的：“史前警务维持社会秩序和打击违法 者始终属于私人行为。部落成员保护自己 并有义务维护社会秩序。”【3 1 这是西方警务的最 初模式。 二、古埃及和古巴比伦时期的警务：非正式 与正式社会控制的萌芽( e g y p t i a na n db a b y l o n i a n e m p i r e s ：e m e r g e n c e0 ff o r m a ia n di n f o r m a l s o c i a ic o n t r 0 i ) 随着人类定居方式的转变，维护秩序和安 全的手段也随之复杂化。传统意义上以家庭为 单位的监管在行为约束方面已无法应对日益增 长的人口。许多早期文明社会都创立了法典， 并鼓励社会规范的统一化。法典作为正式的规 范为民众的日常行为提供准则。公元前2 1 0 0 年，古巴比伦的汉姆拉比法典( c o d eo f h a r n m u r a b ) 历史上首次记录了“警察”活动：“警 察”第一次根据成文法律执法并实施了惩罚行 为。 4 1 类似的法典也存在其它早期文明之中，如 早期亚述、赫梯和古埃及。 历史上首支正式的警察队伍形成于公元前 1 3 4 0 年。埃及国王胡摩赫( h u 卜m o h e b ) 创 立警察队伍负责保卫尼罗河的商贸活动和船只 的安全航行。公元前1 2 世纪，统治者拉姆西斯 三世( r a m s e si i i ) 十分重视警察力量在维护秩 序中的重要作用。康瑟和罗素( c o n s e r & r u s s e l l ) 对古埃及的警务做了如下描述：“拉美西斯三 世( 公元前1 1 9 8 年至公元前1 1 6 6 年) 赋予警 察强大的权力以维持秩序与安全。他制定了严 酷的法律和残酷的刑罚来处置罪犯，并且公之 于众。最重要的警察力量负责守卫存放有贵重 物品的墓地。埃及人声称是他们最先使用犬来 守卫财产，并参与警务工作。古埃及的警察被 赋予了司法权力，他们不仅调查案件，而且还 要审判和执行。”【5 1 在古埃及和古巴比伦君王掌权期间，社会 井然有序，少有混乱的情况。这个时期的警务 更像是个体责任( 直接听令于君王或法老) 和 军事管制相结合的体系。正式控制机制( 军队) 和非正式社会控制机制( 包括传统、风俗和对 贵公 i 州安 ；警法 官治 ；职研 g 业究 ；学 i 院 舅曩一 ；圜 _ _ q j _ ，j 万方数据 9 4 公安理论与实践p u b l i 。s 。r i t vt h 。r v 。dp 。t i 。 君王权力的敬畏) 深深影响着社会个体的行为。 三、古罗马帝国时期的警务：平民执法队 伍诞生( i m p er a ir o m e ：b i r t ho fc i v i i i a nu n i t ) 随着统一的国家和权威的政府的建立，依 法办事成为政府有效管理国家的先决条件。基 于公元前4 5 0 年左右制定实施的十二铜表法 ( l a wo f t h et w e l v et a b l e s ) ，古罗马帝国建立了 早期的法律制度和高度发达的司法管理体系。 与史前文明一样，古罗马时期的法律制度规定 政府不负责处罚罪犯，处罚罪犯由某起案件中 的被害人决定。1 6 1 然而，古罗马皇帝奥古斯都及 其继任者们削弱了家庭在司法中的影响，同时 规定每个公民直接对皇帝负责。 大约在耶稣基督时代( 公元前4 年) ，奥 古斯都从他的军队里挑选出部分士兵组成了禁 卫军( p r a e t o r i a ng u a r d ) ，充当他的私人保镖或 叫“特权警察”( p r i v i l e g e dc o r p s ) 。同时期， 负责巡逻和保卫城市的“城市管理队”( u r h a n c o h o r t ) 也得以组建。“城市管理队”扮演着城 市警察的角色。公元前1 4 年左右，奥古斯都还 组建了一支由自由人( f r e e m e n ，获得自由的奴 隶) 组成的“消防大队”( v 磷l e s ) 。这是古罗马 第一支负责消防的队伍。除了消防工作，这支 队伍还承担了众多职责，包括逮捕盗窃和人身 侵害案件中的犯罪嫌疑人，追捕逃跑的奴隶以 及守卫古罗马的公共浴场。