（国民经济学专业论文）我国地铁行业规制研究.pdf

中文摘要 中文摘要 地铁作为城市公共交通体系的重要组成部分，与城市居民的f i 常生活息 息相关。随着我国城市化水平的不断提高，地铁在缓解城市尤其是特大城市 交通压力和疏散城区人口等方面所起的作用日益凸显。我国地铁行业发展几 经反复，在近几年重又走上了快速发展的道路。地铁行业具有自然垄断特征， 存在着政府规制的必要性。我国目前对政府规制的研究还处于发展初期，无 论是研究的广度还是深度，都还很不够，有待继续扩展和深化。从这一背景 出发，研究地铁行业的规制问题具有较强的紧迫性和现实意义。 研究地铁行业规制问题必须以自然垄断和规制基本理论为基础。因此， 本文在第一章中首先对近、现代自然垄断理论进行了回顾。通过回顾，我们 可以发现，对自然垄断的认识，即从规模经济到成本弱增性、范围经济，是 一个从低级到高级、从脱离现实到逐步接近实际的过程。这种回顾的意义在 于：自然垄断的既有理论是研究规制理论的前提，也是分析地铁行业自然垄 断性质的依据。接着，本文在第一节的后面部分，阐述了自然垄断的可维持 性和边界问题。可维持价格和可维持性的关系以及从静态和动态两个层面来 界定自然垄断的边界是自然垄断理论进一步发展的结果，也是研究进入规制 及其放松问题的重要基础。在第一章的第二节，本文对政府规制的内涵和发 展，政府对自然垄断行业规制的理论依据，规制的内容及规制失灵和放松等 基本理论进行了回顾。通过回顾，为探讨规制理论在地铁行业的具体应用奠 定了基础。 理论作为人类认识活动的结晶，一个重要的作用在于它能够指导实践。 本文在对相关文献进行回顾的基础上，从第二章开始尝试将自然垄断和规制 理论应用于地铁行业。在第二章第一节，本文通过对大量零散资料的收集和 整理，归纳出了地铁行业的技术和经济特征，回答了地铁行业“是什么”的 我国地铁行业规制研究 问题。在此基础h ，本文在第二节分析了对地铁行业进行进入、价格、数量、 质量、激励性规制的必要性。这节是对上一章中自然垄断行业规制依据的 具体化，就地铁行业“为什么要规制”的问题进行了阐释。从第三节到第七 节，本文分别就地铁行业的进入、价格、数量、质量及激励性规制等“怎样 规制”的问题进行了描述。 在论文的第三章，笔者首先概括了我国地铁行业的发展历程。接着，笔 者对我国地铁行业当前的规制现状进行了归纳，并对现状产生的原因和存在 的问题进行了分析。在本章的第三节，笔者对现阶段我国地铁行业的规制进 行了初步的成本收益分析。这种分析为下一章探讨我国地铁行业规制改 进问题作好了铺垫。 第四章是本文的政策建议部分。本文首先在第一节中结合现阶段具体国 情提出了推进我国地铁行业规制的一些基本的原则和思路。遵循着这些思路 和原则，本文借鉴国外地铁和其他自然垄断行业规制的成功经验，提出了推 进我国地铁行业规制的具体构想。 通过对地铁行业规制的系统研究，本文形成了以下主要观点： 1 基于地铁行业的技术经济特征，存在着政府对其进行规制的必要性。 政府对地铁行业的规制应该是包括进入、价格、数量、质量和激励性规制在 内的全方位的规制。我国目前对地铁行业的规制还有不尽如人意的地方。在 充分论证、合理借鉴基础上的规制改进措施无疑会极大促进我国地铁行业发 展。 2 从可竞争性理论出发，在划分地铁行业自然垄断业务和非自然垄断业 务的基础上，规制机构可以放松对地铁行业的进入规制。放松规制要注意做 好保证安全、责权界定、监督控制、协调合作等四方面的工作。我国在下一 阶段对地铁行业的舰制中，通过推动实现多元投资主体和运营主体，能够达 到适度引导竞争，提高效率的目的。 3 科学的价格规制方法，可以实现地铁建设、运营成本在政府、企业和 消费者之间的合理分摊，解决地铁行业外部性“内部化”的问题。我国现阶 段的地铁价格规制存在着一些不足。通过1 吸收其他国家地铁行业价格规制的 经验，提高我国地铁价格规制水平，是我国下一阶段地铁行业规制改进的核 心内容。 中文摘要 4 政府对地铁服务数量和质量方面的规制对于充分发挥地铁运输能力、 满足人民生活需要具有重要意义。我国目前在地铁行业数量、质量规制方面 还有较大的提升空间。下一阶段，通过采取更加有力的措施，增加数量、提 高质量，是我国地铁行业数量、质量规制努力的方向。 5 激励性规制对于提高地铁行业内部活力具有重要作用。我国地铁行业 在激励性规制方面作了一些有益的尝试，取得了许多成功经验。在今后的规 制实践中，可以广泛借鉴其他行业的经验，应用更多的激励性舰制措施来提 高运营效率、降低成本。 本文的主要贡献在于：首先，由于国内大规模发展地铁历史较短，拥有 地铁的城市不多，因此，地铁行业规制问题较少引起关注，鲜有论及地铁行 业规制的论文和专著。本文围绕地铁行业规制问题所作的研究具有一定的新 颖性。其次，与地铁行业相关的资料少且零碎，本文在收集、整理相关资料 方面做了大量的工作。 