城市的发展进程.doc

第二章 城市的发展进程第一节 城市的形成 、城市的概念 由于城市是个巨大的系统整体，其要素、结构、层次和功能都显现比它的复杂性与多样性，因此对城市的概念很难讲其内涵的唯一性。法国著名的城市地理学家什梅尔说：城市现象是很难下定义的。城市既是个景观，一片经济空间，一种人口密度也是一个生活小心和劳动中心，更具体点说，也可能是一种气氛，一种特征或者一个灵魂。 在我国古代文献中，“城”和“市”是两个概念。“城”是指有防卫围墙的地方，能扼守交通要冲，具有防守的军来据点。管子度地中说：“内为之城、城外为之郭。”墨子七患中则指出、“城者、所以自守也”。“市”是指商品交换的地方。我国古有“日中为市，致天下之事，聚天下之货，交易而退，各得其所。”周易学辞这说明最初的市是指在一定地域内固定的、集中商品交易的场所。市，还有大市、早市、晚市之分。周礼地宫中说，“大市，日昃而市，百姓为主；朝市，朝时而市，以贾为主；夕市，夕时而市，贩夫贩妇为主”。后来随社会经济的发展，“城”与“市”逐渐结合在体。从两个字的概念，可以看出早期城市形成的渊源和其简单的结构与功能。现代城市，已不是原来那种简单“城”与“市”的结合，而是要素繁多、结构复杂、功能齐全。通常提出的城市概念，一般是指现代城市的概念范畴。 马克思主义经典作家们很早就对城市有过较为精辟的阐述。马克思和思格斯在德意志意识形态中曾写道：“城市本身表明了人口、生产工具、资本、享乐和需求的集中；而在乡村里所看到的却是完全相反的情况：孤立和分散。”（马克思恩格斯全集v3,p57）在同著作中还写道；“物质劳动相精神劳动的最大的一次分工，就是城市和乡村的分离。” （马克思恩格斯全集v3,p56-57） 列宁也曾写道：“城市是经济、政治和人民的精神生活的中心，是前进的主要动力。” （列宁全集v19,p264） 斯大林是这样论述城市的他说：“它们是文化最发达的中心,它们不仅是大工业的中心，而且是农产品加工和切食品工业部门强大发展的中心。这种情况将促进全国文化的繁荣，将使城市和乡村有同等的生活条件。”（斯大林选集v下,p558） 除了马克思主义经典作家们对城市概念的表达外，许多学科的学者们从不同角度对城市概念进行了研究，归纳起来有如下几个方面： 一是城市经济学的不同观点。他们认为，城市是在个有限的地域内集中的经济实体、社会实体、物质实体三结合的有机体；城市是人类为着自己的生存与发展的需要，经过创造性的劳动加以利用和改造的物质环境，是在社会生产劳动分工以后，产生的一种相对于乡村而言更人性化的社会载体，具有一定的空间和地域范围，一定数量规模的人群以每个时代先进的生产方式和生活方式进行着社会活动，创造着比乡村更高的生产力，享受着更高质量的生活；城市是不同等级区域的政治、经济、文化的中心，是经济区域发展的焦点城市是发展新工业最便利和最经济的地点，同时也是人类集聚最经济的形式。 二是人口学的观点。他们认为，城市是分布在一个地区的特定人口群体；它具有人口再生产的特殊社会经济条件和文化条件：这个群体被看作是国家总人口的一个组成部分。 三是社会学的观点。他们认为，城市具有一定地理界域的社会组织形式，或称之为人类社区的一种生活方式。 四是地理学的观点。不同地理学家们认为，城市是发生于地表的普遍宏观现象，有一定的空间组织、有很强的区域性和综合性；城市是有中心性能的区域焦点，城市是从事第二、第三产业人群的集中居住地；城市是国民经济空间连同劳动与人口投入地点有意义的结合的一部分。 五是城市建设学的观点。他们认为，城市是空间和社会构成的整体，现代城市是一个复杂的建设工程综合体，是各种工程构筑物和各种管线系统的汇集地。 六是城市生态学的观点。他们认为，城市是以人类社会为主体，以地域空间和各种设施为环境的生态系统。 七是城市系统论的观点。他们认为，城市是一个在有限空间地域内的各种经济市场相互交织在一起的网状系统；现代城市是一个以人为主、以空间利用为特点、以聚集经济为目的的一个集约入口、集约经济、集约科学、文化繁荣的地域系统，现代城市系统就是一个经常处于非平衡状态的复杂的有机体，是与周围地区和城市不断进行交往的开放系统；是各个子系统协同发展、主要职能与多种功能相结合而和谐发展的整体；城市是一个以人为主体、以空间利用和自然环境利用的特点，以集聚经济效益、社会效益为目的，集约人口、经济、科学、技术和文化的空间地域大系统。 通过对以上城市概念定义的系统分析和陈述，可以看出入类对城市认识的深入，并逐渐趋于科学性。也说明，不同学科从城市不同的层次角度来研究，都具有其客观真理性。 系统辩证论认为，城市是指以自组织纳人的群体为主体，以一定空间和自然环境为实践客体、以集聚经济社会效益为目的，集约人口、经济、科学文化为特点，并与周围环境进行物质、能量、信息交流的空间地域开放的大系统；城市是一定空间地域内经济社会发展的系统核。 二、城市形成的条件 城市形成的前提条件，就是社会生产力的发展，由此而出现的社会分工扩大，商品经济的发展，城乡的分离相对立。马克思在资本论中写道：“一切发达的、以商品交换为媒介的分工的基础，都是城乡的分离。”（马克思恩格斯全集v23,p390） 城市是一个历史范畴。