因此，有学者认为 “消防大队”是第一支设立在大城市中负责执 法和社会管理的平民执法队伍( c i v i lu n i t ) 。 它也是迄今为止西方已知的第一支负责守卫城 市、维护社会稳定以及消防灭火的公共安全队 伍( p u b l i cs a f e t yu n i t ) 。【”由于奥古斯都创立了“消 防大队”，警察史学家凯莉( k e l l v ) 将奥古斯 都称之为“警务之父”( f a t h e ro fp 0 1 i c i n g ) 。【8 1 凯 莉更宣称直到1 9 世纪欧洲设立城市警察局，类 似“消防大队”的组织才得以建立。 古罗马帝国沦陷后，欧洲大陆的无政府状 态一直持续到公元1 3 世纪。欧洲大陆的国王开 始逐步承担起司法行政的职责。他们开始强调 夜间巡查( n i g h tw a t c h ) ，即公民在夜间巡逻、 预防火灾和处置其它治安问题。国王还委任个 人承担犯罪调查、逮捕、征收税金的工作。通 过国王授权的方式，正式执法渐渐地取代了传 统的自治。 9 因此，当公民个人可以通过向司法 人员报告犯罪的方式来援引法律的时候，“警察” ( 国王的委托人) 开始越来越多地主动参与执 法活动。国王对公民个人行为的规范通过“警察” 的行动得以实现，并且这还强化了他的统治能 力和对公众的控制权。这个时期，警察维持社 会秩序的任务远远超过了对个人纠纷的调解。【l 叫 四、英格兰的警务：从十户长到大都市警 察( p o i _ c i n gi ne n g i a n d ：f r o mt y l h i n gm a nf o m e t r o p o t a np o c e ) ( 一) 盎格鲁撒克逊时期：人人皆警 ( a n 酉。一s a x o np e r i o d ：c o u e c t i v er e s p o n s i b i l i t ) ro f p 0 1 i c i n g ) 在英格兰早期的时候，警务由某个人或某 个群体负责。在每个社区内，当地居民会自觉 地监管彼此的行为。在日常管理方面，撒克逊 的国王只需施加少量的控制。这种社会控制形 式的有效执行得益于每个社区内居民出于自保 而自觉履行约定俗成的义务。在公元9 世纪晚 期，阿尔弗雷德大帝( k i n ga l f r e d ) 为应对即将 到来的丹麦人人侵而备战。阿尔弗雷德大帝在 应对丹麦人的策略里强调“攘外必先安内”： 维持国家内部的稳定须提供一种村民能够互 相保护的方式。为了实现国家的稳定，阿尔弗 雷德大帝创立了“十户联保制”( f r a n k p l e d g e s v s t e m ) ，这种社会管理形式通过把居民团结起 来互相保护，从而把维护国家安全的责任分摊 到若干社会组织。 按照十户联保制的要求，社区以十户家庭 为一个单位进行划分，这十户家庭组成的单位 被称为“十户区”( t v t h i n g ) 。在每个十户区 内，年龄超过1 2 岁的男性在十户长的统领下负 责社区的治安工作。“百户区”( h u n d r e d ) 由 一百户家庭构成，其管理者被称为“百户长” ( c o n s t a b l e ) 。百户长或许是英格兰历史上对警 察的最早称呼，他的主要任务是负责处理严重 万方数据 的违法行为。英格兰由若干个百户区组成，并 接受国王的统治。一般情况下国王会任命“郡 长”( s h i r e r e e v e ) 代表自己管理若干个百户区 组成的郡。十户联保制度强调的是基层的社会 管理和控制。当侵害行为发生的时候，受害人 发出呼救的喊声。受害人所在的十户区和百户 区的成员就会立刻赶到事发地点施以援手。这 种群策群力共同缉拿现行犯的形式称之为“擂 鼓鸣金捕盗法”( h u ea n dc r y ) 。若是嫌犯 未能被捕并出庭，那么十户长和百户长就要承 担该犯人的罪行。学者帕尔缪托( p a l m i o t t o ) 对 盎格鲁撤克逊时期的“人人皆警”作了如下描 述：“在他们所承担的责任中，维护国家的内 部秩序是最为重要的。