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联合国安理会改革的国际法思考? 122?法律科学(西北政法学院)2005年第4期 文章编号:1671.6914(2005)04.0122.(07) 联合国安理会改革的国际法思考 李雪平 (武汉大学wto学院,湖北武汉430072) 摘要在国际和平与安全方面,确立二战后国际秩序的规则和制度,已不能完全适应全球化时代的需求, 建立在以安理会为核心,以联合国为基础之上的国际集体安全体制,面临新问题时显得危机重重.国际情势的变 迁,严重震荡着安理会原有的权力结构以及由此确立的权力秩序,与此相关,国际法律秩序也遭遇严重挑战.安理 会改革的主张各有利弊,其中涉及诸多的国际法律问题,解决好这些问题,有助于安理会改革的顺利进行,并期望 由此推动和平稳定的国际新秩序的形成. 关键词国际权力结构;联合国安理会;国际法律秩序 altract:inthefieldofinternationalpeaceandsecurity,therulesandthesystemsthatwereusedtoestablishthein ternationalpostwwiiordercannotcompletelyadapttotherequirementsbyglobalization.theinternationalcollective securitysystem,builtontheunitednationsasthebaseandthesecuritycouncilasthecore,seenistobedoggeddownin criseswhileconfrontingthenewproblemsandthesuddendifficulties.thevicissitudesoftheinternationalsituationsseri ouslyshaketheoriginalstructureofpowerofthesecuritycouncilaswellastheorderofpowerbuiltonit.duetothese effectstheinternationallegalorderalsofaceswithseriouschallenges.eachadvcw_acyonthesecuritycouncilreformation hasitsown.meritsanddemeritsconcerningsortieinternationallegalissues.theselegalissuesshouldbesettledcarefully andproperly,soastoprovideassistancetoreformingthesecuritycouncilaswellastoforminganewinternationalorder fortheinternationalpeaceandsecurity. keywords:internationalstructureofpower;unsecuritycouncil;internationallegalorder 中图分类号:dfg0文献标识码:a 在二战废墟上建立起来的联合国,风风雨雨60 年了.作为国际组织,它是理想主义和现实主义相互 结合的产物,目的是通过这一组织确立的集体安全体 制,协调其外部权力世界中主权国家之间的关系, 维持世界的和平与安全,保护”我联合国人民”的利 益,增进”我联合国人民”的福祉. 联合国安全理事会是联合国组织内为维持国际 和平与安全而行使决策权力的核心机构,是联合国集 体安全体制的象征.自其开始运作时起,人们就希望 能发挥其应有的作用.但国际社会结构的剧烈变动, 使安理会一直面临着一系列的困难和挑战.全球化 时代,安理会的改革问题,已成为国际社会关注的热 点问题. 