（国际贸易学专业论文）跨国公司组织结构理论对中国能源部组织结构设置的启示.pdf

摘要 能源是人类社会赖以生存和发展的重要物质基础，各国政府都对能源管理高 度重视，并建立了科学合理的能源管理机构。然而多年来我国能源管理工作一直 比较混乱，这不仅影响了我国能源行业的健康发展，也对我国在国际能源市场上 的竞争产生了极大的消极影响。近年来，改革我国能源管理体制的呼声越来越高。 能源管理机构是能源管理职能得以发挥的媒介，而能源管理机构的组织结构则是 能源管理职能的具体载体。因而，要改革我国能源管理体制，有必要建立高级别 的能源管理机构，如能源部，更要做好能源管理机构的设计工作。 本文分五个章探讨我国能源部组织结构的设计。第一章，从分析我国能源管 理现状着手，引出全文；第二章，简单介绍跨国公司组织结构理论，并简要总结 中国能源管理机构设置史及其规律；第三章，分为三个部分，前两部分分别分析 我国目前所面临的能源环境以及所实施的能源战略，最后一部分分析中国能源局 的组织结构是否符合我国目前的能源环境以及能否实现我国的能源战略；第四 章，在预测我国未来的能源环境发展趋势的基础上，提出个人对中国能源部组织 结构设置的建议；最后一章，总结全文。 关键词：跨国公司组织结构，全球产品结构，全球矩阵结构，能源部 a b s t r a c t e n e r g yi st h es u b s t a n t i a lb a s i sf o rh u m a nb e i n g sl i v i n ga n dd e v e l o p m e n t s oa l l g o v e r n m e n t st h r o u g ho u tt h ew o d dp u tg r e a te m p h a s e so ne n e r g ym a n a g e m e n ta n d b u i l ds c i e n t i f i ca n dp r o p e re n e r g ym a n a g e m e n ts y s t e m h o w e v e r , t h ee n e r g y m a n a g e m e n to fo u rc o u n t r yh a sb e e ni nam e s sf o ral o n gt i m e t h i sn o to n l ya f f e c t s t h eh e a l t h yd e v e l o p m e n to fo u re n e r g yi n d u s t r y , b u ta l s oi m p e d e st h ec o m p e t i t i v e a d v a n t a g e so fo u rc o u n t r yi nt h ew o r l de n e r g ym a r k e t t h e r ea r em o r ea n dm o r ev o i c e s f o r t h er e g u l a t i o no ft h ee n e r g ym a n a g e m e n ts y s t e mo fo u rc o u n t r yi nr e c e n ty e a r s t h e e n e r g ym a n a g e m e n to r g a n i z a t i o n i st h em e d i u mt h a tc a r r i e so u tt h ee n e r g y m a n a g e m e n tw o r ka n dt h es t r u c t u r eo fe n e r g ym a n a g e m e n to r g a n i z a t i o ni st h es p e c i f i c m e d i u m t h u s ，i ti sn e c e s s a r yt or e g u l a t et h ee n e r g ym a n a g e m e n ts y s t e ma n ds e tu p e n e r g ym a n a g e m e n to r g a n i z a t i o no fh i g h e rl e v e l ，s u c ha st h em i n i s t r yo fe n e r g y b u t d e s i g n i n gt h es t r u c t u r eo fe n e r g ym a n a g e m e n to r g a n i z a t i o ni sm o r ei m p o r t a n t t h et h e s i sd i s c u s s e st h ed e s i g no ft h es t r u c t u r eo ft h em i n i s t r yo fe n e r g yo fo u r c o u n t r yi nf i v ec h a p t e r s t h ef i r s tc h a p t e rg i v e sag