每一位自由人都必须为 此做出自己的贡献。理论上所有的人都是警察， 为了方便管理才出现了某个人充当十户长，他 对邻居们负责，在必要时还得依靠邻居们才能 开展工作。秩序这个词在此具有最广义的 含义，破坏秩序的行为包括犯罪、制造骚乱、 妨害社会管理秩序。建立在此原则基础上的警 察制度，其性质基本上是防御性的。”【1 2 1 以维护当地的法律和秩序为目标并以集体 责任( c o l l e c t i v er e s p o n s i h i l i t y ) 为原则的十户联 保制在西方历史上第一次完全地把社区成员融 入到社区的警务工作中。”剐尽管当时出现了十 户长、百户长和郡长，但正式的警察力量仍然 没有形成，警察并没有从民众中分离出来专门 从事警务工作。十户联保制为现代社区警务概 念的形成奠定了最初的实践基础。 ( 二) 诺曼入侵：维护国王的秩序( n o r l l l a n i n v a s i o n ，m a i n t e n a n c eo f 硒n g sp e a c e ) 公元1 0 6 6 年，诺曼人( n o r m a n ) 入侵并占领 了英格兰。他们保留并改进了盎格鲁一撒克逊 时期的十户联保制度，并用于加强对公民的管 理。在诺曼人统治之下，维护( 国家) 的秩序 要比保证个人权利的实现更重要。改进后的十 户联保制度继续要求每个男性居民效忠国王， 履行维护国王的秩序( k i n g sp e a c e ) 的职责。如 果十户区里有成员没有履行自己的职责，那么 全体成员就要接受严厉的处罚。1 1 4 1 公元1 2 1 5 年 以后，“十户联保”意味着每一个公民对自己 所应承担责任的承诺。这个责任是指维护国王 的秩序：当被国王召集时，公民自觉主动捉拿 嫌犯、维护秩序。 诺曼人统治时期的一个显著特点是出现了 负责处理较严重违法行为的政府官员：治安官 ( c o n s t a b l e ) 。治安官的头衔慢慢演变成了王权 统治下的一个正式官衔( 英格兰第一个专门的警 察官衔) ，被授权专职负责维护“国王的秩序”。【1 5 1 治安官追踪和逮捕各种严重刑事案件中的违法 者并交由法庭审判。同时，治安官也可以通过 很多办法维护辖区内的秩序，其中之一就是“擂 鼓鸣金捕盗法”：公民一旦目睹犯罪必须大声 呼喊揭发违法者，这样治安官能够及时逮捕违 法者并将其移交法庭接受审判。 在爱德华一世( e d w a r di ) 统治期间，温 彻斯特法案( w i n c h e s t e rs t a t u t e ，1 2 8 5 ) 得到议 会的通过。根据法案，执法权重新回归到地方， 警务工作变得更有效率，城市和乡村的执法行 为得以区分。温彻斯特法案包括如下主要 内容：【l 叫维护“国王的秩序”是每个公民应尽 的责任，公民有权对违法者进行逮捕；兼职无 薪的治安官对维护国王的秩序负有特殊责任。 城镇中的治安官在下属守夜人( n i g h tw a t c h ) 的协助下开展工作；若违法者没有被当场抓获， 公民有权进一步使用擂鼓鸣金捕盗法；每个公 民有义务保有武器，并在擂鼓呜金捕盗中适时 使用；治安官负责抓捕违法者并将其移交审判 机关。根据温彻斯特法案，“日夜守卫和 巡逻”( w a t c ha n dw a r d ) 制度得以创立。治安官 可以挑选1 6 位诚实能干的成年男性担任守夜人， 并在管辖的区域出人口设卡盘查。守夜人有权 在夜间巡逻时逮捕可疑人员，并交由治安官甄 别。“日夜守卫和巡逻”制度要求城镇里每位 成年男性居民都要履行夜间守卫和巡逻的义务。 “守卫和巡逻”因此被视作是城市警务工作最 为基本的一项任务。“守卫和巡逻”的开展可 以预防犯罪、骚乱和火灾。守夜人主要有三项 9 5 万方数据 9 6 公安理论。彳实践p u b l i cs e c u r i t 。t h e o r va n dp 。c t i 。 职责：“从早到晚在各条街道巡逻，查询每户 家庭的居民情况，确保居民安静地生活以及没 有陌生人在辖区内游荡；在夜间点亮路灯、清 理街道垃圾、救火；刑事执法。”