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上海交通大学 硕士学位论文 论我国公共政策制定中的公众参与 姓名：凌敏 申请学位级别：硕士 专业：公共管理 指导教师：胡伟;周锦尉 20060611 更好看更何况更好看好看更好看过后付费核发规划法规和 硕士论文是硕士研究生所撰写的学术论文，具有一定的理论深度和更高的学术水平，更加 硕士是一个介于学士及博士之间的研究生学位(post-graduate)，拥有 从国家管理部门来看，2009年3月的教育部全国专业学位教育指导 1 上海交通大学 学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进行研究 工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人 或集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文的研究做出重要贡献的个人和集 体， 均已在文中以明确方式标明。 本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：凌 敏 日期：2006 年 5 月 8 日 更好看更何况更好看好看更好看过后付费核发规划法规和 硕士论文是硕士研究生所撰写的学术论文，具有一定的理论深度和更高的学术水平，更加 硕士是一个介于学士及博士之间的研究生学位(post-graduate)，拥有 从国家管理部门来看，2009年3月的教育部全国专业学位教育指导 2 上海交通大学 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意学校保 留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借 阅。 本人授权上海交通大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库 进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 本学位论文属于： 保密保密 ，在 年解密后适用本授权书。 不保密不保密 。 （请在以上方框内打“”） 学位论文作者签名：凌敏 指导教师签名：周锦尉 日期：2006 年 5 月 8 日 日期：2006 年 5 月 9 日 更好看更何况更好看好看更好看过后付费核发规划法规和 硕士论文是硕士研究生所撰写的学术论文，具有一定的理论深度和更高的学术水平，更加 硕士是一个介于学士及博士之间的研究生学位(post-graduate)，拥有 从国家管理部门来看，2009年3月的教育部全国专业学位教育指导 3 论我国公共政策制定中的公众参与 摘 要 公共政策是现代政府调控现代市场经济和进行社会管理不 可或缺的重要手段之一。然而，由于政府自身的缺陷和公共事务的 愈加复杂等因素，致使公共政策并不像人们所想象的那样有效。于是 为了制定出科学、合理、公正的公共政策，人们不断地从多方视角、 通过多种途径进行探讨及实践。其中，公众参与可谓是提高公共政策 质量的重要途径之一，并且随着决策民主化、科学化的要求，公众 参与己成为公共政策产生的不可逾越的过程。随着我国政治、 经济体制改稳步推行，决策的民主化、科学化呼声一浪高于一 浪，公众参与公共决策的制度化、程序化是我国政治文明建设 的重要内容。提高、深化和拓展公众参与公共决策的广度、深 度和范围，推行民主决策，是实现我国人民群众当家作主的关 键环节，也是实践“三个代表”重要思想，维护广大人民群众 根本利益的具体体现，是事关我国改革、发展、稳定全局和构 建社会主义和谐社会的大事，需要我们在理论上加以研究。在 地方人大工作将近十年的时间里，笔者亲身感受到我国社会主 义民主政治的发展历程，并且深深地感到，随着教育水平的提 高和民主政治的进一步发展，我国公民的参与意识和能力将大 大增强，对当前一些现象及时进行梳理分析，进行理论总结， 对进一步推动我国的社会主义民主政治建设有一定的实践意 义。 更好看更何况更好看好看更好看过后付费核发规划法规和 硕士论文是硕士研究生所撰写的学术论文，具有一定的理论深度和更高的学术水平，更加 硕士是一个介于学士及博士之间的研究生学位(post-graduate)，拥有 从国家管理部门来看，2009年3月的教育部全国专业学位教育指导 4 本文试图在当前依法治国，推进社会主义政治文明，肯定 人民的主体地位和参与国家管理，建设和谐社会的背景下，重 新审视公众参与这一主题，分析当前公众参与过程中存在的问 题，总结国内公众参与案例在实践参与过程中的经验，探索中 国公众参与的实现途径，具有很强的理论和现实意义。改革开 放以来，社会政治经济文化多方面的发展促进了公众参与的良 性发展，无论是直接参与还是间接参与，公众在政策过程中的 行为比起过去更加积极，方式也丰富多样，在民主政治和依法 治国的建设和发展中，发挥了十分重要的作用。但不容忽视， 公众在参与的过程中也存在自身无法克服的参与不足问题，因 此推进中国公众参与还需要做好许多工作：保障公众充分知情， 鼓励公众自由发表意见，畅通公众参与的制度化渠道，增加公 众参与的广度和深度加强公众参与的制度保障，提高公众参与 热情等等。 