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首都经济贸易大学硕士学位论文 我国地方政府土地失范行为研究 - i - 提提 要要 地方政府是地方经济发展的主要推动者，也是地方事务的主要管理者，而在其 利用和管理土地资源的过程中，不仅没有强化自身的土地管理责任，反而出现了大 量的失范行为。诸如，推动农地过度非农化、操纵土地价格、违规使用土地出让金 等。这些行为直接导致了建设用地的过度扩张，从而引发了多方面的问题。如，耕 地减少、干扰市场效应、失地农民增加、影响社会稳定等。可见，有效解决这些问 题的关键是规范地方政府的行为。本文论述了地方政府土地失范行为的具体表现， 回顾了中央政府规范地方政府失范行为的措施，并从中找出了失范原因分析及问题 解决的两个关键点，即失范动因以及制度途径。最后，提出了有针对性的对策建议。 研究发现，中央政府采取了一系列的措施来规范地方政府行为，短期来看效果 明显，但长期却收效甚微。这表明，仅仅依靠行政手段无法有效规范地方政府的失 范行为。地方政府的“不理性”行为，有其存在的内在动机和制度途径，即地方政 府以实现其利益最大化为行为目标，而土地恰好具备了使其实现目标的特征条件。 因而，地方政府热衷于攫取土地收益而不惜违法违规，失范行为成为了地方政府的 “择优选择” ； 而现行土地制度安排又赋予了地方政府实现其动机的权力和条件。 因 此，笔者认为，一方面需要削弱地方政府行为失范的动机，另一方面必须消除地方 政府行为失范的制度原因，从而切断地方政府行为失范的现实途径，这样才能从根 本上规范地方政府行为。 关键词：地方政府关键词：地方政府 土地失范行为土地失范行为 动因动因 制度途径制度途径 首都经济贸易大学硕士学位论文 我国地方政府土地失范行为研究 - ii - abstract local governments are both major governer of local affairs and primary drivers of local economic development. however, local governments were keen to many anomie behaviors at the process of using and managing land resources, such as promoting non-agricultural land、 manipulating land prices、 using land rent illegally and so on. these behaviors resulted directly in over-expansion of construction land and further resulted many land problems ,for example, reduction of arable land、 interference of market effect、 the social instability because of the increasing number of the peasants who losing land and so on. so it must to regulate the conduct of the local governments to resolve the land question. in this paper, it was found out the two key points: the motivation of anomie and the way of the system after describing the performance of the local governments and recalling the measures of central governments. it is said that central governments regulated the local governments behaviors by many measures, but the effect was not obvious in the long run. so there are anomie motivation and system approach in regard to the irrational behaviors of local governments. in the other words, local governments achieve their goal of maximizing the benefits by acquiring land earnings illegally. and the land system provited the power and the conditions for the local governments. to