它是生产力、生产方式、生产关系这社会范畴运动发展的必然产物。在原始社会早期的漫长岁月里，人类的祖先过着穴居和巢居的生活，过着流动的群体生活，没有出走的居住点。到了新石器时代，由于生产力的发展，农业与畜牧业的分离，产生了人类第一次社会大分工，并开始有了剩余产品和剩余产品的交换，氏族部落有了白己的居住点。后来由于金属工具的产生，就出现了手工业和农业分离，即第二次社会大分工。这时就产生了商品生产与商品交换。随着商品交换的发展，交换的杨所也逐步固定下来。由于商品生产、商品交换、交换场所的固定，社会上出现了商人阶层。为了生产和交换的方便，商人就在一个有限的空间内聚集定居，结成社区。因当时部落之间的战争，这种社区不断修筑城池进行保护。这样就出现了人类社会最早的城市。人类社会最早城市的出现标志着人类生产力的发展，生产关系的改变，生产方式的进步，是人类社会文明史的一次大飞跃。在城向形成过程中，社会生产力的发展是首要前提条件，社会分工是基础，商业生产与交换是直接原因。也就是说城市的形成，是出众多的因素而综合形成，不能简单地归结为某一个方面，离开哪一个因素，城市的产生就将成为不可能。 城市的产生伴随着私有制的出现。这是由于城市的发展扩展了城乡之间一定区域的商品交换，城市的工业和手工业生产者与农村的农业生产者，都是为自身私有的经济利益进行着生产。专门从事商品交换的商人，通过商业活动，交换着两大物质生产部门的产品。这样就便城市与农村，手工业者与农民，商人与农民、手工业者之间的经济利益的矛盾和对立不断加深和扩大。由于城市的产生与发展，它的许多物质和文化生活条件优越于农村，吸引着剥削者和统治者，成为统治者的消费、享乐的中心。为了巩固他们的统治地位，在城市设置行政机关、警察、军队等政治统治机构，来加剧对农村的统治和剥削。 第二节 城市的发展 一、早期城市 早期城市产生迄今已有5000年的历史。由于生产力发展水平所限，那时的城市系统结构和功能很不完善，很不齐全。城市总是在水利、农业、产品、交通等城市要素较为优越的社区或居住点首先形成和发展。据历史记载和考证，在古埃及，从公元前3200年到公元322年，即从古王国和后期王国的漫长历史发展时期内，在尼罗河流域出现了孟菲斯、底比斯、法雍等城市；在古西亚的底格里斯河与幼发拉底河面河流域先后形成了巴比伦、马尔、马鲁克、尼普尔、加拉什等城市；在古希腊与古罗马，于地中海沿岸建立了马西里亚、叙拉古、拜占廷、斯巴达、雅典和罗马等城市。在我国，在黄河流域形成了商城、殷城等城市。 从早期城市的结构来看，手工业比较发达，商品交换比较活跃，政治统治集中；从功能来看，一方面是进行农产品与手工业产品交换，是流通与生产的中心；另一方面它又是统治阶级一一奴隶主对周围区域进行剥削和压迫的中心。从城市系统整体来看，凡是生产力比较发达的地区、城市就比较集中，商业与手工业也比较繁荣，城市的规模也就越大。我国历史上的齐国都城临淄，在齐宣王时期已发展成拥有7万户、10万人口的都市，是当时齐国鱼、盐、文彩、布帛生产与贩运中心。据考证、临淄古城总面积达60平方公里，并发现有冶铁、炼铜、铸钱和管器作坊的大量遗址。 早期城市的产生，手工业是以市场交换为目的的商品生产，商人则是专门从事商品买卖，手工业与商业，手工业者与商人就有可能在地域空间上集中，这种地域空间的集中，就是早期城市。因此我们说早期城市是简单商品经济发展的产物。早期城市产生和存在的时期，基本属于奴隶社会，因此它的兴衰同奴隶社会的产生与发展相联系。早期城市除了手工业商品与剩余的农副产品的交换功能外，还是社会、宗教、政治、军事、科学、文化、手工业作坊的中心。马克思指出；“城市工业本身一旦和农业分离，它的产品一开始就是商品，因而它的产品的出售就需要有商品作为媒介，这是理所当然的。因此，商业依赖于城市的发展，而城市的发展也要以商业为条件，这是不言而喻的”。（马克思资本论v3,p371）由此可见，城市的产生和发展，是社会分工的作用和商品经济发展的结果。二、中世纪城市 随着生产力的发展，社会进入中世纪。中世纪是指欧洲各国的封建社会时期；年代大致是公元4761640年，前后约11个世纪。这一时期的城市叫做中世纪城市。 封建社会的生产力比奴隶制社会有了巨大的进步，社会分工不断扩大和完善，商品生产和商品交换愈加频繁，交通运输手段增多并广泛利用，交通条件更加方便。这时在一些主要河口和海岸出现了一些以商业为中心的城市。中世纪城市的主要特征：是商品市场和贸易中心；二是初步成为政治、经济和文化的中心；三是对城市管理的法律条文开始产生；四是生产以手工业为主，规模小、产量低、生产技术落后；五是城市人口增长总的看很缓慢。据历史资料记载：当时我国唐代的长安城已有8万户居民，人口约100万、市内店铺众多，商旅云集。北宋的东京(开封)，人口最多达150万l70万。 随商品经济的发展，逐渐形成不同类型和不同性质的城市分类，出现了专业分工和不同居民构成的城市特点。例如欧洲中世纪的城市有以下几类： 一类是进行长距离贸易的城市。以商业为城市主体结构，而人是居民中的核心、如鲁昂、马斯特里赫待、德文持、提尔、布鲁日、根特、威尼斯、比萨、米兰、佛罗伦萨等。 二类是消费与生产兼有的城市。