团 1 4 世纪早期，刑事司法体系随着权力分立 和等级的划分逐渐正规化，独立的司法部门“治 安法官办公室”( 0 f f i c e0 ft h ej u s t i c eo fp e a c e ) 产生。治安法官( j u s t i c eo fp e a c e ) 协助乡村地 区的郡长和城市地区的治安官f c o n s t a b l e ) 开展警 务工作。逐渐地，治安法官享有了独立的司法权 和与地方郡长相同的社会地位。而城市中的治 安官却演变成为治安法官的下属，协助治安法 官开展警务工作。在保留了监管守夜人的职责 的同时，城镇的治安官还被要求履行如下职责： 调查违法行为，执行传唤，执行由治安法官签 署的逮捕令以及监管囚犯。而郡长则忙于其它 郡内事务，尤其是收税，执法的大部分权限都 被转移给了治安法官和治安官。 ( 三) 1 7 世纪：充斥腐败的执法( 1 7 t h c e n n j r y ，c o n u p t i v el a we n 南r c e m e n c ) 1 7 世纪的英格兰政府任命了越来越多专门 从事执法和维护国王的秩序的官员。但是仍然 像以往一样，执法被看作是全体公民的责任。 在处理刑事司法的工作中，新的职位得以设立： 裁判官( m a g i s t r a t e ) 和治安官助理( b e a d l e ) 。裁判 官协助治安法官开展工作，负责主持法庭、发 布逮捕令、传召证人和甄别违法人。治安官助 理在街道巡逻，安置居无定所的流民。事实上， 这一时期的裁判官、治安官和治安官助理的作 用是极其微小的，他们中的大部分都慢慢变得 腐化堕落。【2 j 1 7 世纪英格兰的警务制度仍然采用的是 一种私人化的警务模式( p r i v a t ep o l i c i n g ) 。在这 一时期有两类群体：密探( i n f o 瑚e r ) 和反扒队 f r r h i e f - t a k e r ) 。他们通常没有官方头衔，通过调 查犯罪行为获得报酬。密探主要参与办理轻微 的盗窃案件，而反扒队则更积极主动地去抓职 业罪犯。密探和反扒队通常会丰富自己对某一 类型犯罪案件和某一地理区域的专门知识，从 而提高办案效率获得更多的报酬。然而，密探 和反扒队的贪污腐败问题使得他们被其他市民 鄙视。甚至有时反扒队自己卷人的犯罪案件和 他所侦办案件的数量一样多。 在1 7 世纪的英格兰，维护社会秩序的制度 没有把预防犯罪考虑在内。【1 “预防犯罪是不会 得到任何奖赏的。事实上，维护秩序的努力反 而鼓励了犯罪。例如，裁判官依靠各种收费和 罚款为生，而治安官和反扒队从逮捕和定罪中 获取好处。【1 5 1 裁判官、治安官、治安官助理、 密探和反扒队的腐败执法证明了当时的警务策 略是失败的。任命不合格的人不可能使警务工 作得以有效执行，其结果是这些执法者与社区 的关系更为紧张。1 ( 四) 1 8 世纪：预防犯罪理念的萌芽( 1 8 t h c e n t u r y ：c o n c e p d o no fc r i m ep r e v e n t i o n ) 1 8 世纪，随着工业革命的开展、移民的兴 起以及城市化的深入，成千上万的家庭开始涌 人城市，徘徊在各种工厂找工作。英格兰原有 的生活模式逐渐被瓦解，前所未有的社会混乱 出现了。在这一时期，社会的每一个角落都发 生了巨大的变化。英格兰的城市逐渐变成了一 个道德败坏、拥挤不堪、秩序混乱、滋生犯罪 的场所。与此同时，旧有的、腐败的司法制度 无力应对社会变革带来的各种社会问题，逐渐 被社会所淘汰。濒临崩溃边缘的法律和社会秩 序体系亟需进行改革。与以往改革不同，这场 欧洲的司法改革的最终目标是建立组织良好的 公共警务制度( p u b l i cc i v i lp 0 1 i c i n g ) 。【1 ” 1 7 4 8 年，论最近盗窃增加的原因 ( a ne n q u i r yi n t ot h ec a u s eo ft h el a t ei n c r e a s e o fr o b b e r s ) 的作者亨利菲尔丁( h e n n e r y f i e l d i n g ，以下简称“菲尔丁”) 被任命为伦敦 中心城区威斯敏斯特弓街法院( b o ws t r e e tc o u r t ) 的裁判官。