e n e r a lb a c k g r o u n do ft h ew h o l e t h e s i sa n dg u i d e st h ef o l l o w i n gc h a p t e r s i nt h es e c o n dc h a p t e r , a f t e rr e v i e w i n gt h e t h e o r i e so ft h es t r u c t u r eo ft r a n s n a t i o n a lc o r p o r a t i o n s ，im a k eas u m m a r yo ft h eh i s t o r y o fc h i n e s ee n e r g ym a n a g e m e n to r g a n i z a t i o n sa n di t sr u l e s t h et h i r dc h a p t e ri sd i v i d e d i n t ot h r e ep a r t s ia n a l y z et h ee n e r g ye n v i r o n m e n ta n dp o l i c ys t r a t e g i e sr e s p e c t i v e l yi n t h ef i r s tt w op a r t sa n dd i s c u s sw h e t h e rt h es t r u c t u r eo ft h en e w l ys e tu pc h i n e s e n a t i o n a le n e r g ya d m i n i s t r a t i o nc a nr e a l i z eo u rc o u n t r y se n e r g ys t r a t e g y i nt h ef o r t h c h a p t e r , o nf o r e c a s t i n g t h ef u t u r e d e v e l o p i n gt r e n d o fo u rc o u n t r y s e n e r g y e n v i r o n m e n t ，ig i v em yo w na d v i c eo nh o wt od e s i g nt h em i n i s t r yo fe n e r g yo fo u r c o u n t r y a n dt h el a s tc h a p t e rm a k e sac o n c l u s i o n k e y w o r d s ：s t r u c t u r eo ft r a n s n a f i o n a lc o r p o r a t i o n ，g l o b a lp r o d u c to r g a n i z a t i o n ，m a t r i xo r g a n i z a t i o n ， t h em i n i s t r yo fe n e r g y i i 学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下， 独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容 外，本论文不含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成 果。对本文所涉及的研究工作做出重要贡献的个人和集体，均已 在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律责任由本 人承担。 特此声明 学位论文作者签名：王物红工。p 彳年士月胚e l 学位论文版权使用授权书 本人完全了解对外经济贸易大学关于收集、保存、使用学位 论文的规定，同意如下各项内容：按照学校要求提交学位论文的 印刷本和电子版本；学校有权保存学位论文的印刷本和电子版， 并采用影印、缩印、扫描、数字化或其它手段保存论文；学校有 权提供目录检索以及提供本学位论文全文或部分的阅览服务；学 校有权按照有关规定向国家有关部门或者机构送交论文；在以不 以赢利为目的的前提下，学校可以适当复制论文的部分或全部内 容用于学术活动。保密的学位论文在解密后遵守此规定。 学位论文作 导师签名： 2 伽予年寺月3 日 2 p d 年相臼日 第1 章引言 随着中国能源环境与能源管理战略的变化，建国以来我国的能源管理经历了 三次从集中到分散的轮回，当然，这也不排除复杂的政治因素在起作用。去年7 月中国能源局成立，这标志着我国能源管理在历经了多年分散管理后重新走向集 中。中国能源局的成立是中国能源管理体制改革的重要一步。然而一些专家、学 者以及普通百姓并不满足于我国最高能源管理部门的局级编制，他们希望能源管 理部门可以提升到部级建制。 对于我国中央能源管理机构的级别问题，虽然大家观点不完全统一，但大多 数人倾向于较高的部级建制。我个人也赞成成立能源部。像能源局这样的局级的 能源管理部门并不是中国最优的选择，这只能是一种到部级建制的过渡。