这类城市的居民主要是手工业者，为当地市场生产商品。并与周围农村进行农副产品交换，如英国的格雷斯特等。 三类是以消费为主的城市。这类城市主要以政治、军事、宗教文化为中心，如英国的伯里圣埃蒙兹、德国的法兰克福等。 四类是以农业为主的居民城市。这类城市是以领主的意图给该居民区以城市的法律地位。（波斯坦军剑桥欧洲经济史v3，剑桥1963版，p22-24） 以上这几类城市在中世纪的欧洲出现，说明了城市内部结构逐步完善功能也有了很大的变化。但是在中世纪欧洲城市发展史中，城市曾经历了个衰亡时期。公元5世纪罗马帝国的灭亡，代之以日耳曼人统治西欧封建政权，早期的都市文明日趋衰落，极盛的罗马城，人口也急剧下降，市区经济遭到破坏，商业萧条，手工业凋敝，自给自足的农村经济有所发展。到了ll世纪，代表城市经济先进的经济力量重新萌发。到13世纪之间，这是欧洲中世纪城市长足发展的时代。 我国封建社会大约从公元前5世纪到鸦片战争即1840年共计2300多年的时间，比欧洲长得多。在这漫长的封建统治时期，城市也随朝代的更叠经历了不同的历史发展阶段。在不同的历史发展阶段中，城市与城市经济的发展具有以下几个特点： 一是城市的分布由北向南转移。城市兴于黄河流域，逐步向淮河流域、汉水流域、长江流域、钱塘江流域转移。随城市布局的南移，我国的经济重心也由北向南转移。 二是城市的行政职能比较突出。因诸侯争霸、封建割据，王都与郡县大那是统治阶级为了统治和掠夺的需要而兴建的，城市经济表现出对行政的依附性。 二是南方城市出现相当规模的商业城市。随着海上贸易的发展，水路对经济发展的重要性显现出来，广州、扬州、武昌、南京、长沙等城市都成为具有一定规模的商业中心城市。 四是以手工业和工业为主的城市发展比较薄弱。 五是多次出现了政治中心与经济中心的分离局面。 以上特点，说明了我国封建社会城市和城市经济的发展同欧洲中世纪城市的发展相比。有其明显的落后性和局限性。这种落后性主要表现在城市经济对行政的依附件，这样经济发展就失去了积极性和主动性。而表现出封建闭守的僵化性。至今不难看出。在我们的现有经济发展过程中，封建社会城市的特性仍在影响着现代城市经济的发展。 三、近代城市 所谓近代城市，是指从l640年英国资产阶级革命开端到1917年俄国社会主义革命这一所史时期的城市。随着资本主义生产关系的确立与发展以蒸汽机发明、生产和推广应用为基础的城市工业迅速崛起，大工业城市的数量急剧增加，城市人口增长速度大大加快，这就形成了近代城市。 工业革命创造了人类历史上前所未有的生产力，使中世纪城市发生了质的变化。在这时期内，城市数量迅速增加，出现了许多新型的工业城市，城市规模急剧扩大，城市人口大量集聚；城市的结构和功能发生了变化，工业生产的功能和商品经济的功能已成为城市的主要功能；物质与精神的财富巨大集中，成为资产阶级的经济中心，剥削和统治着农村。马克思和思格斯在共产党宣言里指出：“资产阶级已经使乡村屈服于城市的统治。它创立了规模巨大的城市，使城市人口比农村大大增加厂起来，因而使很大一部分居民脱离了乡村生活的愚昧状态。”（马克思恩格斯全集v4,p470） 工业革命开始于英国，以棉纺织工业为代表的机器大生产的兴起，使英国很快走上了工业化道路。而一大批新型现代化城市都是工业中心和贸易中心同伴相随。到1900年城镇人口的比例己达到70，是世界上第一个城市人口超过农村人口的国家。当时的英国首都伦敦已成为全世界的商业首都。 19世纪后，德、法、美、葡等国家也相继完成了工业革命。城市的数量和规模也有了空前的发展。 中国历史上的近代，是指1840年鸦片战争到1919年的五四运动，为半殖民地半封建时代。在这一时期，由于帝国主义列强的侵略和掠夺，残酷地摧残和扼杀了处于萌芽状态的中国资本主义近代工业。中国没有爆发工业革命，整个经济与城市经济呈现出极度复杂的混乱状态。这时的近代中国城市没有得到正常的发展。港口城市如大连、天津、青岛、上海等已成为帝国主义进行政治、军事、经济侵略的基地，这些城市是按侵略者的意图来发展的。并且这些城市的结构发展也极不合理，近代工业得不到应有的发展，基础工业极其落后，而商业、服务业都过分膨胀，一个城市变为几个帝国主义的租界，被分割得支离破碎，不成体系。当时靠民族工业支撑起来的城市，生产力落后，力量薄弱，规模不大，对帝国主义统治的大城市表现出很大程度上的依附性。由以上可以看出，近代的中国城市，在全国政治经济社会发展的不平衡规律驱使下，布局不合理，体系结构失稳，资本主义经济没有生成，许多城市依然保持着封建时代的城市面貌。 随着资本主义在世界范围内的迅速发展，而使近代城市也得到了较为充分的发展。其具体特征表现在以下几个方面， 一是工业革命带来了城市革命，工业的发展带来了人口极度增长，新产业的出现带动了新兴工业城市的出现。 二是近代城市出现了生产力的高度集中，社会财富的高度集中，规模企业的高度集中，人口消费的高度集中，城市建设规模的高度集中。 三是工厂的规模经济、城市的聚集经济与先进的生产手段和集约化的经营相结合，创造出了前所未有的物质财富和精神财富，城市成为整个国民经济和地区经济的中心。 四是城市的结构趋于合理化，功能趋于多样化，城市经济功能已成为城市结构的主体。