菲尔丁认为预防犯罪应成为警务工 作的业务范畴之一。他相信减少犯罪需要公众 和一支强有力的警察队伍共同消除犯罪根源。 为此，他设法在辖区内组建了一支专业的警察 队伍从而改变腐败的警务制度。由于政府官员 万方数据 的抵制，菲尔丁选择重新训练治安官并建立由 治安官组成的反扒队。【5 1 菲尔丁设立了弓街警 察办公室( b o ws t r e e tp o l i c e0 m c e ) 用作法庭法令 的执行、案件调查和抓捕违法人。此外，菲尔 丁还建立了一支夜间骑警巡逻队( n i g h th o r s e p a t m l ) 以执行在大街小巷的巡逻任务。这些骑 警后来演变为著名的“弓街捕快”( b o ws t r e e t r u n n e r s ) 。 另一位1 8 世纪的警务改革家是裁判官帕特 里克柯恩( p a t r i c kc o l q u h o u n ，以下简称“柯 恩”) 。柯恩在其专著论大都市的警察( a t r e a t i s eo nt h ep o l i c eo ft h em e t m p 0 1 i s ) 一书中提 出要把警察、裁判官、法官的权力分开。他赞 成功利主义( u t i l i t a r i a n i s m ) ，倡导司法应着重建 立犯罪预防机制而非惩罚机制。他进一步强调 运转良好的警察队伍应该把预防犯罪作为警务 工作的基础目标，并且应在每一个行政区域内 设立专业的警察。【9 1 虽然众多犯罪案件的发生亟需组建一支公 共的警察队伍，但大部分英格兰人并不喜欢一 个正式的、专业的警察机构的出现。许多英格 兰人认为警察队伍会威胁他们的自由传统。此 外，英格兰人深信私人企业的优点，他们不想 在公共领域花费纳税人的钱。菲尔丁和柯恩为 现代职业警察诞生前的理论和实践准备做出了 卓越的贡献，他们关于预防犯罪的启蒙思想深 深影响着后继者。 ( 五) 1 9 世纪：预防犯罪的现代职业新警察 ( 1 9 d 1c e n n y ：p r e v e n d v ep 出c i r 培o f n e wp o h c e ) 1 9 世纪早期的伦敦已经成长为一座大型的 工业城市。但在这座城市里却存在着贫困、混 乱、种族冲突以及犯罪等众多社会问题。由于 英格兰议会十分关心贫困、失业和违法行为， 旧有的执法制度开始逐渐被抛弃。从1 7 8 0 年 到1 8 2 0 年，英格兰成立了五个议会委员会应对 社会混乱问题。直到罗伯特皮尔( r o b e r tp e e l ， 以下简称“皮尔”) 被任命为内政大臣，这些 议会委员会才有所作为。1 8 2 9 年，皮尔根据 前人柯恩的想法起草了备受争议的大都市警 察法( m e t r 叩o l i t a np o l i c ea c t ) 。1 3 考虑到一 个正式的公共警察组织会成为潜在的压制力量 并威胁公民的自由，英格兰人并不支持这项提 案。尽管有众多反对的声音，这项提案最终还 是在皮尔的推动下得以通过并成为法律。根据 该法案，伦敦建立了大都市警察厅( m e t m p o l i t a n p o l i c e ) 。这是一支有组织且带薪的警察队伍。 大都市警察厅初期共有3 0 0 0 名警员，以轮流 值班和徒步巡逻的方式确保伦敦2 4 小时的安 全。与以往的警察机构不同，大都市警察具有 等级分明，权威性强的特点，它具备了了三个 构成现代警务的核心要素：清晰的任务( c l e a r t a s k s ) 、主动性的策略( p o s i t i v es t r a t e g y ) 和组织 良好的机构( w e l l d e s i g n e d0 r g a n i z a t i o n ) 。在借鉴 了欧洲大陆警察机构的管理模式基础上，皮尔 组建的这支“新警察”( n e wp o l i c e ) 采用了军队 的组织模式，通过常态化的巡逻来履行预防犯 罪和维护社会秩序的主要职能。