综合行政执法研究――以大部制改革为视角优秀毕业论文.pdf

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及综合行政执法的实践中出现的争论，进而提出大部制条件下综合行政执法如何构建， 并提出大部制改革是综合行政执法的阶段性成果还是终极成果等问题。 第二部分为综合行政执法的一般理论。 本部分采用历史分析与价值分析的方式。首先论述综合行政执法的基础性理论，包 括执法、行政执法、综合行政执法，具体分析三概念的内涵与外延，以及在理论和实践 中出现的争论。 其次，论述大部制改革的内涵和外延，在此基础上提出本文关注的问题，认为大部 制改革符合综合行政执法改革的方向。 再次，从理论角度分析我国综合行政执法的现状和历史沿革，提出综合行政执法改 革的阶段论，第一阶段是从相对集中行政处罚、相对集中行政许可到综合行政执法；第 二阶段为综合行政执法向大部制过渡。 第三部分为综合行政执法的实践调查。 首先具体考察我国已建立的城市管理领域综合执法、卫生领域综合执法、水利领域 综合执法、农业领域综合执法，认为现行的综合行政执法是在狭义的行政执法概念上推 行的。 在对全国的情况进行介绍后，具体考察重庆市的交通综合执法，借此引出综合行政 2 执法在现行行政体制下运行所产生的问题， 认为我国目前还未建立起实质意义上的综合 行政执法。 第四部分为综合行政执法的构建思路。 通过前三部分论述，得出本文所关注问题的结论，即大部制条件下的综合行政执法 仅是行政执法体制改革的阶段性成果。在大部制条件下，构建综合行政执法应从行政机 构整合与机构职权配置角度出发。 关键词：综合行政执法；大部制改革；制度构建 1 abstract since the past ten years, and under the faulty system of administrative law enforcement, researchers have kept on looking for a ultimate form of innovation in law. during this period, large amount of emergeing problems caused new innovations, and which eventually lead to a new proposal. in this cycle process, administrative law enforcement is achieving to its final destination. moreover, it seems that there is not existing any kind of theory that could get common sense, and not any proposal of innovation that could get support by the all. this phenomenon attracts great attention of mine,and this dissertation will be the following four parts. the first part is introdution. it would research why it is important to focuse on the issue of administrative law enforcement in the innovation of super ministry system. after that, how to practise the innovation? and, the innovation is a destination of final or in a phase? this two questions would be discussed the second part is general theories, mention to the matter of this dissertation, consider that the innovation of super ministry system is the direction of administrative