纵观世 界各国能源部门的设置，我们可以发现整个西方和中东国家，普遍设置有内阁级 别或相当于部委级的能源部委，中国不能长期缺位。美国能源部有上千名工作人 员，他们的决策和政策影响全球能源市场，而中国作为能源消费和生产大国，话 语权严重缺失，明显与大国地位不符。但是，我们也应认识到中国能源管理体制 改革的复杂性。能源管理机构的级别固然重要，但要想从根本上完善我国的能源 管理工作，最大限度地执行能源管理职能，还必须从能源管理机构的组织结构入 手。因而，无论是能源部还是能源局，要想充分实现其能源管理的政府职能，关 键在于其内部的组织结构。 那么，能源部的组织结构设置应遵循怎样的原则呢? 我认为成熟的跨国公司 组织结构理论能够为我们提供解决这一问题的重要参考。尽管跨国公司与能源部 从性质上看来是两类不同的机构。但仔细分析，就可以发现他们有很多重要的相 似之处，这种相似性使得能源部的机构设置能够从跨国公司组织结构理论中获得 启示。无论是跨国公司，还是能源部，他们都希望在一定环境下，以最小成本实 现最大效益，这也是他们存在的动机与意义。对于跨国公司而言，这种效益就是 企业利润；而对于能源部而言，这种效益就是最大程度地实现其管理职能。而这 种成本一效益的实现媒介就是组织结构。总结起来就是它们都要根据一定的环 境，选择一种组织结构，以实现其最大效益。跨国公司要跨出国界，在世界范围 内经营，以寻求利润最大化；而中国幅员辽阔，纵横跨越多个纬度和经度，国土 面积相当于整个欧洲，全国各地自然、经济状况差异很大。所以跨国公司与中国 能源部都面临着相似的复杂环境，这决定了跨国公司的组织结构理论对能源部的 机构设置有一定的借鉴意义。 从2 0 世纪6 0 年代美国学者钱德勒的研究开始，经过3 0 几年的发展，跨国 公司组织结构理论已经发展成独立而完整的体系。钱德勒在1 9 6 2 年出版战略 与结构：美国工业企业历史的篇章一书，在该书中他提出这样的见解：组织结 构服从于战略，公司战略的改变会导致组织结构的改变。2 0 世纪7 0 年代对于跨 国公司组织结构理论研究的代表是斯塔福得和威尔士，w e s t n e y 和z a h e e r 合写的 t h em u l t i n a t i o n a le n t e r p r i s ea sa no r g a n i z a t i o n 详细介绍了他们的研究。斯塔福得 和威尔士主要分析三种全球性结构，即产品、区域和混合结构，每种结构都可以 使企业在全球范围内获得控制和协调的利益，并最后研究了全球矩阵结构，指出 其可以很好地把全球产品协调和区域一体化结合在一起。2 0 世纪8 0 年代，d o z 和p r a h a l a d 把跨国公司的组织结构与外部环境联系起来，认为组织结构与企业面 临的环境相适应。总结上述三个阶段的发展，我们可以得出关于跨国公司组织结 构设计的如下结论：环境决定战略，战略决定组织结构。 2 0 世纪9 0 年代以来，许多跨国公司实施组织结构网络化、扁平化。而对于 跨国公司组织结构的研究也逐渐集中于这方面。尽管这方面的研究还比较分散， 尚未形成完善的体系，我们还是可以适当借鉴跨国公司组织结构网络化、扁平化 理论来研究我国能源部的组织结构设计。 本文采用对比分析的方法，借鉴跨国公司组织结构理论来探讨中国能源部组 织结构的设计，从总结我国多年来能源管理机构设计的规律开始，经过分析我国 目前的能源管理环境、能源战略以及新生的能源局，然后对我国能源部组织结构 的设计提出几点建设性意见。 第2 章跨国公司组织结构理论对中国能源部组织结构设计 极具借鉴意义 2 1 跨国公司组织结构理论简介 对于跨国公司组织结构的研究开始于2 0 世纪6 0 年代。美国学者钱德勒最早 对战略与组织结构关系进行了研究。他在1 9 6 2 年出版了战略与结构：美国工 2 业企业历史的篇章一书。钱德勒在该书中通过对7 0 家公司的发展历史的研究， 得出这样的结论：组织结构服从于战略，公司战略的改变会导致组织结构的改变。 最复杂的组织结构是由若干个基本战略形成的组织结构。钱德勒德的结论由吉尔 布来莱和卡赞佳的研究得到了证明。吉尔布来莱和卡赞佳认为，采用适宜的组织 结构具有竞争优势。 2 0 世纪7 0 年代，斯塔福得和威尔士对战略与组织结构进行了进一步研究。 他们的研在w e s t n e y 和z a h e e r 合写的t h em u l t i n a t i o n a le n t e r p r i s ea sa n o r g a n i z a t i o n 一书中得到了详细介绍。斯塔福得和威尔士基于对美国1 8 7 家跨国 公司的调查，分析了跨国公司组织战略、组织结构以及国外业务的所有权安排之 间的关系，发现随着企业卷入国际市场的程度增加，其组织结构呈现出一种规律 的变迁。他们发现跨国公司在海外扩张过程中，其组织结构由国际部逐步过渡到 全球结构。斯塔福得和威尔士主要分析了三种全球性结构，即产品、区域和混合 结构，每种结构都可以使企业在全球范围内获得控制和协调的利益。全球产品结 构适用于海外产品多样化并且海外和国内业务协调程度较高的企业；全球地区结 构适用于产品线单一或地区内一体化程度较高的企业；混合结构由集中基本组合 结构混合而成，适用于跨国环境或特定战略。