（产业经济学专业论文）内蒙古城郊失地农民问题研究.pdf

摘要 随着我国工业化和城市化的加速发展，工业部门和城市部门对土地的需求越来 越大，导致了城郊农民的集体土地被大量征用。又由于我国的征地仍然沿袭计划时 期的方法以及城乡二元结构的存在，失去土地的农民成了“务农无地、就业无岗、 社保无份 的三无人员，给我国的社会稳定和经济的持续发展造成了威胁。内蒙古 自治区利用“西部大开发 和“东北振兴”等有利条件，工业化和城市化的步伐不 断加快，城郊失地农民的问题也越来越严重。本人根据调查来的数据以及经济学研 究方法，对内蒙古城郊失地农民的现状及原因作一分析，并提出一些解决该问题的 思路。 关键词：失地农民；现状；社会保障 i s s u er e s e a r c ho fl a n d l e s sp e a s a n t si n i n n e rm o n g o l i as u b u r b s a b s t r a c t a sc h i n a si n d u s t r i a l i z a t i o na n du r b a n i z a t i o nd e v e l o p sa c c e l e r a t e d t h ei n d u s t r i a l s e c t o ra n du r b a ns e c t o ra r eg r o w i n gd e m a n df o rl a n d ，al o to fc o l l e c t i v el a n do w n e dt o s u b u r b sf a r m e r si sl e dt ob er e q u i s i t e d a sc h i n a sl a n dr e q u i s i t i o ns t i l lf o l l o wt h em e t h o d i nt h ep l a n n e dp e r i o da n dt h ee x i s t e n c eo ft h ed u a lu r b a n r u r a ls t r u c t u r e ，t h ef a r m e r sw h o h a v el o s tt h e i rl a n db e c a m et h r e e - n os t a f f ，w h oi s ”n ol a n dt op l a n t ，n ow o r kt od o ，n o s o c i a ls e c u r i t yt oo w na n da l s ot h r e a t sc h i n a ss o c i a ls t a b i l i t ya n ds u s t a i n e de c o n o m i c d e v e l o p m e n t i n n e rm o n g o l i aa u t o n o m o u sr e g i o n ，b r o u g h tt h eg o o dn e w so f ”w e s t e r n d e v e l o p m e n t ”a n d ”r e v i t a l i z i n g t h en o r t h e a s t ”i n d u s t r i a l i z a t i o na n du r b a n i z a t i o n c o n t i n u et os p e e du pt h ep a c e ，t h ep r o b l e mo nl a n d l e s sp e a s a n t so ft h es u b u r b sh a v e b e c o m ei n c r e a s i n g l ys e r i o u s a c c o r d i n gt ot h es u r v e yd a t aa n de c o n o m i c sr e s e a r c h m e t h o d ，1w i l la n a l y s i st h es t a t u sa n dt h er e a s o n so fl a n d l e s sp e a s a n t si ni n n e rm o n g o l i a s u b u r b sa n dm a k es o m ei d e a st os o l v et h ep r o b l e m k e yw o r d ：l a n d l e s s p e a s a n t s ；s t a t u s ；s o c i a ls e c u r i t y d ir e c t e db y ：p r o f l i uy o n g a p d iic a n tf o rd o c t o rd e g r e e ：lius hig a n g ( i n d u s t r ye c o n o n y ) ( c o l l e g eo fe c o n o m i c sa n dm a n a g e m e n t i n n e rm o n g o f i aa g r i c u l t u r a lu n i v e r s i t y h o h h o t0 1 0 0 1 8 c h i n a ) 内蒙古农业大学 研究生学位论文独创声明 本人申明所至交的学位论文是我本人在导师指导下进行的研究 工作及取得的研究成果据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的_ 地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果：也不包 含为获得我校或其他教育机构的学位或证书而使用过的材料，与我一 同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说。 