law enforcement in development. the third part is pratical investigation, after the countrywide introducing, chongqing city would be chosen to analysis as an example, which get the conclusion that china is lack of essential administrative law enforcement system. the fourth part try to draw the way that how to establish a system of administrative law enforcement. it is believed that current administrative law enforcement in the innovation of super ministry system is just a destination in a phase, the final mode should be established in accord with super ministry system. key words: adminstrative law enforcement; innovation of super ministry system; system establishment 2 1 目目 录录 绪绪 论论 . 1 1 一、综合行政执法的一般理论一、综合行政执法的一般理论 . 5 5 （一）本文的基础概念解析 . 5 1.行政执法 . 5 2.综合行政执法 . 6 3.大部制改革的内涵与外延 . 7 （二）综合行政执法改革的沿革 . 9 1.从相对集中行政处罚到综合行政执法 . 9 2.综合行政执法向大部制的过渡 . 14 （三）大部制下综合行政执法改革的价值目标 . 14 1.建设服务型政府 . 15 2.构建行政执法体制 . 15 二、综合行政二、综合行政执法的实践情况执法的实践情况 . 1616 （一）实践中的运行情况 . 16 1.城市管理综合执法 . 16 2.卫生综合执法 . 17 3.水利综合执法 . 17 4.农业综合执法 . 18 （二）综合行政执法的具体实践以重庆市交通执法为例 . 19 （三）实施综合行政执法存在的问题分析 . 22 1.违反职权法定原则 . 23 2.违反行政职权不可转让原理 . 23 3.综合执法机构职权不清 . 24 4.执法机构数量增多 . 24 5.行政效率未显著提高 . 25 三、综合行政执法体制构建思路三、综合行政执法体制构建思路 . 2525 2 （一）综合行政执法改革对试点经验的吸收 . 25 （二）大部制下综合行政执法是行政执法体制改革的阶段性成果 . 26 （三）大部制条件下，构建综合行政执法的设想 . 27 1.机构整合 . 28 2.职权配置 . 32 结结 语语 . 3535 致致 谢谢 . 3636 参考文献参考文献 . 3737 综合行政执法研究以大部制改革为视角 1 绪 论 （一）选题的起源 “任何制度之创立，必然有其内在的用意”。 1其内在用意，包含着人们对制度的某 种价值追求。行政执法制度、综合行政执法 2制度、还有现在的大部制改革追求的建立大 部门制度亦是如此。改革开放三十年时间，我国经济体制先与政治体制转变，引入商品 经济和市场机制，建立起社会主义的市场经济体制，彻底变革集权化的计划经济体制。 而反观行政体制改革的历史发展道路：一、政府行政观念落后，仍钟情于计划经济下的 全能政府的管理观念，希冀一人独占生产者、监督者、控制者角色。二、在全能政府观 念的影响下建立的行政管理体制和政府职能运作模式， 使行政体制的改革速率远远滞后 与经济体制改革，导致落后的行政体制成为经济发展桎梏，且由于行政对经济发展宏观 把握不足，引起较多社会矛盾，影响社会进步。其次，行政管理成本高、效率低、机构 臃肿，部门职能交叉，扰民现象十分严重，严重影响社会稳定。改革与否，只是时间问 题。社会改革中，政府不仅是推动者，更应是改革的对象。通过改革，国家权力的角色 定位为规则制定者、社会宏观管理者、公共产品提供者。