近代城市已成为工业生产中心、科技中心、商业贸易中心、金融中心、信息中心、文化中心、交通中心、行政管理中心。经济对行政的依附逐渐削弱，经济对政治、军事的影响和控制明显加强。 五是专业化分工协作得到了长足的发展，工厂企业之间、城市行业之间、区域城市之间，国家之间经济联合得到加强。专业化分工协作产生了新的生产力。 六是近代城向经济的发展，使资产阶级与无产阶级的矛盾对立构成了资本主义社会的基本矛盾，同时也激化看城乡之间的矛盾。 七是随着城市与城市经济的发展，城市基础设施和公用事业得到明显改善。例如道路、供水、供电、供热、供气、电讯达到了集中化的程度。防洪、排涝、防火都已成为城市内部结构不可分期的部分。综上所述，近代城市的兴起与发展，使人类社会的物质文明与精神文明进入到一个新的历史阶段并为现代城市的产生提供了雄厚的物质基础和丰富的精神前提。 四、现代城市 19世纪末和20世纪初，特别是第二次世界大战后，自由资本主义进入到帝国主义阶段，世界进入了现代城巾的发展阶段。这是整个城市发展历史过程中极为重要的时期。在这个时期内城市人口迅速增长，经济实力大大增强。出现前所未有的特大都市、大都市区、都市带和都市系统等。 现代城市是日益扩展着的现代经济活动中心，它拥有现代化的工业生产系统、商业贸易系统、交通运输系统、科技文化系统、公共服务系统、信息传输系统等。也就是以现代城市结构复杂而合理、功能多样而齐全，它集约着现代化程度较高的物质、能量和信息、要素、结构、层次、功能都呈现出城市的整体系统性、目的性和有效性。现代城市就是通过强有力的政权机构、雄厚的经济实力和各种先进的设施来实现对其它地区的统治和联系，成为一个地区、一个国家的政治、经济和文化中心。 第三节 城市的衰亡 城市是一个系统的整体，在我们分析城市系统时，不仅要运用结构、层次、要素等原理，还要运用动态过程的发展来分析城市系统的过去和现在，还要预见到它的将来的发展趋势。 在城市系统发展过程中，它已经走过了早期城市、中世纪城市、近代城市、现代城市等不同的系统过程和阶段。 随着社会生产力的发展，现代城市的发展方向就是城市化，最终达到城市衰亡。一、城市化的概念所谓城市化是指城市系统的发展壮大，分散的乡村人口转变为城市集中的不同结构层次的人口的社会进步过程。城市化是城市系统发展的必然趋势，是个地区、一个国家整体发展优化的目的所在，是城市内在系统结构不断完善不断调整的结果，而城市化的系统过程是在城市系统内在层次的转化中，依据整体优化的目的而不断进行的。 而这种城市系统整体围绕其优化目的、通过系统结构质的变化和层次的逐一转化的动因。是由城市间的差异、区域间的差异、行业部门之间的差异而存在的那种“势能”驱使的。尤其是城市与乡村的分离与对立，工业与农业的差异、工人与农民的差异，使人类社会有目的性的、有因果性的和随机的向着城市化方向转变。 二、城市化的具体特征有三个方面： 是城市人口的迅速增加和城市人口比重的迅速提高。这里包括原有城市人口的增长，农村人口向城市的转移，新兴城市的建立与出现，原有的城市的扩大，行政区的调整，农村成为城市的一部分，这里核心的问题，是变农村人口为城市系统的人口，引起城市人口绝对数量的增加，增加了城市人口占总人口的比重。这个过程的快与慢取决于社会生产力的发展，取决宏观城市与城市经济发展规律。 二是城村规模的急剧扩大和新兴城市的大量出现。目前在世界范围内，城市化的进程已大大加快。在美国与英国的东海岸，出现了沿海区域的城市带，这一区域内己实现了城市化；在我国长江三角洲地区，正在逐渐形成以上海为中心，包括苏州、无锡、常州、南京在内的城市群体；还有以某一个特大都市为中心，在其周围建有不同层次的城区与城镇，使城市系统的结构层次不断地向周围区域传输物质、能量、信息，使周围镇、区、村的生产与生活都纳入中心城市的辐射环内，协同运转。这种城市化现象，我们称之为城市环，不论是城市带、城市环、城市群体的出现，还是城乡一体化道路，都是加速城市化进程的可行模式。 三是城市与乡村之间在生产方式和生活方式的差距正在逐渐缩小。这里的问题是在广大农村实现水、电及城市化，手工农业生产方式转变为机械化生产方式，农村生活方式转变为城市生活的方式。衣、食、住、行、用同城市样，并且从事农业生产的人数比重很小，而从事工业性生产和服务行业的工作人数比重占据70以上。如果农村逐步加快这一进程，即农村城市化，那么，这一天的到来将是城市化的彻底实现，也是城市衰亡的日子。 城市化是世界性人类社会发展的必然规律，它为人们的生产和生活提供了方便，推动了社会经济的进步，这是有利的一个方面。同时，我们还应当看到城市化中常有膨胀会发生，许多城市出现了土地紧张、水源缺乏、住房拥挤、交通堵塞、环境污染等社会问题。在这方面资本主义社会已有深刻教训，中国作为社会主义国家，城市化的路子怎么走，这要在宏观控制指导下来进行，避免重蹈援辙。 三、城市衰亡就是乡村城市化。城乡分离对立运动的过程，是城市与城市经济不断发展，城市系统不断完善，功能不断强化的过程。城市占据主导地位，以其独特的条件，在城乡之间起着经济、政治、文化纳纽带作用对周围地区起着凝聚力的作用，人口、知识、技术、资金、财富等等不断向城市集中，城市本身就是一种生产力。