（产业经济学专业论文）中国煤矿安全规制制度变迁分析.pdf

摘要 摘要 近年来，煤矿重特大事故此起彼伏，煤矿安全规制研究越来越被研究者 重视。但就整体来看，目前国内的研究以“实用型”为主，围绕煤矿安全规 制制度建设和煤矿安全规制机构改革的对策建议较多，而对于基础理论的研 究较少，对煤矿安全规制制度变迁逻辑等问题缺少深入研究。本文试图用经 济学的基础理论来解释我国煤矿安全规制制度演变逻辑，目的是为了增进人 们对真实世界的理解，并为当前中国煤矿安全规制出现的问题提供理论见解。 本文采用交易成本的方法来研究中国煤矿安全规制制度问题。本文提出 把煤矿安全规制制度看成是政府与煤矿经营者之间签订的一种契约的分析框 架，并运用交易成本来分析这种契约安排。以此讨论了个人对煤矿安全规制 制度变迁所引起的成本支付和制度变迁带来的净收益的影响和估算个人在制 度变迁中获得的净收益。个人净收益估算将决定谁是制度变迁的动力，谁是 它的反对者。同时，假定制度安排是特定环境下交易成本最小化的结果，并 且，制度变迁选择交易成本最小化路径。 本文的分析框架强调制度变迁成本及总净收益的决定因素，强调制度变 迁涉及的契约当事方及净收益分配问题。总体来看，在煤矿安全规制制度变 迁中，私人煤矿主的机会成本大于其预期收益。因此如果不对他们进行补偿， 他们就可能成为煤矿安全规制制度变迁的阻力。目前，我们加大煤炭资源的 产权改革，就是对煤矿主进行补偿的一种方式。其次是制度变迁所需要的成 本不可能由改革各主体分摊，并且也不能向后推移累计。因此，政府是制度 变迁和制度设计成本的最终承担者。因此，如果要充分理解煤矿安全规制制 度形式在社会内和社会间的差异，更多的注意力应放在谈判各方身份和偏好 的分配效应上，以及为促进一致同意的实现采用的补偿措施上。 本文分析表明，煤矿安全规制制度的变迁不会自然发生。任何成本支付 和总收益的分配冲突都会阻碍或严重制约可能采取的制度，即使这- - n 度安 排非常有效率。制度变迁过程十分复杂，而且为满足相互冲突的要求进行的 调整表明，在任何时点上，制度变迁可能只会在现状基础上取得些许利益， 摘要 并受到历史安排很大影响。中国煤矿安全规制制度变迁是国家根据预期可获 得的政治收益在煤矿企业和煤矿工人及社会舆论之间寻求平衡的过程，国家 是推进其变迁的直接动力，并且凭借其暴力潜能和权威强行推进其变迁。 关键词：煤矿安全规制制度，制度变迁，交易成本，契约 i i a b s t r a c t a b s t r a c t i nr e c e n ty e a r s ，a l o n gw i t ht h ec o a lm i n eh e a v y ， e s p e c i a l b i ga c c i d e n t s h a p p e n e dc o n t i n u o u s l y ，t h er e s e a r c ho fc o a lm i n es e c u r i t yr e g u l a t i o ni sm o r ea n d m o r ea t t a c h e di m p o r t a n c eb yt h er e s e a r c h e r s b u ta sac o m p l e t eu n i t ，n o w a d a y s d o m e s t i cr e s e a r c h t o o k ”p r a c t i c a lt y p e “a sp r i m a r y ，c e n t e r i n g o nt h e c o u n t e r m e a s u r ea n d s u g g e s t i o no fi n s t i t u t i o n a l c o n s t r u c t i o nm a d o r g a n i z a t i o n r e f o r mo fc o a lm i n es e c u r i t yr e g u l a t i o na r em o r e ，b u tr e g a r d i n gt h eb a s i ct h e o r y r e s e a r c h e sa r el e s s ，r e l a t e dt oq u e s t i o no fc o a lm i n es e c u r i t yr e g u l a t i o n1 se v o l u t i o n l o g i cl a c k e dd e e pr e s e a r c h t h i sa r t i c l ea t t e m p t e dt oe x p l a i nc h i n e s ec o a lm i n e s e c u r i t yr e g u l a t i o n l se v o l u t i o nl o g i cw i t ht h ee c o n o m i cb a s i ct h e o r y ，i no r d e rt o p r o m o t ep e o p l et ou n d e r s t a n dt h