逐步放松国家权力对社会经济 生活的干预和管制， 促进社会个体自由竞争， 保障社会稳定和实现社会公平。 如前所说， 任何制度的创立，都有其内在的用意。在行政执法体制的改革进程中，从相对集中行政 处罚制度到综合执法的建立，再到现今大部制下推行的综合执法都是如此，不仅仅是对 国家治理中所遇到问题的一种解决方式，也代表政府行政理念的转变。 1997 年行政处罚法最先提出设立相对集中行政处罚制度，在城市管理领域开展 试点工作，将涉及工商、公安、交通、规划、建设、园林、环卫等多部门全部或部分行 政处罚权分离出来，统一交由综合行政执法机关行使，撤销精简原执法队伍，集中执法 力量，提高执法效率。该制度的设立，是行政执法体制改革在法律层面的先行，其内在 用意即为希冀利用法律手段，重新配置行政机关各部门执行权限和打破既有利益格局。 行政处罚法为了解决“大盖帽满天飞” “九龙治不了一条水”的问题，明确规定“国 1 钱穆： 中国历代政治得失 ，上海：上海三联书店，2001 年版，第 5 页。 2 后文中的综合执法，如无特别说明，均指综合行政执法。 西南政法大学硕士学位论文 2 务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关 行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使”此后，国 务院以下发关于贯彻实施中华人民共和国行政处罚法的通知、关于继续做好 相对集中行政处罚权试点工作的通知（国办发200063 号文）、关于进一步推进相 对集中行政处罚权工作的决定 （国发200217 号文）等多部文件的形式，要求各省市 依照“精简、效能、统一”的原则，调整归并相关行政执法权限，重新配置有关部门职 能，精简政府机构，建立相对集中行政处罚权工作的具体程序和配套制度。这些规定， 构成了我国的相对集中行政处罚权。 紧接着在 2003行政许可法年颁布，推行的相对集中行政许可权，是建立综合行 政执法的第二轮探索，许可法依据“高效便民”原则，明确规定了经国务院批准，省、 自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则，可以决定一个行政机关行使有 关行政机关的行政许可权。 3 相对集中行政处罚权与相对集中行政许可权都意图改变执法机构林立、 职能交叉混 乱的现状，从“精简、效能、统一”的角度进行综合执法权试点，但从试点经验来看， 相对集中行政处罚权，将属于多部门的执法权限或多或少的整合至综合执法机关，在一 定程度上集中了执法力量，提高了执法水平和效率。但是，相对集中行政处罚权仅是简 单、机械分离行政处罚权，客观上又造成新旧机关的协调困难，出现新的权力交叉与执 法真空。对这个问题，相对集中许可权的推行也没有有效解决。 在这样的大环境下，党的十七大报告提出探索实行职能有机统一的大部门体制，同 时促进行政体制改革的新发展，将政府决策权、执行权与监督权三分，把执行职能从决 策部门分离出来，建立决策、执行、监督三者相互独立又相互联系的新体制。 从相对集中行政处罚权与相对集中行政许可权的几年试点经验来看， 仅触动了我国 行政执法体制问题的表层，推行大部制，能否触动我国综合执法所存在的问题的根源； 在大部制改革之下，综合执法应该怎样改？这些问题引发了笔者对本选题的关注。 （二）问题的提出 从历史的角度而言，任何制度的发展都是一个动态的演变过程，需要用实践来评价 3 郑凤香： “论相对集中行政许可权的法律适用” ， 法制与社会 ，2007 年 2 月，第 34 页。 综合行政执法研究以大部制改革为视角 3 改革的成果是失败亦或成功。对于综合行政执法改革，笔者也是从历史动态发展的角度 予以评价。 处罚法与许可法在法律的层面上首次规定综合执法， 是在现有法律框架下的一种制 度创新，预示着行政管理体制向综合管理、综合执法的方向变革的大趋势。现有综合处 罚、综合许可并不能完全代表综合执法，综合执法是行政权力的重新整合及让渡，应包 含行政执法外延所涵盖的全部内容，涉及到行政处罚权、行政许可权、行政强制权、行 政征收权等权力及其主体、机制、制度的综合。 4综合执法要在相应的综合执法体制下运 行才能显示该制度对解决国家治理问题的优越性。 而大部制改革的实质就是推行综合行 政管理，把要素相近、关联度高的行政管理领域整合为一个大领域。这样的推进过程中 必然导致新体制下执法权限的整合，进而形成综合执法体制。 