最后斯塔福得和威尔士研究了全球 矩阵结构，指出其可以很好地把全球产品协调和区域一体化结合在一起。 2 0 世纪8 0 年代，d o z 和p r a h a l a d 主要研究了总部与子公司的关系及其战略 控制的动态性问题。在一系列相关文献中，他们认为管理多国企业经常需要在子 公司对当地相应的压力和企业全球整合的压力之间进行权衡，而且实际上在企业 的各种压力和需求之间达到平衡的过程比寻求某种正式的结构更加重要。他们的 理论一定程度的深化了斯塔福得和威尔士( 1 9 7 2 ) 的研究，把跨国公司的组织结 构与外部环境联系起来。面对较高的当地响应压力而较低的全球整合压力的企业 一般采取全球地区结构：面对较高的全球整合压力，较低当地响应压力的企业一 般采取全球产品结构；同时面临较高的当地响应压力和全球整合压力的企业一般 可采取全球矩阵结构。简单地说就是环境决定组织结构。具体可由下图表示。 图2 1 跨国公司组织结构演化路径不恿图 环境和组织结构之间又通过战略连接起来。高绍尔( g h o s h a l ) 和诺瑞亚( n o h r i e ) 认 为组织成功的前提是适应环境，战略和组织变化的原因是为了适应环境的需要和 压力。总结以上经济学家的研究，我们可以发现跨国公司组织结构的设计应遵循 环境一战略一组织的规律，即环境决定战略，战略决定组织结构。实际上，不仅跨 国公司组织结构的设计遵循这样的规律，作为政府部门的能源管理机构的组织结 构的设计也在潜意识中遵循这一规律。 自2 0 世纪9 0 年代以来，为了在激烈的全球竞争中继续保持领先优势，跨国 企业对其组织结构进行了一场广泛而深刻的调整、重组和创新，扁平化成为跨国 公司组织结构的主要变化趋势之一。在传统的层级制下，企业的决策相对缓慢， 而又缺乏效率。减少管理层次有助于增强组织对市场的反应能力，扁平化的组织 结构彻底改变了原来由上而下的纵向信息传递方式，大大加强横向联系，使组织 更具弹性和灵活性。因而尽可能地保持企业组织结构的扁平化可以保证企业的效 率。 2 2 中国能源管理机构发展简史及其组织结构设计规律 2 2 - 1 中国能源管理机构发展简史 从新中国的燃料工业部到上世纪8 0 年代末的国家能源部，我国的综合能源 管理机构依次经历了四次设立、三次撤销，我国能源管理模式也在经历了3 次从 4 集中到分散的轮回后，最终走向集中。在这一过程中，我国能源管理机构的设置 也经历了一系列的变革。 从新中国成立到1 9 5 5 年是我国能源管理体制的起步阶段。新中国成立后， 中央人民政府即成立了燃料工业部，相当于能源部负责管理煤炭、石油和电力， 并任命陈郁为部长。燃料工业部下设煤矿管理总局、石油管理总局、电力管理总 局以及水力发电建设总局。各局以各大行政区为主进行管理。如煤矿管理总局下 分设东北、华东、中南、西北、西南管理局分别管理所属地区的国营煤矿企业。 1 9 5 5 年7 月，一届全国人大二次会议决定取消燃料工业部，分别成立煤炭工业部、 石油工业部、电力工业部，原来的“大能源被一分为三。很明显，1 9 5 5 年以后， 我国实行的是分散型的能源管理模式。至此，我国能源管理机构经历了第一次由 集中到分散的过程。 1 9 8 0 年，国家能源委员会成立，能源委下设立水利部、电力部、石油部和煤 炭工业部。这标志着自1 9 5 5 年撤销燃料部以后持续了2 5 年的中国能源分治格局 的结束。中国能源管理重新走向高级别集中型管理，但仅仅4 年后，1 9 8 4 年，国 家能委被取消。这样，我国能源管理机构又经历了一次由集中到分散的过程。 1 9 8 8 年5 月，根据七届全国人大常委会原则批准的国务院机构改革方案，能 源部正式成立。煤炭部、石油部、核工业部、水电部撤销，分别改组为能源部下 面的石油总公司、煤炭总公司、核工业总公司和中国电力企业联合会，向企业职 能转型。新成立的能源部担负规划、政策、协调、法制等职能。分散了4 年之久 的中国能源管理机构再次走向集中。然而，短命的能源部仅象征性地维持了5 年， 最终于1 9 9 3 年3 月解散，再次组建电力工业部和煤炭工业部。我国能源管理又 一次走向分散化。至此，我国能源管理机构经历了第三次由集中到分散的过程 随着我国经济的不断发展，能源分散管理格局的弊端也日趋严重，局势的演 变再次呼吁一个强大统一的能源综合管理部门的出现。应经济发展的迫切需要以 及专家的强烈呼声，2 0 0 8 年，中国能源局正式成立。至此，中国能源管理机构再 一次走向集中。 2 2 2 中国能源管理机构组织结构设计规律 总结建国以来我国能源管理机构的设置历程，我们可以发现以下两条重要规 律。 其一，每一次综合型的能源管理机构的设立主要都是由当时的经济发展形势 所决定的，而每一次综合型能源管理机构的解体都与能源部内部各方的权力博弈 密不可分。新中国成立之初成立的燃料工业部就是由当时中国脆弱的能源工业基 础所决定的。新中国成立初期，可谓百业待兴。工业的发展必须有可靠的燃料供 应，在这种情况下，成立一个强有力的中央能源管理机构是必须的。而1 9 5 5 年， 燃料工业部的分解则是原燃料工业部内部煤炭、石油、电力、水电管理总局对于 能源管理最高权限渴求的必然结果。1 9 8 0 年，国家能源委员会的成立是因为经过 十年文革动乱，电、油、煤都很缺乏，而党中央改革开放政策的实行势必加剧能 源的紧张形势。