er e a lw o r l d ，a n dp r o v i d et h e o r yo p i n i o nf o rt h e p r o b l e m sw h i c hc h i n e s ec o a lm i n es e c u r i t yr e g u l a t i o nb r o u g h t ， t h i sa r t i c l es t u d i e dc h i n e s ec o a lm i n es e c u r i t yr e g u l a t i o nu s i n gt h em e t h o do f t r a n s a c t i o nc o s t t h i sa r t i c l ep r o p o s e da n a l y s i sf r a m e ，n a m e l yr e g a r d i n gt h ec o a l m i n es e c u r i t yr e g u l a t i o na so n ek i n do f c o n t r a c tw h i c hb e t w e e nt h eg o v e r n m e n tm a d t h ec o a lm i n eo p e r a t o r s i g n e d ，a n da n a l y z i n gt h i sk i n do fc o n t r a c ta r r a n g e m e n t u s i n gt h et r a n s a c t i o nc o s t ，u s i n gi tt od i s c u s si n f l u e n c eo fi n d i v i d u a lc o s tp a y m e n t o fc o a lm i n es e c u r i t yr e g u l a t i o ni n s t i t u t i o nt r a n s f o r ma n dt h en e ti n c o m et h a t t r a n s f o r mb r o u g h ta sw e l la se s t i m a t ei n d i v i d u a lg a i n i n gn e ti n c o m ef r o mc o a l m i n es e c u r i t yr e g u l a t i o nt r a n s f o r m e s t i m a t eo fi n d i v i d u a ln e ti n c o m ed e c i d e dw h o w i l lb et h ep o w e ro fi n s t i t u t i o nt r a n s f o r m ，w h oi si t so b j e c t o r s i m u l t a n e o u s l y ，i t m a d eh y p o t h e s i st h a ti n s t i t u t i o na r r a n g e m e n ti sr e s u l tt r a n s a c t i o nc o s tm i n i m i z i n g u n d e rs p e c i f i ce n v i r o n m e n t ，b e s i d e si n s t i t u t i n nt r a n s f o r mc h o o s et r a n s a c t i o nc o s t m l m n l l z l n gw a y t h i sa r t i c l e sa n a l y s i sf l a r e ee m p h a s i z e dd e t e r m i n i n gf a c t o ro fc o s ta n dt o t a l n e ti n c o m eo fi n s t i t u t i o nt r a n s f o r m ，e m p h a s i z e di n s t i t u t i o nt r a n s f o r mi n v o l v i n g p a r t y t h a tc o n t r a c ti sc o n c e r n e da n da l l o c a t i o np r o b l e mo fn e ti n c o m e a saw h o l e ， i i i a b s t r a c t p r i v m eo p e r a t o r s o p p o r t u n i t yc o s te x c e e d e dt h e i re x p e c t e di n c o m ei nc o a lm i n e s e c u r i t yr e g u l a t i o ni n s t i t u t i o nt r a n s f o r m t h e r e f