笔者就是在这样的逻辑推断下提出问题，希冀从综合执法历史动态发展过程出发， 从实践中发现问题，推动理论思考，并最终回归实践。 （三）问题的延伸 综合行政执法的构建是一个历史过程，从综合处罚到综合许可，再到现在的综合执 法，无论从综合执法这个名称，还是综合执法的内涵、外延，又或其价值所在，随着理 论发展和实践经验表明，综合执法，是一个不断发展的、阶段性的定义。 在大部制改革的背景下，实行综合执法的目标，首先是对行政权划分的整合，即在 基本的行业行政部门划分之下，改变行政权按照行业、业务划分的现状，依照行政权的 内部分权、行政权的运行过程性质划分即总体上划分为行政决策权、行政执行权、 行政监督权。其次，仅整合行政权并不能解决行政管理过程中的所有问题，还应当整合 经济环境地理要素。在本文设定的视角下，大部制改革与综合执法，在逻辑思路上具有 一致性，但从综合执法总体走向来看，大部制改革触及转变行政执法体制的内核，实现 大部制后，综合执法实践效果为何还需历史验证。所以，笔者认为，大部制改革是综合 执法的阶段性成果。 4 李国旗： “综合行政执法的理论界定” ， 天津行政学院学报 ，2008 年 2 月，第 25 页。 西南政法大学硕士学位论文 4 （四）大部制改革是综合执法的阶段性成果 从不同的角度分析同一问题，往往会出现各异的看法。笔者将大部制改革的价值追 求作为评价综合执法改革成果的标准，采用实证分析方式，认为现行综合执法改革并未 实现大部制改革的目标。大部制改革要求的政府权力依属性总体划分，形成大行业、大 系统、大领域，使政府权力相互联系又相互制约，建设高效、责任的服务型政府。反观 现行综合执法，仅将性质相近、技术可行的权力予以机械整合，在实践运行中未能解决 政府机构重叠，职责不清的问题，无法协调部门间关系，客观上又降低行政效率，增加 行政成本；而且，综合执法范围过小，还应继续向行政征收等领域扩大。 笔者对本选题的思考，是以大部制改革作为背景来探讨我国综合执法，认为大部制 改革只是综合执法的一个阶段性成果。鉴于综合执法涉及面非常广泛，以及所搜集资料 的局限性，本文得出的结论可能是不科学的， 综合行政执法研究以大部制改革为视角 5 一、综合行政执法的一般理论 （一）本文的基础概念解析 1.行政执法 （1）行政执法 “执法”在一般的法律制度研究中，与司法、守法并列组成法律实施的三种形式， 有广义与狭义之说，广义的执法是国家机关依法行使法律的活动，不仅包括国家行政机 关的执法活动，也包括国家司法机关的司法活动。甚至在特定情况下，权力机关和其它 社会组织也依法享有执法权。狭义的执法，一般称为法律执行，是指国家行政机关按照 法定职权和程序实施法律的专门活动； 可见,执法不等同于行政执法,也并非只有行政机 关才可行使。 5 行政执法是国家执法体系中的一种。 行政执法，可以从广义、中义和狭义三个方面来理解。广义的行政执法是相对于立 法、司法而言的，是指国家行政机关对法律的执行和实施，包括整个行政行为；中义的 行政执法仅指行政机关实施的行政处理行为，是相对于行政立法(行政机关制定行政法 规和规章的行为)、行政司法(行政机关裁决争议和纠纷的行为)而言的，不包括行政立 法和行政司法； 狭义的行政执法是， 在特定的场合， 仅指行政监督检查和行政处罚行为， 不包括行政审批、许可、行政征收、行政给付等其它行政处理行为。 （2）行政执法与行政处罚、行政许可的关系维度 在目前的情况和条件下， 理论和实践中对到底如何界定行政执法的含义出现较大争 论。如许崇德、皮纯协教授认为“行政执法是就国家行政机关执行宪法和法律的总体而 言的，因此，它包括了全部的执行宪法和法律的行为，既包括了中央政府的所有活动， 也包括了地方政府的所有活动，其中有行政决策行为，行政立法行为以及执行法律和实 施国家行政管理的行政执法行为”，行政执法是指行政组织依职权所做出的一切行为。 5 孟鸿志， “我国行政执法的概念、存在的问题及对策” ， 中国煤炭经济学院学报 ，2000 年 1 月，第 5 页。 西南政法大学硕士学位论文 6 杨惠基先生认为“行政执法是指行政机关及其行政执法人员为了实现国家行政管理目 的，依照法定职权和法定程序，执行法律法规和规章，直接对特定的行政相对人和特定 的行政事务采取措施并影响其权利义务的行为”，行政执法与行政立法和行政司法区 别。 