关键词：公共政策制定，公众参与，利益表达 更好看更何况更好看好看更好看过后付费核发规划法规和 硕士论文是硕士研究生所撰写的学术论文，具有一定的理论深度和更高的学术水平，更加 硕士是一个介于学士及博士之间的研究生学位(post-graduate)，拥有 从国家管理部门来看，2009年3月的教育部全国专业学位教育指导 5 abstract the public policy is one of the important means which government regulation and control of a modern market economy and a modern society indispensable management. however, due to some limitations of the government itself and the complication of public affairs, public policies are not as effective as people may expect. to establish more just, reasonable and scientific public policies, quite a few discussion and exploration in various perspectives have been made, among which public participation has become a significant way to improve the quality of public policies. whats more, public participation has become an unavoidable element in the formation of public policies with the democratization and scientification of policy determination. in the context of reinforcing the guideline of ruling the country by law，promoting political civilization, emphasizing the peoples principle position and their participation in the administration of the country, and constructing a harmonious society, this dissertation, which is aimed at re-surveying public participation, analyzing the existing problems in this process, summarizing accumulated experience through practical cases, and exploring a better way through which public participation can be realized in china, is of great theoretical and practical significance. with chinas political, economic system reform steadily implemented, the decision-making more democratic and scientific voice of a wave higher than the previous one, the institutionalization of public participation in public decision-making, procedures, the building is an important part of our political civilization. enhance, deepen and expand public participation in public decision-making breadth, depth and scope of democratic decision-making, is the achievement of our people to be the masters of their key links, but also practice the three represents and the fundamental interests of the masses as well as concerns of our overall situation of reform, development and stability and build a harmonious socialist society events, in