（职业技术教育学专业论文）我国地方职业教育立法比较研究.pdf

iii 摘 要 地方职业教育立法是国家职业教育立法体系的一个重要组成部分，对于国家职业教 育立法和职业教育法制建设有着至关重要的作用。特别是我国是一个幅员辽阔的国家， 由于各种原因，各地经济、教育、文化发展很不平衡，因而职业教育地方立法更是在某 种程度上成为我国职业教育法治建设进程的一支重要推动力量。笔者用比较的视角关注 地方职业教育立法，比较中见异同、比较中见优劣、比较中显规律、比较中显创新，通 过我国职业教育地方立法比较研究，对修订和完善职业教育地方立法和职业教育法 ， 推动地方职业教育健康有序发展具有重要的现实意义。 论文选取了不同的角度对我国地方职业教育立法，重点对河北省、上海市、安徽省、 重庆市等省市进行了比较研究。一是对地方职业教育立法时的社会经济发展状况进行了 比较，得出了地方社会经济发展状况决定了地方职业教育立法基础的结论；二是对地方 职业教育立法的立法机构、立法名称、立法结构进行了比较，了解了地方职业教育立法 的层次和主要立法技术；三是对地方职业教育立法的内容，从总则、职业教育体系和职 业教育办学主体、职业教育经费保障、教育与教学到职业教育的法律责任等方面进行了 比较，突出总结了各省市在地方职业教育法规中根据不同省情、市情制定的指导本地职 业教育发展的有针对性和可操作性的具体条款和立法初衷，即各地的职业教育立法“亮 点” 。 通过地方职业教育立法不同角度的比较，文章归纳了职业教育地方立法的基本依 据、基本原则和基本经验，并指出了地方职业教育立法的主要问题，提出了修订和完善 职业教育地方立法的对策建议。 一是地方职业教育立法依据是宪法 ，以及教育法 、 劳动法 、 职业教育法 等职业教育法律和国家制定的一系列职业教育行政法规。 二是地方职业教育立法应当坚持“三个必须”的基本原则，即必须与地方经济发展 相结合；必须遵循职业教育发展的基本规律；必须贯彻落实职业教育法等法律法规 的有关要求。 三是地方职业教育立法基本经验，即地方职业教育立法与地方职业教育发展互相促 进；要根据地方社会经济发展要求不断完善地方职业教育立法；要将地方职业教育的成 iv 功经验、职业教育政策固定为地方职业教育法规的内容；要将职业教育研究的成果转化 为地方职业教育法规的内容；要针对地方职业教育出现的问题提出解决办法；借鉴外省 市职业教育立法的成功经验。 四是地方职业教育的主要问题是提倡性、号召性条款较多，实质性、具体性条款较 少；照抄职业教育法和及其他上位法、照搬外省条款的较多，自主创新、有特色的 较少；没有突出体现地方社会经济发展的特点；体力上追求“大而全” 、 “小而全”的多， 需要几条就制定几条的少；地方职业教育的发展普遍依靠职业教育政策来推动，地方政 府颁布的职业教育规章较少。 五是完善地方职业教育立法的对策首先阐述了完善修订的途径和方法，其次提出了 要明确职业教育体制和运行机制、充实职业教育体系有关内容、实现地方职业教育资源 共享、强化“双师型”职业教育师资队伍建设、调整专业整体布局、规范职业准入、加 大中等职业教育免费力度，增加职业教育的违法处罚条款等方面重点修改和完善地方职 业教育立法。 关键词：职业教育 地方 立法 比较 v abstract local vocational education legislation is an important part of the national vocational education legislative system， it has a vital role for the national vocational education legislation and the vocational education legal system. in particular, china is a vast country, the economy, education and cultural development are very uneven due to various reasons, so to some extent, the local vocational education legislation becomes an important promotion strength for building the vocational education rule of law. i concerned about the local vocational education legislation, saw the similarities and differences, the pros and cons, the explicit rules and the remarkable innovation from the comparative perspective. it has important practical significance for revising and improving the vocational education in local legislation and vocational education