sum up, on one hand, it must to weaken the motivation of the local governments. on the other hand ,it need to eliminate the system reasons of the local governments anomie behaviors. only in this way can regulate the conduct of the local government fundamentally. key words: local governments; anomie behaviors about land; the motivation of anomie ; the approach of the system 独 创 性 声 明 独 创 性 声 明 本人郑重声明：今所呈交的我国地方政府土地失范行为研究 论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的科研成果。尽我 所知，文中除了特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人 已经发表或撰写的内容及科研成果，也不包含为获得首都经济贸易大 学或其它教育机构的学位或证书所使用过的材料。 作者签名 作者签名： 日期：日期： 年年 月月 日日 关于论文使用授权的说明 关于论文使用授权的说明 本人完全了解首都经济贸易大学有关保留、使用学位论文的有关规 定，即：学校有权保留送交论文的复印件，允许论文被查阅、借阅或网 络索引；学校可以公布论文的全部或部分内容，可以采取影印、缩印或 其它复制手段保存论文。 （保密的论文在解密后应遵守此规定） 作者签名： 作者签名： 导师签名： 导师签名： 日期： 日期： 年 年 月 月 日 日 首都经济贸易大学硕士学位论文 我国地方政府土地失范行为研究 第 1 页 共 45 页 1 引言引言 1.1 选题背景与意义选题背景与意义 改革开放以来，我国城镇土地资源配置方式逐步向市场化方向转变，价格机制 在土地资源配置中发挥了重要作用。相对于计划配置时期而言，土地资源严重浪费 和低效利用等状况有了较大改观。但是，由于我国土地市场机制尚不健全，土地资 源市场化配置的程度远滞后于其他生产要素。随着经济的迅速发展和城镇化进程的 加快，经济建设与耕地保护之间的矛盾日益突出，土地市场秩序混乱，城镇建设用 地过度扩张，违法用地，滥占耕地，土地资源低效利用等问题依然存在。土地问题 的根源究竟在哪儿？专家学者各持己见，但有一点基本得到大家的认同，即地方政 府在合理用地方面起了负面作用。据国家土地副总督察甘藏春的介绍，从涉及违法 的用地面积来看，与地方政府直接和间接相关的违法用地所占比例高达 80%。土地 问题与地方政府失范行为密切相关已成为不争的事实。 针对地方政府以上的失范行为，中央先后出台了一系列政策文件，采取了多种 干预手段，诸如，实行省级以下土地行政主管部门垂直管理、上收土地审批权限、 调整土地收益分配、土地出让金纳入地方预算、向地方派驻土地督察专员等等。这 些措施在短期内取得了一定的效果，但地方政府行为失范问题一直未能得到彻底解 决，中央政府与地方政府之间的博弈似乎陷入了一个不断循环的怪圈：土地过度占 用出台政策制止土地再次过度占用再次出台政策制止。当前，伴随着 我国工业化、城市化的快速发展，地方政府失范行为取向愈发明显，其所导致的土 地问题也愈发严重， 特别是在 2008 年， 我国为应对世界金融危机出台了一系列扩大 内需的政策措施，未来两年国家固定投资额将达 4 万亿元，而就目前各地已公布的 数据看， 全国各省市自治区已公布的固定资产投资总额已逾 10 万亿元， 这无疑将引 发新一轮的投资热潮，土地作为固定投资的载体，其使用问题又面临严峻的挑战。 因此，如何正确认识地方政府土地失范行为问题？产生的根源是什么？怎么从根本 上解决这些问题？这些都是当前中央政府特别关注的重大问题，同时也是理论界亟 待研究和回答的重大课题。这些问题的研究也极具理论与现实意义。 1.2 文献综述文献综述 关于目前对地方政府土地失范行为的研究，主要集中在以下两个方面。 （1） 关于地方政府土地行为失范的原因分析。 一些学者认为地方政府行为失范， 首都经济贸易大学硕士学位论文 我国地方政府土地失范行为研究 第 2 页 共 45 页 一方面是制度方面的原因，如产权制度、收益分配制度、征地制度、土地规划制度 以及考评制度等。从土地产权制度来看，我国城市土地虽为国家所有，但是地方城 市政府拥有实际的控制权，这种制度安排为地方政府官员实现“私人”的目标提供 了便利。而以经济指标对政府官员进行考评的制度设计，则为地方政府官员单纯追 求经济增长速度而不管经济增长质量提供了诱因。在经济增长与资源的保护利用发 生矛盾时，政府官员优先考虑经济增长，因此，在经济高速增长过程中，将激励地 方政府提供更多的土地(黄征学，2004)。蔡运龙(2002)认为由于耕地非农化采用的是 国家征用制度，耕地征用价格、出让价格之间的差异形成了耕地非农化中的巨大经 济利益。