在这种形势下成立综合型的能源管理机构是必然之举。国家能源 委员会取消的最重要原因是能源委员会在权责定位上与国家计委存在严重冲突。 有“经济内阁之称的国家计委是计划经济时代最重要的政府部门，掌握包括项 目批准、价格管理等全国经济管理中的大部分权力，而能源委员会没什么权力， 形同虚设。此外，能委下面的水利部、电力部、石油部和煤炭工业部本身政企不 分也是能源委员会被撤销的原因之一。而1 9 8 8 年成立的能源部则是党中央为适 应社会主义市场经济改革而对能源管理机构所进行的又一次大胆尝试。尽管能源 委员会的撤销使得我国能源领域统一管理的试验遭遇失败，但在改革开放后能源 短缺的现实压力下，能源领域的市场化体制变革开始萌芽。1 9 8 5 年，国务院提出 政企分开，电力工业部、水利工业部、煤炭工业部都开始向建立总公司的方向发 展。这为成立能源部提供了新的可能。然而，改革毕竟要牵涉到诸多利益集团， 加之经验的匮乏，导致短命的能源部仅象征性地维持了5 年，最终于1 9 9 3 年3 月解散。 其二，我国2 0 世纪先后成立的三个综合型的能源管理机构的组织结构设置都 非常类似于跨国公司组织结构中的全球产品结构。无论是最初成的燃料工业部， 后来的国家能源委员会，还是再后来的能源部。它们在组织结构设置上都遵循这 样的原则，最高能源管理部门负责统筹全国的能源管理政策，最高能源管理部门 下面按照能源产品分设煤炭、石油、电力等管理局或部，各局或部再在各大行政 区设地方相应的能源管理部门管理所属区域内的能源事务。这样的组织结构设置 主要是由我国能源环境特点决定的。我国地大物博，各地之间资源禀赋有很大差 异，但总体说来我国的煤炭、石油、电力资源很丰富。相应地，煤炭、石油、电 力构成了我国主要的能源消费结构。所以，像采用全球产品结构的跨国公司那样， 按照产品类别来设计能源管理机构，进而在全国范围内寻求各能源产品最大的管 理效率比较符合我国当时的能源环境。全球产品结构多为那些内部分工比较发达 以及产品经营多样化的跨国公司所采取。该结构建立在产品的基础上，按照产品 6 或产品系列组织业务活动，使产品部门化，将生产同一产品的有关活动完全置于 同一部门内部。这样企业在全球范围内将其产品分成若干个产品群，每个产品群 的总经理负责该群产品在全球范围内的商务活动。为了降低成本，并取得全球竞 争优势，它们将内部分工国际化，将各产品的不同生产环节分散到全球成本最低 的地方，在那里成立子公司。这就要求各子公司进行专业化生产和协作，从而能 够取得规模经济。当然，企业也必须处理由此带来的协调与整合问题。总公司设 置研发、设计、采购以及销售等职能部门，这些职能部门为这些子公司提供服务。 不难看出，全球产品结构最大的优点是具有全球效率。所以，过去这些年中，我 国综合能源管理部门的设计有利于在全国范围内追求最大的能源管理效率。但是 我们也应看到这种组织结构自身的弱点，最明显的一点就是最高能源管理部门 下的每一个局或部都以各自部门的利益为优先考虑，相互之间容易勾心斗角，争 权夺利，忽略中国能源管理的大局，从而会对中国能源管理的整体长远发展产生 不利影响。此外，各局或部都有一定独立权利，这种独立的权力控制不好会破坏 最高能源管理机构的整体格局，甚至会导致最高能源管理部门内部的分裂。这也 就是为何每一次综合型能源管理部门最终以解体告终的一个主要原因。 从以上两条规律中，我们可以发现，我国能源管理机构的设立决定于一定的 经济、政治条件。特定经济和政治环境决定了中央政府当时的特定的能源战略， 而特定能源战略的实现则依赖于能源管理机构的设置，归纳起来就是环境决定战 略，战略决定组织结构。这种能源管理机构设置所遵循的规律与跨国公司组织结 构理论所总结的跨国公司的组织结构设置规律不谋而合。所以，跨国公司组织结 构理论对中国能源部组织结构设计具有重要的借鉴意义。 第3 章中国目前所面临的能源环境及相应的能源战略 3 1 中国目前所面临的能源环境 依据跨国公司组织结构理论，环境是制订能源战略，设计组织结构的基础。 因此，要想为我国能源部组织结构设计提出具有参考价值的意见，首先必须对我 国目前所面临的能源环境有一个清晰的了解。目前，中国所面临的能源环境可以 7 从能源资源的自然分布状况、能源消费状况、能源技术发展状况和能源市场体系 完善程度四个方面来分析。 首先，从能源资源的自然分布角度看，我国能源资源的显著特点是总量比较 丰富，但人均占有量比较低。此外，我国能源资源地区分布不均衡，能源分布与 能源消费不对称。中国拥有较为丰富的化石能源资源。煤炭在我国能源蕴藏中占 主导地位。2 0 0 6 年，煤炭保有资源量1 0 3 4 5 亿吨，剩余探明可采储量约占世界的 1 3 ，列世界第三位。1 虽然已探明的石油、天然气资源储量相对不足，但是油页 岩、煤层气等非常规化石油能源储量潜力较大。此外，中国拥有较为丰富的可再 生能源资源。水力资源理论蕴藏量折合年发电量为6 1 9 万亿千瓦时，经济可开 发年发电量约1 7 6 万亿千瓦时，相当于世界水力资源量的1 2 ，列世界首位。2 然 而，中国入口众多，人均能源资源拥有量在世界上处于较低水平。煤炭和水力资 源人均拥有量相当于世界平均水平的5 0 ，石油、天然气人均资源量仅为世界平 均水平的1 1 5 左右，而耕地资源不足世界人均水平的3 0 ，制约了生物质能源的 开发。