law, and for promoting the healthy and orderly development of local vocational education. the paper compared local vocational education legislation, with emphasis on hebei, shanghai, anhui, chongqing and other cities from different perspective. first, the social and economic development while the local vocational education legislated were compared to arrive at the decision that the local socio- economic development was the basis of the local vocational education egislative; second, the legislative bodies, legislative title and legislative structure of the local vocational education legislation were compared to understand the level and major legislative technologies of local vocational education legislation; third, the contents of vocational education legislation were compared from the general principles, the system, school principal and funding, education and teaching to the legal responsibilities of vocational education, highlighted summarized the operability targeted specific provisions and legislative mind, which were established according to different situation in the province, city to guid the development of local vocational education, viz. the bright spot of the throughout vocational education legislation. through the comparison from different aspects, the article summarized the fundamental basis, basic principles and basic experience, pointed out the main issue of local vocational education legislation, raised suggestions about how to revise and improve the local vocational education legislation. first, the legislative bases of local vocational education are the constitution and education law, labor law, vocational education law and other vocational education vi law, and a series of national vocational education laws and regulations. second, the local vocational education legislation should adhere to the fundamental principle of three must be, namely, must be combined with local economic development; must follow the basic rules of the development of vocational education; must implement the relevant requirements of the vocational education law and other laws and regulations. third, the basic experiences of the local vocational education legislation are that the local vocational education