曲福田等(2001)进行了实证研究，得出农地征用价格、出让价格以及市场 价格之比为 1：10：50。而在目前的体制下，政府凭借自己的权力获取了这部分收 益的大头。虽然中央政府试图利用土地征用制度、土地规划制度、土地保护制度约 束地方政府。(张安录，1999) 但是从目前的实践看，这些制度不仅没有对地方政府 构成有效的约束，相反，在某种程度上可以说助长了地方政府的“内在性” ，激化了 城市生态经济交错区农地的城市流转(张安录，1999)。另一方面是体制原因：尽管 现行的土地管理体制实行的是省以下垂直管理，但同时各级国土资源管理部门又隶 属同级人民政府，市、县国土主管部门为当地政府的工作部门，人员编制由地方政 府管理，土地管理部门领导班子的任免还需要征求地方的意见，实际工作中难免要 受地方的制约。这种管理体制决定了国土资源管理部门对同级政府违法行为的无能 为力、监督失效。个别地方的国土资源管理部门实际上已成为政府违法行为的策划 者甚者操作者（陈鹏，2008） ；三是法制原因：之所以出现“建设法治政府”和政府 土地违法共存的不和谐现象，与我国的“立法滞后，行政强大，司法软弱”是密不 可分的（胡传景、洪武 2007） ； （2）关于规范地方政府土地失范行为的措施。可谓仁者见仁，智者见智，主要 可归纳为如下几种思路：思路一是主张进一步充分发挥土地市场的主导作用，严格 限定政府的权力范围，将政府经济角色由原来的直接参与者转向城市公共产品的设 计者和监督者(曾永昌，2002)。思路二是从农民的角度来约束地方政府行为。这类 学者认为应该进一步弱化集体所有权，强化农民承包经营权，使农户成为实在的土 地主人。思路三是从中央政府的角度来规范地方政府行为。持有这种思路的又可分 为两类观点。第一类观点以保护耕地问题专题调研组为代表，他们认为应对土地采 取适当的集权管理，涉及土地的权力主要集中到中央和省级政府，强化上级土地管 理部门对下级土地管理部门的垂直管理(1997； 张元红， 1998； 吴次芳、 谭永忠， 2002； 赵淑芹，2004)。第二类观点认为关键在于制定完善的法律、并且严格执行。不应该 上收审批权，而应在加强土地执法监管情况下，下放耕地审批权限。通过主管政府 领导责任制， 通过土地法对违规占地的法律威慑， 通过加强对地方土地的执法检查， 首都经济贸易大学硕士学位论文 我国地方政府土地失范行为研究 第 3 页 共 45 页 督促地方履行职责(侯东平，2004)。这样即使下放耕地审批权限，也能有效地制约 地方政府行为。 如上所述，造成地方政府土地行为失范的原因是多方面的，学者们从不同角度 对地方政府的失范行为进行了研究，要从根本上解决该问题需要综合考虑制度、体 制、机制等各方面的原因，本文发现，学者对地方政府行为的规范多数政策建议比 较单一，调控思路不成体系，因此，本文试图在众多学者的研究基础上，融汇思路， 借鉴方法，全面系统地描述我国地方政府在管理土地资源时行为出现的问题，找出 深层次的原因，以期得出比较可行和有用的规范方法和措施。 1.3 研究方法研究方法 （1）实证分析与规范分析相结合。作为研究方法，本文将实证分析与规范分析 相结合， 实证分析是对客观现象的描述与判断， 回答的是客观现象 “是什么” 的问题， 更多针对事物现状和原因的分析；规范分析则属于一种价值判断，回答的是客观现象 “应该是什么”的问题，主要目的是得出解决措施和改进之道，本文研究的核心内容 是地方政府土地失范行为发生的原因是什么，这属于对客观现象的描述和判断，因此 本文采用了实证分析的方法。与此同时，本文的终极目标是提出规范地方政府土地失 范行为的政策建议， 这需要使用规范分析的方法， 而只有实证分析与规范分析相结合， 通过理论与经验事实的逻辑统一才可能得出正确的结论。 （2）文献分析与因果分析相结合。本文分析地方政府土地失范行为在现行制度 下是怎样发生的，实际上也是在寻找现行制度存在的问题，本文在对文献资料进行系 统分析与提炼的基础上，通过对地方政府失范行为动机和制度途径分析，找出了土地 失范行为的深层次原因。 首都经济贸易大学硕士学位论文 我国地方政府土地失范行为研究 第 4 页 共 45 页 1.4 研究思路及结构研究思路及结构 1.4.1 研究思路研究思路 图 1.1 文章思路示意图 1.4.2 内容框架内容框架 本文共分为五章： 第一章为引言，介绍了本文研究的目的与意义，明确了本文的研究对象为地方 政府土地失范行为， 在此基础上，介绍了研究的方法及思路。 第二章，首先对地方政府土地失范行为进行了界定，然后对地方政府在管理土 地资源过程中的失范行为的表现进行了概括，并阐述其带来的后果。 问题：地方政府土地失范行为 中央政府规范地方政府行为的措施回顾 失范原因分析 失范动因 土地一级市场垄断 地方政府职能目标冲突 土地利用规划不科学 现行土地制度安排 对策削弱动机 消除制度因素 土地强行征用制度 集体土地产权缺失 财税和政绩考核机制的激励 地方政府行为目标 土地与地方政府行为目标的实现 制度途径 首都经济贸易大学硕士学位论文 我国地方政府土地失范行为研究 第 5 页 共 45 页 第三章，对中央政府就地方政府行为失范所采取的措施进行了详细的归纳与分 析，为下一步的原因分析找到了切入点。 