城市的衰亡，就是城市和乡村的对立“消灭”，农业与工业的差异将协同并存，工农将成一体，城市和乡村将“融合”，这就是城市发展的历史趋势与规律，也就是城市与城市化的最终衰亡。第四节中国城市化道路的选择1950年以来，城市在中国政府的政策中的地位经历了不同阶段，城市化自90年代中后期逐渐成为理论界探讨的热点，也成为各级政府施政的一个主要方向。但直至目前，中国的理论界在这一问题上仍没有取得起码的共识，而有关城市化方面的政策效果也是差强人意。许多现存的制度严重阻碍了中国城市化的进程，从而使得这一问题实际上仍然只能停留在争论的阶段。一改革以来推进城市化的阶段性特征改革前之所以在排斥市场机制的同时阻抑城市生长，有其理论支持。当时认为“非生产性劳动”是多余，“吃闲饭”的城市居民是社会负担，“追求物质享受”的都市生活是堕落。城市只被作为政治中心和工业基地来发展，优遇城市的观念则潜移默化地影响着决策：先是为了缓解城市福利与政府财力的矛盾，用户籍管理手段将城乡差别制度化，后来又长期挖农业补工业，压消费保积累，最后造成系统性紊乱；经济陷入高成本、高速度、低效益、低活力的循环。农业劳力被困在有限的土地上，致使产业结构失衡不断加剧。我国人口增长速度与城乡分割也有直接关系，积淀在农村的人口基数形成越来越重的历史负荷，城乡间的生育剪刀差至今仍然在扩大。1958到1978年，虽然城镇人口比重从15.4升到17.9，但政策基调是阻止农民进城。背离客观规律的代价巨大，可惜深入反思仍付阙如。1980年，国务院批转全国城市规划工作会议纪要，制定出“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”的方针，我国进入推进城市化的阶段。此后出现“建制城市化”或称“表面加速”的特征，即城市数量增长很快，但非农业人口比重仅有缓慢上升。1983年起，实行市领导县体制和整县改市政策；城市数从1978年的193 个增至1991年的479 个；城市人口比重升至26.4，但非农业人口比重仅为18.5。城市对自发前来经商和务工的农民从禁阻到开放再到经济性接纳，用了约10年。这期间有利于劳动力流动的条件，一是搞活流通等政策打开了城市农贸市场；二是企业改革的政策打开了国有企业使用农民工的市场；三是多种所有制并存政策同时扩展了商品和生产要素市场。但是，农民迁居城市的闸门仍然紧闭，大中小城市都习惯于对农民“呼之使来，挥之使去”，直到 1988年底，还有过一次全国性的“清退城市农民工”措施。80年代，乡镇企业的崛起一方面吸纳了约1 亿农村劳力，一方面增强了政府选择小城镇道路的信心。19841988 年，乡镇企业平均每年转移农村劳力高达1 084 万人。尽管91的企业分布在自然村，但为乡镇建设提供了财源和理由。1984年，国家降低设镇标准并放宽户籍管理限制，乡改镇的步伐随之加快。建制镇1983年底为2 968 个，1991 年突破1 万个。乡改镇和县改市为推进城市化提供部分条件，但它们本身不是人口城市化的实质进程。90年代大体延续了上10年的城镇化政策。1990年4 月1 日开始实施的城市规划法中，提出“严格控制大城市规模，合理发展中等城市和小城市”的方针。根据城市规划法，我国大城市、中等城市、小城市，分别指市区和近郊区非农业人口50万人以上、20万人以上、不满20万人；建制镇也界定为城市（因而“城市化”和“城镇化” 可以视为同义词）。目前通用的概念是把建制镇称为小城镇。在统计中把城市行政辖区人口（不含市辖县）都计入城镇人口，这个口径显然与城市规划法的定义不同，有相当程度的放大。但是如果只统计非农业户籍人口，又压缩了城市实际人口数字，误差同样比较大。第五次人口普查后可能使用新的统计口径。户籍管理的改革也正在加快。90年代的城市化进程有几个交叠的阶段性特征。一个是县改市在19921994年形成高峰，至1997年停止，城市数量型增长完成了一个周期。建制镇的数量也在1999年越过峰值出现回调趋势。19901996年底，城市数由467 个增至666 个，城市人口比重升至29。到1999年底城市数稳定在668 个，城市人口比重为30.9。这里面包含了大规模县改市、县改区带入的农业人口。尽管如此，改革以来第二个10年比第一个10年的整体增速低了3 个百分点。如果比较非农业人口比重，城市化率1999年低于1990年。“我国城市化进程显著加快”的判断似嫌轻率，极易误导决策。第二个特征是小城镇发展成效低于预期。1995年建设部负责人说，到2000年小城镇将发展到6 万多个。理论界还有种说法：“八十年代农民进企业，九十年代农民进城”。但是农民进镇进城的潮流没有出现。一是小城镇的成长性不强。到1996年末，全国农村建制镇平均人口仅4 520 人，平均非农业人口2 072 人。二是小城镇的经济动力不足，缺乏吸纳容量，即使放开户口管制看来也难以收到预期效果。三是小城镇的服务功能弱，基础设施建设和社会保障滞后，第三产业比重普遍上不去。由于小城镇战略没有取得预期效果，90年代出现涌向城市的“民工潮”，高峰时进城谋生的农民达8 000 万人。