安理会在维持世界和平与安全方面负有最重要 的国际责任,它立基于宪章自身的组织法律秩 序,并通过该法律秩序”将(本)组织的日常工作与 收稿日期:2005.03.16 作者简介:李雪平(1969一),女,河南洛阳人.武汉大学 wto学院讲师,武汉大学国际法博士. 各项活动维持在一个法律框架或体系之下”o【(p250) 因此,安理会的改革,不仅涉及国际政治问题,而且也 涉及国际法律问题.在国际法范围内,国际情势变迁 对安理会权力秩序的影响,安理会改革的不同主张对 安理会改革问题走向的影响以及安理会改革与国际 法的关系等,都需要给予思考,分析和论证. 一 ,国际情势变迁与安理会的权力秩序 根据宪章,联合国的缔造者们赋予安理会最初 的责任,就是维持国际和平与安全,并计划通过这一 机构,能够使整个世界作出决定性的行动,以消除或 者抵御危及国际和平与安全的威胁.这需要安理会 国际联盟是集体安全设想的尝试,但还是失败了,其原因在 于:一是盟约没有规定国家不侵略的义务;二是国联缺乏”牙齿”,没 有直接干预的军事力量;三是全体一致的决策规则的被动性和延时 性oseemaur/cebertrand:theunitednationas:past,presentandfu tllre,kluwerlawinternational,1997,pp2829. 此处的”组织法律秩序”不同于”国际组织法”.国际组织法 是指用以调整国际组织内部及其对外关系的各种法律规范(包括有关 国际组织建立,存在与活动的一切有约束力的原则,规则和制度)的总 体. 联合国安理会改革的国际法思考?123? 的稳定,需要安理会内部权力关系保持协调. 然而,联合国的成立,就标志着冷战的开始.冷 战时期,安理会中大国之间的关系是对立而不是合作 的,这大大降低了国际集体安全体制的应有作用.虽 然在雅尔塔体系下,北大西洋公约组织和华沙条约组 织之间存在的军事对峙,使得安理会中的政治权力关 系表现出相对的稳定性,但是,两大阵营之间的军事 对峙和政治斗争,使国际社会出现”弓张弩发”的紧张 局势,并使得安理会在大国军事和政治权力的相互制 衡中失去了活力.”人们也许还记得,1983年,在有 人谈及要把联合国总部迁出纽约时,美国代表团站在 码头边,跟驶向日落地的联合国欢喜地挥手告别的情 景02(p97) (一)冷战后安理会常任理事国之间的相对和谐 关系 冷战之后,由于常任理事国之间在政治,经济,军 事,甚至文化等方面在某种程度上的协调,处在维持 国际和平与安全决策核心位置的国家之间的关系似 乎变得”和谐”了.这种”和谐”,除了人们对冷战之后 对国际组织发挥作用给予新的希望和信心之外,最重 要的就在于安理会中西方国家力量的加强以及安理 会中权力失衡的无奈.首先,苏联的解体,使美国失 去了对手,于是非常明显地改变了其对安理会的态 度.美国以”领导者”的姿态,在联合国成立50周年 的时候,呼吁这个国际组织应该发挥更加重要的作 用.的确,在维持世界和平与安全方面,安理会发挥 了其前所未有的重要作用.最显着的标志,就是 1991年初安理会要求秘书处分析并建议加强联合国 在外交,和平及维和等方面作用的方法,于是,就出现 了1992年的和平议程这一报告.【2(p148其次,苏 联解体之后,取代其常任理事国之位的俄罗斯,其实 力差距甚远,同时还面临着国内的经济问题和政治问 题.再次,在安理会中,中国的实力还比较薄弱,其工 作重心也在于国内的经济改革和经济建设.最后,全 球范围内,发展中国家在经济方面对发达国家存在着 明显的依赖性.上述原因,使安理会的各项决议,在 一 段时期内,比较容易达成一致,这也至少从形式上 表明了安理会的应有作用.这种情况,特别体现在 1991年的海湾战争问题上,在该问题上五大国的协 商一致,让人们看到了集体安全体制能够”重焕生机” 的希望. 大国之间的这种”和谐”关系,并没有使安理会自 身组织法律秩序的合理性特别是其组织结构的 合理性免遭质疑.