关键词：自然垄断规制地铁 a b s t r a c 丁 a b s t r a c t s u b w a yp l a y sa l li m p o r t a n tr o l ei nm o d e m u r b a nt r a n s p o r t a t i o ns y s t e m a f t e r al o n ga n dr e p e a t i n gp e r i o d ，t h es u b w a yi n d u s t r yi no u rc o u n t r yh a ss t e p p e do n t o t h ep a t ho ff a s td e v e l o p m e n ti nr e c e n ty e a r s b e c a u s et h es u b w a yi n d u s t r yh a s u n i q u ec h a r a c t e r i s t i c s ，i ti sn e c e s s a r yf o rg o v e r n m e n tt or e g u l a t ei t a tp r e s e n t ，t h e s t u d yo fg o v e r n m e n tr e g u l a t i o n si no u rc o u n t r yi ss t i l la tt h es t a r ts t a g e t h e r ea r e f e wl i t e r a t u r e sc o n c r e t e l yd i s c u s s e ds u b w a yr e g u l a t i o n s b e c a u s eo ft h i ss i t u a t i o n ， t h i sd i s s e r t a t i o nt r i e st ou s et h et h e o r i e so fn a t u r a lm o n o p o l ya n dg o v e r n m e n t r e g u l a t i o nt oa n a l y z es u b w a yi n d u s t r y , a n dw i s h e st op r o m o t et h ed e v e l o p m e n to f s u b w a yi n d u s t r y t h r o u 曲t h er e s e a r c ho ns u b w a yi n d u s t r yr e g u l a t i o n s ，t h em a i ni d e a so ft h i s d i s s e r t a t i o na r ea sf o l l o w s ： 1 b a s e do nt h es u b w a yi n d u s t r y sn a t u r a lm o n o p o l ya n dt h ee x p e c t a n tp u b l i c g o o d sc h a r a c t e r i s t i c ，i ti sn e c e s s a r yf o rt h eg o v e r n m e n tt oc a r r yo u tr e g u l a t i o n so n i t t h er e g u l a t i o n ss h o u l di n v o l v ee n t r y , p r i c e s ，q u a l i t i e s ，q u a n t i t i e sa n dp r o m o t i n g 2 o nt h eb a s i so f t h ec o m p e t i t i v et h e o r ya n dd i v i d i n gn a t u r a lm o n o p o l y o p e r a t i o na n dn o n n a t u r a lm o n o p o l yo p e r a t i o no fs u b w a yi n d u s t r y , r e g u l a t i o n a u t h o r i t ys h o u l da l l o wn e we n t r yi ns u b w a yi n d u s t r y r e l a x i n gs u b w a yr e g u l a t i o n s n e e d st op a ya t t e n t i o nt of o u ra s p e c tt a s k s ，w h i c ha r et h ei n s u r a n c eo fs e c u r i t y , t h e l i m i to fr e s p o n s i b i l i t y , t h es u r v e i l l a n c ea n dc o n t r o l ，t h ec o o r d i n a t i o no fc o o p e r a t i o n a n ds oo n i nt h en e x ts t a g eo fr e g u l a t i o n so nt h es u b w a yi n d u s t r y , c h i n as h o u l d i m p e lt h er e a l i z a t i o no fm u l t i d