o r ei fi td o e sn o tc o m p e n s a t et o t h e m ，t h e yp o s s i b l y b e c o m et h er e s i s t a n c eo fc o a lm i n es e c u r i t y r e g u l a t i o n i n s t i t u t i o nt r a n s f o r m a tp r e s e n t ，w ei n t e n s i f i e dt h ep r o p e r t yr i g h tr e f o r mo fc o a l r e s o u r c e s ，w h i c hi so n ew a yt h a tc o m p e n s a t et op r i v a t eo p e r a t o r s n e x t ，t h ec o s t w h i c hi n s t i t u t i o nt r a n s f o r mn e e d e di si m p o s s i b l et os h a r eb yr e f o r mv a r i o u sm a i n b o d i e s ，m a dc a n n o tb ep a i dl a t e r ；t h e r e f o r et h eg o v e r n m e n ti sf i n a lu n d e r t a k e ro f c o s to fi n s t i t u t i o nt r a n s f o r ma n di n s t i t u t i o nd e s i g n e d t h e r e f o r e ，i fw em u s tf u l l y t m d e r s t a n dt h ed i f f e r e n c eo fc o a lm i n es e c u r i t yr e g u l a t i o ni n s t i t u t i o nf o r mi n s o c i e t ya n db e t w e e ns o c i e t i e s ，m o r ea t t e n t i o n ss h o u l d b ep u to ns t a t u so fn e g o t i a t o r a n de f f e c to fa l l o c a t i o n ，a sw e l la s c o m p e n s a t i n gm e a s u r ef o rt h ep r o m o t i o n u n a n i m o u sa p p r o v a lr e a l i z a t i o n t h i sa r t i c l e l s a n a l y s i si n d i c a t e d ，c o a l m i n es e c u r i t yr e g u l a t i o ni n s t i t u t i o n t r a n s f o r mc o u l d n t s p o n t a n e o u s l yg e n e r a t e a n yc o s tp a y m e n ta n da l l o c a t i o n c o n f l i c to ft o t a li n c o m ec o u l dh i n d e ro rs e r i o u s l yr e s t r i c t p o s s i b l ya d o p t e d i n s t i t u t i o n ，e v e ni ft h i si n s t i t u t i o na r r a n g e m e n ti se x t r e m e l ye f f e c t i v e t h ep r o c e s s o fi n s t i t u t i o nt r a n s f o r mi se x t r e m e l yc o m p l e x ；m o r e o v e r ，t h ea d j u s t m e n tw h i c hf o r s a t i s 母i n gt h er e q u e s to fm u t u a l l yc o n f l i c t si n d i c a t e d ，i na n yt i m ep o i n t ，i n s t i t u t i o n t r a n s f o r mp o s s i b l yo n l yc a l lo b t a i nt r i f l eb e n e f i to np r e s e n ts i t u a t i o nf o u n d a t i o n ， a n dw a si n f l u e n c e db yh i s t o r i c a la r r a n g e m e n tt r