legislation and local vocational education development should promote each other; should continuously improve local vocational education legislation according to the demands of local socio- economic development; should fix the successful experiences of local vocational education and vocational education policy as the content of local vocational education laws and regulations; should transform the results of vocational education research into the content of local vocational education laws and regulations; should propose solutions aiming at the problems of local vocational education and learn successful experience of vocational education legislation from other provinces and cities. fourth, the main problems of local vocational education are that there are more promotive calls and less substantive, specific articles; more copies of the vocational education law, other higher- level laws and the articles of other provinces , less independent innovation and characteristics; no highlights on the characteristics of the local socio- economic development; more pursuits for large or small and complete and less according to needs; the development of local vocational education generally rely on the promotion of vocational education policy and there are less local vocational education rules and regulations promulgated by local government. fifth, the responses to improve local vocational education legislation, described the ways and means to complete revisions firstly, then proposed to identify the vocational education system and operational mechanism, to enrich the content of vocational education system, to realize the sharing of resources of local vocational education, to improve the double type vocational education faculty building, to adjust the overall layout of the professional, to standard job access, to increase the free of charge intensity of secondary vocational education, to increase the penalty articles for violations of vocational education and so to focus on the changes and improvement of the local vocational education legislation. keywords: vocational education; local; comparison; legislation ii 学位论文原创性声明 本人所提交的学位论文我国地方职业教育立法比较研究 ，是在导师的指导下， 独立进行研究工作所取得的原创性成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含 任何其他个人或集体已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出重要贡献的个人 和集体，均已在文中标明。 