i m e n s i o n a li n v e s t o r sa n do p e r a t o r s ，t oa c h i e v et h e g o a l so fm o d e r a t e l yg u i d i n gc o m p e t i t i o na n de n h a n c i n gt h ee f f i c i e n c y 3 t h em e t h o do fs c i e n t i f i cp r i c er e g u l a t i o n s ，m a yr e a l i z et h ec o s t so fs u b w a y a r er e a s o n a b l yd i s t r i b u t e db e t w e e nt h eg o v e r n m e n ta n dt h e e n t e r p r i s e s ，a n d i n t e r n a l i z et h ee x t e r n a l i t yo ft h es u b w a yi n d u s t r y t h e r ea r es o m ed e f i c i e n c i e si n t h er e g u l a t i o n so fc h i n a ss u b w a yi n d u s t r y a d v a n c i n gt h el e v e lo ft h ep r i c e 我国地铁行业l m 制研究 r e g u l a t i o n so ns u b w a yi n d u s t r y , b yl e a r n i n go t h e rc o u n t r i e s p r i c e r e g u l a t i o n s m e t h o d sa n dt h ee x p e r i e n c ei ns u b w a yi n d u s t r y ，i st h en e x tg o a lo fi m p r o v i n g s u b w a yr e g u l a t i o n s 4 t h er e g u l a t i o n so nq u a l i t i e sa n dq u a n t i t i e so fs u b w a ya r ev e r yi m p o r t a n t f o re x e r t i n gt h es u b w a yt r a n s p o r tc a p a c i t i e sa n dm e e t i n gp e o p l e sd a i l yl i f e t h e r e a r es t i l lal a r g es p a c eo ni m p r o v i n gt h eq u a l i t i e sa n dq u a n t i t i e so fs u b w a yi n d u s t r y i no u rc o u n t r y o nt h en e x ts t a g e ，w es h o u l dt a k es o m ep o w e r f u lm e a s u r et o i n c r e a s e sq u a n t i t i e sa n di m p r o v et h eq u a l i t i e so fs u b w a yi n d u s t r y 5 t h ee n c o u r a g i n gr e g u l a t i o n sp o l i c yp l a y sav i t a lr o l eo ne n h a n c i n gt h e i n t e r i o rv i g o ro fs u b w a yi n d u s t r y i nt h i s a s p e c t ，o u rc o u n t r yh a sm a d es o m e b e n e f i c i a la t t e m p t s ，a n dh a so b t a i n e dm a n ys u c c e s se x p e r i e n c e s i nt h en e x t p r a c t i c e ，w ec a nw i d e l yc o n s u l tt h ee x p e r i e n c ef r o mo t h e ri n d u s t r y , a n da p p l y m o r ee n c o u r a g i n gr e g u l a t i o n sp o l i c i e st oe n h a n c et h ee f f i c i e n c y 2 k e yw o r d s ：s u b w a yi n d u s t r y n a t u r a lm o n o p o l y r e g u l a t i o n 西南财经大学 学位论文原创性及知识产权声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下， 独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外， 本论文不含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。