第四章，从促使地方政府行为失范的动因和制度途径两方面进行了分析，着重 找出地方政府行为失范的深层次原因。 第五章，结合上述地方政府土地失范行为的原因分析，找出规范地方政府失范 行为的对策。 1.5 创新与不足创新与不足 本文围绕地方政府土地失范行为这一主题，对我国地方政府在土地管理中存在 的失范行为的表现、后果、原因进行了系统的分析，并对中央政府对地方政府行为 的规范与约束的措施进行了全面的分析与总结。最后，从规范地方政府行为的角度 提出改革土地制度的建议。本文的创新主要体现在以下两方面： 第一，本文研究的主题是土地问题研究领域较为薄弱的环节，较少学者对此进 行过专题研究，尤其是从失范动因与制度途径的双重角度对地方政府失范行为进行 解析。以往对政府失范行为的研究仅局限于其行为本身，而忽略了其行为背后的制 度方面的原因。 第二， 关于如何规范地方政府行为， 本文提出了改革土地供应制度的具体思路： 逐步开放集体建设用地市场，缩小征地范围，使地方政府退出土地交易主体。 规范地方政府行为涉及到很多方面的问题， 如具体制度设计及可操作性分析等。 由于学识和时间的限制，本文只能提出规范地方政府行为的基本思路与对策建议， 具体对策还有待进一步研究。 首都经济贸易大学硕士学位论文 我国地方政府土地失范行为研究 第 6 页 共 45 页 2 地方政府土地失范行为的表现及后果地方政府土地失范行为的表现及后果 2.1 地方政府土地失范行为的界定地方政府土地失范行为的界定 宪法第一百零五条规定“地方各级人民政府是地方各级国家权力机关的执 行机关，是地方各级国家行政机关。”中国学术界较普遍的观点是：地方政府是国 家设置在中央政府之下，行使部分国家权力，管理国家和地方事务的地域性政府。 地方政府一般有四个层级：即省市县乡。 政府失范行为，也称之为不当行为、不规范行为。关于政府失范行为的概念， 有些学者认为是政府在行使权力的过程中，背离主权主体的利益和意志追求政府自 身利益为目标的行为；有的学者认为是偏离法制轨道和公共行政目标的政府行为； 有的学者认为是政府在管理国家和公共事务的过程中缺乏规范约束或不受规范约束 的行为（肖文清等，2003；陈骏程，2002；王维真等，2001） 。尽管学者在表述上有 所区别，但实质内容是一样的，就是政府没有按照法律法规的规定和政策要求，履 行应该履行的职责和义务。 本文研究的地方政府土地失范行为是指地方政府基于追求自身利益最大化的行 为取向，在既定的制度条件下，在土地利用和管理过程中，违反土地管理法律、法 规而引发大量土地矛盾和问题，扰乱和破坏正常土地市场秩序，影响社会和谐稳定 的行为。为了表述方便，本文有时所提到的地方政府失范行为，也是指“土地失范 行为” 。 2.2 地方政府土地失范行为概览地方政府土地失范行为概览 改革开放以来，特别是 20 世纪 90 年代末以来，在地方政府推动工业化和城镇 化、追求地方经济快速发展中，土地介入了发展的全过程，扮演了举足轻重的角色， 也成为地方政府谋求财政收入增长、显示政绩的重要手段。有关数据表明，地方出 让土地的收入所得在逐年增加。2006 年全国招、拍、挂出让土地面积 7.11 万公顷、 价款 5796 亿元。2007 年的对应数字分别是 11.53 万公顷，价款 9551 亿元，同比增 幅均超过 6 成。 国务院发展研究中心组织的“中国土地政策改革课题组”经过研究后 分析说：从土地上产生的收入占到地方财政收入的一半以上，发达地区的地方财政 引自： 地方政府土地爷病结须根治2008 年 12 月 10 日 中国产经新闻 首都经济贸易大学硕士学位论文 我国地方政府土地失范行为研究 第 7 页 共 45 页 成为名副其实的“土地财政”。追求财政收入的增长，发展地方经济的行为本无可厚 非，问题是在这庞大的“土地财政”数字背后普遍存在着地方政府采取越权批地、 未批先用、违规使用土地出让金等违法违规的手段来追求土地收益最大化的失范行 为。从表 2.1 中可以看出地方政府行为失范的概览情况：第一，数据表明虽然地方 政府违法涉及土地面积的比例在下降，但涉及土地面积总数却未减少。第二，地方 政府违法用地面积占所有违法用地面积的比例不高，似乎说明地方政府违法用地的 情况不是很严重。其实这是一个误解，实际地方政府行为失范情况是非常严重的。 这是因为表 2.1 所反映的数据是地方政府直接土地违法案件所涉及的土地面积，而 据国家土地副总督察甘藏春介绍， “从涉及违法的用地面积来看，主要是地方政府和 涉及政府为违法主体的案件用地面积为 80%” 。 表 2.1 地方政府土地违法情况统计表 资料来源：国土资源年鉴 2.3 我国地方政府土地失范行为的表现我国地方政府土地失范行为的表现 2.3.1 推动农地过度非农化推动农地过度非农化 来自中国土地政策改革课题组的数据显示，无论东、中、西部地区，城市化主 要表现为政府主导的城市外延扩张。而与城市高速扩张并进的是土地大面积“农转 非” 。