6而国务院办公厅转发中央编办的关于清理整顿行政执法队伍，实行综合行政执法 试点工作的意见中使用的行政执法仅指政府部门监督检查、实施行政处罚等职能。该 文件提出，要“将制定政策、审查审批等职能与监督检查、实施处罚等职能(即行政执 法)相对分开”，“将监督处罚职能(即行政执法)与技术检验职能相对分开”。也就是 说，行政执法不包括制定政策、审查审批和技术检验，而仅指监督检查和实施处罚。 7狭 义的行政执法含义，更多是来自实务界的感性认识，行政处罚不仅是对法律最直接的实 施方式，而且在行政处罚中，相对人对处罚的感受最为强烈。但仅以这种感受就对行政 执法进行定义，其科学依据不足，而且在一定程度上混淆了许多概念，人为的缩小行政 执法的内涵和外延。行政机关从属于法律，其本质在于执行国家权力机关的意志。在执 行国家法律的过程中，行政机关在自身权限范围内将行政权力分解为行政决策、执行与 监督三类，并将行政体系内的执行国家法律、法规和行政规范及行政命令的权力界定为 行政执法权。如果按照狭义定义，那么，行政审批、许可、行政征收、行政给付等行政 行为应归属于那一类呢？笔者认为应从中义的角度定义行政执法， 认为行政执法主要是 指具体行政行为，即在国家行政管理活动中，行政主体按照法律、法规的规定，对相对 人采取的具体直接影响其权利义务， 或者对相对人的权利义务的行使和履行情况直接进 行监督检查的行为，包括行政许可、行政确认、行政奖励、行政处罚、行政强制、行政 合同以及行政监督等。 8 2.综合行政执法 综合行政执法又称为综合执法，是在现有法律框架下的一种制度创新，最初是相对 集中行政处罚权的产物，其综合性表现为对政府部门之间的权限的整合，打破了行业和 部门的界限。直接实施跨领域、跨行业的执法活动。执法领域的多样性和综合执法主体 单一性是综合执法的基本样态。按照中义的行政执法概念分析，综合执法的“综合”的 意义既包括为实施行政处罚权而需要的行政监督检查权、行政强制权等内容，也可以包 6论行政执法 ， 2009 年 2 月 19 日 7 姜明安： 行政执法研究 ，北京：北京大学出版社，2004 年版，第 7 页。 8 戴小明： “行政执法的内涵及特点探析” ， 中南民族大学学报（人文社会科学版） ，2003 年 7 月，第 16 页。 综合行政执法研究以大部制改革为视角 7 括行政征收、行政强制、行政许可等多项行政执法活动。 在实践中，对综合执法的内涵一直存在较多争论，有观点认为，联合执法就是综合 执法，几个部门在一起执法就是一种综合。也有观点认为，综合执法就是行政处罚权的 相对集中。还有人认为，综合执法不可能只等同于综合行政处罚权，还包括行政监督检 查权等权力。 笔者认为，首先，联合执法不是综合执法，仅仅是主体在一起活动而已，并不存在 几个主体的有机整合，其充其量只能是综合执法中关于主体的部分。其次，相对集中行 政处罚权，是一种对行政机关处罚权的整合。但是行政执法的外延并不限于行政处罚， 还包括行政许可、行政征收、行政强制等等。行政处罚体制改革开始被称为综合执法， 后来又改成相对集中行政处罚权的缘由也正在此。因此，综合执法，应当包含行政执法 的外延所涵盖的内容，即不同部门的行政许可权、行政征收权、行政强制权、行政处罚 权等方面的权力及其主体、机制、制度等方面的综合。 9 实现综合执法，第一是对行政权划分的整合。具体就是在基本的行业行政部门划分 之下，行政权不再按照行业、业务划分，而是按照行政权的内部分权、行政权的运行过 程性质划分，将行政权总体划分为行政决策权、行政执行权、行政监督权。希冀实现权 力内部的分权制衡、提高行政效率、降低行政运行成本。第二，仅依靠权力划分方式的 整合并不能解决实际行政管理过程中各种实际的特殊性， 因此综合执法在整合相关的行 业部门内部权力划分方式的同时，还应注重协调部门间关系，整合经济环境地理要素。 在这种意义上说，综合执法只是一个阶段性的定义。 3.大部制改革的内涵与外延 （1）为何要进行大部制改革 “大部门体制”是现代社会公共服务型政府的制度产物,也是市场经济成熟的国家 普遍采用的一种政府体制模式。党的十七大报告最早提出 “探索实行职能有机统一的 大部门体制，健全部门间的协调配合机制。”将大部制作为我国行政体制改革的方向。 大部门体制，又叫大部制,就是在政府的部门设置中, 将若干职能相同或相近的部 门整合、归并为一个较大的部门,或者将相同、相近的职能交由一个部门统一管理, 最 9 李国旗，前注3，第 4 页。 