对 本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标 明。因本学位论文引起的法律结果完全由本人承担。 本学位论文成果归西南财经大学所有。 特此声明 学位申请人：燕洒 2 0 0 7 年4 月2 0 日 0 前言 0 前言 从1 8 6 3 年英国伦敦建成世界上第一条地铁开始算起，地铁行业在世界范 围内已有了1 4 4 年的发展历史。截止到2 0 0 0 年，世界上已有1 1 5 座城市修建 了地铁，线路总里程超过7 0 0 0 k m 。我国内地自1 9 6 9 年建成第一条地铁以来， 3 0 多年问，已相继有北京、天津、上海、广州、深圳、南京等六城市开通地 铁。而成都、杭州、沈阳、武汉、重庆等城市也正在或即将兴建地铁。可以 预见，随着我国经济的进一步发展和城市化步伐的加快，将会有越来越多的 城市具备修建地铁的条件，我国将迎来地铁建设的又一次高峰。 地铁行业具有自然垄断特征，存在着政府规制的必要性。政府规制是一 个历久弥新的话题，从1 9 世纪中叶英、美等国政府对铁路进行规制开始算起， 至今已有1 0 0 多年的历史。西方发达国家从2 0 世纪7 0 年代以来，在政府规 制理论研究方面取得了较大进展，提出了许多新的规制理论和方法。我国目 前对政府规制的研究还处于起步阶段。在对具体行业的规制问题进行研究时， 大量的论文和专著还是把电力、铁路、自来水、电信等行业作为研究的对象， 集中论述地铁行业规制问题的文献少之又少。从这一点出发，本文试着对我 国地铁行业的规制问题进行系统的研究，以期对我国地铁行业的进一步发展 有所助益。这也是本文的主要创新所在。 国内外学者对电信、自来水、电力等行业的规制探讨较多，取得了大量 的理论成果。借鉴学者们研究具体行业规制问题的范式，本文的基本思路是： 在进行相关理论回顾的基础上，对地铁行业的技术经济特征进行归纳；对各 种规制理论在地铁行业的运用进行讨论；对国内当前地铁行业规制进行总结； 对下一步的规制进行展望。本文的逻辑结构是：相关理论一理论运用一现状 分析一改进措施。 。李平中国地铁产业发展的若十思考 j l 管理世界2 0 0 2 ( 4 ) ：韶 我国地铁行业规制研究 本文在写作过程中，力求实证分析和规范分析相结合。在探讨自然垄断 和规制理论在地铁行业的具体应用时，主要采用了实证分析的方法。对我国 地铁行业规制现状及其效率则在进行实证分析的同时，辅以规范分析。在讨 论如何推进我国地铁行业规制时，则采用规范分析为主、实证分析为辅的方 法。本文也大量使用了比较分析的方法，如对不同国家地铁建设、运营模式 的比较，对不同国家地铁票价制定的比较等。 2 1 柙关理论综述 1 相关理论综述 1 1 自然垄断的基本理论及其演进 1 1 1 规模经济与近代自然垄断理论 垄断从最一般的意义上来说，是作为竞争的对立面而存在的，表现为对 竞争的阻碍或限制。垄断的基本原因是进入障碍，曼昆依据进入障碍的三个 来源，将垄断归纳为三种类型，即垄断资源所形成的垄断、政府创造的垄断 以及自然垄断”。地铁行业规制理论与实践以自然垄断理论为基础。研究地铁 行业的规制问题有必要首先对自然垄断理论进行大致的回顾。 传统看法认为自然垄断是由于资源条件的分布集中而无法竞争或不适于 竞争所形成的垄断。自然垄断行业的规模效益需要在一个很大的产量范围和 相应巨大的资本设备生产运行水平上才能得到充分体现，以至于只有在整个 行业的产量都由一个企业来生产时才有可能达到这样的规模。而且，只要发 挥这个企业在这一生产规模上的生产能力，就可以满足整个市场对产品的需 求。经济学对自然垄断最早的研究可以追溯到约翰斯图尔特穆勒o 。他在1 8 4 8 年观察英国伦敦的某些公共设施不适应竞争性经营时就谈到了自然垄断。托 马斯法勒则是最早按照经济特征辨认自然垄断的学者之一o 。他具体列出了自 然垄断产业的五个经济特征。这五个特征包括：这些产业必须提供社会必 需的产品或服务；这些产业的厂址必须具有天然的优势，其地域特性能带 来地域租金：这些产业的产品必须是无法储存的：这些产业资本密集， 生产以规模经济为特征；这些产业的顾客要求获得稳定的、可靠的供应， “曼昆绛济学原理i m ，二联书店，】9 9 9 ：3 1 6 4 于良存自然垄断，政肘规制【m l ，弊济科学 j i 版社，2 0 0 3 ：1 。谢地政府胤制经济学i m l ，岛等教育版牡t ：2 1 1 0 3 , 3 1 我田地铁行业规制研究 通常只能由一个企业才能提供这种供应。 与法勒同时代的理查德伊利明确引入了“自然垄断”这一经济学术语。 伊利认为，自然垄断可以定义为“不可竞争性”，这种“不可竞争性”一方面 可能来源于生产的规模经济状况，另一方面也可能是由于其他因素导致竞争 的“自我破坏”，因而，垄断是较好的供应来源，因为它更稳定，有更高的效 率。 