相反,随着某些国家的国际经 济地位的攀升,特别是全球化背景下国际情势的复杂 变迁,使安理会的改革问题再次被提上日程并日益重 视起来.1992年,德国和日本要求扩大安理会;1993 年,日本和德国要求,升级为谋求安理会常任理事国 席位的问题;1993年,第48届联大决定成立安理会 改革专门工作组,处理这一问题.至此,安理会的改 革,似乎势在必行. (二)全球化背景下安理会遭遇的挑战 全球化背景下,由于各种因素的作用,特别是非 传统国际安全问题的作用,使国际集体安全体制遇到 了空前的阻力和挑战.这些非传统国际安全问题,不 仅有国际性的还有国内性的,内容涉及贫困,传染病, 环境破坏,人权保护等经济问题和社会问题,特别是 国家间冲突,恐怖主义,大规模杀伤性武器以及跨国 有组织犯罪等,c33都严重威胁着国际社会的稳定与 和平.这为国际集体安全体制提出了一系列崭新的, 棘手的问题;与此同时,安理会也面临建立国际政治 新秩序和国际经济新秩序的双重挑战. 就国际政治秩序来说,美国”9?11”事件,凸显国 际集体安全体制的被动性和滞后性.安理会的作用 与其所解决面临问题的效率,以及国际社会寄予的希 望和要求极不相称:首先,纷繁复杂的程序内容要求, 虽然曾经保证了宪章所确立原则的实施以及实施 过程中的相对公正,但随着国际情势的变迁,它也使 得安理会因此而反应迟钝和遇事拖沓.其次,安理会 的维和行动,不断受到单边主义的影响和困扰,致使 其在某些重大国际问题上显得无能为力.最后,实用 主义思想充斥安理会的许多会议中,使安理会的机能 和作用的发挥,受到人为的但不合法的限制. 就国际经济秩序而言,全球化背景下,随着某些 国家经济力量与经济地位的不断提升,其政治诉求也 相应增长.它们渴望并要求在安理会中,就维持国际 和平与安全事务,能够发挥更重要的作用,以体现其 自身的国际经济地位,进而从经济大国走向政治大 国.衡量政治大国的一个重要标准,就是要成为安 理会的常任理事国,能在维持世界和平与安全的国际 决策过程中拥有发言权. 这里,仅就日本来说,其世界经济大国地位毋庸 置疑;而且,日本在国际经济组织中也已经有了相当 的发言权.但在国际政治生活中,日本仍感地位卑 微,这与其经济大国的地位不相称,尤其是全球化背 景下,国际经济问题与国际政治问题的联系进一步密 切,这使得日本把谋求政治大国作为国家战略的目 在维持国际和平与安全方面起着决定性作用的安理会,是国 际政治地位最有力的体现之地.希望成为安理会常任理事国的国家 包括日本,德国,印度,巴西及其他发展中国家.承担着联合国20% 费用的日本,为扩大在国际事务中的发言权,正积极努力,以实现成为 常任理事国的夙愿. ? l24?法律科学(西北政法学院)2005年第4期 标.【j(r,29o)日本对于屡次当选为安理会非常任理事 国已不再满足,安理会常任理事国席位,成为其努力 争取的国际政治地位的”标的物”.日本认为,安理会 常任理事国所拥有的否决权,是二战战胜国单方面决 定世界秩序的表现,它显失公平;而且,从国力和联合 国费用分担额来说.日本应该成为安理会常任理事 国. 当然,除日本之外,还有其他国家也在做着这方 面的努力,其理由看起来也都还比较充分.但变迁的 国际情势,无论怎样努力冲击安理会现有的权力结 构,安理会都要明白,”潘多拉的盒子”里究竟装的是 些什么东西. 二,国际法律秩序危机与安理会改革的不同主张 (一)国际法律秩序的危机 冷战时期,安理会的改革问题,被两大阵营对峙 形成的国际紧张局势所掩盖.冷战之后,尽管安理会 改革问题被提了出来,但由于大多数国家的”国际政 治过敏症”,这个问题并没有引起特别的重视.全球 化背景下,各种国际性的矛盾和问题纷纷爆出,这些 矛盾和问题,引发了国际法律秩序危机,也震荡着在 维持国际和平与安全方面负有重要责任的安理会. 1999年,北大西洋公约组织利用宪章第八章 所规定的区域办法,在没有安理会授权也没有通知安 理会的情况下,以维护人道主义和欧洲地区的和平与 安全为由,对南斯拉夫联盟进行大规模的空中打击. 