本声明的法律后果由本人承担。 论文作者（签名） ： 指导教师确认（签名） ： 年 月 日 年 月 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解河北师范大学有权保留并向国家有关部门或机构送交学 位论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人授权河北师范大学可以将学位论 文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其它复制手段保 存、汇编学位论文。 （保密的学位论文在 年解密后适用本授权书） 论文作者（签名） ： 指导教师（签名） ： 年 月 日 年 月 日 1 1 绪 论 1.1 问题的提出 1996 年 5 月 15 日，第八届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议通过了中 华人民共和国职业教育法 （以下简称职业教育法 ） ，并决定于当年 9 月 1 日起实施， 这是中国职业教育发展史上具有里程碑意义的重大事件，为职业教育的发展提供了法律 保障，使我国职业教育的发展走上了法制化轨道，它标志着我国的职业教育事业进入了 有法可依、依法治教的阶段。随后，我国大部分省、市、自治区出台了职业教育法的地 方配套法规、规章，从而形成了比较完整的职业教育法体系。 职业教育法的颁布实施为我国职业教育的改革和发展起到了一定的保驾护航作 用，但同时， 职业教育法在贯彻执行过程中出现了不少“现实无奈” ，与经济、社会 发展联系得最紧密的职业教育在一段时间以来并没有出现“大力发展”的喜人局面。那 么是什么原因使我国的职业教育法出现如此的“现实无奈”？我国的职业教育法 应该充实哪些内容，尤其是地方职业教育立法究竟应该充实哪些内容，如何做到“刚性 执行”？在此，文章就我国地方职业教育立法，试进行相关比较，对地方职业教育立法 的未来走向及其修改完善作一些展望和假想。 1.2 相关概念界定 1.2.1 职业教育 职业教育，是指受教育者获得某种职业或生产劳动所需的职业知识技能和职业道德 的教育，职业高中、中专、技校等职业学校的教育及对职工的就业前培训等，都属于职 业教育， 与普通教育和成人教育相比， 职业教育侧重于实践技能和实际工作能力的培养， 它是教育的重要组成部门，是促进经济发展和劳动就业的重要途径。1 1.2.2 职业教育法 职业教育法有广义和狭义之分，广义的职业教育法是调整职业教育活动的法律规范 的总称，它包括宪法、教育法、劳动法中有关职业教育的法律规范，包括职业教育法 ， 2 还包括有关职业教育的行政法规、地方性法规、规章等；狭义的职业教育法仅指 1996 年 5 月 15 日颁发的职业教育法 。本文中所说的“职业教育法” ，指的是广义上的职 业教育法，职业教育法是我国教育法律体系的重要组成部分之一，它是我国职业教育健 康发展的法律保证。2 1.2.3 地方立法 地方立法，指特定的地方国家机关，依法制定和变动效力不超过本行政区域范围的 规范性文件活动的总称。地方立法是相对于中央立法而言的立法，是构成国家整个立法 的一个重要方面。我国地方立法目前由一般地方立法、民族自治地方立法和特区地方立 法所构成。在一般立法和民族自治地方立法内部，又有层次的区别。3 中国幅员辽阔，情况复杂，各地发展不平衡。为维护国家法制统一，同时又适应各 地不同情况， 宪法和立法法规定，除全国人民代表大会及其常务委员会制定法 律外，国务院根据宪法和法律，可以制定行政法规；省、自治区、直辖市的人民代表大 会及其常务委员会在不同宪法和法律、 行政法规相抵触的前提下， 可以制定地方性法规， 批准较大的市的人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规；民族自治地方的人民 代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。此 外，国务院各部门和具有行政管理职能的直属机构根据法律和行政法规，可以在其职权 范围内制定部门规章；省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府，根据法律、行政法 规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，可以依法制定规章。4 1.3 研究目的及意义、研究现状及研究方法 1.3.1 研究目的及意义 地方职业教育立法是与国家职业教育立法相对应的概念，有其自身的特点。但是， 地方职业教育立法又是国家职业教育立法体系的一个重要组成部分，并且对于国家职业 教育立法和职业教育法制建设有着至关重要的作用。职业教育的发展关键在市、县，由 于我国是一个幅员辽阔的国家，由于各种原因，各地经济、教育、文化发展很不平衡， 因而职业教育地方立法更是在某种程度上成为我国职业教育法治建设进程的一支重要 推动力量。加强地方职业教育立法的比较研究，探索地方职业教育立法的一般规律。 