theory we need to be studied. in the work of local peoples congresses nearly a decade, i feel that the course of development of chinas socialist democratic politics, and deeply felt, with increased levels of education and the further development of democratic politics, the involvement of our citizens will greatly enhance the awareness and ability of the current phenomenon of some sort timely analysis of theoretical lessons, to further promote chinas socialist democratic politics have practical significance. in the context of reinforcing the guideline of ruling the country by law， promoting political civilization, emphasizing the peoples principle position and their participation in the administration of the country, and constructing a harmonious society, this dissertation, which is aimed at re-surveying public participation, 更好看更何况更好看好看更好看过后付费核发规划法规和 硕士论文是硕士研究生所撰写的学术论文，具有一定的理论深度和更高的学术水平，更加 硕士是一个介于学士及博士之间的研究生学位(post-graduate)，拥有 从国家管理部门来看，2009年3月的教育部全国专业学位教育指导 6 analyzing the existing problems in this process, summarizing accumulated experience through practical cases, and exploring a better way through which public participation can be realized in china, is of great theoretical and practical significance. since chinas reform and opening up, great political, economical and cultural achievements have been gained to facilitate the benign development of public participation. whether direct or indirect participation, the public is acting more actively in more diversified ways in the policy formation process and is playing a more important role in democratic policy and of ruling the country by law. nevertheless, we had to admit that there still leaves much to be desired about the public participation process, for example, to guarantee the publics full knowledge of public policies, to encourage free expression of their own voice, to facilitate systematic channels of public participation, to extend and intensity systematic guarantee of public participation and to enhance the publics enthusiasm to participate in public affairs. keywords: public policies determination, public participation, interest expession 更好看更何况更好看好看更好看过后付费核发规划法规和 硕士论文是硕士研究生所撰写的学术论文，具有一定的理论深度和更高的学术水平，更加 硕士是一个介于学士及博士之间的研究生学位(post-graduate)，拥有 从国家管理部门来看，2009年3月的教育部全国专业学位教育指导 9 第一章 绪 论 第一节 公共政策与我国公共政策制定的特点 一、公共政策的概念 公共政策是现代生活的重要政治成果，是公共意志和理性选择的产出。