2001年.”9?11”事件后,美国在阿富汗领土上进行的 报复战争,使安理会的国际地位一度遭遇重创.2003 年,美国和伊拉克之间关于大规模杀伤性武器问题上 的严重分歧,使安理会在这一问题上也陷入严重分 裂.但这些分裂并没有影响美国发动伊拉克战争.国 际法律秩序的危机以及安理会内部的不和谐因素,正 通过一件件与国际和平与安全有重要关系的重大事 件表现出来.仅就国际反恐来说,”9?11”事件后,根 除恐怖主义问题为国际社会所重视.但是,如何有效 解决这一问题,至今还不能达成一致,即使最基本的 关于”恐怖主义”的定义和范围,在国际社会都还存在 分歧.所有这些,反映出安理会这一组织或机构的某 些弊端.包括解决国际危机情势的及时性,有效性与 协商的一致性等等. 当然,人们不会忘记,在安理会成立后的前40年 里,在组织结构和政治结构上,由于存在着与国际联 盟同样的机能不全,在维持世界和平方面几乎一直处 于失败状态.【()可以说,安理会成立之后,就一直 面临一系列的困难和问题,并且新情况和新问题也在 不断涌现.建立在联合国基础之上的集体安全体制, 存在着严重的政治限制和组织限制,这特别体现在安 理会五个常任理事国身上.比如,常任理事国拥有的 否决权,决定了其可以隐匿的自私目的,或者与表决 事项不相干的一些”个人”意图.诸多的国际实践表 明,安理会的组织结构为政治需求提供了帮助,并在 一 定程度上阻止了其成为有效的国际协商工具.在 宪章所载的否决权的保护下,要改革常任理事国席 位的固有组织结构,进而影响其政治结构,只有在特 殊的情况下才有可能产生.尽管如此,国际社会还是 提出了一些改革安理会的建议和主张. (-)安理会改革主张的利弊分析 近几年来,几乎每一届联合国大会都对安理会的 改革问题进行讨论,但因为安理会扩大规模,增加常 任理事国和否决权等问题涉及各方利益,各类改革方 案分歧都很大,难以取得广泛共识.从表面来看,关 于安理会的改革主要集中于成员或者席位的数量上, 包括常任理事国和非常任理事国的数量.具体来说, 存在以下主张(或者方案):第一,扩大安理会常任理 事国的席位数量,包括完全常任理事国和半常任理事 国,两者的区别就在于是否享有否决权;第二,扩大非 常任理事国的数量;第三,常任理事国和非常任理事 国的数量均进行扩大. 在第一种方案中,渴望登上国际和平与安全决策 核心位置的申请国家,当然也希望成为完全常任理事 国,拥有否决权,对此,这里不再赘述.关于”半常任 理事国”的主张,见于联合国改革小组的意见和方案, 该方案倾向于新设一个安理会成员类别,设立一批 “半常任理事国”席位,而不增加常任理事国席位,任 期四年到五年,没有否决权.在此种方案下,新常 任理事国对联合国维和行动应缴纳一定比例的额外 摊款.但不享有或者不完全享有否决权;现任常任理 事国的否决权仅限于在根据”宪章”第七章而采取的 行动.比如,2004年l1月30日,联合国改革问题高 级别名人小组向联合国秘书长提交的报告中明确指 出,安理会新常任理事国没有否决权,”一票否决权” 仍仅限于目前的五个常任理事国. 直接增加安理会常任理事国,会导致更多的国家 拥有否决权;而增加半常任理事国,无论其是否享有 或者部分享有否决权,但由于”近水楼台”,这是其成 为完全常任理事国的基础和先决条件.对于这种方 案,还要考虑增加之后的一些问题,比如希望和现实 之间的协调,权利和义务之间的平衡等问题,否则,就 目前,在有着15个理事国的安理会中,只有英国,中国,法 国,俄罗斯和美国拥有否决权和永久席位,其他1o个非常任理事国按 地区分配,任期两年. 联合国安理会改革的国际法思考?125? 有可能使安理会更加难以运转.)(p17) 关于第二种方案,它主要源于20世纪60年代安 理会成功改革的经验.