西南政法大学硕士学位论文 8 大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理,以减少机构重叠,从而达到增强政府 履行职能的能力、提高行政效率、降低行政成本的目标。如建立“大运输”、“大农业” 部等。在建立大部制的同时，促进行政执法改革新的发展,重点放在政府机构的决策权、 执行权与监督权三分， 强化决策职能,把执行职能从决策部门分离出来,建立自己独立的 规则,重新建构政府权力结构和运行机制。 现在很多部门决策、 执行、 监督三权合一, 既管宏观又管微观、 既管规划又管审批、 既当“裁判员”又当“运动员”、既倡导市场又主导企业,但又无法集中精力搞好宏观 调控。倡导 “大部制”下的政府机构的“三权分立”， 一方面,可以降低中央政府对 其工作人员工资福利支出和人力资源的浪费,从而有利于节约行政成本,提高行政资源 的有效使用;另一方面,可以避免职能重复交叉、权责划分不清、沟通协调不畅、办事互 相推诿等现象,从而有利于打破部门利益界限、畅通政策执行渠道、理顺政府内部关系, 以最终保障中央政府在高效有序的轨道上运行。 10 （2）综合执法与大部制改革的关系 大部制改革是从行政管理体制改革层面推行的，实质上就是推行综合行政管理，把 要素相近、关联度高的行政管理领域整合为一个大领域，依照权力性质重新划分政府权 力。将重点放在政府机构的决策权、执行权与监督权三分，重新建构政府权力结构和运 行机制。 大部制要求政府管理领域的决策、执行、监督三分，但并不能认为行政执法就是大 部制下政府权力三分化中的执行。从政府管理职能角度看，政府监督职能包括对内监督 和对外监督，对内监督主要针对行政机关，形成一种内部行政关系，不在本文的论述范 围内。对外监督主要是对社会公众（行政相对人）权利义务的行使和履行情况直接进行 监督检查的行为，在行政相对人不履行义务时，可以采取行政处罚、行政强制等手段予 以保障。拿行政许可来说，行政执法体现在行政相对人违反行政许可法的规定时，行政 机关可以采取暂扣、吊销许可证照等行政处罚或行政强制措施。在这个意义上，笔者认 为， 执法是保障政府执行职能与监督职能的一种手段， 而综合执法， 就是综合这种手段， 最终形成行政执法权力及其主体、机制、制度等方面的综合。 10 戴昌桥： “论我国中央行政体制改革” ， 中央经济体制改革 ，2008 年 2 月，第 8 页。 综合行政执法研究以大部制改革为视角 9 （二）综合行政执法改革的沿革 1.从相对集中行政处罚到综合行政执法 （1）相对集中行政处罚 相对集中行政处罚， 是指依法将若干行政机关的行政处罚权集中起来交由一个行政 机关统一行使，行政处罚权相对集中后，有关行政机关不再行使已经统一由一个行政机 关行使的行政处罚权的法律制度。相对集中行政处罚权作为一项法律制度，是由 1996 年 3 月 17 日第八届全国人民代表大会第四次会议通过的 中华人民共和国行政处罚法 （以下简称行政处罚法）所首先规定的，行政处罚法第 16 条规定：“国务院 或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政 机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。” 11随后国务 院为了积极、稳妥地实施行政处罚法的这一规定，在国务院关于贯彻实施行政 处罚法的通知（国发199613 号）中进一步明确要求“各省、自治区、直辖市人民 政府要做好相对集中行政处罚权的试点工作， 结合本地方实际提出调整行政处罚权的意 见，报国务院批准后施行”。这样，相对集中行政处罚权制度正式确立。 相对集中行政处罚权制度并不是一项新型的行政处罚类别， 只是规范和变更了行政 处罚的主体。 12其核心是将行政处罚权从行政管理机关所拥有的行政权力中分立出来， 单独划归专门机关或特定机关统一行使。该制度突破了现有的行政体制框架，对行政处 罚权的配置作出的重要调整。 相对集中行政处罚的发展沿革可分为三个阶段： 第一，启动阶段 相对集中行政处罚权制度的产生是历史的必然选择。 在我国现行行政管理体制和政 府职能运作模式下，政府权力的运作与实行经济体制改革、发展社会主义市场经济的形 势严重不相适应，行政管理的成本很高，效率很低，行政执法队伍臃肿，执法扰民的现 象相当严重，部门之间行政执法职责重复交叉，行政执法效率低下。 