它是根 据公众意志、满足公众利益，公共权力机构对公共领域进行社会公共管理，维护社 会公正，确保社会公平，协调公共利益，促进社会全面发展的措施和手段 1，其本 质体现了政府对全社会公共利益所作的权威性分配。 公共政策过程包括公共问题认 定、政策方案制定、政策分析、政策执行、政策效果分析等步骤。 任何社会都存在许多引起人们关注的社会现象， 其中一部分或迟或早会构成社 会问题而引起人们的广泛注意。那些有广泛影响，迫使社会必须认真对待的问题， 称为社会公共问题。一般地说，社会问题均具有公共特征，但它们并不都是公共政 策问题。任何公共政策问题都包含五个基本条件：(1)社会客观现象，社会问题来 源于社会期望与社会现状之间的差距；(2)大多数人对社会问题有所觉察并受其影 响；(3)利益与价值观念的冲突；(4)团体的活动与力量；(5)政府的必要行动。因此， 公共政策问题是指基于特定的社会公共问题，由政府列入政策议程，并采取行动， 通过公共行为去实现和解决的问题。公共政策的形成过程，实际上是各种利益群体 把自己的利益要求投入到政策制定系统中， 由政策主体依据社会利益需求对复杂的 利益关系进行调整的过程。公共政策具有导向、调控和分配等基本功能。 二、我国公共政策制定的特点 在中国，社会结构分化程度较低，社会利益的表达和综合并非由各种社会结构 来承担，而是由政治系统内部权力精英通过分析、研究和调查而将他们所认定的社 会利益输入到公共政策中去的。因此，中国政策制定的过程呈现出一种“内输入” 的特点。改革开放前，我国主要实行的计划经济体制，政策制定由国家统一规划， 社会利益没有分化，政策大多是“自上而下”由政府主导的，政策环境与“内输入” 1 陈潭：公共政策学m，长沙：湖南师范大学出版社，2003：9 更好看更何况更好看好看更好看过后付费核发规划法规和 硕士论文是硕士研究生所撰写的学术论文，具有一定的理论深度和更高的学术水平，更加 硕士是一个介于学士及博士之间的研究生学位(post-graduate)，拥有 从国家管理部门来看，2009年3月的教育部全国专业学位教育指导 10 的政策过程基本一致。自上而下的集权式决策模式，难以全面了解民众或地方需要 是什么，大众参与也很有限，经常是先定案，再沟通的方式，往往造成一项政策制 定后障碍重重，难以执行。印度学者马伦杜吉哈曾说过“中国人民公社为什么会失 败?首先政策或决策是由上层做出然后才来推广，根本不考虑群众看法、打算，不 问他们是否愿意在集团化的条件下动员起来。”改革开放后，随着市场经济的发展， 社会利益开始分化，但程度仍然较低，难以满足社会利益表达和综合的需要，另外 充分反映和吸收民智的决策机制还不完善， 因此政府在公共政策决策的过程中仍然 处于绝对的主导地位， 正是中国这种特殊的政治环境决定了政策过程是由政府自身 进行利益聚合和表达。然而，在公共政策形成过程中，公众参与是确保政策符合民 意及政策合法化的根本途径。无论如何，多数公众被排斥在参与公共政策制定过程 之外，他们当然要求一种非中央集权的，同民众沟通，有民众参与的决策程序。随 着改革开放步伐的加快，社会利益多元化，客观上要求“内输入”的主体多元化，满 足改变了的社会环境需要与人们社会期望的增长。另外，“内输入”中政府承担利益 聚合和表达将不可避免地造成政府在两种角色之间协调的困境。 而对于这样一个日 益多元化的自下而上要求日益增多的社会， 政府是否满足于纯粹的回应作用以及能 否满足于不同社会利益的要求，是当前政府决策面临的问题。因此，在自下而上的 政治动力日益增长的转型时期， 建立一个与之相匹配的有效公众参与型政策制定模 式是一个解决“内输入”困境的重要问题。 第二节 公众与我国公众参与的法理性探究 一、 公众 在现当代政治学著作中，公众的使用频率越来越高。与公众相类似的概念有很 多，如民众、大众、人民、国民、公民、群众等。比较之后看来，民众、大众略显 随意，人民、国民显得太拘谨，公民是法律用语，是国籍身份的确认，群众就显得 太宽泛了。哈贝马斯定义公众为众多私人化的个人聚集1。政府决策过程中的公众 具有中性化的政治色彩和明显的利益取向特点。 委托、代理是一对法律用语，常用于委托代理关系之中。委托即托付他人代 替自己行事之意，代理即代替他人料理之意，是代替别人做事，但不构成完整意义 1 德尤根哈贝马斯著:公域的结构性变化m，邓正来等主编:国家与市民社会m，中文 第 3 版，北京:中央编译出版社，1999：150 更好看更何况更好看好看更好看过后付费核发规划法规和 硕士论文是硕士研究生所撰写的学术论文，具有一定的理论深度和更高的学术水平，更加 硕士是一个介于学士及博士之间的研究生学位(post-graduate)，拥有 从国家管理部门来看，2009年3月的教育部全国专业学位教育指导 11 上的主体性行为。可见，委托、代理是相互依存、对应存在的，任何一方都不能脱 离另一方而单独存在。委托代理活动最频繁的是在经济和法律领域，将这样一对关 系概念引入政府管理领域是有条件的。