3 我国能源资源分布的另一个显著特点是中国能源资源分布广泛但却极为不 均衡。其中，煤炭资源主要分布在华北和西北地区，水力资源主要分布在西南地 区，石油、天然气资源则主要分布在东北、华北、西北沙漠地区以及东部海域。 而从能源消费上看，中国主要的能源消费地区集中在东南沿海经济发达地区，资 源赋存与能源消费地域存在明显差别。大规模、长距离的北煤南运、北油南运、 西气东输、西电东送，导致运力紧张、成本提高，影响了能源工业协调发展。一 第二、从能源消费角度看，能源消费以煤为主，能源消费结构比较单一，环 境压力加大。煤炭是中国的主要能源，在我国国民经济中占有重要战略地位，以 煤为主的能源结构在未来相当长时期内难以改变。目前，我国煤炭行业发展中存 在如下两个主要缺陷：( 1 ) 企业集中度低，生产分散，无序竞争严重，不存在石 油行业那样可以引领行业发展的大公司；( 2 ) 我国煤炭清洁利用水平低，煤炭燃 烧产生的污染多。其直接结果是，相对落后的煤炭生产方式和消费方式加大了环 境保护的压力。煤炭消费既是造成煤烟型大气污染的主要原因，也是温室气体排 放的主要来源。随着中国机动车保有量的迅速增加，部分城市大气污染已经变成 煤烟与机动车尾气混合型。这种状况持续下去，将给生态环境带来更大的压力。 中华人民共和围困务院新闻办公室，中国能源状况与政策，2 0 0 7 年1 月，第2 页 2 中华人民共和围围务院新闻办公室，中国能源状况与政策，2 0 0 7 年1 月，第2 页。 3 中华人民共和国国务院新闻办公室，中国能源状况与政策，2 0 0 7 年1 月，第2 页 第三，从能源技术角度看，我国能源资源开发难度较大，能源技术相对落后， 能源效率偏低。首先，从能源资源开发角度看，与世界相比，中国煤炭资源地质 开采条件较差，大部分储量需要井工开采，可供露天开采极少；石油天然气资源 地质条件复杂，埋藏深，勘探开发技术要求较高；未开发的水力资源多集中在西 南部的高山深谷，远离负荷中心，开发难度和成本较大；非常规能源资源勘探程 度低，经济性较差，缺乏竞争力。其次，从技术上看，我国能源技术虽然已经取 得较大进步，但与发展的要求相比还有较大差距。可再生能源、清洁能源、替代 能源等技术的开发相对滞后，节能降耗、污染治理等技术的应用还不广泛，一些 重大能源技术装备自主设计制造水平还不高。再从能源效率角度来看，我国能源 效率较低。粗放的经济增长方式、不合理的能源结构、低水平的能源技术装备以 及相对落后的管理水平导致单位国内生产总值能耗和主要耗能产品能耗高于主 要能源消费国家的平均水平，因而进一步加剧了能源供需矛盾。我国是公认的高 耗能的国家。同样产出1 美元g d p ，我国的耗能是美国的6 倍多，日本的7 倍多， 就是与同属发展中国家的印度相比，也要高出1 8 倍左右。目前，我国每年总耗 能超出日本，但实现的g d p 总量连日本的1 4 都不到。 最后，从能源市场的角度来看，我国能源市场体系不完善，应急能力有待加 强。我国的社会主义市场经济体制还不完善，在这一大背景下我国国内能源市场 机制的作用远远没有发挥出来，主要表现在，能源价格机制未能完全反映资源稀 缺程度、供求关系和环境成本；能源资源勘探开发秩序有待进一步规范，能源监 管体制尚待健全；煤矿生产安全欠账比较多，电网结构不够合理，石油储备能力 不足，有效应对能源供应中断和重大突发事件的预警应急体系有待进一步完善和 加强。 从我国目前所面临的能源环境情况来看，我国在制定未来能源战略时需要考 虑到能源节约、多元发展、保护环境以及国际合作等多个方面，以适应我国独特 的能源环境特点。 3 2 中国未来的能源战略 根据目前我国所面临的能源环境，新世纪我国的能源战略目标可以概括为： 节能优先、多元发展、依靠科技、互利合作。 节约优先是由我国能源的实际状况决定的。我国人均能源占有率低，能源利 4 谢然浩，中国能源管理“最有效率”，中国石油石化，2 0 0 5 年1 0 月，第7 2 页。 9 用效率偏低，是公认的高耗能的国家，例如，每千瓦时发电煤耗为0 3 7 9 千克标 准煤，而国际先进水平可以达到0 3 1 - 0 3 3 千克；我国输电线损是7 6 ，国际先 进水平是5 6 ，石油和煤炭的采收率只有2 7 和3 0 左右，浪费严重。5 这其中的 一个重要原因是耗能较高的老旧机电设备还很多，因此，只要我们改进技术，淘 汰落后工艺和设备，我国的节能潜力是很大的。在经济不断增长，人民生活用能 水平不断提高的情况下，全方位提高能源效率，进一步提升能源节约在经济社会 发展战略中的重要地位，调整经济结构和能源结构是解决中国能源发展主要矛盾 的根本性举措。 多元发展是保证我国未来能源安全的必然之举。长期以来，我国能源消费中 一直以煤为主，而油气等污染较小的常规能源，尤其是太阳能、风能等清洁能源 的发展一直比较滞后。以煤为主的能源消费结构虽然节约了生产成本，却使我国 付出了巨大的环境代价。未来，我国将通过有序发展煤炭，加快发展石油天然气， 大力发展水电等可再生能源，积极推进核电建设，科学发展替代能源，优化能源 结构，实现多能互补，保证能源的稳定供应。这样，我们就可以通过多元化的能 源利用格局来支持中国未来的经济发展。 依靠科技是保持我国经济和能源可持续发展的重要保证。