3 1.3.2 研究现状 职业教育法自 1996 年颁布实施已有十余年的历史，大部分省、市、自治区结 合本地实际颁布了地方性法规。各地在制定职业教育地方性法规或规章的过程中虽然不 同程度的借鉴外省、市、自治区成功的立法实践和经验，也有个别省、市地方职业教育 立法的研究，但尚没有系统地对地方职业教育立法有总体的研究，地方职业教育立法比 较研究基本属于一片空白。 1.3.3 研究方法 文献分析法：在论文撰写过程中，笔者查阅了如干省市地方职业教育法规及当代很 多学者、专家对职业教育立法的研究成果，力求对其理论、历史及其在国内外的发展有 一较为系统的了解。 比较分析法：本文在运用文献法的基础上，运用对比、分类、评价和解释等方法， 在深入分析的基础上，提出今后完善我国地方职业教育立法的建议。 4 2 我国地方职业教育立法概述 依据法理学的通说，法律体系是一国全部现行法律规范按照一定的原则组成若干法 律部门及法律层次，并由此形成一个有机结合、相互和谐的法律体系。我国职业教育法 律体系有宪法、法律、行政法规、地方性法规和规章等。 2.1 地方职业教育立法在职业教育法律体系的地位和作用 近年来在联合国科教文组织倡导的改革方向中，本土化、地方化的价值取向是十分 突出，因而不拘一格的多元化探索也就显现出了其“因地制宜”的重要价值。根据欧洲 学者的研究，欧洲各国的职业教育有其不同的发展模式。既有纯粹的市场经济模式、典 型的计划经济模式，也有这两种模式综合的模式，还有长期积淀形成的特有模式（德国、 瑞士等国的“双元制”等） 。中国的地区差异并不比欧洲的国别差异小，各地区的政治、 经济、文化、法律等基础环境有着诸多不同。为此，通过地方立法促进职业教育的发展， 进而促进地方经济和社会的整体发展，已经是我国当前经济和社会发展的必然选择。5 笔者认为，既然地方政府有一定的发展经济的自主权，那么与之紧密相关的，职业 教育发展的自主权也应在一定程度上给予地方。就职业教育中的专业设置、课程安排、 实验实习、招生数量、学历等级、就业分配，以及相关评价而言，国家缺少具体的实施 意见，即使有也大多难以顾及地方的差异和特色，在以上方面地方职业教育立法有较大 的空间，从而以地方职业教育立法促进地方经济和行业发展，为地方服务。 因此，为了切实推进我国职业教育的发展，开展地方职业教育立法的创新探索是十 分必要和可行的。 2.2 地方职业教育立法的依据和原则 2.2.1 地方职业教育立法的依据 职业教育立法要有依据，地方职业教育立法也不例外。而且由于地方职业教育立法 不是独立的一级立法， 所制定的地方性法规具有从属性的明显特征， 因此必须符合宪法、 职业教育法律和行政法规的要求，不得与上位法相抵触。6 （1）宪法 5 宪法是一个国家全部法的总渊源，宪法中规定的国家根本制度（社会制度、国家制 度） 、国家生活的基本原则、国家机构、公民的基本权利和义务等，都直接或间接地制 约着教育活动，涉及职业教育比较直接的一是明确了国家发展社会主义的教育事业的主 导地位，同时鼓励集体经济组织、国家企业事业组织和其他社会力量依照法律规定举办 各种教育事业；二是明确了公民有劳动的权利和义务，国家对就业前的公民进行必要的 劳动就业训练；三是明确了公民有受教育的权利和义务。因此宪法是一切职业教育立法 的重要依据。 （2）职业教育法律 由国家最高权力机关制定的职业教育规范性文件，称为职业教育法律。职业教育法 律包括教育法 、 劳动法 、 职业教育法和其他法律中有关职业教育的法律规定。 教育法一是明确了国家实行职业教育制度和成人教育制度。各级政府、有关行 政部门以及企业事业组织有义务发展并保障公民接受职业学校教育或者各种形式的职 业培训；二是规定了从业人员有依法接受职业培训和继续教育的权利和义务，明确国家 机关、企业事业组织和其他社会组织有为本单位职工的学习和培训提供条件和便利的义 务；三是规定了国家鼓励企业事业组织、社会团体及其他社会组织同高等学校、中等职 业学校在教学、科研、技术开发和推广等方面进行多种形式的合作，通过适当形式，支 持学校的建设，参与学校管理。 劳动法一是规定了劳动者享有平等就业和选择职业、取得劳动报酬、休息休假、 获得劳动安全卫生保护、接受职业技能培训等权利，劳动者有完成劳动任务，提高职业 技能，执行劳动安全卫生规程，遵守劳动纪律和职业道德等义务；二是规定了国家发展 职业培训事业，开发劳动者的职业技能，提高劳动者素质，增强劳动者的就业能力和工 作能力的义务；三是规定了用人单位应当建立职业培训制度的义务；三是规定了由国家 确定职业分类，实行职业资格证书制度。 职业教育法是职业教育的基本法，是依据宪法和教育法等法律制定的调整职业 教育内部、外部相互关系的基本法律准则，也可以说是“职业教育的宪法” ，职业教育 法律体系中的“母法” 。该法共五章四十条，它对职业教育的地位、作用、体系结构、 方针原则、办学职责、管理体制和经费渠道等都做了规范。 此外， 民办教育促进法等法律也包含了职业教育的内容。 （3）教育行政法规 在我国，根据宪法第八十九条规定，行政法规专指国务院根据宪法和法律制定的规 6 范性文件。