e m e n d o u s l y c h i n e s ec o a lm i n e s e c u r i t yr e g u l a t i o ni n s t i t u t i o nt r a n s f o r mi st h es t a t ea c c o r d i n gt oe x p e c t e dp o l i t i c a l i n c o m et os e e kt h ep r o c e s so fb a l a n c ea m o n gc o a lm i n ee n t e r p r i s e s ，t h ec o a lm i n e r a n dp u b l i co p i n i o n ，t h es t a t ei st h ed i r e c tp o w e ro fi t st r a n s f o r m ，a n df o r c e f u l l y p u s hi t st r a n s f o r mr e l y i n g o ni t sv i o l e n c ep o t e n t i a la n dt h ea u t h o r i t y k e yw o r d s ：c o a lm i n es e c u r i t yr e g u l a t i o ni n s t i t u t i o n ，i n s t i t u t i o nt r a n s f o r m ， t r a n s a c t i o nc o s t ，c o n t r a c t 东北财经大学研究生学位论文原创性声明 本人郑重声明：此 中1 司煤砀广贻却驯 攻读博士硕士学位期间疽 处所提交的搏士硕士学位论 荦假势饬帐 立进行研究所耿 本人在导师指导下，在东北财经大 文 学 得的成果。据本人所知，论文中除已 注明部分外不包含他人已发表或撰写过的研究成果，对本文的研究工作做出重 要贡献的个人和集体均已注明。本声明的法律结果将完全由本人承担。 作者签名：孑，? ，匈炙 闩期：炒石年月渊 东北财经大学研究生学位论文使用授权书 中阔妈晦r 舅垒俐口梭瑟迁纠疗系本人在东北财经大学攻读博士 硕士学位期间在导师指导下完成的博士硕士学位论文。本论文的研究成果归东 北财经大学所有，本论文的研究内容刁i 得以其他单位的名义发表。本人完全了 解东北财经大学关于保存、使用学位论文的规定，同意学校保留并向有关部门 送交论文的复印件和电子版本，允许论文被查阅和借阅。本人授权东北财经大 学，可以采用影印、缩印或其他复制于段保存论文，呵以公布论文的全部或部 分r a 容。 作者签名： 导师签名： 孙咎 同期：沙f 年月矽r 黪豫辔 ，l 同期：o 叫年，月三硐 第一章导论 1 1 研究背景 1 1 1 煤炭安全事故成焦点 第一章导论 中国是世界上安全生产记录非常糟糕的国家，而煤炭开采则是最大的高 危产业。2 0 世纪9 0 年代末至2 1 世纪之初的十几年，煤矿重、特大事故频频 发生，每年都会有几千人遇难。统计显示：2 0 0 3 年全世界产煤约5 0 亿吨，死 亡人数8 0 0 0 人左右。我国煤炭产量1 6 6 亿吨占3 3 2 ，而死亡人数6 4 3 4 人 占8 0 4 。2 0 0 4 年，共有6 0 0 9 名中国矿工在爆炸、透水、塌方和其它事故中 丧生，占世界矿难死亡总数的8 0 。根据国家安全生产监督管理总局公布的 数据，2 0 0 5 年，全国煤矿共发生死亡事故3 3 4 1 起，死亡5 9 8 6 人；全国煤矿 事故起数和死亡人数同比分别下降9 2 和1 5 ；百万吨死亡率为2 8 1 1 ，同 比减少0 2 7 ，创历史新低。单从这些数据来看，煤矿的安全生产形势是“趋 子好转”的。但中国煤矿百万吨死亡率仍居世界之首。是美国的1 0 0 倍，南 非的4 0 倍，印度的1 0 倍1 ，远超过世界煤炭先进生产国家。 尽管我国矿难死亡人数与2 0 世纪8 0 年代相比，相对值在下降，百万吨 死亡率从1 9 8 0 年的8 1 7 2 下降到2 0 0 5 年的2 8 1 l ，但是近几年绝对值却高居 不下。相对数值的变化似乎没引起人们的特别关注，而给人们印象深刻是煤 矿事故带来的死亡数字。尤其是近年来重、特大事故频频发生，每次的死亡 数字让人触目惊心。2 0 0 5 年煤矿企业发生重大事故2 1 0 起，死亡8 8 6 人，特 大事故5 8 起，死亡1 7 3 9 人，而4 起一次死亡百人以上的事故，更是举国关 注。不过随着这些数字被媒体曝光，社会的注意力也被吸引到煤矿安全方面 来，迫使国家领导人把煤矿安全作为当前的头等大事来抓。这说明人们比以 往更加关注煤矿，更加关注煤矿的安全牛产，以人为本的观念正在深入人心， 这对长期以来处在舆论“冰点”的煤炭行业是件好事。 中国煤矿安全规制制度变迁分析 1 1 2 应对矿难频发的规制变革 矿难频发表面看是开采条件恶劣、技术装备落后、人员素质不高，这些 是不争的事实，但是更深层次的原因则是中国的煤矿安全规制滞后于煤矿安 全治理需求的累积结果。 在过去计划经济体制时期，我国煤矿安全规制体制采取高度集权模式， 实行党管一切但又条块分割，既管得死又没管好，存在诸多安全隐患。