科学技术是第一生 产力，我国的能源安全问题最终必须以科学技术的发展为保障。我国必须大力发 展科技，提高能源开发和利用效率，不断增强开发新能源和替代能源的能力。 互利合作是中国能源资源发展的重要方针。中国的发展离不开世界，世界的 繁荣需要中国。随着经济全球化的深入发展，中国在能源发展方面与世界联系日 益紧密。中国的能源发展不仅满足了本国经济社会发展的需求，也给世界各国带 来了发展机遇和广阔的发展空间。因此，中国的能源发展必须在立足国内的基础 上，积极与世界各国在油气资源勘探开发以及能源资源科学研究等方面开展好互 利合作。值得欣慰的是我国在能源国际合作方面已取得了很大成果。中国与美国、 日本、欧盟、俄罗斯等许多能源消费国和生产国都建立了能源对话与合作机制， 在能源开发、利用、技术、环保、可再生能源和新能源等领域加强对话与合作， 在能源政策、信息数据等方面开展广泛的沟通与交流。在未来，我国仍应继续扩 大同各能源大国的深层次合作。 从上文可以看出，我国目前的能源战略既反映了我国能源环境的基本特点， 又有利于我国能源的长远发展。但是这样的能源战略能否实现关键在于能源管理 5 张国宝，“新世纪中国的石油和天然气政策”( 2 0 0 7 ) ， h t t p ：w w w s d p c g o v c n n y j t n y z y w x t 2 0 0 5 0 7 1 4 _ 4 1 3 6 9 h t m l o 机构的组织结构设计。 3 3 重任在肩的中国能源局 如前文所述，2 0 0 8 年8 月8 日，中国能源局正式挂牌运行。这个局级建制的 能源管理机构能否胜任我国的能源管理职能，实现我国的能源战略目标呢? 大多 数人对此持怀疑态度。他们认为级别不高使能源局协调、统筹全国能源管理的职 能受到很大制约，尤其是协调、管理大的能源企业和各地方能源管理方面，难以 发挥应有的功能，难以实现国家能源管理目标。这确实是一个重要原因。我个人 也对能源局在实现我国能源战略方面存在很大疑虑，但我更倾向于从能源局组织 结构设计的角度来阐述我的看法。 先简单关注一下中国能源局的组织结构设置。根据国务院批准的“三定 方案，国家能源局为国家发展改革委管理的国家局。国家能源局共设综合、政 策法规、发展规划、能源节约和科技装备、电力、煤炭、石油天然气、新能源 和可再生能源、国际合作司九个司，编制1 1 2 人。国家能源局的英文名称为： n a t i o n a le n e r g ya d m i n i s t r a t i o n 。国家能源局设党组。其主要职责包括划入原国 家能源领导小组办公室职责、国家发展和改革委员会的能源行业管理有关职责， 以及原国防科学技术工业委员会的核电管理职责等。具体包括：拟订能源发展 战略、规划和政策，提出相关体制改革建议；实施对石油、天然气、煤炭、电 力等能源的管理；管理国家石油储备；提出发展新能源和能源行业节能的政策 措施；开展能源国际合作。 值得肯定的一点是，新生的中国能源局在组织结构设置上比建国以来前三个 集中型能源管理机构更为科学。最大的进步就是新生的国家能源局摆脱了传统单 纯以能源产品为标准划分能源管理权限的束缚，充分考虑到政策法规、科研开发 以及国际合作等职能的重要性。进而在设立电力、煤炭、石油天然气、新能源和 可再生能源4 个产品司的同时，也设立了政策法规、发展规划、能源节约和科技 装备与国际合作4 个职能型司。很明显，这是在充分考虑我国当前能源环境，衡 量我国能源战略的基础上，借鉴美国能源部组织结构设置经验的结果，有其进步 性。美国能源部设有科研、国际合作、信息等职能部门集中为其能源管理服务。 我国能源局所设的职能司可以将各方面的专业人才集中起来为我国各种能源产 品的管理工作提供科学的服务，进而完善能源管理职能。但我们也应看到，该设 置并没有摆脱传统跨国公司组织结构中单纯纵向、直线型划分部门的方式。这就 使得能源局灵活性不够，很难适应外部环境变化的要求，进而会阻碍能源局能源 管理职能的发挥。因而，能源局的组织结构还有可以进一步完善的空间。 综上，国家能源局的成立，只是中国能源管理体制改革迈出的“第一步”， 人们有理由期待能源管理体制改革的进一步深化，长期来看建立更高级别的能源 管理机构，设置更为优化的能源管理机构的组织结构是必然的。 第4 章关于更为理想的中国能源管理机构一中国能源部组 织结构设置的构想 4 1 中国未来能源环境发展趋势预测 如第三部分所总结的那样，要想顺利实现我国的能源管理战略，实现我国能 源的可持续发展，建立能源部是必然的，而能源部组织结构的设计又是重中之重。 依据跨国公司组织结构理论，组织结构要依赖于环境和战略。因此，要为我国能 源部组织结构设置提出建设性的建议，首先必须尽量对我国未来的能源环境作出 一个比较恰当的预测。 4 1 1 中国未来能源环境发展趋势 我国目前的能源环境是在我国能源资源自然禀赋的基础上，经过建国以来几 十年经济、社会发展的结果，包括能源资源的自然禀赋和社会经济两个方面。在 作为能源环境基础部分的能源自然禀赋问题上，人的主观能动性更是受到种种限 制的。目前，我国消费能源主要以不可再生能源为主，如果在寻找替代能源和新 能源利用上不能实现根本性的突破，我国的能源资源将会用一点少一点。