进入2 0 世纪，相当一部分学者在继承早期经济学家研究成果的基础上对 自然垄断做出了自己的解释。如卡恩认为：“一个自然垄断就是这样一个产业， 它拥有的规模经济也就是，企业生产规模越大，平均成本越低能持 续到使一个企业供应整个市场需求的那一点。”国克拉克森和米勒认为，自然 垄断的基本特征是，在一定产出范围内生产函数呈规模报酬递增( 成本递减) 状态，在此情况下，由一个企业大规模生产要比有几家较小舰模企业同时生 产更有效率。 从1 9 世纪至2 0 世纪学者的阐述中可以看出，近代自然垄断理论认为自 然垄断产生的主要原因是规模经济，即随着生产规模的扩大，企业产品与服 务的每一单位的平均成本出现持续下降的现象。在自然垄断领域，竞争将会 导致低效率，带来资源的浪费，损害公众利益和降低社会福利。因此，需要 政府对具有自然垄断特征的行业在市场准入方面进行规制，只允许一家企业 在市场上从事生产经营活动。但是，近代自然垄断理论也存在着缺陷。它隐 含着一个企业只生产单一产品的假设，不少学者认为，这种假设明显与实际 情况不符。 1 1 2 成本弱增性、范围经济与现代自然垄断理论 随着对自然垄断理论研究的深入，经济学逐渐认识到，自然垄断是基于 成本的弱增性，而不是规模经济。尤其是对多产品的自然垄断而言，规模经 济既不是自然垄断的充分条件，也不是自然垄断的必要条件。多产品的成本 。于良春自然垄断j 政府规制 m i ，经济科学版社，2 0 0 3 ：2 。张红风西方规制绎济学的变迁【m 1 纤济科学版社，2 0 0 5 ：6 5 。张红风两方胤制纤济学的变迁i m 】绛济科学 j ；版 t ，2 0 0 5 ：6 6 “十良备自然垄断j 政府姚制 m i ，绎济科学版社，2 0 0 3 ：3 。张红风西方规制经济学的变迁【m 】经济科学j i 版社，2 0 0 5 ：7 1 4 1 相关理论综述 弱增性又与范围经济紧密联系在一起。于是，传统的自然垄断理论逐渐实现 了向现代自然垄断理论的变迁。 成本的弱增性是指，若一个企业生产的多个产品的总成本小于多个企业 分别生产这些产品的成本之和，则这个企业的成本就具有弱增性。1 9 7 7 年， 经济学家鲍莫尔在美国经济评论上发表了“论对多产品产业自然垄断的 恰当成本检验”一文。文中首次以多产品企业的成本弱增性定义了自然垄断。 这种观点的影响很广。1 9 8 1 年，鲍莫尔、潘扎尔和威利格在美国经济评论 发表了“范围经济”一文，在成本弱增性的基础上阐述了范围经济概念。他 们认为如果两个或更多个产品线共同提供服务的成本小于每个产品线单独提 供服务的总成本，那么，多成本函数就会存在范围经济。成本弱增性成为自 然垄断的关键特征逐渐得到了西方经济学家的普遍认可。 1 3 自然垄断的可维持性和边界问题 随着近代自然垄断理论向现代自然垄断理论的变迁，规模经济不再成为 判别自然垄断的充要条件，成本弱增性成为了自然垄断的基本特征，自然垄 断的范畴得以扩展。在此基础上，自然垄断理论得到进一步的发展，形成了 丰富的理论成果，如垄断的可维持性理论，垄断的边界问题等。 鲍莫尔、贝利、潘扎尔和威利格等经济学家提出了新企业进入自然垄断 产业而引起的可维持理论。他们认为，可维持价格是探讨自然垄断可维持性 的首要问题。因为可维持价格是判断自然垄断是否可维持的基础。简言之， 可维持价格是使新进入者的利润为负而垄断者的利润为非负的一组价格。当 且仅当存在至少一组可维持价格时，自然垄断具有可维持性。 探讨自然垄断可维持性的意义在于它能够有助于制定进入规制政策。当 受规制的自然垄断价格是可维持的，则只要新进入者是理性的，就不会产生 进入市场抢夺垄断企业生产份额的行为，政府对市场的进入规制是不必要的。 如果价格是不可维持的，就会产生竞争性进入，因而需要政府对市场进入加 以规制。 ! 谢地政府规制经济学【m ! ，高等教育 j | 版社t 2 0 0 3 ：3 3 。张红凤西方规制经济学的变迁【m 】经济科学版 t ，2 0 0 5 ：7 8 5 我田地铁行业觇制研究 相对而言，确定自然垄断产业并在此基础上对其进行规制是容易做到的， 但是经济主体所面临的环境并不是一成不变的，自然垄断的边界是会发生变 化的。从静态层面来理解自然垄断的边界问题是指对自然垄断行业自然垄断 业务与非自然垄断业务的划分。在典型的自然垄断产业中，如铁路运输、管 道煤气和自来水等产业，并不是所有的业务都具有自然垄断性质。一般来说， 上述产业的输送网络业务属于自然垄断性业务，而其生产、销售以及配套服 务等环节未必具有自然垄断的合理性。自然垄断的静态边界是政府进入规制 的理论基础之一。 由于技术进步和市场范围的变化使得自然垄断的边界也必须动态把握。 例如，无线通讯技术使得新的企业能够进入电信产业，与拥有成熟固话线路 的企业展开竞争。电力、煤气等产业在较小的市场范围内具有自然垄断性， 而当市场需求量超过一定限度之后，这些产业的许多业务便不再具有自然垄 断性。 在现实的经济运行中，符合自然垄断理论假定的厂商和行业很少。并且 在某一局部市场以及在产业发展的某一阶段所具有的自然垄断性质并不能保 证在整个行业市场及其不断扩张的过程中也同样成立。规制者应在准确把握 自然垄断产业具体特点的基础上，对自然垄断产业进行科学而合理的规制。 1 2 政府规制的基本理论 1 2 1 规制的内涵和发展过程 政府规制是现代市场经济不可或缺的制度安排。