而市 场经济发展初期，煤矿安全规制又存在以下不相适应的问题：一是随着生产 组织的增多和利益的分化，安全生产的分散性使得当前的管理体制和机制 时难以适应发展，即便近年管理体制逐步理顺，如2 0 0 0 年，国务院决定在煤 炭工业局之外再设立国家煤炭安全监察局( s a c s s ) ，这是中国政府第一次建 立独立于煤炭生产管理机制的煤矿安全检查机构，负责全国的煤矿安全。但 从实际效果来看，煤矿安全监察局并没有起到综合治理的效果，本质上是“头 疼医头，脚疼医脚”的表现。二是目前推行的垂直管理没有完全到位，如现 在全国还有1 4 的地市、3 0 的县市没有设立专门的安全生产监管机构，同 时其他地方存在设置不规范、力量不足、权威性不够等实际问题。3 三是与西 方国家比较，我国煤矿安全规制、安全教育和安全生产设备、设施投资过低， 远远落后于g d p 增长的应有要求。据发达国家的统计，安全投入与经济效益 之比应为1 ：7 。发达国家煤炭行业机械化程度接近1 0 0 ，我国在7 0 以下； 美国煤炭科研经费投入占煤炭销售总额3 ，而我国平均可能在1 5 左右； 美、英、日等科技贡献率超过6 0 ，而我国可能不到4 0 。4 四是我国煤矿 安全规制制度建设十分滞后，安全生产标准缺失。我国的煤矿安全监察条 例1 9 8 3 年才颁布，且延用至1 9 9 9 年；1 9 9 3 年才出台矿山安全法；煤 矿安全监察行政处罚办法更晚，于2 0 0 3 年才颁布实施，而许多发达国家早 就使安全生产规制制度化了。如美国早在1 8 9 1 年就颁布了矿山安全法， 1 9 6 9 年颁布煤矿安全与健康法。五是现在一些政府部门对安全生产的监 督和管理存在制度上的欠缺。对煤矿企业的规制方面，规制者与被规制者经 常处在利益共同体中，可能导致规制者被收买，从而致使煤矿安全规制失灵。 此外，在矿难发生后，政府的安全生产监管部门往往成为事故处理者，各级 第一覃导论 政府则成为社会稳定的维护者。同时，我国煤矿安全规制配置执法缺位。围 绕煤矿安全规制，我国出台了矿山安全法、煤矿企业安全生产许可证 实施办法、煤矿矿用产品安全标志管理暂行办法、煤矿安全监察行政 处罚办法，但是执行效果很差。 煤矿安全事故连年居高不下反映了煤矿安全规制长期不能适应变化了的 社会条件，观念因袭陈旧，政策调整缓慢，制度建设滞后，治理能力低下， 难以适应煤炭开采日益复杂的治理环境。糟糕的安全状况不仅给矿工生命和 财产造成重大的损失，严重影响我国国际声誉，还直接影响到社会稳定的大 局。有效应对矿难频发的根本出路在于转变煤矿安全规制的模式，必须抛弃 单一的行政管理型的安全治理模式，而寻求新的治理模式。 煤矿安全规制制度变革首先体现在负责煤矿安全管理的机构的变革。 1 9 9 9 年1 2 月3 0 ，颁布国务院办公厅关于印发煤矿安全监察管理体制改革 实施方案的通知，确定了煤矿安全监察管理体制的改革方案。改革煤矿安全 监察管理体制，是深化我国煤炭工业管理体制改革的重要举措，涉及体制、 机构、人员编制等方面的调整。2 0 0 0 年，国务院决定在煤炭工业局之外再设 立国家煤炭安全监察局( s a c s s ) ，这是中国政府第一次建立独立于煤炭生产 管理机制的煤矿安全检查机构，负责全国的煤矿安全。它与2 0 0 1 年成立的国 家安全生产监督管理局实行一个机构两块牌子，下设煤矿监察一司( 监管大 中型煤矿企业) 、二司( 监管小型煤矿企业) 。煤矿安全生产及管理下放到地 方的各矿务局负责，而安全生产的监察由新设立的煤矿安全监察局负责。到 2 0 0 1 年，包括1 9 个省级煤管局及6 8 个安全监察办事处的国家、省、地区三 级煤炭安全垂直监察体系建立。2 0 0 3 年3 月，国家煤矿安全生产监督管理局 被升格，为国务院主管安全生产综合监督管理和煤矿安全监察的直属机构。 国家煤矿安全监察局及其分支机构与其负责监管的煤矿之间，没有任何经济 或体制上的联系，成为独立的第三方监管人。2 0 0 3 年1 1 月，国务院安全生产 委员会成立，旨在加强对全国煤矿安全生产工作的统一领导。2 0 0 5 年形成了 “国家监察、地方监管、企业负责”的模式。 “国家监察、地方监管、企业负责”的治理模式体现了中国政府有意识 的加快煤矿安全治理的变革。煤矿安全规制的新思路正在渐渐形成。这一新 中国煤矿安全规制制度亚迁分析 思路可以概括为七个方面：( 1 ) 提出新的安全规制理念；( 2 ) 成立独立的安 监机构；( 3 ) 加强执法；( 4 ) 改革责任追究体制；( 5 ) 加大投入煤矿安全成 本；( 6 ) 建立多方面安全生产监察队伍制度；( 7 ) 提高煤矿职工队伍素质。 第一，安全规制理念的转变。在反思传统行政管理型安全规制弊端的基 础上，提出了新的安全规制理念：计划经济时期，煤矿安全规制主要靠行政 性法律、法规来实旌，是最基本的常规监督检查，不具有法制化、制度化， 而是随着领导人偏好的变化呈现周期性的，随意的变更。对事故的分析总是 处于基本的调查、处理、报告阶段，是一种纵向单一的事后管理型模式。改 革开放后，随着经济成份的变更，单一的行政管理显得力不从心，同时，人 们对安全生产问题认识的加深，煤矿安全的管理不再停留在事故本身，而是 把规制对象由事故本身转移到危险和隐患甚至到整个安全系统。