在专制制度下，政治生活特别是国家的政治 活动历来是私人的领域，只有在公共权力的公共性理念确立之后，代理理念的产生 才是可能的。当政府被视作公众订约的产物，当部分人代替大家行使公共权力成为 必然时，代理问题也就呼之欲出了。“政府就是在臣民与主权者之间所建立的一个 中间体这一中间体的长官就叫做行政官或者国王，也就是说执行者”，“政府只 不过是主权者的执行人”，“完全是一种委托，是一种任用只要主权者高兴，他 就可以限制、改变和收回这种权力”1。代理关系的定位意味着人民大众是权力的 合法拥有者，公共政策是代理者政府的行为之一，公众天然享有对政策过程的 参与权力。 二、公众参与 所谓公众参与，指的是公民参与政府公共政策的权利，其含义是指在社会事务 中，公民有权通过一定的程序或途径参与一切与环境利益相关的决策活动，以使该 项决策符合广大公众的切身利益。 我国宪法第 2 条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民”。这条规定确立 了人民主权的原则，它肯定了人民是国家权力的所有者。在行使权力的方式上，依 照宪法第 3 条的规定，人民行使权力的方式有两个：一是人民在普选的基础上选举 代表，组成全国人民代表大会和地方各级人民代表大会作为人民行使权力的机关。 再由它产生各级人民政府，作为人民代表大会的执行机关，在法定的权限范围内具 体行使国家权力；二是“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务， 管理经济和文化事业，管理社会事务。”前者是间接地行使权力，后者是直接地行 使权力。这说明了我国公众参与公共决策具有法定地位，受宪法的保护。 而从政策的各个阶段来看，首先，政策的需求信息来自社会民众或团体（利益 集团） 。任何一项政策的实际需求总是来自社会的实际需要，代表公众实际利益和 要求的政策总是从民间社会首先萌发。且任何公共政策总是涉及广大民众的，公共 政策应是以保护他们的起码利益为目的的。其次，公众也是公共政策运行的主体， 公共政策的执行常常需要施政者与影响对象之间的密切合作。如果后者是被动的、 1 法卢梭著，何兆武译：社会契约论m，修订 2 版，北京：商务印书馆，1980：76-77 更好看更何况更好看好看更好看过后付费核发规划法规和 硕士论文是硕士研究生所撰写的学术论文，具有一定的理论深度和更高的学术水平，更加 硕士是一个介于学士及博士之间的研究生学位(post-graduate)，拥有 从国家管理部门来看，2009年3月的教育部全国专业学位教育指导 12 消极的，那么政策的效果会大打折扣或成本大增。所以，政策的最终实施依靠社会 的贯彻。而且，一项政策制定出来以后，也只有回到民间社会去被检验，才能发现 其是否符合实际的需要，是否需要作进一步的调整，而这一切都是只能以现实的需 要和检验才能做出判断。其三，由于上述原因，公众参与公共政策的制定过程就显 得十分必要。这不但可以加深他们对政策意义的理解，而且会使他们知道政策为什 么是这样的，这显然会增加他们配合政策执行的自觉性，对提高政策效率的意义也 是不言而喻的。而且，政策制定者也只有在充分考虑到政策相对人的态度、利益得 失，才能够制定出最符合社会需要、最能为社会公众所接受的公共政策。由此，我 们可以发现公众参与的重要性。 第三节 公众参与公共政策的意义 一、公众参与有利于保证公共政策的公共利益价值取向 在当代政治哲学中，政府被广泛看成是协调个体公民利益的集体行为以便达成 某种公正目的的有价值的工具。(1)政府在这个意义上被视为实现公共利益和社会 公正的最合适的代表者，政府应该在为公共利益服务的原则下指导公共政策过程。 正如美国政策科学家詹姆斯安德森所说： “政府的任务就是服务和增进公共利益” （而且） “我敢肯定，倘若问到公共政策应与公共利益还是私人利益保持一致，绝 大多数读者将倾向于公共利益” 1。这表明，公共利益是现代政府制定公共政策 的合法性来源。在市场经济条件下，尤其是在现代民主社会，民主权利就是确认所 有公民为参与民主政治程序所应该广泛拥有的那些平等的权利。 而这种民主权利的 功能就是确保在民主决策中每个人的利益都得到平等的考虑。 二、公众参与有助于促进公共决策科学化、民主化 实现公共决策的科学化和民主化是社会主义条件下公共政策发展的基本目标。 公共决策科学化就是在政策过程中，通过各种理性化认识与手段，最大限度降低公 共决策行为各种非理性和认识的偏差，提高公共决策行为的有效性，更好实现社会 公共利益。而公共决策民主化就是要在政策过程中，通过各种民主化措施，实现公 1 美 詹姆斯安德森公共决策m 北京:华夏出版社,1990:222 更好看更何况更好看好看更好看过后付费核发规划法规和 硕士论文是硕士研究生所撰写的学术论文，具有一定的理论深度和更高的学术水平，更加 硕士是一个介于学士及博士之间的研究生学位(post-graduate)，拥有 从国家管理部门来看，2009年3月的教育部全国专业学位教育指导 13 民直接或间接参与，确保公共决策行为最大限度地体现反应民意与社会要求，更好 地实现维护和发展公共利益取向。因此，公共决策科学化和民主化，就是一方面要 保证决策必须反映民心民意，另一方面也要确保决策必须符合法律、符合程序，具 有科学性与可行性。