上世纪 90 年代的十年间，全国城乡建设用地增加 2640 万亩，其中 81%的新 增建设用地来自于对耕地的占用， 共有 2138 万亩耕地被占用。 浙江省规划部门统计， 2000 年至 2004 年五年间，城市面积扩张平均每年达 126.4 平方公里，是前五年的 3.4 倍。以义乌市为例，1988 年建市时只有 11.05 平方公里，2000 年城市面积拓展 为 27 平方公里， 至 2004 年则冲至 50 平方公里。 陕西省咸阳市 1986 年城市用地规 土地违法案件统计结果：政府违法用地占 8 成 ，经济参考报 ，2007 年 7 月 13 日 全国地方政府 1999-20019.362.1523.0 20023.20.5918.4 20036.81.2518.4 20048.11.1714.4 20055.20.5410.4 20069.21.1812.8 年份 土地违法案件涉及土地总面积 （万公顷） 地方政府土地 违法案件面积 百分比（%） 首都经济贸易大学硕士学位论文 我国地方政府土地失范行为研究 第 8 页 共 45 页 模为 18.5 平方公里， 到 1998 年已达 48 平方公里； 2004 年第四次修订的城市总体规 划里，城区用地规模则为 100 平方公里，控制面积 500 平方公里。 我国正处于城镇化和工业化的快速发展阶段，农地非农化在一定程度上是一个 必然趋势，但我国人多地少的国情决定了农地非农化的速度和规模必须控制在一定 的水平上，否则会导致严重的经济和社会问题。而现状是“中国的城市化进程并非 完全由经济发展所拉动，而是带有很大的政府驱动因素。所以，在农地非农化过程 中存在着过速转化和低效利用的现象” 。在具体的农地转用过程中，地方政府采用 了随意调整规划、以租代征、不规范使用土地整理折抵指标等等手段导致了农地的 过度非农化。 为了经济利益随意调整规划。虽然目前的法律法规对调整规划的程序和行为做 了一些规定，但实际情况往往是，规划方案和指标会因领导的意图和投资者的想法 而改变。 大体的操作思路是地方政府通过各种优惠性承诺包括修改规划引进投资商， 然后结合投资商的要求修改原来的规划，土地、规划部门通过其他方式来平衡建设 用地和农用地的指标。这种现象可以形象的形容为： “企业家影响着当地领导，领导 影响着建设规划，建设规划影响着土地规划” 。 在建设用地规划指标上盲目求大。目前，在我国投资类因素对地区经济增长的 作用巨大， 尤其是新增建设用地指标的调配， 会对地区经济的发展产生重要的影响。 因此，在编制规划时，地方政府会利用各种名目盲目扩大规划指标，尽可能的扩大 建设用地面积。为此，不惜在影响规划的主要经济指标上做文章，诸如通过伪造土 地资料、人口资料、国民经济资料等数据，计算出理想目标中的 gdp 增长速度、城 市化率、人口增长率等。在土地资料上，主要表现为虚报农地或建设用地面积。在 国民经济资料上，主要表现为夸大 gdp 增长速度、城市化增长速度，如西南某省提 出的中期发展战略，提出到 2020 年城市化水平要达到 50%，与全国同步进入小康 社会。目前这个省的人口是 4300 万，预计到 2020 年将达到 5000 万。如果按照 50% 的城市化水平来计算，届时将有 2500 万人进入城市。按人均用地 100 平方米计算， 2020 年城市用地面积将达到 2500 平方公里，这意味着 2020 年之前需要净增 1500 平方公里的建设用地。 “以租代征”、擅自将农用地转为建设用地，是近年来凸现的一种违法新形式。 所谓“以租代征”，即通过租用农民集体土地进行非农业建设，擅自扩大建设用地规 模。其实质是规避法定的农用地转用和土地征收审批，在规划计划之外扩大建设用 地规模，同时逃避了缴纳有关税费、履行耕地占补平衡法定义务。其结果必然会严 引自现阶段农地非农化配置方式效率损失及农地过度性损失谭荣，曲福田中国土地科学 2006 年 6 月 引自土地规划修编，力避新一轮圈地唐敏，嘹望新闻周刊，2005 年第 37 期 首都经济贸易大学硕士学位论文 我国地方政府土地失范行为研究 第 9 页 共 45 页 重冲击用途管制等土地管理的基本制度，影响国家宏观调控政策的落实和耕地保护 目标的实现。当前，国家严把土地供应“闸门”，而“以租代征”却在各地竞相“上演”， 已成为一种普遍的违法形式。 土地整理折抵指标使用不规范。这主要表现在：增加折抵比例；将折抵指标在 土地利用总体规划规定的建设用地范围外的待置换区使用。 土地管理法实施条例 规定，土地整理新增耕地按 60%折抵，但有的地方为鼓励土地整理，在整理之前预 拨增加耕地 30%的建设用地指标，整理后按增加耕地的 42%下达建设用地指标，实 际折抵为 72%，有的甚至更多。这样做的结果是增加了建设用地数量，减少了耕地 净增加数量。一般来讲，折抵指标应视同为建设占用耕地计划指标，按用途管制的 规定，只能在土地利用总体规划划定的建设用地范围内使用。但一些地方为推动土 地整理，允许折抵指标在在土地利用总体规划规定的建设用地范围外的待置换区使 用。所谓待置换区实际上是一般耕地区。