13 11 参见国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定 12 邓蔚、彭泉： “相对集中行政处罚的主体失范及模式转换” ， 西南政法大学学报 ，2005 年 4 月，第 2 页。 13 江凌、张水海： “相对集中行政处罚权制度：发展历程、实施情况与基本经验城管执法体制改革 12 年回顾” ， 行政法学研究 ，2008 年 4 月，第 14 页。 西南政法大学硕士学位论文 10 1996年国务院为贯彻实施行政处罚法，下发了关于贯彻实施中华人民共和 国行政处罚法的通知，要求“各省、自治区、直辖市人民政府要认真做好相对集中 行政处罚权的试点工作，结合本地方实际提出调整行政处罚权的意见，报国务院批准后 施行；国务院各部门要认真研究适应社会主义市场经济要求的行政执法体制，支持省、 自治区、直辖市人民政府做好相对集中行政处罚权工作。”“各级地方人民政府及其部 门的法制工作机构要根据本级政府或者本部门的统一部署，具体组织，承担对行政处罚 的监督检查工作。” 14 1997年5月，北京市宣武区率先成为相对集中行政处罚权试点地区，北京市人民政 府办公厅向国务院报送关于开展城市管理综合执法试点工作的函 （京政办函（1997） 2号），要求在北京市宣武区开展城市管理综合执法试点工作。经国务院批准，同意北 京市人民政府提出的试点方案， 在宣武区城市管理监察大队组建并开展综合执法试点工 作。随后全国不少城市政府向国务院提出请求，要求开展这项工作。国务院先后批准了 北京、天津、黑龙江、山东、湖南、广东、广西等省（市）14个设区市开展相对集中行 政处罚权的试点工作 15，至此，相对集中行政处罚权制度正式进入实施阶段。 第二，推行阶段 从 2000 年 9 月到 2002 年 7 月。 2000 年国务院办公厅为贯彻实施 国务院关于全面 推进依法行政的决定 下发了 关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知 （国 办发200063 号文） ， 对加强试点工作与行政管理体制改革相结合等内容作了具体规定， 进一步明确了试点工作的方向。 通知要求进一步提高对实行相对集中行政处罚权制度重 大意义的认识，继续抓好现有试点城市试点工作，积极稳妥地扩大试点范围，要把试点 的经验运用于市、县机构改革，进一步理顺市、县行政管理体制。此外，通知还明确了 开展相对集中行政处罚权试点工作的审批程序。此后，国务院又先后批准了 65 个设区 市在城市管理领域开展相对集中行政处罚权的试点工作， 并将综合执法试点工作改为相 对集中行政处罚权试点工作。至此，全国已经有 79 个市开展了相对集中行政处罚权的 试点。 第三，全面推进阶段 2002年，国务院下发关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定（国发 14 参见国务院关于贯彻实施的通知 。 15 刘保宁： “以 三个代表 重要思想为指导推进相对集中行政处罚权工作全国政府法制办主任会议在大连召开” ， 政府法制 ，2002 年 9 月，第 9 页。 综合行政执法研究以大部制改革为视角 11 200217号文），明确规定国务院授权省、自治区、直辖市人民政府可以决定在本行政 区域内有计划、有步骤地开展相对集中行政处罚权工作。同时要求把开展相对集中行政 处罚权工作与继续深化行政管理体制改革有机地结合起来， 建立相对集中行政处罚权工 作的具体程序和配套制度。 16这标志着在城市管理领域相对集中行政处罚权进入全面推 进阶段。至此，全国24个省（区、市）相继批准了近200 多个地方（主要是县级市和县） 开展相对集中行政处罚权工作。 （2）相对集中行政许可 1996 年行政处罚法颁布，规定了相对集中行政处罚权，到 2003 年行政许可 法 的出台， 相对集中行政处罚权制度的实践， 使得中国行政执法改革有了突破性进展， 这为行政许可法确立相对集中行政许可权制度提供了理论和立法模型。 17在这样的 大背景下,1996 年深圳市成立首个行政服务中心,随后其它地方各级政府纷纷效仿， 设立 了名称各异、职能类似的机构。 18 我国确立的相对集中行政许可权,是指将分散在多个行政机关的行政许可权,从原 有的行政机关职权中分离出来,集中交由另一行政机关行使,原行政机关不再行使原有 的行政许可权。