这种暂居形式的迁移顺应了城市保护主义体制，也是改革开放后城乡间搏弈的一种相互妥协。第三个特征是农民工为城市经济增添了动力，但城市政府对进城农民的歧视性规制近几年在强化。90年代，城市经济的优势突显。1998年城市GDP 占全国的74.1，城市人均GDP 是全国的2.4 倍。19961998年GDP 超过200 亿元的城市数分别是34个、40个、46个。盖洛普公司一项调查表明，19941997年，我国（城镇）家庭年收入的中位值从4 380 元增至8 000 元，大城市的中位值是全国平均值的2 2.6 倍。广州、上海、北京城镇家庭年收入的中位值分别为21 600元、20 000元和16 000元。应该提及，农民工对城市经济贡献极大。以佛山陶瓷集团为例，1985 年以前每3 年产值增一亿元，到1990年每年增加一个亿，19911993每年增加3 个亿，产值翻番主要靠新上流水线，而上万名一线工人几乎全是农民工。上海、北京等大城市，仅建筑企业雇用的农民工均在60万人以上。在北京，使用外来农民工的工资成本是国有企业职工的50左右。整个1990年代，经济从过热到软着陆再到增速逐年下滑，虽然GDP 的波动相对平缓，但是宏观调整的代价和微观环境压力主要都由农民承受。城市政府部门加强就业管理、社会治安综合治理、进行市容环境整治时，都把进城农民作为主要对象。例如，河南省郑州市1999年规定40个职业禁止、26个职业限制使用外来工。北京市2000年宣布限制外地人谋职的行业从5 个增到8 个，职业（工种）从34个增至103 个。由于受到排斥，进城谋生的农民总数从 90年代中期的8000万人降到90年代末的5000万人左右。另一方面，乡镇企业的发展受到市场、资源和环保的约束， 90年代吸纳的农业剩余劳力远远低于预期。原预计乡镇企业吸纳农村劳动力数量在1993年1 12亿基础上到2000年前再增加转移5000万；实际上到1999年底全国乡镇企业职工12 704万人，占农村劳动力的27.1，较上年仅提高0.1 个百分点。而农村富余劳力和新增劳力仍在上升中，严峻局面下亟需寻找新的出路。第四个特征是近年在地方政府层面兴起推进城市化的高潮，而且不局限在一种模式上。一是把城市化作为重要的发展战略，制定近期和中期发展目标。例如湖南省1997年已提出“聚集式发展”，培育大型中心城市和壮大县城。山东省在2000年提出“合理发展大城市，重点发展中小城市，积极发展小城镇”的思路。广西提出“十五”期间城市化要“采取超常规速度向前发展”，城市人口比重由20增至28。河北省拟将城镇人口比重从目前的29.5提高到2005年的37和2010年的43，江苏省计划从1999年的34.3提高到2005年的45，湖北省2005年的指标是38 ，广东省计划2010年达到50，等等。二是从本地条件出发采取多种推进方式。例如山西省提出“建好一个现代化大城市，搞好5 个城市群，发展100 个小城镇”的具体推进方式。广东省将广州市区范围由1443.9平方公里增加到3718.8平方公里，城区面积由50平方公里增加到300 平方公里。河北省邢台市已出台以“婴儿随父随母自愿，分居夫妇相聚不难，老人投靠子女可办，投资置业买房准迁，农民进城条件从简，引进人才政策从宽”为要点的户籍改革条例。山东、甘肃等省近期也制定出户籍改革细则。浙江省在公共建设和服务领域探索适应市场经济的新机制和多元投资体制，“以土地为资本，用资本引资金”，等等。三是以县域为主的小城镇规划建设明显升温。特别是2000年6 月中共中央、国务院发布关于促进小城镇健康发展的若干意见之后，为了贯彻中央精神，有关部委在总结试点经验的基础上加强了政策指导，并对一些改革探索予以肯定。目前各地的主要举措包括撤并乡镇和村庄，提高集聚程度，以求获得精简机构，减少重复建设，节约非农用地的效果。还包括抓紧编制县域城镇体系和城镇建设规划，集中发展一个到几个中心镇，建立工业园区以提高集聚程度。也包括深化户籍制度、土地管理制度和城镇管理体制改革。政府的新措施能不能催化市场力量，全面加快小城镇发展，还有待进一步观察。综观近20年来的城市化进程，虽然有了推进城镇化的基本取向，但是政策观念没有脱出旧体制窠臼，仍然寄希望于“就地消化”农民，没有去争取实现以契约取代身份的转折，城乡两僵的局面仍在延续。从改革前的农村补城市，到今天的农民养市民，社会变迁的主流仍旧是农民顺应城市，而不是城市接纳农民。现在已能看清，城市化滞后不仅是我国近期经济增长和结构调整的瓶颈制约，并且是在人口、资源、环境方面加重潜在危机的关键因素。当前经济运行中的市场需求不足难题，也是因城市化滞后所付出的代价之一。如何缓解全局压力，加快城市化真实进程，目前在理论和改革思路上分歧颇大。可寄予希望的是由市场内生的推动力量逐渐增强并影响政策面。2000年10月，在中共中央关于“十五”计划的建议中，把“积极稳妥地推进城镇化”作为必须着重研究和解决的重大政策性问题之一。文件中提出要不失时机地实施城镇化战略，同时指出要走大中小城市和小城镇协调发展的道路。这一政策精神在进入21世纪时成为改革与发展的新平台。二推进城镇化的几种观点和思路城市化加速是20世纪的许多奇迹之一。