当然,根据宪章第23条的 规定,”大会应选举联合国其他十会员国为安全理事 会非常任理事国,选举时首宜充分斟酌联合国各会员 国于维持国际和平与安全及本组织其余各宗旨上之 贡献,并宜充分斟酌地域上之公匀分配”.但对这一 主张,一些国家批评安理会体现了1945年联合国成 立时的国际均势.随着联合国会员国数量的增加,为 了在国际事务中有相对公平的发言权,安理会非常任 理事国的数量应该相应增加.但对于这种方案,迫切 申请加人安理会的国家,由于其已经屡次成为安理会 非常任理事国,对此似乎并不太感兴趣.在一定程度 上,提倡增加非常任理事国的数量,无非是为增加常 任理事国的数量或者改革国际政治权力核心结构,提 供程序上的支持. 对于第三种方案,这不仅是个技术问题,也是个 极其复杂的程序问题;同时,还要考虑到这种方案施 行的后果问题.此方案中包括的两个方面,相互联 系,相辅相成.扩大非常任理事国的数量,体现国际 组织中成员国之间的平等原则,符合宪章的宗旨和 原则.但实质上,其目的是扩大非常任理事国成员之 后,为扩大相关成员成为安理会常任理事国提供理由 和支持.很显然,争取成为安理会常任理事国的根本 原因,在于”否决权”的吸引力.换言之,这种吸引力, 是维持国际和平与安全决策核心位置的吸引力,是在 维持国际和平与安全方面行使国家权力的吸引力,也 是在国际社会上可以举权护利的吸引力. 无论上述哪一种方案,下列问题都是必须予以充 分考虑的:第一,安理会常任理事国之间权力关系的 平衡问题,特别是对于广大的发展中国家来说.目 前,安理会五个常任理事国中,发达国家占四席,而发 展中国家只有一席,南北对比很不平衡.第二,”新常 任理事国”的否决权的行使给全体一致决策机制带来 的影响问题.第三,联合国其他会员国的心理承受和 现实接纳问题.毕竟,联合国及联合国安理会是盟国 在战胜德国和日本的基础上,为维护二战后的世界秩 序而成立的.尽管宪章第53条和第107条排除了 “敌国”的概念,尽管用发展的眼光来看待这个问题是 必须的和必要的,但人类历史上最惨痛的战争记忆, 会不时地提醒着国际社会. 三,安理会改革与需要解决的国际法律问题 国际组织是主权国家进行国际协调与国际合作 的一种重要的而且也是行之有效的法律形式.国际 法律秩序适用于整个由国家(及国际组织)组成的国 际社会,并在这个意义上具有普遍的性质.(p50)因 此,除了上述现实存在的问题外,安理会改革还涉及 一 些重大的国际法律问题. (一)安理会”大国一致”原则下的决策制度 以安理会为核心的国际集体安全体制,是在二战 期间反轴心国联盟中占核心地位的大国,在战时合作 的基础上建立起来的.”大国一致”原则(theprinci pieofunanimityofgreatpowers)从一开始就被设想 为联合国集体安全体制的建立和有效运作的基础, 敦巴顿橡树园会议上关于建立普遍性安全组织的建 议案,使”大国一致”原则得以具体化,并通过联合 国宪章得以法律化.”大国一致”原则法律化的意义 在于:其一,”五大国”在联合国集体安全体制中的特 殊地位被永久化了;其二,集体安全体制的有效运作 以及安理会职权的行使场合在实质上取决于”五大 国”能否取得协调一致.(p7) 安理会是在特殊时期,特殊条件下政治联盟和军 事联盟的产物,在这一意义上,安理会的”大国一致”, 应该说是政治大国一致和军事大国一致,这是一个问 题中不可分割的两个方面.然而,全球化时代,经济 发展起着重要作用,经济大国在国际社会中扮演的角 色和所处的地位也愈来愈重要,”建立在政治军 事基础上的世界公共秩序已经明显转变为以政治 经济为基础了”.9(m)那么,在国际法上,”大国 一 致”中”大国”的标准,应该如何限定?在当今世界, 大国究竟应该是经济大国,政治大国还是军事大国或 者兼二有之,兼三有之?如果说”大国一致”原则是在 特殊的历史条件下产生的,安理会可以有特殊的权力 结构安排,那么,全球化条件下,安理会中大国的特殊 权力结构是否就应该有所变动和调整? “大国一致”原则是安理会决策制度的基础,而否 决权是该决策制度的核心.