规制的历史和人类的存 在一样久远，它起源于和人们交换相关的正式与非正式规则。宽泛地讲，规 制是政府对经济的干预和控制。具体而言，规制是政府为实现某种公共政策 目标，对微观经济主体进行的规范与制约，主要通过规制部门对特定产业和 微观经济活动主体的进入、退出、价格、投资及涉及环境、安全、生命、健 康等行为进行的监督与管理来实现。 在理解规制概念的时候，应注意：其一，规制的主体是政府行政机构。 这些机构由立法机关设立，并以贯彻特定政策为目标，通常称为规制者或规 6 1 相关理论综述 制机构。这就将规制与法律分别开来。其二，政府规制的客体是微观经济主 体，通常称为被规制者。其三，政府规制是规制者对被规制者经济行为的干 预。 规制经济学的产生和发展是与近现代市场经济的演变、发展结合在一起 的。随着资本主义市场经济由古典类型向现代类型的转变，政府规制日趋重 要，并不断发生变迁。 ( 1 ) 规制经济学的萌芽和最初发展。规制的起源可追溯到1 9 世纪末的 美国。此时的美国十分接近于自由放任的市场经济社会，其纯粹的自由放任 制度曾被英国历史学家卡莱尔称为“无政府主义加警察”国。它给予人民极大 的自由去追求和实现其经济抱负，推动了一个世纪以来美国物质财富的迅速 增长。但是，进入1 9 世纪中后期，自由放任市场经济的各种弊病越发明显。 为解决这一问题，政府规制经济理论开始逐步形成。1 9 世纪末，著名反垄断 法谢尔曼法的出台，代表着政府规制的强力登场。而加强对具有自然垄断特 征的公用事业部门的规制也成为了以凯恩斯主义为基础的“罗斯福新政”的 重要内容。这一时期，主张政府应该对微观经济活动进行规制的经济学观点 逐步形成了规制经济学的规范分析学派。规范经济学派的主要观点是：由于 市场机制不完善及存在市场失灵，应该对企业活动进行规制，规制的耳的是 在确保资源配置效率情况下，保证公众利益不受损害。 ( 2 ) 规制经济学的实证分析观点。自2 0 世纪3 0 年代以来，随着政府规 制的不断强化和实践中出现的一系列重大失败，人们普遍认为政府规制也存 在着缺陷，并着手进行实证研究。 对政府规制进行实证研究所形成的主要观点是：政府规制的目的并非是 保护公共利益，而是为了维护个别集团的利益，是规制者与被规制者之间的 相互利用。规制的公共利益动机只是一种理想主义观念，而真正的目的是政 治家对规制的“供给”与产业部门对规制的“需求”相结合，以谋求各自的 利益。 从政府规制实证分析的若干结论出发，2 0 世纪7 0 年代以后，以美国、日 本、英国为代表的世界经济强国，对其国内电信、金融、能源等许多产业都 。萨缨尔森经济学 m i 北京经济学院；版社，1 9 9 6 ：5 “ 7 我国地铁行业规制研究 实行了放松规制，放松或取消了许多限制性条款。 ( 3 ) 规制经济学研究的拓展。政府规制规范分析的一个基本的依据，也 是传统经济学的一个基本假设是企业追求利润最大化，个人追求效用最大化， 政府则是追求社会利益最大化。这一假设看似很有道理，却难以得到有力证 明。 2 0 世纪6 0 年代，以布坎南为代表人物的公共选择学派对上述假设进行了 全面质疑。公共选择学派将经典假设之一的“经济人”概念进一步延伸到政 府官员，即承认政府也有其特殊利益，而不是所谓的公共利益。 ( 4 ) 规制经济学的新发展及趋势。对政府规制的规范分析和研究进一步 发展，自然垄断的特性继续成为各种形式规制的理论依据。但由于技术进步， 自然垄断对规制的影响逐渐减弱。与外部性、信息非对称有关的委托一代理 问题正逐渐取代自然垄断成为规制的理论依据。 经济学家们回顾了1 9 世纪以来美国政府的规制史，发现规制与市场失灵 之间并没有很强的相关关系。相反，规制总是对生产厂商有利。施蒂格勒在 2 0 世纪7 0 年代初提出了解释这现象的规制俘虏理论。他通过实证研究得出 了受规制行业并不比无规制行业具有更高效率和更低价格的结论。在此之后， 施蒂格勒和帕尔兹曼对“为什么规制者容易被生产者俘虏”问题作出了解释。 他们认为，由于“搭便车”现象的存在，规模相对较小的生产者集团比庞大 的消费者集团更容易俘虏规制者，并从规制中获得收益。以此为基础，他们 进一步得出了规制者可以选择规制政策，以便获得政治支持最大化的结论。 施蒂格勒、帕尔兹曼、贝克尔等规制实证分析学派的主要代表人物，以 各自独创性的理论共同推动着现代规制经济学的发展。 在跨时代的制度变迁研究中，熊彼特强调了市场具有自我调节的能力， 并认为政府规制是一种天生就有缺陷的制度，政府是唯一的造成垄断的长期 源泉。 经济学家们在长期研究的过程中对政府规制低效率现象作出了各种各样 的解释，但同时，他们也认为完全放弃规制或实行私有化也并非是解决问题 的最佳途径。由此，激励性规制理论与部分放松规制便成为了政府规制的发 “谢地政府舰制经济学【m 】，岛等教育i i ；版社t2 0 0 3 ：9 8 i 相关理论综述 展方向。 1 2 2 对自然垄断行业进行规制的理论依据及规制内容 在竞争性产业中，竞争能够实现资源的有效配置，进而提高整个产业的 效率。但是，在自然垄断行业中，由于企业长期处于垄断地位，会诱使企业 一味的去追求自身利益最大化，这样，使得以实现社会福利最大化为目标的 政府规制成为必要。 ( 1 ) 政府规制是对垄断问题的回应。