并且随着规 制理论的发展，设计出对煤矿经营者具有约束力的规制成为可能，相应地， 规制方法也应该抛弃传统单一的行政手段，而是以法律手段为主，行政手段 为辅，用安全科学技术研究和全面的信息技术工程作支撑，本质上是一种横 向综合、预防为主的法制化安全管理模式。 第二，矿山安全监管实行垂直监察体系，独立性加强。安监机构的独立 性消除了规制者与被规制者之间的利益挂钩，增强了规制的效力。安监机构 的独立性一直被美国政府强调。美国有关法律规定，煤矿安全监察员与煤矿 无任何隶属关系，他们必须具备煤矿和现场工程师的资格，每年到安全培训 学院轮训一周。各地的联邦安全检查员，每两年也必须轮换对调。任何煤矿 发生三人以上的死亡事故，当地的联邦及州政府安全监察员不得参与该事故 的调查与处理，而须由联邦从外地调派安全监察员进行事故调查。为了加强 我国安监机构的独立性，2 0 0 3 年3 月，国家煤矿安全生产监督管理局被升格， 为国务院主管安全生产综合监督管理和煤矿安全监察的直属机构。国家煤矿 安全监察局及其分支机构与其负责监管的煤矿之间，没有任何经济或体制上 的联系，成为独立的第三方监管人。 第三，依法行政、严格执法、科学执法是煤矿安全规制效果的重要保障。 做到这一点的前提是要求执法者具有较高的素质。因此，必须定期对安全监 察人员进行培训，提高煤矿安全监察人员素质，包括政治素质、业务素质和 第一罩导论 身体素质，鼓励煤矿监察人员严格按法规办事；严格查处国家公务员特别是 安全监察人员参与煤矿生产经营的非法行为和腐败行为；应该实行安全监察 员定期轮换制度，以防止安全监察人员与煤矿矿主形成利益关系。通过执法， 在煤矿企业中形成安全生产法、矿山安全法和煤矿安全监察条例 等法律法规的权威性，形成对不安全生产行为的强大威慑力。建立科学决策 机制、建立法律顾问制度、安全生产专家决策咨询系统，防止决策失误。 第四，改革责任追究体制，让违法成本大于守法成本。责任追究是安全 生产规制的灵魂，是激励煤矿经营者加大安全生产前期投入的重要手段。首 先要加大赔偿责任。改革赔偿制度，加大煤矿事故赔偿风险，大幅度提高煤 矿事故死亡赔偿标准，让矿主支付的事故成本大于其非法获利，其次要追究 其刑事责任。经济政策和法律手段双管齐下，目的是让经营者主动将处理事 故的成本放到事故预防上去，变被动安全为主动安全。 第五，加大煤矿安全投入。安全投入是对安全隐患釜底抽薪，给企业安 全注入活力，是预防事故的核心要素。按照企业负责、政府支持的原则，完 善中央、地方和企业共同增加煤矿安全投入的机制。各类煤矿要按有关规定 提取生产安全费用。国家继续从预算内基建投资( 国债资金) 中安排资金支 持煤矿安全技术改造。对国家支持的煤矿安全改造项目，地方财政要积极安 排配套资金，专项列支，并与中央资金同时到位。各级财政、审计和煤炭行 业管理、煤矿安全监察部门要加强监督，确保煤矿安全资金专款专用，安全 改造项目顺利实施并发挥效用。 第六，建立多方面安全生产监察队伍制度。监察队伍是煤矿安全规制制 度的重要组成部分。其包括政府的煤矿安全监察员队伍、特邀民主党派监察 专员和特邀职工安全生产监察员、相关保险公司安全生产监察员等队伍。充 分利用社会各界力量编织安全生产监督管理网，做到“疏而不漏”。 第七，提高煤矿职工队伍素质。高素质的职工是煤矿安全长效的重要保 障。首先，建立和完善企业职工培训制度，组织和引导企业开展多层次、全 方位的职工安全、技术培训和继续教育，全面提高煤矿职工队伍特别是采掘 工人的素质和安全生产技能。其次，对煤矿负责人和主要工种依法实行强制 性安全培训，杜绝违章指挥、违章作业、违反纪律等现象。实行国家职业资 中国煤矿安全规制制度变迁分析 格证书制度，对煤矿采煤等专业技术岗位人员和特殊工种人员实行职业准入， 持证上岗，严格技术岗位人员配备标准。最后，教育部门要加强与煤炭行业 的合作，将煤炭行业有关专业纳入技能型紧缺人才培养、培训计划；与大型 煤炭企业合作建立一批煤炭职业技术学校，对报考煤炭专业的学生实行减免 学费等优惠政策，鼓励报考煤炭专业。保证煤炭业技术工人后继有人，是改 善煤矿安全生产的有效措施。 2 0 0 2 年出台的安全生产法及其配套措施，就体现了煤矿安全规制“法 制化、制度化”这一新思路，这一新的煤矿安全规制思路将在实际治理中被 不断完善。 1 2 研究思路和方法 1 2 1 国内已有研究的回顾和评论 “煤矿安全规制”一词在近几年已经是大家耳熟能详的术语，可以说和 矿难一词同等的受人关注。关于煤矿安全规制研究，从采用的方法来看，可 以大致归纳为三类。第一类是经济学方法研究，例如，王绍光( 2 0 0 4 ) 从被 规制者和规制者两个方面分析了中国煤炭安全规制中存在的主要问题，阐释 了政府在煤矿安全规制中的角色变化，认为制度创新虽然落后于产业本身的 变化，但是煤矿治理模式的调整还算相当迅速的。李豪峰和高鹤( 2 0 0 4 ) 利 用博弈模型分析了中国目前煤矿安全规制体制的弊端。陈志华( 2 0 0 4 ) 认为 制度缺乏是煤矿频频发生安全事故的根本原因，必须建立独立、公正、廉洁、 高效的安全生产规制体系。