我国目前生效的有关职业教育行政法规主要有： 教师资格条例 （1995 年 12 月 12 日国务院发布） ； 国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定 （2005 年 10 月 28 日国务院发布） ； 残疾人教育条例 （1994 年 8 月 23 日颁布实施） ； 中华人民 共和国民办教育促进法实施条例 （2004 年 3 月 5 日国务院令第 399 号公布，2004 年 4 月 1 日起施行） ；此外还有一些特殊形式的行政法规。随着职业教育法制的完善，职业 教育行政法规的形式将逐步走向完善统一。 2.2.2 地方职业教育立法的基本原则 地方职业教育立法首先要遵循地方立法的原则，就是“不抵触、有特色”的原则7， 这方面的内容不是本文研究的重点，以下仅从促进地方职业教育发展的角度，谈几点地 方职业教育立法应该坚持的基本原则，即做到“三个必须” 。 （1）必须与地方经济社会发展相结合。职业教育与地方经济发展具有良好的互动 关系，地方经济是职业教育发展的基础和物质保证，职业教育则为地方经济社会发展提 供人才保障和技术支撑。 因此， 地方职业教育立法必须以地方经济社会发展为客观基础， 有针对性地制定有关内容。 （2）必须遵循职业教育发展的基本规律。与经济发展、市场需求和劳动就业的紧 密联系是职业教育区别于其他教育门类的基本规律。从我国现代职业教育发展中，可以 清楚地看到，什么时候尊重了职业教育的基本规律，职业教育就会得到发展；什么时候 违背了职业教育的基本规律， 职业教育就要蒙受损失， 进而影响到经济发展和社会进步， 地方职业教育立法是调整地方职业教育各方利益的主要法律依据，因此，地方职业教育 立法更不例外要遵循职业教育发展的基本规律。 （3）必须具体贯彻落实职业教育法等法律法规的有关要求。地方职业教育立 法应重点对职业教育法等法律法规中应由地方规定的事项进行细化和明确，增强其 可操作性。 2.3 改革开放以来我国地方职业教育立法发展的历史回顾 地方职业教育立法的发展是以职业教育法颁布为分水岭，就是在职业教育法 颁布前，各地为发展职业教育，推进职业教育的法制化进程，部分省份制定了职业教育 条例，1996 年职业教育法颁布后，为贯彻落实职业教育法 ，各地又根据本地实 7 际，制定颁布了地方职业教育条例或实施办法。 2.3.1职业教育法颁布前地方职业教育立法的基本情况 1996 年职业教育法颁布前，全国共有 16 个省、市自治区制定颁布了职业教育 （12 个）或职工培训（4 个）的条例，其中颁发的职业教育条例中有 5 个省份是专门针 对中等职业教育的条例。现行的已有 9 个条例已经失效。详见下表。 省市 法律名称 发布时间 实施时间 备注 北京 北京市中等职业技术 教育条例 1990 年 1 月 19 日 1990 年 6 月 1 日 已失效 天津 天津市职工教育条例 1990 年 12 月 19 日 1991 年 3 月 1 日 已失效 河北 河北省发展职业技术 教育暂行条例 1985 年 12 月 23 日 1986 年 7 月 1 日 已失效 山西 山西省职业技术教育 条例 1988 年 7 月 19 日 1988 年 7 月 19 日 已失效 辽宁 辽宁省职业技术教育 条例 1987 年 7 月 25 日 1987 年 7 月 25 日 已失效 吉林 吉林省职工教育条例 1991 年 2 月 4 日 1991 年 2 月 4 日 2001 年 9 月 29 日修订 黑龙江 黑龙江省职业技术教 育条例 1992 年 8 月 18 日 1992 年 10 月 1 日 已失效 上海 上海市职工教育条例 1988 年 1 月 9 日 1988 年 1 月 9 日 已失效 江苏 江苏省职工教育条例 1993 年 9 月 4 日 1993 年 9 月 4 日 2004 年 5 月 1 日修订 浙江 浙江省中等职业技术 教育条例 1991 年 5 月 29 日 1991 年 5 月 29 日 安徽 安徽省职业教育条例 1994 年 7 月 18 日 1994 年 9 月 1 日 1997 年 11 月 2 日修订 福建 福建省中等职业教育 条例 1994 年 11 月 22 日 1994 年 11 月 22 日 已失效 山东 山东省中等职业技术 教育条例 1987 年 9 月 8 日 1987 年 9 月 8 日 已失效 湖南 湖南省职业教育条例 1994 年 12 月 29 日 1994 年 12 月 29 日 8 四川 四川省中等职业技术 教育暂行条例 1991 年 7 月 29 日 1991 年 7 月 29 日 贵州 贵州省职业技术教育 暂行条例 1986 年 12 月 29 日 1987 年 7 月 1 日 2.3.2职业教育法颁布后地方职业教育立法的基本情况 1996 年职业教育法颁布后，各省、市、自治区以及部分较大市结合本地实际， 陆续制定颁布了实施职业教育法办法或条例，详见下表。 