其实,在安理会成立之 时,就为否决权问题有过分歧和争论,一些小国家抵 制安理会中五大国一致的规定,而大国则认为,如果 没有否决权就不需要建立安理会.(p17)由五大国的 否决权体现出来的五大国一致同意原则,与国家主权 平等原则之间存在着矛盾.由于国家主权的存在和 作用,在国际事务中的任何事项,各个国家必须满意 才能协商一致,而其中隐含的意思就是每个国家都有 一 个否决权.但倘若每个国家都行使本国的否决权, 可以推断,在国际社会中的任何事项都不可能通过 “ 一 致同意”,得以圆满解决.相反,在某些实质性,紧 通过联合国建立”普遍安全体系”的设想,是要用大国合作的 形式,建立和维护战后世界秩序,以确保美国在战后国际政治领域中 的霸主地位.参见本文参考文献4,第17页. ? 126?法律科学(西北政法学院)2005年第4期 迫性问题上,”一致同意”会带来更加严重的负面影 响.因此,从解决问题的效率和目标看,”多数一致” 才是最佳选择.但是,五大国所拥有的否决权,相对 联合国组织的普遍性来说,不是”多数一致”,而是”少 数一致”,这似乎不符合国际习惯.但是,权利和义务 之间的关系是对应的,五个常任理事国拥有否决权, 与其在促进国际安全方面共同担负的责任和义务也 是对应的.结合国际社会现实,如果说”贡献”与所享 有的权力之间应该相称的话,那么,”贡献”与所曾经 作出的惨重损害之间也应该是补偿性的相称. (二)联合国宪章的修订 依照国际法,安理会的改革,必须对宪章予以 相应的修订,从而能使其具有”新的活力”.但不能否 认的是,对宪章的任何修订,都是件极其复杂的事 情. 从程序内容方面看,按照宪章第108条和第 109条的规定,分为以下几个步骤:第一,关于是否应 该修订宪章的提案,需要会员国的表决,包括全体会 议的三分之二的可决票,加上安理会任何九个理事国 的可决票;在此基础上,方可决定是否能够召开全体 会议以商讨宪章的修正问题.第二,关于修订的内 容,需要参加全体会议三分之二的会员国的可决票表 决之.第三,关于会员国国内批准程序,要求包括安 理会五个常任理事国在内的联合国三分之二的会员 国,依据其宪法程序进行国内批准.第四,关于宪章 修订后的效力,即需要在第三步完成之后,对所有会 员国发生效力. 从实体内容方面看,可能比上述程序内容更加复 杂.安理会改革的内容,涉及国际政治权力结构的调 整和变动,并由此涉及联合国所有会员国的国家利 益.关于宪章修正的内容,必须要符合至少三分之 二会员国的实际要求甚至心理要求,还需要安理会九 个理事国利益权衡之后的配合,否则第一步程序就难 以通过.再者,安理会常任理事国的否决权,在宪 章的修订问题上,依然发挥着至关重要的作用.安 理会常任理事国各自都拥有建立在否决权基础之上 的自由裁量权,如果其中的任何一个,依据其宪法程 序对修订的内容不予通过的话,那么,修订宪章的 所有工作和努力就会因此而搁浅. “法律是权力的一种特殊秩序或组织”,【加(p132) 修订宪章以改革安理会,”会牵动各国(特别是大 国)在国际权力平衡与分配方面的每一根神经.在这 方面的任何改动,都将意味着对国际权力结构的改 造”0【(但是,这并不意味着宪章就是个”禁忌 (taboo)”,20世纪60年代安理会改革的成功,就是极 好的例证.无论是新的立法还是对原有法律的修订, 都不能与社会脱节.宪章作为国际法律体系中重 要的组成部分,其修订的程序内容和实体内容,也应 该密切联系国际社会的基本价值取向,不能偏离公正 的轨道. (三)安理会组织结构变动中的权力与利益的平 衡与协调 安理会是由国际社会中主要的主权国家组成的, 其核心作用,是通过建立在集体安全体制基础之上的 主权国家之间的协调与合作表现出来的.其中,不仅 存在着本组织内部权力与利益之间的协调与平衡,而 且也存在着本组织与其外部的主权权力世界之间的 协调与平衡. 国家利益是国家存在于国际社会的价值核心. 