两者相互支持、互为前提，都是以实现公共利益为最终价值取 向，都要有赖于公众积极主动的参与，尤其是对公共政策制定过程的有效参与。只 有这样，才能真正体现民主决策、科学决策的要求，同时防止公共决策从根本上放 弃或背离社会公共利益导向。 某种程度上讲， 没有公众对公共政策制定过程的参与， 就没有公共决策的科学化和民主化，也就无所谓民主决策、科学决策。 三、公众参与有助于推进政府实行“善治” 现代政府管理发展趋势是民主化， 民主要求公共权威建立在政府与公民相互合 作的基础之上，实现公共利益得到最大化的“善治”。“善治”的本质特征在于它是政 府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与市民社会的一种新颖的关系。这就 要求公共政策的制定离不开民意的基础，公民只在具备足够的政治权力参与选举、 决策、管理、监督，才能促使政府并与政府一道共同形成公共权威与公共秩序。人 都是复杂人，作为制定与实施政策的政府官员也有经济人的一面，也要追求自身利 益，政府机构本身也不是一个没有自身利益的超利益组织。由于政府在社会生活和 经济生活中所处的特殊地位使其在制定与实施公共政策时， 往往会借社会利益之名 行机构私利之实，这当然就难以制定并执行正确而有效的公共政策，必然导致政府 失败。即使政府官员能完全代表公共利益，也由于其知识可能是不完备的，所获信 息可能是不充分的，理性能力是有限的等，而导致其行为的结果与目标背道而驰。 于是，“愈来愈多的人热衷于以治理机制对付市场和(或)政府的失败”，而治理理论 的理想境界善治，实际上就是国家权力向社会的回归，善治的过程就是一个还 政于民的过程，表示政府与社会之间的友好合作，它有赖于公民自愿的合作和对权 威的自觉认同，要求公民的积极参与”，通过合作、协商、伙伴关系等方式形成一 个政民互动的合作网络。 四、公众参与有助于公共政策的顺利实施 公众政策的合法性基础源自社会大众化的普遍认同和接受。 公众有序参与政策 过程对于提高公共政策的合法性基础有重要的作用。一方面，公众参与扩大了政策 更好看更何况更好看好看更好看过后付费核发规划法规和 硕士论文是硕士研究生所撰写的学术论文，具有一定的理论深度和更高的学术水平，更加 硕士是一个介于学士及博士之间的研究生学位(post-graduate)，拥有 从国家管理部门来看，2009年3月的教育部全国专业学位教育指导 14 发源的提取范围，增强了政府的整合功能。因此公共政策能够反映出最大多数人的 意志，能更好地协调社会各种利益关系，从而增强社会的认同感。另一方面，从社 会心理方面来说，公众有序参与公共政策过程满足了社会公众利益表达的心理需 要， 增强了他们的政治参与的功效感、 受尊重感。 可见公众有序参与公共政策过程， 可以使公共政策更易于被社会公众接受和认同。同时它对于提高执政效力，也是功 不可没。公众有序参与使社会公众对政策合法性确认不疑，对政府的信任感大大提 高，从而以积极、正面的态度推动政策的顺利实施。同时有助于提醒政策执行主体 尊重政策相对人的人格，并注意激发政策相对人对公共政策的认同感和接受主动 性， 减少政策执行中的阻力和实际存在的强迫性和人格侮辱等违背政策和法律的行 为。 五、公众参与有助于政策问题的及时发现和确认 政策问题的发现和确认是政策过程的第一步，同时又是关键的一步。对于公共 政策核心制定与执行主体的政府来说， 在繁杂的社会问题中发现和确认一项政策问 题并非易事。其中难度最大的莫过于获取政策问题确认时所必须的充分准确的信 息，同时信息在传递的过程中由于种种主客观原因很容易“失真”。因此加强公共决 策中的公众有序参与可以改善这种状况。一方面政策的需求信息来自各个利益集 团，任何一项政策的实际需求总是来自社会的实际需要，代表公众实际利益和要求 的政策总是从民间社会首先萌发。公众最了解情况，传达的信息最真实、最全面； 而且公众参与公共决策过程可以将进入公众议程的社会问题尽快提交国家机构使 之成为正式议程，从而使政策问题得到确认。 更好看更何况更好看好看更好看过后付费核发规划法规和 硕士论文是硕士研究生所撰写的学术论文，具有一定的理论深度和更高的学术水平，更加 硕士是一个介于学士及博士之间的研究生学位(post-graduate)，拥有 从国家管理部门来看，2009年3月的教育部全国专业学位教育指导 15 第二章 当前我国公众参与公共政策制定现状分析 第一节 市场经济发展对公共政策产生的影响 随着我国经济体制从传统计划经济向社会主义市场经济的转变， 公共政策的作 用范围、价值取向、制定方式以及制定的过程也发生了许多变化。 一、公共政策的作用范围缩小了，但是影响力却扩大了。 在传统计划经济条件下政府经济管理范围过宽过细，停留在细枝末节的管理 上， 政府包揽市场决策， 直接干预式决定私人物品的生产和消费， 企业没有决策权。 进入市场经济后，政府放弃具体的经济微观管理而着重于宏观调控。这样政府公共 决策范围缩小了，影响却大了，先前一项经济决策失败可能只是一个企业的破产， 而现在如果决策失误却可能导致一大批企业倒闭。另外在计划经济条件下，许多公 共问题由单位引发，也可由单位自行解决。在市场经济条件下，由于经济互动，许 多公共问题是由多个主体引发的，而每个主体也没有义务去承担公共问题解决，所 以政府对许多公共问题，如不作出正确的决策，必将伤害多数人的利益。 