省市 法律名称 颁布时间 实施时间 备注 北京 北京市实施中华人民共和国职 业教育法办法 1997 年 10 月 1 日 1997 年 10 月 1 日 天津 天津市职业教育条例 2007 年 5 月 23 日 2007 年 7 月 1 日 河北 河北省实施中华人民共和国职 业教育法办法 1999 年 4 月 2 日 1999 年 4 月 2 日 山西 山西省实施中华人民共和国职 业教育法办法 1997 年 9 月 28 日 1997 年 9 月 28 日 内蒙古 内蒙古自治区实施中华人民共 和国职业教育法办法 2003 年 9 月 30 日 2003 年 12 月 1 日 辽宁 辽宁省实施中华人民共和国职 业教育法办法 1997 年 1 月 23 日 1997 年 1 月 23 日 2004 年 6 月 30 日 修订 吉林 吉林省职业教育若干规定 1997 年 4 月 1 日 1997 年 4 月 1 日 黑龙江 黑龙江省职业教育条例 2001 年 10 月 19 日 2002 年 1 月 1 日 2005 年 06 月 24 日修订 上海 上海市职业教育条例 2004 年 5 月 20 日 2004 年 7 月 15 日 江苏 江苏省实施中华人民共和国职 业教育法办法 1999 年 8 月 23 日 1999 年 10 月 1 日 安徽 安徽省职业教育条例 2007 年 10 月 28 日 2008 年 1 月 1 日 江西 南昌市职业教育条例 2008 年 12 月 8 日 2009 年 1 月 1 日 山东 山东省职业教育条例 2000 年 12 月 22 日 2000 年 12 月 22 日 河南 河南省实施中华人民共和国职 业教育法办法 1997 年 7 月 25 日 1997 年 9 月 1 日 湖北 湖北省实施中华人民共和国职 业教育法办法 2007 年 9 月 29 日 2007 年 12 月 1 日 湖南 湖南省职业教育条例 1999 年 6 月 4 日 1999 年 6 月 4 日 广东 深圳市职业训练条例 2003 年 4 月 2 日 2003 年 7 月 1 日 9 海南 海南省实施中华人民共和国职 业教育法办法 2000 年 5 月 26 日 2000 年 6 月 1 日 重庆 重庆市职业教育条例 2007 年 7 月 27 日 2007 年 9 月 1 日 四川 四川省实施中华人民共和国职 业教育法办法 1999 年 10 月 1 日 1999 年 10 月 1 日 贵州 贵州省职业技术教育暂行条例 2004 年 5 月 28 日 2004 年 5 月 28 日 修订 云南 云南省职业教育条例 1999 年 4 月 2 日 1999 年 4 月 2 日 2005 年 9 月 26 日 修订 西藏 西藏自治区实施中华人民共和 国职业教育法办法 2002 年 3 月 26 日 2002 年 6 月 1 日 陕西 陕西省实施中华人民共和国职 业教育法办法 2000 年 8 月 4 日 2000 年 8 月 4 日 2004 年 8 月 3 日修 订 青海 民和回族土族自治县发展职业教 育条例 2004 年 5 月 29 日 2004 年 9 月 1 日 2.3.3 地方职业教育立法与地方职业教育发展的关系 职业教育立法与职业教育的发展有着极为密切的联系。一方面，没有职业教育发展 的需要，就不可能有职业教育立法的产生与完备；另一方面，没有职业教育立法就不可 能有职业教育发展的规范化、持续化、高水平化。在全国范围来看，各地职业教育的快 步发展时刻没有离开职业教育的立法。应该说，没有地方职业教育立法就不可能有地方 职业教育的规范化、持续化，就不可能有职业教育的全面发展，从这个意义上说，地方 职业教育的发展史，也是地方职业教育立法的发展史。各地都随其职业教育的发展情况 而制定的地方职业教育法规活动，使这些地区的职业教育得到了健康和蓬勃发展。8 10 3 若干地方职业教育立法比较 本文对河北省、上海市、安徽省和重庆市制定的职业教育条例或实施职业教育法 办法进行重点比较，选取的理由主要是河北是全国第一个制定职业教育条例的省份；上 海市是经济社会比较发达的地区；安徽省在职业教育法出台前就颁布了职业教育 条例 ，在出台后，于近期进行了修订，条例名称没有发生改变，有一定的连续性；重 庆市是近期颁布的职业教育条例的直辖市。此外，还在部分内容加进了有立法权的较大 市宁波的地方职业立法的比较。 3.1 职业教育立法时的经济社会发展状况比较 3.1.1 地方职业教育发展差异的影响因素。 地区间职业教育发展差异从总体上看是由于地方经济发展水平差异造成的。具体来 讲，地区间职业教育发展差异与各地区的经济结构、人民生活水平、城市化程度、财政 支出和财政制度等有密切的关系。职业中学生均事业费与人均 gdp 的关系更为密切， 而且经济速度增长越快的地区职业中学生均事业费的增速也越快。这种变动趋势表明， 职业中学生均事业费的地区差异主要由各地区的经济发展水平的差异决定的。9 3.1.2 经济社会发展状况与地方职业教育法规内容紧密联系。 选取了四省市地方职业教育法规立法当年的经济社会发展有关数据。 