在特定的地理 区域内( 辖区，b e a t ) ，警察通过持续的巡逻震 慑潜在的违法人。【l 剐 伦敦大都市警察的管理指导理念来源于皮 尔撰写的警察使命陈述( m i s s i o ns t a t e m e n t ) 。 后人将该警察使命陈述总结成为“皮尔的警务 原则”( p e e l sp 0 l i c i n gp r i n c i p l e s ) 。皮尔的警务 原则概括了英格兰的法律制度和人民的价值观， 具体内容如下：【1 卅警察接受政府的领导；警察 实行军事化管理，以保证其内部稳定，行动高效； 警察的工作地点须接近市民以便更好地服务市 民；警察应向公众宣传犯罪案件的范畴和性质， 评估警务工作最恰当的方式是查询当地犯罪的 情况；警察应该根据工作时间和地域进行分配， 因此记录警察活动的行为很重要；要保证警察 队伍的高效，在人员招募和训练上就要保证高 质量，警员在见习期内圆满完成任务后才能被 正式雇佣；拥有良好形象的警察更易得到公众 的尊敬；在与民众的交往中，警察应控制自己 的脾气，要表现出执法人员的决心而非肆意使 用暴力；为保证公众对警察的信心，警察的身 份应该很容易被辨认，每个警察应该被给予一 ；贵公 i 州安 警法 ；官治 ! 职研 g 业究 ；学 i 院 戮 ；幽_ 9 7 万方数据 9 8 公安理论与实践p u b l i cs e 。，i t yt h e 。r ya n dp m c t i c e 个编号。 皮尔的警务原则强调的是警务工作的预防 理念，这反映了功利主义的思想：即预防犯罪 要优于犯罪发生后的应对措施。皮尔虽然没有 指出“社区警务”的概念，但他提出了前瞻性 的观点：警察应该积极回应社区居民的需要； 一个有效率的警务部门应该是以社区为导向的。 此外，皮尔指出：警察应该接受良好的训练和 政府的领导；警察对民众负责，具有忠诚的品质； 警务部门应该成为具有良好职业道德的组织。 随着伦敦大都市警察的建立，先前零散的具有 私人性质的执法制度被废除了。英格兰的警务 模式后来成为美国警务工作的模板。 五、美国的警务：从服务生到社区伙伴 ( a m e r c a np o c i n g ：f r o mw a i t e rt oc o m m u n i t y p a n n e n ( 一) 政治时代：政治导向的社会服务 ( p 0 1 i t i c a le r a ：p 0 1 i t i c so r i e n t e ds e i c e ) 美国在开展警务工作的过程中效仿了英格 兰警务制度的相关作法。美国的法律制度在英 格兰法律传统的基础上加以改进，使之适应美 国的政治、社会和文化环境。英格兰传统促使 美国警务工作形成三大显著特征：一是限制警 察部门权力( l i m i t e da u t h o r i t y ) ；二是地方控制执 法机构( l o c a lc o n t r 0 1 ) ；三是执法机制的高度分 权化( d e c e n t r a l i z a t i o n ) 。自1 9 世纪初开始，很多 美国城市开始效仿伦敦大都市警察的做法成立 警察局，比如纽约( 1 8 4 5 年) 、芝加哥( 1 8 5 1 年) 、波士顿和费城( 1 8 5 4 年) 。到1 9 世纪中期， 美国大部分城市都建立了与英格兰相似的城市 警务制度。在城市警务制度指导下，警察局雇 佣警长( s e r g e a n t ) 、治安官( c o n s t a b l e ) 以及平民 警卫( c i v i l i a nw a t c h ) 。 2 0 1 城镇治安官的任务同郡 县警长的任务类似：预防犯罪、为民众提供多 种多样的服务、实施道德规范以及逮捕违法人。 平民警卫则负责夜间巡逻、报告火灾、发布通 缉令、看守路灯以及逮捕或者扣留可疑人员。【l 训 美国2 0 世纪的前2 5 年被认为是“政治时 代”( p 0 1 i t i c a le r a ) 。【2 1 1 政治时代的美国警察 局属于一种以满足市民的各种要求和利益诉求 为目标的社会服务机构。