包括自然垄断在内的垄断会限制产 出而提高价格，以获取高额垄断利润，有损资源配置效率。这就需要政府规 制从两个层面出发遏制垄断：一是政府实施反垄断政策对竞争性行业的垄断 进行规制。二是政府对自然垄断行业进行规制。对后者的规制可分为两个方 面：7 其一，对自然垄断行业实行进入限制，控制厂商数量。这种干预客观上 抬高了市场进入的门槛。史普博把这种规制看成是“一种能弱化沉淀成本造 成的风险的隐性契约”。其二，对自然垄断行业实行价格规制、质量规制， 以维护消费者利益。 ( 2 ) 政府规制是解决外部性问题的需要。外部性分为负外部效应和正外 部效应。自然垄断行业的许多活动具有正外部效应，但也有许多活动具有负 外部效应。通过政府规制将与外部效应相关的成本纳入当事人的私人成本和 私人收益当中，使之与社会成本和社会收益接近或相等，从而改变当事者的 决策行为，提高资源配置的有效性。 ( 3 ) 政府规制是对信息不充分问题的补偿。市场机制正常发挥作用需要 交易双方拥有对称的信息。但在市场交易中，交易双方占有的关于交易对象 的信息常常是不对称的。政府可以采取规制措施来解决信息偏在问题。一是 政府设法提供这些信息，或要求经营者提供这些消息。二是建立或实施产品 质量标准或向生产厂商发放生产经营许可证。 政府规制的内容可以分为两大类：直接行政干预和市场激励。直接行政 干预方式又可以称为“命令一控制”型规制。作为传统的规制方式，直接行 政干预方式主要包括：进入规制，价格规制，数量、质量规制，资源、环境 。史普博管制与市场【m 】，上海三联书店，1 9 9 9 ：5 5 9 我固地铁行业地制研究 规制等。一般而言，直接行政干预方式具有效率高的特点，然而事实上，这 种方式由于政府失灵的存在会影响到规制措施的效果，造成规制成本增加， 甚至难以实现一些规制目标。具体而言，其缺陷在于：第一，会带来企业内 部的低效率。第二，导致规制费用和官僚机构的膨胀。第三，会导致被规制 企业的寻租行为。第四，规制滞后效应所带来的社会福利损失无法克服。第 五，规制抑制了创新，庇护了低效率。第六，规制代替了消费者对产品质量 和价格的选择。 为了克服直接干预的弊端，许多经济学家建议规制政策应更多地依靠经 济激励而不是政府命令。市场激励性规制由此开始显现其活力。激励性规制 主要包括特许投标竞争、区域间比较竞争和直接竞争等几个方面。 1 2 3 规制失灵及规制放松 政府规制是克服市场失灵的一种制度安排，但政府规制过多或不当，又 会产生政府规制失灵，使资源配置更加无效率。 政府规制失灵是政府失灵在规制领域的表现，具体是指政府在推行公共 规制政策的过程中，经济效率没有改善甚至低于规制前经济效率的现象。市 场经济体制是政府规制失灵产生的基本制度条件，只有在市场经济的制度前 提下才有政府的规制失灵可言。 政府规制失灵属于政府失灵的范畴。施蒂格利茨曾经从7 个方面概括政 府失灵的原因：政府的受托责任给公职人员的就业政策带来了严重压力； 受托责任同样对政府支出模式设置了严厉的制约；不完善信息和不完善 市场问题作为市场失灵的一个来源在公共部门里是普遍存在的；和政府强 制力紧密相关的可能的再分配不仅会导致不公平，而且还会产生不经济的寻 租活动；新旧两届政府间达成约束性协议的局限性可能带来巨大的经济费 用；公共部门里产权让渡的其他缺陷对于有效的激励结构的构建会造成进 一步的限制。公共部门里竞争的缺乏会削弱人们的积极性。施蒂格利茨对 政府失灵的原因分析是对政府规制失灵分析的基础。 规制失灵产生的原因首先在于规制者与被规制者之间信息的不对称。规 。车郁芳体制转轨时期的政府微删规制行为【m 1 ，绛济科学i f 版社，2 0 0 3 ：1 4 5 。旆帮格利茨政府枉市场经济中的作用一政府为什么十颅绛济【m 1 中国物资m 版社，1 9 9 8 ：7 9 1 0 1 相关理论综述 制者信息的严重不足主要是由于以下几个原因：在公共部门里不存在指导 资源配置的价格，没有传递市场信息的渠道，政府决策者必然受到信息不对 称的困扰，难以准确了解企业自身的成本和需求结构。规制者通过审计等 非市场手段了解信息的能力是很有限的，没有精力审计所有的企业以掌握真 实成本。企业不会把它所知道的信息告知政府，甚至还可能提供虚假信息。 由于缺乏有效的激励，规制者不一定有积极性去获取相关信息。 规制失灵的原因还在于：政府行为目标与公共利益目标存在着差异，政 府规制的公正性并非必然。从理论上说，政府规制行为必须代表公共利益。 然而，现实中的政府是由具体的人和机构组成的，他们的利益和行为目标并 不必然和社会公共利益相一致。另外，缺乏对规制者的规制和政府规制自我 膨胀的内在特性也是政府规制失灵的原因。 政府规制放松是指政府在市场机制可以发挥作用的行业完全或部分取消 进入、价格等方面直接的行政、法律监督。规制放松政策主要在过去直接规 制十分严格的自然垄断及其他产业展开。规制放松浪潮发端于美国，并迅速 波及到其他西方发达资本主义国家。政府规制放松主要基于以下几个原因： 第一，思想或意识形态因素的影响。规制放松在思想方面的原因主要是 人们对政府与市场之间关系的再认识。大萧条使人们对自由放任经济的态度 产生了动摇，从而引发了2 0 世纪3 0 年代规制浪潮的兴起。而2 0 世纪7 0 年 代的滞胀使人们对政府能对经济施加积极影响的说法产生了怀疑。