在没有”世界政府”的国际社会中,主权权力是国家利 益得以实现的根本.国家利益是国家主权的中轴,不 是国家利益围绕主权旋转,而是国家主权围绕国家利 益而展开.国家无论作出什么选择,都以国家利益为 核心动源,都深深扎根于国家的国际利益最大化的原 则中.【(p497)任何国家,都会运用其主权权力,希望 在其所参与的国际组织中或者国际条约中实现利益 的最大化.国家利益是各主权国家追逐的核心,因 此,国际社会总会形成一个基本的利益结构.正是变 动中的国家利益,决定了国家在国际组织中变动的权 力要求.全球化进程,无情地调整着国际社会各主权 国家的经济利益,这必然会给国际社会带来一个重新 安排世界秩序的国际政治空间.这个政治空间在不 足以产生”一个比现存的政治权力系统更为复杂,更 为高级的政治权力系统”的情况下,【(p488)要求改革 现有的国际政治权力结构,有一定的合理性. 主张改革安理会的权力结构,是对国际政治权力 的诉求,也是扩张国家利益的一个重要步骤.但是, 这种诉求和扩张意愿,并不是可以任意行使的.由于 它涉及到其他主权国家的权力和利益,因此,还必须 要把它纳入到”调整国家与国家之间,国家与国际组 织之间关系”的国际法当中.历史已经证明,在国家 主权占绝对主导地位的世界,抛弃国际法所作出的平 衡与协调,必将引起国际组织中权力和利益结构的无 序动荡,进而危及世界的和平与安全. (四)安理会改革与区域办法之间的关系 联合国集体安全体制,并不排斥区域办法对维持 国际和平与安全方面的重要作用.关于全球办法与 这种协调与平衡总有些手段或者方法,比如说,安理会的秘 密会议通常都在重要的决定作出之间进行,特别是,常任理事国之间 的私下会晤,常常为一些重要的决定奠定成功通过的基础.在解决平 衡与协调问题上,理事国之间的秘密会晤和正式会议上的决议或者正 式的决定同等重要. 联合国安理会改革的国际法思考?127? 区域办法之间的关系,根据宪章第52条的规定: “缔结此项办法或设立此项机关之联合国会员国,将 地方争端提交安全理事会以前,应依该项区域办法, 或由该项区域机关,力求和平解决.” 无论是全球性国际组织还是区域性国际组织,都 依据其宪法性文件,在相当的范围内,曾经发挥或者 正在发挥着其调整世界秩序的功能.当前,世界的发 展趋势是区域化和全球化两大力量并存.而在维持 国际和平与安全方面,在一定程度和范围内,区域办 法似乎比全球办法更加有效,这无疑会对全球办法有 影响.对于依照区域办法或者区域机关采取的任何 行动,宪章要求必须要基于安理会的授权;但”为维 持国际和平及安全起见,依区域办法或由区域机关所 已采取或正在考虑之行动,不论何时应向安全理事会 充分报告之”.这两个要求之间显然存在矛盾.这 一 矛盾,从本质上说,是区域办法与全球办法之间的 矛盾.否则,就不会出现1999年北约轰炸南联盟后 人们对安理会的质疑,不会出现安理会在处理2001 年阿富汗战争和2003年伊拉克战争问题上面临的种 种危机,也不会出现”国际法的危机”.ll3j 安理会的改革,期望有利于国际和平与稳定的国 际新秩序的形成,这是一个渐进的过程.但是,在这 一 过程中,应该密切地区新秩序对全球新秩序的作 用,关注区域办法对全球办法的影响,关注区域办法 中发达国家集团和发展中国家集团之间不平衡的发 展态势.地区新秩序的发展必然会带动全球新秩序 的进步,【l4】(p136)但无论是地区新秩序还是全球新秩 序,其能够建立起来的基础是平衡与和谐;全球办法 与区域办法之间的关系,应该是在国际法的基础上相 互补充,相辅相成,以和谐共谋世界的和平与稳定. 四,结论 对于人类社会来说,安全的需要显然要高于一 切.需要安全,就必须有法律化和制度化的安全保障 体系.在国际和平与安全方面,确立二战后国际秩序 的规则和制度,已经不能完全适应全球化时代国际秩 序的要求,建立在以安理会为核心,以联合国为基础 的国际集体安全体制在面临新问题时,已显得危机重 重.