1900年，世界城市人口比重是13.6，一些专家推断目前城市居民已超过55。英国考文垂大学地理系主任戴维克拉克说：“世界上一半人口进入城市用了8000年，现在的预言是，再过不到80年，剩余的人也将完成这个过程。”二战后一些工业国家和许多发展中国家的城市化超常规发展，巴西、墨西哥、阿根廷、韩国、伊朗、土耳其等国目前已经接近发达国家的城市化水平。对这种自然城市化现象外部褒贬不一。例如，1994年5 月美国新闻周刊以糟糕透顶的工厂来形容亚洲的大都市，并且认为城市疾病肆虐，空气和水源污染，交通堵塞等灾难“今后只会进一步恶化”。然而在1996年6 月新闻周刊又以超大城市为题，作出相反的乐观估计：“事实正在证明，这类超大都市的生活质量比曾经预测的好”：“从环保角度说，聚集大量人口也许更易奏效”：“现在有了一种认识，即密集型居住模式比无休止的散乱扩展好”。1998年5 月美国商业周刊载有大城市更加光辉的文章，指出城市正在变得更有价值，“当城市成功的时候，整个国家也会成功。”近年对大城市的积极评价增多，这和服务经济、信息经济以大城市为载体迅速成长有很大关系。在我国，主张走小城镇道路的观点出现较早，至今占主导地位，它很大程度上以国情为理由：其一是现有城市数量无法承受农民进城的冲击；其二是城市本身的就业压力已经很大，不可能再吸纳农民；其三是每增加一个市民至少需一万元投入，现有基础设施和政府财力都难以负担。此外，在横向对比中提出“城市病”因素，认为在发展中国家一味发展大城市是一条失败的城镇化道路，导致城市贫民窟蔓延，城市环境恶化，不仅降低经济发展速度，还危及社会稳定。这是我国必须引以为诫的城镇化方式。“大家公认，我国提高城市化水平的基本方向不是把人口集中到城市，而是在农村发展小城镇。”论者还提出小城镇在联接城乡，带动农村经济社会发展方面有优势。持此观点的建议是，“如果按5 万个小城镇计算，只要每个城镇吸纳2000农民进城，就可解决1 亿劳力转移问题，如果单靠大城市安置，每个城市需吸纳150 万人，显然难以办到。”相似的建议还有：使300 多小城市平均上升10万人， 2000个县城平均扩大5 万人，5000个镇中选2000个好的造小规模农民城，可以吸引2 亿剩余劳力。后来又有建议提出“一县建一市战略”。第二种观点主张重点发展中型城市。其理由是小城镇道路使农村城市界限模糊，是不正常的城市化政策逼出的病态。经济发达的江浙一带“村村像城市，城城像农村”，有些小康村今天看是政绩，明天将成为发展成本。农民反复建房，浪费大量土地和财力。而且小城镇集聚效应极差，绝大多数人口20万以下的县城规模不经济也十分明显：服务业达不到分工起始条件，工业形不成产业链和行业群；基础建设和环境保护的投资效益过低。主张“以中为重”的建议者中，有人提出重点把30万70万人口的城市发展成50万100 万人口以上的城市，由此形成稳定的生产力，减轻大城市流动人口压力。也有同样主张把中等城市界定在20万50万人规模。还有人提出走“集中式”城市化道路，扩建一批百万人口城市，逐步建设上千座新的中等城市。第三种是主张发展大城市的观点，认为我国首先应当在“发展病”或“停滞病”上作比较权衡，并指出不少人对城市化经验带来的繁荣缺乏了解和认识。还有论点认为城市规模由经济规模和产业结构的成长性所决定，限制规模就是限制发展。有人指出，世界百万人口以上城市数量近5 年增加约一倍，可以说明规模优势的潜力很大。仅就第三产业而言，与现代经济相联系的主要产业如金融、保险、信息、广告、电信、房地产、医疗、娱乐、旅游、文化、体育、环保、教育等都与城市规模有正相关关系。从亚洲看，东京、香港、汉城等国际性都市的经济实力和吸纳人口能力惊人。欧美有些发达国家出现逆城市化态势，有其特定历程和基础，偌大糜费不是好学的。至于一些发展中国家的所谓“城市病”，真正原因在社会和管理方面，它们的“农村病”往往更严重，所以穷人才会涌向城市，才宁愿留在城市“贫民窟”中。有建议者提出：重点发展100 万400 万人口的城市；在特大城市周边发展城市群；在沿海地区以经济一体化推动都市带、都市圈的发展，等等。还有建议提出重点发展省会城市、副省级城市和一批条件好的地级市。第四种观点认为应根据地域特征确立城市化模式。因为我国东、中、西部的经济发展水平和发展条件差异比较大，面临的主要矛盾也不相同。具体建议是东部以提高城市化质量为目标，发展三大都市带。中部致力于扩大吸纳农村人口，适度扩大大中型城市规模，大力发展小城镇。西部的中期目标定位于“大城市，小城镇”，与生态环境相适应。第五种观点认为应该摆脱城市该大该小的争论，让市场效益机制来调节城市规模和布局。我国城市化滞后是市场缺乏造成的，只有消除制度障碍才能使经济与城市协调发展。还有人认为，规模之争是政府过度干预经济的一种表现，而加快城市化恰恰需要找到一条脱离行政建制束缚的道路。“建制型城市化”在客观上有锁定城市规模的作用。缺乏经济实力的城市要维持行政级别架子，机构林立；有能力扩张的城市越不出级别，多方掣肘。如广东顺德市1998年的GDP 已经达到259 亿元，因其是县级市，连设立银行支行的“资格”都没有。