二、公共决策价值观发生了变化，更偏重个人利益与公共利益的平衡。 在传统计划经济条件下，社会利益结构是个体利益(包括局部利益)服从整体 利益，同时在整体性(以国家为代表)的协调和控制下，个体之间在利益上平均化。 以这种社会利益结构为支撑，这一时期政府在制定公共政策时，拥有绝对自由权， 几乎不会受到来自社会群众或个体的挑战，公共政策制定表现为公共利益(通常冠 之以国家利益)排斥个体利益和局部利益，信奉公共利益(即国家利益)至上性的价 值观。 在市场经济条件下，整个社会利益结构发生了很大的变化，非公有制经济 在整个经济结构中占有相当大的成份，并且在 1999 年修订宪法时将非公有制作为 社会主义经济基础的一个部分以法律形式确定下来。这样，公有制以外经济组织大 量出现所形成的多元利益结构，改变了社会公众在利益上对政府的绝对依赖性；控 制人们追求利益的意识形态力量上变得松驰了；传统的所谓公共利益结构土崩瓦 更好看更何况更好看好看更好看过后付费核发规划法规和 硕士论文是硕士研究生所撰写的学术论文，具有一定的理论深度和更高的学术水平，更加 硕士是一个介于学士及博士之间的研究生学位(post-graduate)，拥有 从国家管理部门来看，2009年3月的教育部全国专业学位教育指导 16 解，整个社会呈现利益多元化，且各利益主体之间的关系不仅表现为向国家索取性 竞争，而且各利益主体争夺资源的斗争也日趋激烈，各利益主体之间的利益差异也 在拉大。 这种分化的利益结构向原有的公共决策价值观提出了挑战。以往那种极端 强调公共利益而抹煞个人利益，并以公共利益(国家利益)为借口无休止地要求个人 奉献服从的泛道德政策价值观，显然己不适应这种社会利益结构下的公共决策，代 之以必然从最大多数社会公众的根本出发，确立公共利益与个人利益平衡价值目 标。这一价值目标既要体现大多数民众的意志，保障他们权利，又尊征个人、少数 人、小集体的合法利益，寻找个人利益与公共利益帕累托优化点。 三、公共决策方式发生变化，更偏重集体一致性同意决策方式。 在传统计划经济条件下，由于政府垄断了社会资源，并利用这种垄断地位 把社会整合成直接隶属于行政组织的经济单位， 社会公众及社会组织都由于对政府 的依赖地位而失去了独立的人格，不具备在政府行政决策中维护自身权力的能力。 社会公众被当成没有自己利益冲动、价值目标，没有自主性、能动性、目的性的个 体公共决策中参与方式式微，行政领导依自己的价值刊断和经验作出独断式的“拍 脑袋”决策。在市场经济条件下，由于公众获得自主权，有了自己特殊利益诉求， 整个决策方式将倾向于集体一致同意决策方式。 四、公共政策制定起了变化，更加走向博弈化。 由于社会利益结构的变化以及由此而生成的决策价值观和决策方式变化， 决策信息的不完全和人们“短视效应”等造成了公共决策困难。 这种困难表现为两个 方面：一是公共利益界定困难。我国政府原来沿袭权威主义控制理论决策模式是经 验型的，决策过程依据的是决策者的智慧、知识、经验、胆略、逻辑思维能力等来 断定什么是公共利益。 在新的社会利益结构中， 撇开考虑决策者也是“理性经济人”， 追逐利益影响决策， 即使政府及其决策者想忠实地按社会公共利益去决策亦有上天 之难。因为社会公共利益的实现是一个复杂过程，任何个人甚至组织都一时难于有 如此超凡的理智和判断能力。二是利益综合困难。因利益多儿化而社会资源有限， 利益主体之间必然会从利益竞争走向利益冲突，而要将分散的、对立的个人利益及 偏好综合成为政府公共决策追求目标的公共利益往往是困难的，甚至是不可能的。 更好看更何况更好看好看更好看过后付费核发规划法规和 硕士论文是硕士研究生所撰写的学术论文，具有一定的理论深度和更高的学术水平，更加 硕士是一个介于学士及博士之间的研究生学位(post-graduate)，拥有 从国家管理部门来看，2009年3月的教育部全国专业学位教育指导 17 因此，通过利益博弈，通过各种不同利益代表之间的无休止的讨价还价，社会 各利益主体在维护自身利益的同时，抵御其他利益主体对自身的侵害，通过竞争、 妥协，达成对公共利益边界的确定。同时，通过利益博弈过程，让各利益主体在这 一过程中经多方讨论，沟通意见，相互让步，彼此容让，最后在利益得到充分表达 而达成利益的平衡而作出公共决策。 第二节 改革开放以来我国公共政策制定中公众参与的发展情 况分析 一、政策要求多样化 价值兼容和利益双赢的是公众的政策取向， 公共政策的本质是对社会利益做权 威性分配的方案。社会转型带来公众价值观的多样化、利益多元化。公众和政府之 间、公众及由公众组成的社会各阶层、各利益团体之间在价值观上会产生冲突，在 利益分配上会产生诸多矛盾， 这就要求政策要确立价值兼容、 利益双赢的价值取向。 因此，对于公众的多样化的价值观、多元化的利益要求要有正常的心态和正确的态 度，实事求是地加以正确分析。政策的起因公平、过程公平、结果公平正是公众的 要求，不能运用特权、强权否定公众的价值观和利益要求。在既定的政治框架和法 律允许的条件下，公众多样化的价值观和利益要求，正是政策要求多样化的根源， 公众希望政策在价值观上做到兼容，在利益分配上做到“双赢”、甚至“多赢”。 二、参与趋于显性 民主社会的存在是以公开为前提的，列宁说，没有公开而谈民主是很可笑的。 