设置待置换区的做法不符合土地利用总体 规划编制审批规定，变相地扩大了建设用地范围，突破了规划。 2.3.2 操纵土地出让价格操纵土地出让价格 831 大限以后，土地出让虽实行“招拍挂”制度，但是地方政府还是利用多 种手法来操纵土地价格。通常情况，地方政府借城市化之名大搞郊区化的房地产开 发，将大量农地变为建设用地，并在土地市场上公开出让。为了提高土地的出让价 格，提高政府的土地溢价收入，往往压低农民的征地拆迁补偿，提高土地的竞买低 价，安排部分国有企业在竞买环节哄抬价格。 部分地方政府通过各种手法来规避经营性用地招拍挂出让制度，一种是想尽办 法搞“特殊” ，有的自定政策搞“特殊” ，有的以招商引资为由搞“特殊” ，有的采取 经营性用地和非经营性用地捆绑开发的方式搞 “特殊” ， 有的以市场不健全为借口搞 “特殊” ， 以致还时有利用协议出让方式取得土地搞开发。 另外一种是一些地方以 “历 史遗留问题”为名继续补办协议出让手续。第三种是一些地方在招拍挂环节中做文 章。常见的形式有： （1）颠倒顺序操作。正常的土地拍卖挂牌是先确定拟出让地块， 明确土地用途，做好规划，制定出让底价，然后公开出让。而颠倒了顺序是先定购 买人，后拍卖挂牌。该方式的细节是：先由购买者选地，再量身定做规划条件，密 谋优惠条件，然后按购地者意愿提前约定土地供应价格，一般会比市场价低很多。 最后再补拍卖挂牌手续。 （2）设高出让条件。土地使用权出让一般需净地或熟地出 让，除了规划部门规定合法的土地利用条件外，其他一切附加的条件都是有失公正 的。 截留上缴中央的土地使用权出让收益。依据法律、法规规定，中央政府的城市 土地收入由两部分构成：一部分是中央企业所得税收入，另一部分是地方政府以分 首都经济贸易大学硕士学位论文 我国地方政府土地失范行为研究 第 10 页 共 45 页 成方式上缴的城市土地有偿使用收入。但是在现实中，地方政府往往出于自身利益 的考虑，减少中央分享的实际比例，想方设法缩小或匿报出让收入。其主要方式有： 以“实物地租”抵补土地有偿使用收入。实物地租是指以承担一定的建设任务、 劳务或其他非货币形式支付或抵补的地租形式。城市政府出于地方利益的考虑，总 是设法采取实物地租的形式逃避上交土地收入，将收益全部留于地方。在出让土 地时，采取招标的方式，但招投标方互相勾结，尽可能压低出让金水平，使国家的 利益受到损失。虚报瞒报，减少上交收益。 2.3.3 违规提供土地优惠政策招商违规提供土地优惠政策招商 为了利于招商引资，一些地方擅自出台和制定跟土地相关的优惠政策，随意减 免土地租税费。有的地方甚至于提出“税费全免，土地全送”等一系列优惠政策， 对经营性土地先行立项， 先行确定土地使用者和土地价格； 有的地方推出了包括 “零 出让金” 、 “零征地补偿费” 、 “零费用”等优惠政策；有的地方采取了类似“税收返 还”的办法，每年将新增税收的地方留成部分，全部或绝大部分返还给工业园区的 建设主体。任意出台优惠政策实质上是将政府的土地收益拱手让给了中间商，直接 造成国有资产的大量流失。 审计署最新公布的数据显示：天津、长沙、南宁、成都、哈尔滨、上海、合肥、 广州和济南 9 城市违规减免、变相减免出让金 47.88 亿元，其中以先征后返、为用 地单位缴纳出让金以及降低地价出让等方式变相减免出让金 25.34 亿元， 占 52.92%， 个别城市还为招商引资向企业“零地价”出让工业用地。 2.4 土地失范行为带来的后果土地失范行为带来的后果 2.4.1 影响耕地保护目标的实现影响耕地保护目标的实现 我国现有耕地仅有 18.27 亿亩，经济发展不可避免地还要占用部分耕地，加上 耕地后备资源有限， 坚守 18 亿亩耕地红线的耕地保护任务十分艰巨。 下图显示我国 的耕地面积呈逐年减少趋势， 尤以 2003 年情况最为严重， 当时我国的经济中呈现固 定资产投资过热的局面，与此相对应的土地违法违规面积也急剧上升，依此状况发 展下去，耕地保护将无从谈起。由此，从 2004 年起国家出台了一系列规范土地市场 的政策法规，重点在于规范地方政府行为，重点包括：严肃清理整顿开发区、设立 执行招拍挂“8.31”大限、实施“三个暂停” ，并接着出台土地管理改革措施、实行 省以下国土资源垂直管理、实行收支两条线等。之后，耕地减少速度有所放缓，但 耕地面积已逼近 18 亿亩的粮食安全红线。 如今， 伴随着新一轮的经济周期的上升阶 段，面对扩大内需，增强基建的财政政策，地方政府失范行为若不能彻底的纠正， 首都经济贸易大学硕士学位论文 我国地方政府土地失范行为研究 第 11 页 共 45 页 新一轮的土地违法违规将极有可能卷土重来，保护 18 亿亩耕地红线的目标就会落 空。 图 2.1 我国耕地面积变化示意图 资料来源：中国国土资源年鉴 2.4.2 干扰土地市场机制发挥作用干扰土地市场机制发挥作用 地方政府人为出台土地优惠政策， 优惠名目层出不穷， 土地价格大战愈演愈烈， 这些人为干预所形成的土地价格扭曲了市场信号，在降低企业投资成本的同时也提 高了企业投资的盈利预期，进而软化了企业投资的成本约束，往往会误导企业的投 资行为，甚至刺激企业的非理性扩张，最终造成社会资源配置扭曲。