第二，前 期规制效果不佳，达不到规制的预期目的。第三，由于技术经济条件的变化， 维持垄断和高度寡头垄断结构的根据已经薄弱，政府进行经济性规制的理论 依据逐渐消失。第四，关于政府规制理论研究的一系列新进展为政府规制放 松提供了理论依据。 从发达国家的情况来看，规制放松并不等于取消规制，更不意味着所有 规制的结束。放松舰制的主要目标是通过给政府带来较小负担的方式达到社 会利益的最大化。 我罔地铁行业规制研究 2 地铁行业的技术经济特征及对 其规制的理论分析 2 1 地铁行业的技术特征 地铁是地下铁道的简称。作为一种独立的有轨交通系统，地铁不受地面 道路情况的影响。地铁有着不同于磁悬浮列车等其他城市快速轨道交通方式 的技术特征：地铁是使用电动列车组载运旅客，在较长距离的连续空间带上 运行，实现人的空间位移的一种运输方式。线路和车站是组成连续空间带的 要素。地铁系统主要由隧道、线路、供电、车辆、通信、信号，车站机电设 备及消防等系统组成。其中，线路和地铁车辆是地铁运行最重要的基础设旋。 地铁列车必须沿着轨道运行，且一条线路在一个时间段里只能有一条运行线。 因此，线路就构成了地铁运输系统的有线网络。地铁路网的基本型式有：单 线式、单环线式、多线式、蛛网式。每一条地铁线路都是由区间隧道( 地面 上为地面线路或高架线路) 、车站及附属建筑物组成。车站按其功能分为： 中间站折返站换乘站终点站。地铁车辆是地铁轨道交通系统的重要组 成部分，也是技术含量较高的机电设备。地铁车辆应具有先进性、可靠性和 实用性，应满足容量大、安全、快速、美观和节能的要求。地铁车辆有动车、 拖车、带司机室车和不带司机室车等多种形式。动车本身带有动力牵引装置， 拖车本身无动力牵引装置。地铁车辆在运营时采用动拖结合、固定编组。编 组一般为每列6 辆，形成电动列车组。由于电动列车组本身带有动力牵引装 置，兼有牵引和载客两大功能，因此和铁路列车不同，不需要再连挂单独的 机车。 像铁路一样，地铁在运输组织上需要实行集中调度、统一指挥、按运行 图组织行车。这样，就必须有一个机构对地铁线路网络实施统一组织和调度， 2 地铁行业的技术终济特征及对其规制的理论分析 以保证地铁运输的安全和有效率。地铁在运输组织上主要包括列车运行组织 和接发列车组织。在列车运行组织工作中，要依据地铁上下班( 学) 客运流 量、流向等实际情况，在基本列车运行图中编划出早、晚客流高峰时段密集 开行列车的阶段运行计划。同时，还要编制出节假日、春运等特殊时期的列 车运行图，以最大限度满足城市人民对地铁运输的各种需要。另外，完备的 通信设备和信号设备也是加强地铁运输安全管理的重要保证。不同于铁路， 大部分地铁是运行在地下隧道里，因此，还需要通风、照明、排水等设备来 保障地铁的运行。 2 2 地铁行业的经济特征 2 2 1 地铁行业具有自然垄断性质 地铁行业具有自然垄断性质。其垄断性主要体现在以下及个方面：地 铁是通过一定的路网系统为消费者提供服务的产业，具有网络性。地铁行 业存在着网络供应系统的规模效益问题，投资的收回需要以巨大的乘客数量 为基础。这样，地铁庞大的固定成本才能分散到每一个用户的需求上。地 铁行业关联经济效应显著。地铁是一个多专业多工种配合工作、围绕安全行 车这一中心而组成的有序联动、时效性极强的系统。地铁行业沉没成本巨 大。地铁线路、车辆等固定资本专用性较强，很难转用或转卖给其他产业的 企业。地铁作为现代城市公共交通系统的重要组成部分，其服务为公众所 必需。2 0 0 5 年，地铁在香港主要的公共交通工具中的市场占有率为2 5 2 铲。 2 2 2 地铁是准公共物品 地铁是一种具有非竞争性的公共物品，在相当程度上和相当范围内具有 公益性。首先，地铁对于缓解城市尤其是特大城市中心城区道路交通压力和 疏散城区人口具有重要意义。据2 0 0 1 年的调查显示，我国大城市单向断面流 量己超过5 万人小时，以北京为例，每天有乘客1 4 0 万，如果用公交汽车装， 即使每辆车载乘1 0 0 人，也需要1 4 ，0 0 0 辆公交车。而根据预测到2 0 1 0 年， 。香港地铁州站h t t p ：w w w m m e o m h k ， 1 3 我同地铁行业规制研究 我国2 0 多个大城市主要干道的高峰单向断面最大客流量将达到3 7 万人次 小时。如此巨大的客流量只靠运能为8 9 千人次d , 时的地面公共电汽车是 无法解决的。只有选用像地铁这样最大运输能力为单向6 万人d , 时的有轨交 通方案才行。其次，地铁具有巨大的正外部性，不仅能给使用者带来方便， 而且能给其他社会成员带来收益。例如，地铁能缓解地面交通的压力；地铁 能够带动沿线地区的开发和建设。 2 2 3 地铁与其他城市交通工具间具有替代性 地铁系统在现代城市交通中扮演着越来越重要的角色，但从整个交通运 输领域来看，地铁运输与地面运输方式之间存在着竞争。与其他自然垄断产 业不同的是，地铁运输产业有一个较强的外部竞争环境。 2 2 4 地铁运输的服务性与所提供产品的不可储存性 地铁产业提供的产品是运力，亦即运输服务。其生产过程客观上就是消 费者的消费过程，生产与消费同时进行。 2 3 政府对地铁行业进行规制的必要性 作为自然垄断行业，地铁受政府规制既有理论上的依据，又有地铁技术 及经济特征方面的原