而作为 能源环境重要组成部分的社会经济发展状况，因受各种因素的影响，变动性比较 大而且不固定，所以对能源环境的预测主要是中国社会经济发展趋势的预测。 自1 9 7 9 年以来，中国经济已经连续高速增长了近3 0 年，但目前席卷全球的 金融风暴已逐渐由发达经济体蔓延到新兴经济体，对我国经济的影响也逐渐显现 出来。在这种情况下，未来中国的经济还会高速增长吗? 对此问题，大多数国内 1 2 外专家、学者作出了肯定的回答。他们认为这次美国的危机、全球的危机是中国 的机会。实际上，全球的金融危机有助于中国国际地位的提升和经济地位的重塑。 国巨创业投资集团总裁、美国万通投资银行控股集团执行董事、中国国际资本有 限公司首席经济学家孙飞博士认为中国g d p 的增长还会保持8 ，并且他相信未 来3 0 年里，中国从经济上肯定会成为世界第一号的强国。6 诺贝尔经济学奖获得 者、“欧元之父”罗伯特蒙代尔对中国未来经济发展进行了预测：中国到2 0 3 0 年仍会保持较快增长速度，并逐步超过r 本和美国成为世界第一大经济体。他认 为，目前中国g d p 年增长保持在1 1 左右，在未来1 5 2 0 年内，应该不会低于 8 。到2 0 3 0 年仍会实现较快增长，到2 0 5 0 年成为世界第一大经济体。7 尽管国内 外专家学者对中国未来经济的具体预测数据有所差异，但都认为中国经济在未来 几十年里可以保持高速增长，并有可能超越美国成为世界第一大经济体。 4 1 2 中国未来经济增长依据 对任何事的预测都不能凭空想象，必须有足够的依据才能使人信服。国内外 专家之所以在全世界处于经济危机的水深火热中时对中国经济做出如此乐观的 预测是有据可依的，具体的依据可以归纳为以下三个方面。 一是城市化的发展将会极大地促进中国未来经济的发展。目前，我国正在加 紧城市化的进程，中央党校研究室副主任，经济学博士，北京科技大学周天勇教 授曾预测到2 0 2 0 年，中国人口规模将达1 4 5 亿以上，其中城市人口将达到9 亿 左右。8 城市化的推进将会极大地促进投资和消费的增长，孙飞博士预计在城市化 当中，其实中国城市化每提升一个百分点，也意味着我们的g d p 会增加3 个点， 会拉动数十种的相关行业。 二是中国有着丰富的人力资源，这仍将是我国经济发展的一个推动力。尽管 改革开放3 0 年以来，我国人均工资水平有了很大提高，但目前，仍远远低于发 达国家水平。周天勇教授认为即使2 0 2 0 年实现较为富裕的小康社会，工资成本 也还为这些工业化国家的1 2 0 - 1 1 5 ，适龄青年高等学校入学率将达到3 5 左右。 9 届时，中国将不仅成为人力资源大国，也是人力资源强国。这将成为国民经济的 强有力推动因素。 6 孙飞，“对话中国未来经济高峰论坛之火变局“( 2 0 0 8 冬) ， h t t p ：e e o n o m y s i n o t h c o m d o c a r t i c l e 2 0 0 8 1 2 2 5 s e r v e r 1 0 0 0 0 3 1 0 3 3 h t m 7 ( 2 0 0 8 秋) ，h t t p ：g u b a e a s t m o n c 3 , c o m 0 0 2 0 7 7 10 0 5 8 8 4 7 3 4 g u b a h m a l 8 周天勇，“中国未来经济增长的潜力和前景”( 2 0 0 4 冬) ， h t t p ：, , w c h i n a c o m c n c h i n e s e 0 p - c 4 9 6 4 5 9 h t m 9 周天勇，“中国朱来经济增长的潜力和前景”( 2 0 0 4 冬) ， h t t p ：w w w c h i n a c o m c n c h i n e s e 0 p c 4 9 6 4 5 9 h t m 三是我国目前人均g d p 和城市化水平都还很低，依据国际经验，我国经济 还有很大的增长空间。从世界各国经济增长的经验来看，基数小，增长快，基数 大，增长慢，这是个较为普遍的现象。美国人均g d p 达到3 5 0 0 0 美元，年增 长l ，绝对额增加3 5 0 美元；中国人均g d p 目前只有1 0 0 0 美元，年增长1 0 ，g d p 才增加1 0 0 美元。从城市化的角度看，东亚一些国家和地区经济增长 的经验显示结构转型在城市化水平3 5 一5 5 ，人均g d p 在1 0 0 0 一3 0 0 0 美元 阶段，仍然是高速增长阶段。比如韩国在1 9 5 3 1 9 6 2 年间g d p 增长速度平均为 3 8 4 ，1 9 6 2 1 9 9 1 年间平均增长8 4 8 ，1 9 9 1 - - 2 0 0 0 年间平均增长5 7 6 ， 高速增长长达3 8 年。旧而中国未来结构转型特征和人均g d p 水平变动，正是处 于这样一个经济高速增长的时期。因此，中国未来低基数基础上的高增长是国民 经济成长的重要趋势。 总的说来，我们有足够的理由相信未来中国经济将保持较高的增长速度，而 高速增长的经济必须依赖于持续稳定的能源供应。中国究竟未来需要多少能源 呢? 国内最近对能源需求预测有不同的看法。比较高的预测，大约是2 0 2 0 年中 国能源，有可能要达到4 0 多到5 0 亿吨，2 0 3 0 年可能达到5 0 多亿到6 0 亿吨。 当然也有不同的分析，