根据上文分析,得出以下结论: 第一,全球化时代,安理会在提供集体安全方面, 要想发挥有力,有效的作用,必须进行适当改革. 安理会改革不仅要符合国际政治的需要,更要符合国 际法的要求,特别是要符合清晰而精确体现全球共同 利益的联合国宪章的宗旨和原则. 第二,在联合国宪章的宗旨和原则下,安理会 改革的目标和方向,应该是为了增强其工作效率和可 信度,特别是增强其面对国际和平危机或者威胁而能 够自如应付并能够及时采取行动的能力.全球化时 代,没有一个国家能够完完全全地独立存在,集体战 略,集体机构和集体责任都是不可或缺的,3】联合国 安理会作为维持国际和平与安全的最重要的国际机 构,其作用和能力应该比以往更加重要. 第三,在维持国际和平与安全的舞台上,安理会 不应该是”唱独角戏的国际机构”,也不应该是诸如 “由于安理会的决定”等语义下所描述的那样”独裁” 和”专断”.151(一.)(p136)安理会是由主权国家组成 的国际机构,主权国家依然是国际社会的基础,由主 权国家组成的国际社会也依然是当代国际法存在和 发展的基础.尽管”主权的概念不能对许多事实或行 为作出描述,特别是当今国际社会愈来愈密切联系的 情况下”,但对于任何国家来说,要想创造和维护和 平,就需要”从我做起”,需要在国际法范围内协调国 家与国家之间的关系,协调国家与国际组织或国际机 构之间的关系. 第四,在联合国宪章下,安理会成功的改革,对 当代国际法律秩序的进一步完善必将起到重要作用, 进而对国际政治秩序也必将产生重大影响.国际组 织或者国际机构的产生是国家,主要是那些大国维持 世界和平思想的付诸实施,其目标是要维持国际秩 序,反对战争.【5(p9)因此说,国际政治秩序和国际法 律秩序都与此类国际组织或者国际机构有着密切的 关系.只有建立在完善的,公正的国际法律秩序基础 之上的国际政治秩序,才是公平的,合理的,才是稳定 的,可靠的,也才能正确地,全面地发挥相关国际组织 或者国际机构在维持世界和平与稳定方面的应有作 用. 总之,自联合国成立以来的60年间,安理会对国 际社会的和平与稳定做出了巨大贡献.全球化时代, 安理会面临着一系列新的难题,背负着方方面面沉重 的压力,承载着国际社会太多的希冀.但无论如何, 安理会的改革,要扬长避短,恪守宪章宗旨和原则, 尊重国际正义,使其真正为世界的和平,安全与福祉 做出贡献. 参见联合国宪章)第53,54条. ”transmittalletterdated1december2004fromthechairofthe highlevelpanelonthreats.challengesandchangeaddressedtothe secretarygeneral”./secureworld/report.pdf. 关于”国家主权”,louishenkin认为,这是个不幸被误解的词 语,它不仅服务于可怕的民族神话,服务于国际关系,服务于国际法, 而且它还经常是个口号或者提示语.主权蕴含许多内容.seelouis henkin:imemationallaw:politicsandvalties,martinusnijhoffpub lishers(kluwer),1995,p8. ? 128?法律科学(西北政法学院)2005年第4期 参考文献 1饶戈平.国际组织法m.北京:北京大学出版社,1996. 【2peterr.baehrandleongordenker.theunitednatiomsinthe1990s,2ndedition,themacmillanpressltd,1994. 【3amoresecureworld:oursharedresponsibility(reportofthehighlevelpanelonthreats,challengesandchange)r/ ol./secureworld/report.pdf.2004128. 4纪胜利,郝庆云.战后国际关系史(1945-200