警察的首要角色是秩 序维护者( p e a c ek e e p e r ) 和服务提供者( s e n ，i c e p m v i d e r ) 。在当时，由于负责警务工作的政客深 知为市民提供帮助能为他们拉到更多选票。因 此，警察服务市民远比控制犯罪重要。帕尔默 ( p a l m e r ) 认为：“在政治时代，美国是全世界警 务工作和政治联系最紧密的国家。”【2 2 “一定 程度上，由于政治时代警务工作和政治的联系 紧密，警察为市民提供一系列广泛的服务。”【2 0 1 选民服务( c o n s t i t u e n ts e r v i c e ，满足选民的一 切要求) 迫使政客施压警察提供社会服务：管 理救济站、寻找失踪孩童、为无家可归的人准 备避难所、帮助市民寻找就业机会、提供医疗 服务以及救助穷人和不幸的人。1 9 1 5 年加利 福尼亚州奥克兰市的警察参与制定了假释制度 ( p a r o l e ) 以及通过强制执行廉租住房法( t e n e m e n t l a w s ) 来帮助穷人。【2 那1 9 1 6 年的纽约警察局为 超过4 万名儿童过圣诞节，并且于次年委派警 察担任青少年犯罪预防官员。【2 4 1 ( 二) 执法时代：打击犯罪的专业化( l a w e n f o r c e m e n ter a p r o f e s s i o n a lc r i m ef i g h t e r ) 在美国禁酒令时期( 2 0 世纪2 0 年代) 和 大萧条时期( 2 0 世纪3 0 年代) ，美国警察的角 色从服务提供者和秩序维护者转移为执法者。 1 9 2 0 年1 月1 6 日，国会通过了禁酒法案，禁止 生产、出售、运输一切酒精饮料，犯罪率亦随 之上升。后来，公众开始注意重新界定警察的 角色，因为无组织、训练无素、装备简陋、毫 无准备的警察无法成功抓获2 0 世纪3 0 年代大 萧条时期臭名昭著的罪犯和盗匪，比如约翰迪 林杰( j o h nd i l l i n g e r ) 、娃娃脸尼尔森( b a b yf a e e n e l s o n ) 、机枪手凯利( m a c h i n e g u nk e l l y ) 以 及邦妮和克莱德( b o n n i ea n dc l v d eb a m w ) 。 威尔逊( w i i s o n ) 总结了美国警察当时面临的困 境：“公众认为警察贪赃枉法和犯罪率持续上 升呈正相关的关系尽管事实上二者由不同 的原因引起。警察不再负责巡逻；相反，他们 更加重视执法，但是却明显力不从心。” 2 习 万方数据 1 9 3 1 年，美国国家守法与执法委员会 f n a t i o n a lc o m m i s s i o no nl a wo b s e r v a n c ea n d e n f o r c e m e n t l 提出了许多旨在提升警员素质、管 理能力、技术水平和有效打击犯罪的建议。同 时期，许多警察行政管理者( p o l i c ea d m i n i s t r a l o r ) 心怀改变警务工作并使警察成为受人尊重的职 业的梦想。以奥古斯特沃尔默( a u g u s tv o l l m e r ) 和0 w 威尔逊( w i l s o n ) 为代表的警察行政管理 者希望通过管理警察勤务和控制自由裁量权来 建立一个中立且无关政治的高效警务系统。【2 刮 他们反对将政治视为警务工作合法性的基础， 试图通过制定警务工作的法律新规，实施科学 的调查方法来实现警察打击犯罪的专业化。他 们设法建立警务工作的专业打击犯罪模式，以 一项新的警察职能( 包括犯罪控制和刑事逮捕) 取代以往政治导向的社会服务职能。【2 7 1 专业打 击犯罪模式采用了马克思韦伯( m a r xw e b ) 的官僚制( b u r e a u c r a c v ) 和弗雷德里克温斯 洛泰勒( f r e d e r i c kw i n s l o wt a y l o r ) 的科学管理 原则( s c i e n t i f i cm a n a g e m e n t ) ，并逐渐发展成为 主导2 0 世纪警务的管理哲学。