四省市经济社会发展情况比较表 省 份 河北 上海 安徽 重庆 年份 1999 2004 2007 2007 总人口 （万人） 6614 1352.39 6675.7 2816 国内生产总值（亿元） 4569.19 7450.27 7345.7 4111.82 人均国内生产总值（元） 6908.36 55089.66 11003.64 14601.63 11 地方财政收入（亿元） 223.28 1119.72 543.5 788.56 人均财政收入(元） 337.59 8279.56 814.15 2800.28 城镇居民人均可支配收入 （元） 5365.03 16683 11473.6 13715 农民人均纯收入（元） 2441.5 7337 3556.3 3509 普通高中生均预算内教育 事业费（元） 1152.04 7155.94 1636.62 2087.42 职业中学生均预算内教育 事业费（元） 807.96 5190.53 1716.6 2764.77 普通高中生均预算内公用 经费（元） 208.82 2232.24 185.97 576.05 职业中学生均预算内公用 经费（元） 99.84 1680.47 214.55 761.22 资料来源：历年中国教育经费统计年鉴、各省历年国民经济和社会发展统计公报 从以上数据可以看出，上海 2004 年人均国内生产总值均远远高与 2007 年安徽、重 庆的数值，决定了职业中学生均教育事业费、公用经费比安徽、重庆要高出许多倍，也 决定了在地方职业教育立法时的经济社会基础。安徽在二十条中规定： “中等职业学校 的生均公用经费标准应高于普通高中” ，这是符合职业教育发展基本规律的，同时也符 合安徽立法当时的社会经济发展情况， 2007 年立法当年的职业中学生均教育事业费、预 算内公用经费也均高于普通高中。 3.1.3 地方社会经济发展状况决定了地方职业教育立法的基础 职业教育是一种职业准备教育，培养目标是各种类型的职业技术人才。这种人才的 特性，决定了职业教育与经济发展、市场需求和劳动就业联系的紧密性，这就是职业教 育区别于基础教育、高等教育和成人教育等教育门类的最大特殊性，也是职业教育发展 的基本规律。地方职业教育立法是地方制度建设的重要手段和方式，如果离开了地方经 济社会发展这一客观实际基础，偏离了职业教育发展的基本规律，那么地方职业教育立 法就是无的放矢、摆花架子、故弄玄虚，成为一种为立法而立法的制度摆设。地方经济 社会发展实际能够为地方职业教育立法提供各个方面的现实状况、存在的社会问题、存 在的矛盾纠纷和利益纠纷、存在的制约因素和困难条件、存在的不同危机和种种隐患， 以及不同阶层和方面的希望、愿望、要求，还有与比自己发达的地方的差距等基础情况 和资料，使地方职业教育立法能够做到有的放矢和具有较强的针对性、符合实际性和操 12 作性，成为真正能够推动和促进地方经济社会发展的制度保障。 10不同的行政区域因自 然条件、资源环境、经济基础和文化差异等不同，经济社会发展就体现出不同的特殊性。 地方经济社会发展的差异和特殊性就决定着地方职业教育立法的特色和优势。比如，上 海由于地方经济社会发展出于全国领先，在教育附加费的使用上就明确用于中等职业教 育的比例应当不低于 22%； 重庆市对三峡库区移民的相关职业教育和职业培训问题进行 专门的体现。 3.2 立法机构、立法名称、立法结构比较 3.2.1 立法机构的比较。 地方职业教育立法有两个层次，一是地方人民代表大会及常务委员会制定的地方法 规，河北、上海、安徽、重庆均为省、市人大制定的地方法规；二是地方人民政府制定 的政府规章，地方政府制定涉及职业教育的政府规章比较少，这是应该特别注意的一个 方面。需要说明的是，类似河北省人民政府关于大力推进职业教育改革与发展的实施 意见等省政府发布的涉及职业教育的文件，属于省政府颁布的规范性文件，不属于地 方政府规章，也不属于地方职业教育立法的范畴。 3.2.2 立法名称比较。 就目前现行的地方职业教育法规、规章中，地方人大制定的法规较多，名称有“条 例”和“实施办法”两种，如“上海市职业教育条例”和河北省实施职业教育法实 施办法。 3.3.3 立法结构比较 职业教育法 （共 40 条） ：总则（11 条） 、职业教育体系（5 条） 、职业教育的实 施（9 条） 、职业教育的保障条件（13 条） 、附则（2 条） 。 河北、上海、重庆、安徽等省市的条例或办法中设置了章，北京、天津等省市没有 设章。在地方立法技术上，对此没有特殊的要求，设章的主要原因是条文繁多，否则没 有分章的必要。 河北分为四章（共 41 条） ：总则（6 条） 、职业教育实施（11 条） 、职业教育的保障 13 条件（16 条） 、法律责任（7 条） 、附则（1 条） ；上海分为六章（共 53 条） ：总则（10 条） 、职业学校教育（17 条） 、职业培训(11 条)、相关管理制度（9 条） 、法律责任（4 条） 、 附则（1 条） ；安徽分为六章（共 50 条） ：总则（8 条） 、职业教育实施（16 条） 、职业教 育的管理（12 条） 、职业教育的保障（10 条） 、法律责任（3 条） 、附则（1 条） ；重庆分 为七章（56 条） ：总则（10 条） 、职业学校与培训机构（15 条） 、教师与受教育者（10 条） 、教育与教学（4 条） 、保障措施（7 条） 、法律责任（9 条） 、附则（1 条） 。 3.3 立法内容比较 3.3.1 总则 总则一般包括立法目的，适用范围，该地区职业教育发展的基本原则，政府及教育、 劳动保障等部门在促进职业教育发展中的义务，行业组织和企业、事业单位在职业教育 发展中的义务。由于职业教育立法目的属于国家立法规范的范畴，在职业教育法中基本 都有明确的表述，不是地方职业教育立法调整的重点内容。 有地方特色的