这种强化行政辖区利益的机制，不仅限制了城市生长，而且使划地为牢的地方保护主义和城市保护主义不断升温，成为经济运行的突出制约因素。此外还有大中小城市共同发展以某一规模为主的观点，有重点发展中小城市的观点，有重点发展大城市与小城镇的观点，有走持续型城市化道路的观点，有把区域经济与城市化融合的观点等，它们当然各自有其道理和价值。三对加快城市化进程的思考和建议城市化政策是体制改革和机制创新的环境条件，可以把政策的调整完善看作集思广议的过程。下面是作者的一些思考：第一，衡量城市化速度有不同的统计口径。数字反映的只是符号经济，所以仅仅通过调整统计口径和户籍改革的“补数”增加城市人口比重，不意味着城市化的新进展，只是对现状换了一种把握。如果相对“淡化”城市化指标，有利于把注意力转向解决城乡矛盾，更多地理解市场原则和借助市场力量。推进城市化切莫倒果为因是经济社会发展自然带动城市化，而不是为了加快城市化而耗费资源去发展什么什么。对我国城市化滞后程度的判断，有几组常用比较参数。一是所处发展阶段和城市化率的关系，如人均GNP 或工业化水平和城市人口对比；二是产业结构和就业结构的关系，如农业增加值比重和农业从业人员比重对比；三是一些微观变量和人口的关系，如各产业的劳动生产率、就业弹性或近年人口增速和劳动力转移对比。如果要定指标，最好将劳动力非农化程度作为主要衡量标准。城市化可以归结为农民大军的消亡，此外无甚意义。90年代中期有人测算说中国的城市化水平已达50，这就像市场化水平一样，高归高，何益之有？我国的农业劳力比重1998年达49.8 ，近年还有回升趋势，这才是需要关注的。用这个标准观察，能够发现“城市规模之争”实际上是“市场主体之争”。由市场配置资源尽管已经写进一系列文件，但是劳动力市场远未放开，最常见的是城市对“农民盲目流动”的封堵。本来农民流动目的性极强生存和温饱。他们要养家糊口而非公费旅游，盲目不起。大部分农民没有流向小城镇绝不是贪恋都市的繁华，只因为复杂的城市比简单的乡镇有更多的挣钱机会；只因为昂贵的城市比便宜的乡镇有更高的相对收入；只因为混乱的城市比宁静的乡镇有更好的法制环境。农民在城市的劳动和生活条件尽人皆知，官员百姓均熟视无睹。进入城市的农民还要咬着牙交暂住证费、管理费、体检费、外出打工费和“房”租；忍受着白眼、谩骂、驱赶、酷暑和严寒；冒着生病无钱医、工伤无劳保以及被骗、被罚、被遣返的各种风险，最后他们还是选择遥远的城市而很少去享受移居小城镇的便利和“常回家看看”的亲情。仅广州市目前聚集了240 多万民工，超过1992年“卖户口”时全国17个省的农转非总和。留给政府的抉择是继续限制农民进城还是帮助农民进城；是固守一厢情愿成本高昂的“小城镇道路”还是积极培育新兴城市。如果肯承认农民是市场主体，政策选择至少在确定方向时并不困难。经济学诺奖获得者西奥多W 舒尔茨在1960年代提出一个鲜明的观点：“人类的未来不是预先由空间、能源和耕地所决定，而是要由人类的智识发展来决定”。他还说到，“个人进行迁移的权利的确十分宝贵，正是这种追求环境改善的基本原则，使个人和家庭获得了最好的收益，也正是这种保持开放的高效率经济体制的基本准则，极大地增进着人类的福利。”看来有必要辨清，“盲目性”是不是在农民的对面。第二，目前的城市化政策具有双重目标，实践过程中所起的作用和影响不可能总相一致，需要选准重点、协调主次关系。目标之一是利用城市辐射力量拉动周边农村的经济社会发展；另一个目标是靠城市吸纳农业剩余劳力。虽然后一个目标更紧迫，但是以往重点推进的“县改市”、“乡改镇”明显侧重于前一个目标。但是，既然推行市场经济，依靠行政建制来密切区域城乡关系就很值得商榷。改后的辐射效果且不论，从城市化进程角度看，“市管市、市管县”带来的弊病是城市变得大而无当，基本聚合功能降低。现在最大“城市”达12000 多平方公里，而有些上千平方公里的“城市”建成区人口不足20万。由此带来的土地问题尤为严重：多数城市“摊大饼”式扩张，城郊农村干部热衷于租售土地，1990年代以来全国耕地锐减与县改市、乡改镇很难说没有关系。是将城市建设导向可持续的内涵式发展还是放任粗放式的扩张，事关经济社会全局。在政府主导的大城市“退二进三”过程中，由于替代了企业行为，同样带来大量土地浪费。城市和郊区土地的价值长期低估，土地收益流失和非法侵占严重，阻碍了城市化进程和扭曲城乡经济关系。而且，以辐射辖区的形式带动郊县人口城市化，势必加重地方保护，排斥外地人，居住地和就业地分离引发的社会问题会更加严重。本地农民用耕地换来城镇户口以后，主要靠城市租金而不是劳动力资本致富，这种“城市化”进程仍然是修补原先的封闭体系。仍然在强化行政力量的同时压抑市场力量。因此，有必要对“城乡一体化”、“农村城市化”等概念重新审视。第三，改革以来，虽有少数新兴城市出现，却不足以牵动全局。许多经济高速增长并吸引了大量外来工的城市，没有也不愿发挥城市吸纳移民的功能。广东一个地级市，仅工业使用外来固定工逾20万人，每年奖励性的户口指标不足百名。城门20年未能打开，“等你等成了坚持”为城市耗尽青春的农民工极少有迁居城市机会。农村青壮劳力“暂住”城市打工挣钱，几年或十几年以后回乡定居，生育更多的“打工仔”，“流动人口”会像雪球一样越