【2 剐 将警察职能从原来的社会服务和维护秩序 重新定义为执法和控制犯罪有助于警察职能的 平衡与重新定位。警察不再致力于满足广泛的 社会服务需求，而是专注于处理犯罪。因此， 2 0 世纪后期的美国警察对社会服务活动的参与 度开始降低。 ( 三) 改革时代：专业打击犯罪模式的失 败( r e f o n l le r a ：f a i l u r eo fc r i m ef i g h t i n gm o d e l ) 1 9 世纪6 0 年代到7 0 年代，美国社会动荡 不安，民权运动和反越战活动频繁发生，犯罪 率上升，冲突、暴力和公众骚乱达到高潮。同时， 法庭规定警察应采用证据排除法则( e x c l u s i o n a r y r u l e ) ，遵守更加严格的程序来执法。然而警察 盲目追求高行政效率和低犯罪率使得他们脱离 了社会，以至于完全无法应对国家出现的社会 治安问题。这个时期警察和公众的关系集中表 现为：公众不信任警察，公众不支持警察的活 动，警务机制和职能不合时宜，警察培训落后。 警察行政管理者意识到有必要认真检讨警务工 作的本质，于是开始重视警察的组织制度建设 和研究警察职能的分类。 十年骚乱期间，公众开始深入讨论和审查 警务工作和司法体系的本质。1 9 6 7 年成立的总 统执法和司法委员会( p r e s i d e n t i a lc o m m i s s i o n o nl a we n f o r c e m e n ta n dt h ea d m i n i s t r a t i o no f j u s t i c e ) 、全国内乱顾问委员会( n a t i o n a l a d v i s o r yc o m m i s s i o no nc i v i ld i s o r d e r s ) 以及 1 9 7 3 年成立的全国刑事司法标准和目标顾问委 员会( n a t i o n a la d v i s o r yc o m m i s s i o no nc r i m i n a l j u s t i c es t a n d a r d sa n dg o a l s ) 体现了美国深人检 讨警务工作模式、警民关系、警察遴选和培训 的努力。【2 训这些委员会发布的报告提出了改 善警察局组织、职员、教育、培训和管理的建 议。同时期，许多社会科学家也做了很多重要 的实证研究。拉斐弗( i j af a v e ，1 9 6 5 ) 、斯考尼 克( s k o l n i c k ，1 9 6 6 ) 、尼德霍夫( n i e d e r h o f f e r ， 1 9 6 6 ) 、比特纳( b i t t n e r ，1 9 7 0 ) 、威尔逊( w i l s o n ， 1 9 6 8 ) 以及瑞斯( r e i s s ，1 9 7 1 ) 通过研究警察的 实际勤务工作而提出了警察活动的关键描述和 分析( c r i t i c a ld e s c r i p t i o na n da n a l y s i s ) ，缩j 、 了警务工作理想和现实之间的差距。以上研究 得出，警察因强调打击犯罪和执法的职能而脱 离了民众的结论。在打击犯罪的迅速灵活反应 要求下，警察部门的科技支援变得越来越复杂， 市民的期待也有所上升。然而，警察承诺的快 速灵活反应的优越性在处理犯罪时并不明显。 市民越来越怀疑专业打击犯罪模式的效果。事 实证明，警务工作打击犯罪模式不能有效控制 犯罪和满足公众的期望。 ( 四) 社区警务时代：服务和执法齐头并 进( c o n u n u n i c yp o l i c i n ge n ：i n t e g r a t i o no fs e i c e a n dl a we n f o r c e m e n t l 警民之间缺乏信任度使得人们开始重新考 虑警察服务提供者的角色。很多警察行政管理 者开始抛弃科层制犯罪控制模式下( b u r e a u c r a t i