行政许可法第 25 条规定：“经国务院批准，省、自治区、直辖市 人民政府根据精简、统一、效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行 政许可权”。 学界借鉴了关于相对集中行政处罚权的定义，将“相对集中行政许可权定义为：是 指经有权机关批准，将有关行政机关的行政许可权集中起来，交由一个行政机关统一行 使。行政许可权相对集中后，原行政机关不再行使已经由一个行政机关统一行使的行政 许可权。 19”若干个行政机关分别行使的行政权转而由一个行政机关行使，实际上就是 权力集中实施的过程，蕴含着行政权实施方式的变化。集中行政许可权就是实现由分散 向集中转化的过程，一方面，将部分分散行使的许可权力集中起来统一行使，成为相对 简单、数量较少的新形式的行政许可权，另一方面，通过对行政许可事项的整合、归并， 将原来分别由若干行政机关行使的行政许可权力统一由一个行政机关行使， 后者享有对 16 参见国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定 。 17 李荣荣： “论相对集中行政许可权制度的基础” ， 江苏警官学院学报 ，2008 年 7 月，第 12 页。 18 耿玉基： “关于相对集中行政许可权制度若干问题的探讨” ， 四川行政学院学报 ，2007 年 6 月，第 9 页。 19 姚爱国： “相对集中行政许可权的法理与实践” ， 规划师 ，2005 年 3 月，第 4 页。 西南政法大学硕士学位论文 12 相应行政事务的实质性的许可权力。通过对许可权的集中行使，精简行政许可实施机关 数量、简化行政许可的程序。 发端于计划经济体制时期的行政管理模式和政府职能运作模式， 虽然在经历了 1982 年、1988 年、1993 年、1998 年 4 次大规模的机构改革之后，痕迹仍然大量残留，政府 机构膨胀。一事一立法、一法一设权、一权一建制，行政许可设定主体过多、过滥，设 定权限不明。各部门基于利益驱动，想方设法在自己的管理范围内寻找可以设置许可的 事项，然后通过规范性文件设定许可权限，再设置专门执法队伍来行使许可权，从而导 致行政机构不断膨胀。其次，职能分散。各政府部门都从自身的管理业务角度出发，在 城市管理的某一领域、某一方面、某一环节切割出自己涉足的部分，然后通过各种规范 性文件将其规定下来，对同一事项，不同的行政管理部门从不同的角度实施行政管理， 职能交叉、重复管理问题严重，导致城市管理职能上的混乱和分散。第三、资源浪费。 机构膨胀、职能分散必然导致政府管理资源的浪费。各部门各自为战，条条分割，重复 许可，而且在许可之后的监管上更是出现执法扯皮现象，极大地浪费了政府行政资源和 社会资源。行政许可实践中存在的这些突出问题，迫切要求行政许可权相对集中。 现阶段，国家建设社会主义法治政府，是要“继续完善国家宏观调控体系，加快转 变政府职能，深化行政审批制度改革”，以实现“把政府经济管理职能转到主要为市场 主体服务和创造良好市场发展环境上来”的总体目标。 20这就要求政府从无限政府转到 有限政府上来， 体现服务理念， 在行政许可领域， 可以交由市场调控的就应当交给市场， 可以合并的，就尽量合并起来，以节约行政成本。 相对集中行政许可的发展主要主要经历以下三个阶段： 第一，一站式审批 “一站式” 审批， 主要是建立一个政务大厅(行政许可大厅)， 由各级政府牵头组建， 政府的各个许可单位派驻相关人员进入大厅，集中在一起办公，有的地方又将其称为行 政服务中心。在这个阶段，各地成立大量的行政服务中心，按照政务公开的要求，在服 务中心将各部门办理审批事项的依据、申报材料、办理流程、承诺实现、收费标准等向 社会公开，集中部门的行政审批事项，实现“一站式”办公。客观的说，这个阶段的相 对集中行政许可主要作为行政公开的载体，方便相对人申请，同时提高办公效率，是一 种“串联式审批”。 20参见中国共产党第十六届中央委员会全体会议公报 。 综合行政执法研究以大部制改革为视角 13 第二，并联审批阶段 国务院总理温家宝同志曾经在国务院第三次廉政工作会议上的讲话中指出， 深化行 政审批制度改革要“探索建立一个窗口对外的审批和许可工作机制，简化手续，减 少环节，提高工作效率和服务质量，方便人民群众办事” 21并联式审批主要是针对在我 国现有政府架构下