杨宜勇、李宏梅( 2 0 0 5 ) 通过分析规制主体、煤 矿企业以及矿工之间的关系，认为应该通过制度架构来引导煤矿企业的无序 行为，以制度的力量来规范煤矿企业行为、减少煤矿安全事故。刘斌( 2 0 0 5 ) 认为中国矿难频繁发生，既源于煤矿安全规制体制这一制度性原因，又源于 政府规制理念与政策的失当。曾胜( 2 0 0 5 ) 用博弈模型分析导致煤矿事故发 生的一些可能因素，指出煤矿主重不重视安全生产和安全机构重不重视检查， 第一章导论 均受到多方面的影响和利益制约。侯顺忠( 2 0 0 6 ) 试图从经济学的角度探析 煤炭行业法律失灵，矿难频发的原因，指出不法矿主在做出决策前，总是充 满了和法律制度现行规定之间的博弈，并不断利用法律规定的漏洞和缺陷， 利用违法成本远小于所获收益的缺陷牟取巨额的利润。钟开斌( 2 0 0 6 ) 集中 分析了煤矿安全规制中地方官员基于成本一收益原则与中央与地方之间委托 一代理关系基础上的行为选择，认为在当前的制度背景下，地方虚假治理致 使矿难频发。为此，需要进一步改革和调整中国煤矿安全规制制度，强化国 家制度建设。第二类是从法学角度的研究，如张献勇( 2 0 0 4 ) 分析了现行煤 矿安全生产法律法规的特点和结构，认为加强煤矿安全生产法律法规建设是 很必要的。刘超捷和汤道路( 2 0 0 5 ) 分析了我国煤矿安全规制立法的历史和 现状，认为煤矿安全规制方面还存在法律内容滞后、法律空白、法律之间的 相互矛盾等问题。汤道路( 2 0 0 5 ) 分析了现行煤矿安全监察行玫主体的内在 矛盾，认为应重视煤矿工人在安全监察工作中的主体性作用。第三类是国际 比较研究，通过介绍国外煤矿安全规制体制，为中国的规制体制变革提供借 鉴，如赵铁锤( 2 0 0 0 ) 研究了美国煤矿安全监察的立法历史、机构设置，提 出了构建适合我国国情的煤矿安全监察体系建议。崔沪( 2 0 0 5 ) 对美国、俄 罗斯、澳大利亚的煤矿安全生产管理经验加以阐述比较，企图供国内煤矿安 全生产借鉴。肖兴志和李红娟( 2 0 0 6 ) 通过对美国、南非、印度煤矿安全规 制体制的比较与研究，指出中国煤矿安全规制机构配置的不足，提出了完善 中国煤矿安全规制机构配置模式的设想与建议。 从文献的数量来看，上述三类研究中从经济学方法研究取得的成果最多。 经济学方法侧重研究事物的运行和发展的内在机制，揭示事物之间的内在联 系。运用经济学方法研究的已有文献基本上都认为我国煤矿安全规制体制问 题是导致矿难频发的根本原因。至于安全规制体制为何长期得不到改善却未 能深入分析，不过这些研究取得的成果，确实也说明了我国煤矿安全规制制 度不健全、体制不合理的问题，为我国进行煤矿安全规制改革提供了不少思 路。但是我们利用经济学来分析问题时，不要就表面存在的问题而妄加指责。 这种体制不好，存在很多弊端，不好的体制存在了，还在延续着就必有其存 在的合理性。经济学者探究的是存在的合理性在哪里，而不仅是就问题提出 中国煤矿安全规制制度变迁分析 改进的建议。按照王亚华的话就是经济学的威力蕴含在对现实世界的解释中， 而不是对现实世界的批评，更不是设计理想中的世界。5 我们首先要学会解释 世界，然后才能改造世界。 从法律的角度取得的成果相对较少，这说明我国法律意识还是不强，法 制建设还很落后。国外主要产煤国安全生产做得好与强化立法和严格执法不 无关系。例如美国的矿山安全生产的法制是相当完善的。不仅立法非常的周 密，还强调监督机构的独立性，执法也是相当的严格。首先，法律法规制度 科学严密，可操作性很强。l9 7 7 年通过的联邦矿业安全与健康法，其确定 几大原则：第一，安全检查经常化。每个井工矿每年必须接受4 次安全检查， 露天矿每年必须接受2 次安全检查。矿主必须按照检查人员提出的建议改进， 否则可能被罚款和判刑。第二，事故责任追究制。特别是伤亡事故，蓄意违 法的责任者将被罚款和判处有期徒刑。第三，安全检查“突袭制”。任何提前 泄露安全检查信息的人，可能被罚款和判处有期徒刑。第四，检查人员和矿 业设备供应者的连带责任。监察人员出具误导性的错误报告，矿业设备供应 不安全设备，都可能被罚款和处以有期徒刑。其次，安全监察人员权大责重。 在执法领域，美国煤矿安全生产监督机构强调独立性，在机制上防止检查人 员与矿主、地方政府形成利益同盟。隶属于国家矿山安全与健康管理局 ( m s h a ) 的煤矿安全与卫生办公室是一个联邦机构，它下面有1 1 个地区办 公室和65 个矿场办公室。这些办公室与矿主没有任何利益关系，也和州、县 政府没有从属关系。各地联邦安全检查员每两年必须轮换对调，任何煤矿发 生了一次死亡3 人以上事故，当地的安全监察人员不得参与该事故调查，而 由联邦办公室从外地调派安全监察员进行事故调查。根据法律，安全监察人 员如果发现事故隐患，有权责令煤矿立即停止生产；如果泄露检察信息或误 导调查，则可能被判刑。6 与此相反，关于煤矿安全生产执法方面我们是很弱 的，因此应强化从法律的角度研究我国煤矿安全规制制度设计。 而国际比较研究的方法更弱。我们知道世界上主要的产煤国治理矿难都 有很长的历史。美、德与煤矿安全有关的法律法规已有1 0 0 多年的历史。在 美国，1 8 9 1 年就颁布了第一个有关矿山安全的法律。它们积累了大量的丰富 经验和教训。目前，美、德已经基本消灭重大死亡事故。