土地价格的形 成本是内生于经济系统的，人为破坏他的形成规律，最终只能导致整个经济系统发 展的失衡。实践中，一些地方政府不顾法律和成本的约束，相互之间进行非理性竞 争，还会产生强烈的“示范效应” 。尽管有的地方政府对一味降低成本恶性竞争的负 面效应会有所认识，但却欲罢不能，如此恶性循环的结果就形成了降低土地成本的 “囚徒境地” ，导致地价一降再降，地域范围不断扩大，严重的扰乱了市场秩序。 2.4.3 滋生腐败，影响政府的公信力滋生腐败，影响政府的公信力 有专家认为“土地腐败”是当代中国的腐败含金量最大、腐败涉及的面最广、 腐败的危害最厉害的三类腐败之一。这是因为：首先， “土地腐败”量大，政府的一 个圈地就可圈进几十亩、几千亩的，而且全国都在圈，一圈就是连续十几年，具有 影响效应长的特点；其次， “土地腐败”是黑幕操作的结果，越是不公开、不透明， 产生“土地腐败”的机率就越大；最后， “土地腐败”损害的是作为土地所有者的农 民和城市居民，属无权无势的弱势群体。从上世纪九十年代中后期开始，中国社会 1998-2007 全国耕地面积统计示意图 17.5 18 18.5 19 19.5 20 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 亿亩 0 0.05 0.1 0.15 0.2 0.25 0.3 0.35 0.4 耕地总面积耕地减少面积 首都经济贸易大学硕士学位论文 我国地方政府土地失范行为研究 第 12 页 共 45 页 便进行了一场疯狂的“圈地运动” 。在这过程中， “绝对权力”加上“绝对利益”终 于变成了“土地的绝对腐败” 。 温家宝总理曾对“土地腐败”这样批示： “一些地方土地市场秩序混乱，非法占 地、非法入市的问题相当严重，利用土地牟取暴利己经成为一些单位和个人寻租的 手段。对各地以各种名目非法占用、转让土地的行为要严肃查处，对违规建立的各 类园区要进行清理。 ”正因为如此，这几年来中纪委一直将查处“土地腐败”作为反 腐败的重点内容之一，这无疑是非常正确的、符合国情的。 2.4.4 侵害农民利益，影响社会和谐稳定侵害农民利益，影响社会和谐稳定 土地是农民基本的生产资料，农民利益是农民问题的重点问题，农民作为一个 弱势群体无法抵御利益分配和再分配过程中各种非常规权利的侵害。地方政府利用 行政权力，热衷于大规模“圈地” ，低进高出，以地生财，并任意截留挪用补偿款， 把本该属于失地农民的土地流转收益和增值据为己有，严重侵害了农民利益，激发 了社会矛盾与冲突， 影响社会的稳定， 也违背了国家建设社会主义和谐社会的初衷。 首都经济贸易大学硕士学位论文 我国地方政府土地失范行为研究 第 13 页 共 45 页 3 中央政府规范地方政府行为的措施回顾中央政府规范地方政府行为的措施回顾 3.1 中央政府对地方政府行为的规范中央政府对地方政府行为的规范 3.1.1 限定地方政府的农用地转用审批权限限定地方政府的农用地转用审批权限 土地管理法 第四十四条规定，“建设占用土地， 涉及农用地转为建设用地的， 应当办理农用地转用审批手续。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设 用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划 分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具 体建设项目用地可以由市县人民政府批准。 ”第四十五条规定， “征用下列土地的， 由国务院批准： （一）基本农田； （二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；(三) 其他土地超过七十公顷的。征用前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人 民政府批准，并报国务院备案。 ” 依照此规定，地方政府的农用地转用审批权限被严格限定在土地利用规划确定 的建设用地范围内；而对于建设占用基本农田，地方政府则不具备审批权，必须报 国务院批准；对于土地利用规划确定的基本农田以外的耕地和非耕地的审批权，也 从数量上作了限定，分别限定在三十五公顷和七十公顷范围内。 3.1.2 对地方政府行为的监督管理对地方政府行为的监督管理 为了加强土地管理，限制和规范地方政府权力和政府工作人员行为，2000 年 3 月监察部、 国土资源部联合下发了 关于违反土地管理规定行为行政处分暂行办法 。 该办法第五条规定： “单位或者个人非法批准征用、占用土地的，对有关责任人 员，分别依照下列规定给予行政处分： （一）非法批准征用、占用基本农田不足 0.33 公顷，或者其他耕地不足 1 公顷，或者其他土地不足 2 公顷的，给予警告、记过或 者记大过处分； （二）非法批准征用、占用基本农田 0.33 公顷以上不足 0.67 公顷， 或者其他耕地 1 公顷以上不足 2 公顷，或者其他土地 2 公顷以上不足 3.33 公顷的， 给予降级或者撤职处分； （三）非法批准征用、占用基本农田 0.67 公顷以上，或者 其他耕地 2 公顷以上，或者其他土地 3.33 公顷以上的，给予开除处分。 ”第七条规 定： “不按照土地利用总体规划确定的用途批准用地的， 对直接负责的主管人员和其 他直接责任人员给予警告、记过或者记大过处分；情节严重的，给予降级或者撤职 处分。 ” 首都经济贸易大学硕士学位论文 我国地方政府土地失范行为研究 第 14 页 共 45 页 同时，第十二条规定： “非法低价（包括无偿）出让国有土地使用权的，对直接 负责的主管人员和其他直接责任人员，分别依照下列规定给予行政处分： （一）非法 低价出让国有土地使用权不足 1 公顷的，给予警告、记过或者记大过处分； （二）非 法低价出让国有土地使用权 1 公顷以上不足 2 公顷的， 给予降级或者撤职处分；（三） 非法低价出让国有土地使用权 2 公顷（30 亩）以上的，给予开除处分。 尽管中央政府对地方政府的管理权限给予了明确界定，并对违规行为提出了相 应的行政处分办法。但对地方政府行为的规范和约束，效果并不明显。地方政府往 往采取“化整为零” 、 “修改规划” 、 “实行基本农田置换”等变通办法，来规避中央 政策的约束，正所谓“上有政策、下有对策” 。盲目圈地乱设开发区、廉价出让土地、 乱占滥用耕地等现象不仅没有得到遏制，反而有愈演愈烈的趋势。针对这种情况， 中央政府调整了规范策略。 3.2 中央对地方政府行为规范政策的调整中央对地方政府行为规范政策的调整 3.2.1 实行省级以下垂直管理实行省级以下垂直管理 为了保证中央政令能够得到有效的贯彻执行，2004 年 4 月中央做出了关于调整 省级以下国土资源主管部门干部管理体制的决定，国务院下发了关于做好省级以 下国土资源管理体制改革有关问题的通知 （国发200412 号） 。通知规定， “市辖区 国土资源主管部门的机构编制上收到市人民政府管理，改为国土资源管理分局，为 市国土资源主管部门的派出机构。乡（镇）国土资源管理所的机构编制上收到县人 民政府管理，为县国土资源主管部门的派出机构。 ” 通知还指出： “强化省级人民政府及其国土资源主管部门的执法监察职能，负责 对省级以下各级人民政府及其国土资源主管部门执行和遵守国土资源管理法律、法 规情况的监督检查，对于违反国土资源法律法规的行为要直接查处，对大案要案要 公开曝光” 。 为了严格土地管理，同年 10 月，国务院下发了关于深化改革严格土地管理的 决定 （国发200428 号） ， 进一步强调要建立完善耕地保护和土地管理的责任制度， 明确土地管理的权力和责任，建立耕地保护责任考核体系，严格土地管理责任追究 制，强化对土地执法行为的监督。 3.2.2 建立国家土地监察制度建立国家土地监察制度 为了完善土地执法监察体系，2006 年 7 月国务院办公厅下发了关于建立国家 土地督察制度有关问题的通知 （国办发200650 号） ， 通知指出，国务院授权国 首都经济贸易大学硕士学位论文 我国地方政府土地失范行为研究 第 15 页 共 45 页 土资源部代表国务院对各省、自治区、直辖市，以及计划单列市人民政府土地利用 和管理情况进行监督检查。在国土资源部设立国家土地总督察办公室，由国土资源 部向地方派驻 9 个国家土地督察局，代表国家土地总督察履行监督检查职责。 3.2.3 增加土地保有成本增加土地保有成本 财政部、国土资源部、中国人民银行 2006 年 11 月 7 日下达了的关于调整新 增建设用地土地有偿使用费政策等问题的通知 （财综200648 号） 。规定从 2007 年 1 月 1 日新增建设用地的土地有偿使用费征收标准在原有基础上提高 1 倍，同时 根据各地行政区划的变动情况，相应细化新增建设用地土地有偿使用费征收等别。 调整地方分成的新增建设用地土地有偿使用费管理方式。标准提高后，中央与地方 仍按 37 的比例，但从 2007 年 1 月 1 日起，地方分成中的 70%缴入省级（含省、 自治区、直辖市、计划单列市）国库。并要求做好新增建设用地土地有偿使用费的 清欠工作，改进和完善新增建设用地土地有偿使用费的开支管理，加强对使用费收 支管理的监督检查。 3.2.4 规范土地出让收支管理规范土地出让收支管理 尽管按照房地产管理法的相关规定，土地出让金应当全部上缴财政，列入 预算。但从实际执行情况看，土地出让收益基本是作为预算外资金处理，在体制外 循环。为了规范土地出让收入管理，遏制地方政府用土地出让收入进行政府投资， 避免地方政府因追求土地收益最大化而产生过量批租土地的冲动，中央政府出台了 相应政策。 2006 年 12 月国务院办公厅下发了 关于规范国有土地使用权出让收支管理的通 知 （国办发2006100 号） 。 通知规定： “从 2007 年 1 月 1 日起，土地出让收支 全额纳入地方基金预算管理。收入全部缴入地方国库，支出一律通过地方基金预算 从土地出让收入中予以安排，实行彻底的“收支两条线”。在地方国库中设立专账， 专门核算土地出让收入和支出情况。 ” 通知中还特别强调， “规范土地出让收入使 用范围，重点向新农村建设倾斜。 ” 3.2.5 调整建设用