公开是民主参与的前提，只有公开，才能达到民主，公众才能参与，政府政策公开 的观念也是公众参与越来越显性化的必要条件。 随着我国政治经济体制的改革和加 入 wto 步伐的加快，公众获取信息的渠道多了，内容也更丰富了。改革开放以来， 政治民主化、决策科学化，特别是社会信息化的发展，为我国公众参与渠道的发展 提供了必要的条件，电视、报刊等大众传媒的发展和社会化、信息网络的初步发展 和普及、多种形式的民间调研机构、信息机构、咨询机构的不断出现，使公众能通 过这些多种形式的渠道了解政策信息表达政策建议，评价政策效果。政策依据是政 策得以成立的前提，而依据掌握在政府手里，因而公开政策依据，公众才能对政策 更好看更何况更好看好看更好看过后付费核发规划法规和 硕士论文是硕士研究生所撰写的学术论文，具有一定的理论深度和更高的学术水平，更加 硕士是一个介于学士及博士之间的研究生学位(post-graduate)，拥有 从国家管理部门来看，2009年3月的教育部全国专业学位教育指导 18 是否成立展开评价。 政策执行的宏观效果， 只有政府最清楚， 因而将政策效果公开， 公众才能展开分析评价等活动，这些都是公众参与氛围的营造。政策信息公开，公 众才有了可炊的米：决策过程公开，公众才有了“插手”的余地；公众参与行为越来 越显性化，再不是过去的扭捏和遮挡。 三、主动参与多于被动参与 公众参与的主动性特征是指公众以积极的参与意识，强烈的使命感，追求合法 权益的热情，自动地启动参与程序，其参与的主动权掌握在公众自己的手中。改革 开放前，我国公众的参与主要是受政治命令、动员或暗示，表现为公众响应政府的 号召，表明政治态度，公众在心态上表现的是一个被动者。改革开放以来，公众的 主体意识和参与意识增强，公众的参与心态发生了变化。公众为了自身的权益，政 策参与的积极性越来越强，自觉性越来越高，通过各种途径主动表达民意，不断向 政府施加压力，主动争取政策的主体地位，寻求政策权力和义务的对等，主动参与 政策建议、评价活动，主动监督政策的执行。这都体现出公众政策参与的积极性主 动性特征。 四、制度依据加强 建国以后，在我国宪法及其法律体系中早己明确规定了公众政策参与的权利， 但由于我国的法律不健全， 法制不完善， 改革开放前公众政策参与未能走向法制化。 改革开放 20 多年来，我国的法制建设不断完善，公众的法律意识水平不断提高。 公众政策参与的合法地位和手段得以确认。 目前公众一方面通过法律赋予自己的权 力，参与政策的制定，对重大政策方针，表明自己的观点，表达自己的愿望；另一 方面更典型的表现是公众运用法律监督政策的执行，公众为了维护自身的权益，运 用法律武器，对错误的，变相的或不到位的政策执行行为和执行者提起法律诉讼， 以保证政策正确执行，表现出明显的政策参与法制性特征。 第三节 我国当前公共政策制定中公众参与不足分析 一、政策制定过程非法定化 更好看更何况更好看好看更好看过后付费核发规划法规和 硕士论文是硕士研究生所撰写的学术论文，具有一定的理论深度和更高的学术水平，更加 硕士是一个介于学士及博士之间的研究生学位(post-graduate)，拥有 从国家管理部门来看，2009年3月的教育部全国专业学位教育指导 19 我国公共政策制定的逻辑起点是“决策走群众路线， 从群众中来， 到群众中去。 ” 因此，要解析现实决策过程的复杂性也必须从此处切入。“决策要走群众路线”作为 党的工作思路是非常好的， 它代表了党是人民的党， 党始终是人民利益的忠实代表。 但从法理层面上，它又回避了决策的程序和责任的重大问题，因此，倘使作为政府 机关决策的指导原则在某方面是欠妥的，因为群众是与领导相对应的政治学概念， 在领导决策者没有让群众参与而导致决策失误时， 无非是一个领导者的工作方法问 题。而政府机关是一个与公民相对应的法学概念，倘使政府机关及其工作人员决策 时没有让公众参与，那就不是政府机关及其工作人员的工作方法问题，而是违反法 律的问题。在一个法治国家，违法就意味着要承担相应的责任；而要追究责任，却 又无可援用的法律条文，责任追究自然大打折扣了。 因决策者责任非法定性，自然而然，决策的程序亦处于非法定性状况。中国政 府机关内部有许多成文和不成文决策规划和惯例， 但很少用法律确定某种程序并将 公众参与作为程序中必不可少的内容，2000 年出台的中华人民共和国立法法 就行政立法作出了一些原则性的规则，具体的行政立法程序是在国务院制定的行 政法规制定程序条例以及规章制定条例中规定的。两个条例所规定的立法程 序存在以下主要问题： 一是，行政法规制定程序条例第十九条第二款规定：重要的行政法规送审 稿，经报国务院同意，向社会公布，征求意见。规章制定程序条例第十五条规 定：“起草的规章直接涉及公民、法人或者其他组织切身利益，有关机关、组织或 者公民对其有重大意见分歧的，应当向社会公布，征求社会各界的意见；起草单位 也可以举行听证会。 ”这些规定似乎表达了对行政规则制定过程中大众参与的重视， 但仔细推敲，在富有弹性的立法语言背后，公众参与依然是不确定的奢望。首先， 按照前一个条例，只有“重要”的行政法规向社会公布，大大限制了所公布的行政法 规的范围；而对于何谓“重要”，并没有具体标准，完全取决于行政机关自由裁量， 这极易导致专家权力滥用，剥夺公众的参与机会。后一个条例