其安全事故治理的 第一覃导论 方法可资借鉴，且煤矿安全生产属于“社会规制”范围内，在这方面有关中 国的研究还是很缺乏的，参考国外现成的经验无疑是一种低成本的选择。目 前介绍国外矿山安全规制方面的译文和资料非常丰富，这些为比较研究提供 ，很好的条件。尽管如此，由于我国特殊的政治经济体制和社会发展水平， 又处于经济转轨时期。这些决定了比较研究方法的局限性。因而国外的已有 的做法和经验大多仅供我们参考，而不可能直接拿来不加修改就用。 总之，已有文献表明：中国煤矿安全监管体制存在不少问题，监管机构 缺乏相应的配置，这是导致煤矿事故频频发生的重要原因，积极转变中国矿 难的治理模式无疑是晟好的出路。 1 2 2 本文研究视角和方法 本文试图用经济学的基础理论来解释我国煤矿安全规制制度的变迁原因 和机制，并为当前中国煤矿安全规制出现的问题提供理论见解。整体来看， 目前国内煤矿安全规制研究以“实用型”为主，围绕煤矿安全规制制度建设 和煤矿安全规制机构改革的对策建议较多，而基于基础理论研究较少，对煤 矿安全规制的实质、规制体制运行的内在机制、煤矿安全规制制度变迁的逻 辑等问题缺少深入研究。根据对问题直观认识，针对现实问题提出对策建议， 这对于及时满足政策需要是很必需的，但是随着政策实施过程中更多深层次 矛盾的出现，决策者将不再满足对问题表面肤浅的解释，转而寻求解决问题 的基础理论。中国煤矿安全规制问题研究正处于此阶段，本论文可视为是应 社会需求应运而生。 本文的特色是研究煤矿安全规制制度变迁逻辑。并且本文是借用张五常 的“经济解释”这一理念来解释煤矿安全规制制度变迁逻辑的。这一理念的 提出是受张五常著作的启发，注重运用经济学去认识世界，揭示现实世界各 种现象存在的合理性，而不是力图改造世界。这是本文与已有煤矿安全规制 方面的著作的显著不同之处。张五常1 9 8 2 年在香港一次演说中指出经济研 究的潮流已经转向经济解释：“在过去，大多数经济学家往往根据应该是什么 来分析，这是一种旨在提供政策建议的规范方法。但是近年来情况已经开始 中国煤矿安全规制制度变迁分析 发生变化。许多经济学家现在开始试图解释事情为什么像现在这样，这是一 种立足于推倒和检验假说的实证方法。7 ”由此可见增进人们对真实世界的理 解己成为时代潮流。 本文采用制度经济学方法，具体而言，是采用交易成本的方法来研究中 国煤矿安全规制制度问题。我们研究的目的是增进人们对真实世界的理解， 而不是对问题表面的认识，提出对策建议。本文之所以选择交易成本的方法 是因为制度经济学家往往运用交易成本来解释制度变迁，如国家制度、政党 制度、行会制度、公司制度。“他山之石，可以攻玉”。因而交易成本方法 是最适合分析该问题的方法。 1 2 3 组织结构 本文分四章展开论述。第一章是导论部分，该部分旨在介绍本项研究的 背景和思路，指出当代中国的煤矿安全治理正处于一个转型过程中，这一转 型来自于煤矿安全生产面临的新问题，即煤矿事故多为人祸而非天灾。然后 本部分评论了国内关于这一问题的三类研究方法和流行观点，指出基础理论 的缺乏制约了人们对煤矿安全规制变革和现行煤矿安全规制制度效果的理 解，并交待了本项研究的方法、思路和组织结构。 第二章描述了中国煤矿安全规制制度演进过程。这一章介绍了中国煤矿 事故特征和原因及解放后中国煤矿安全规制体制的演变过程，分析指出煤矿 安全规制与死亡率高低和死亡人数多少直接相关。我国在全国煤矿进行一次 次大检查，停业整顿之际，煤矿事故仍然此起彼伏的原因在于我国煤矿安全 规制不完善、不周密、不严格，滞后于煤矿安全治理环境的变化。 第三章对中国煤矿安全规制制度的效果进行评估。这一章运用计量经济 学方法对影响煤矿安全指标的因素进行实证分析。实证结论表明：我国煤矿 安全生产受经济增长、产煤地里位置等因素影响较大；并且无论是从纵向还 是横向上，煤矿安全规制制度都在很大程度上影响着煤矿死亡率的高低，并 指明了今后煤矿重点规制对象。 第四章是对中国煤矿安全规制制度变迁进行经济解释。这一章提出了把 第一罩导论 煤矿安全规制制度看成是政府与煤矿主之间签订的一种契约的分析框架，运 用交易成本来分析这种契约安排。以此讨论了个人对煤矿安全规制制度变迁 所引起的成本支付和制度变迁带来的净收益地影响和估算个人在制度变迁中 获得的净收益。个人净收益估算将决定谁是制度变迁的动力，谁是它的反对 者。本文指出，制度安排是特定环境下交易成本最小化的结果，同时，制度 变迁选择交易成本最小化路径。政府是煤矿安全规制制度变迁的直接推动者 和制度变迁成本的最终承担者。 第五章是本文的结尾部分。这部分总结了煤矿安全规制制度变迁逻辑， 归纳了本文最重要的结论。指出煤矿安全规制制度变迁路径和面临的挑战。 注释： 1 王绍光，煤矿安全监管：中国治理模式的转变 a ，比较，第1 3 辑 c ，中信出版社2 0 0 4 ，9 2 9 3 。 2 国家煤炭工业局。 3 王显政，我国安全生产形势、问题和对策 j 】紫光阁，2 0 0 4 ( 专辑) ( 2 1 ) ，2 6 。 4 何勇，煤矿安全呼吁科技保障一访中国矿业大学能源与安全工程学院院长王德明教授 n ，人民e l 报 2 0 0 4 - 1 0 - 2 6 。 5 王亚华，水权解释，上海三联书店、上海人民出版社，2 0 0 5 ，1 6 。 6 崔沪，国外煤