明并表示谢意 申请学位论文与资料若有不实之处。本人承担一切相关责任 论文作者签名：童1 1 自一日期：2 趑聋么刁 内蒙古农业大学研究生学位论文版权使用授权书 本人完全了解内蒙古农业大学有关保护知识产权的规定，印：研 究生在攻读学位期闻论文工作的知识产权单位属内蒙古农业大学本 人保证毕业高校后，发表论文或使用论文工作成果时署名单位为内蒙 古农业大学，且导师为通讯作者，通讯作者单位亦署名为内蒙古农业 大学学校有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电 子文档，允许论文被查阅和借阅学校可以公布学位论文的全部或部 分内容。( 保密内容除外) ，采用影印缩印或其他手段保存论文 论文作者签名： 指导教师签名： 日 期： 内蒙古农业大学硕士学位论文 1 1 绪论 1 1 国内外研究现状 1 1 1 国外关于失地农民问题研究 ( 1 ) 英国的“圈地运动”及对失地农民的影响研究 “圈地运动”特指1 5 世纪末至1 9 世纪上半叶英国贵族用暴力手段大规模剥夺 农民土地的过程。关于圈地运动对农民产生的影响，很多学者都从不同角度进行了 研究。当代著名经济学家诺斯赋予圈地运动“农业革命”的意义，认为它不但促进 了大地产的形成，提高了土地的产出效率，而且为工业革命创造了条件。而大部分 学者则从不同角度研究了“圈地运动给农民带来的不良影响。据法国历史学家芒 图进行统计，从1 8 世纪中叶到1 9 世纪初，英国议会通过的圈地法令达2 9 2 1 个。 尽管“圈地运动”曾遭到农民的强烈反对，有时还爆发过较大规模的武装冲突，在 若干教区中宣布圈地便引起骚乱，但“圈地运动”在英国政府的强制推动下，不仅 使大批雇工失去土地，而且还使相当一批自耕农也被迫离开村庄，同时还有其他许 多几乎完全依靠工作来谋生的铁匠、木匠、车匠等自由民也被驱赶出了农村。有的 学者指出：“这一部分农村人口像被从曾将养活他们的土地里拔出来似的，从今以 后，既没有家又没有可依附的东西，遂成为不固定而流动的人口。关于这些被从 农村驱赶出来的农民的出路及后果，英国历史学家考特指出，被驱赶的农民不是流 入城市就是沦为农业工人阶级这些时运不济的人在加入这一阶级的时候几乎已到 了赤贫的地步。芒图也指出，这些人开始从乡村像市镇迁移，以及从市镇向城市迁 移，对于这些丧失了全部或一部分惯常收入的农民来说，工业就是唯一可能的出路， 田地拒绝他们工作，他们就到工厂去找工作。然而，这些“农民由于需要和缺乏工 作而被大批地逼向城市，在那里，由于他们的在织机上或熔炉边新职业的缘故，他 们不久就会有耗竭自己及其子孙的离奇的结果。这样，圈地以及大地主囤购土地 的最后结果，就是把大批闲出来的人力交给工业去支配”。关于因“圈地运动”被 从农村赶出来的农民的生活状况，马克思和恩格斯也曾有过精辟论述。他们注意到， 被突然抛出惯常生活轨道的农民，他们不习惯工厂的劳动纪律，因而宁可流浪，也 不愿进工厂做工。马克思曾指出：“他们大批地变成了乞丐、盗贼、流浪者，其中 一部分是由于习性，但大多数为环境所迫”。还有的学者将当代一切火海，如生活 必需品的价格高昂，下层阶级的道德堕落以及贫困的加重都归罪于圈地。英国的这 种通过“圈地运动 牺牲农民利益，使他们沦为无产者而推动其工业革命的做法， 虽然加快了英国城市化与工业化的进程，并很快使英国成为资本主义强国，但也给 英国带来了永远抹不去的耻辱。英国暴力式的圈地运动，为我国城市化进程提供了 负面的借鉴意义。要求我们对失地农民问题的解决，必须从失地农民的特点入手， 选择有效的制度安排，以切实解决失地农民职业转换和就业中的各种问题，切忌只 求结果不重过程，片面追求城市化而忽略失地农民利益。 2 内蒙古城郊失地农民问题研究 ( 2 ) 拉美的城市化进程与失地农民问题 进入第二次世界大战以来，拉美学者对失地农民问题进行了较深入地研究，且 影响较大。第二次世界大战以来，拉美国家由于城市化和工业化进程加快等原因， 失地农民人数急剧增多，又由于失地农民在农村失去生存的依托后，大量人口涌向 城市，而城市经济却难以承受众多的移民。他们无法在城市中找到立足之地，只能 生活在城市外围一些简陋的生活居所。这些生活在贫民窟的失地农民既享受不到公 共服务设施的便利，也无法获得正规的工作机会，同样因为经济地位的低下使他们 无法参与到政治进程，从而出现了边缘化倾向。拉美学者认为“边缘化是一种多 方位现象，认为“边缘化 通常发生在向现代化过渡的进程中，而这种过渡往往是 不同步的或不平衡的，因为社会中普遍存在的传统和现代化的两种价值观、信念、 行为、体制和社会范畴。这种不同步或不平衡意味着在向现代化过渡的进程中，有 些人、团体和地区落伍了，或难以参与这一进程，同时也不能从这一进程中受益， 只能处于“边缘化”地位。他们之所以处于边缘地位或甚至被排斥在社会等级之外， 是因为他们在政治、经济和文化上都不能被结合在社会或阶级体系中，他们既不属 于已将其排斥出去的农村，又不属于无法吸纳他们的城市，因而，他们被遗忘在现 代化进程的边缘线上。“二元论”将社会参与不足视为“边缘化的主要特征。要 改变其边缘化特征，应增加社会参与。 1 9 世纪末2 0 世纪初，美国采取了自由主义的城市化政策，也带来了十分严重 的社会问题，主要表现为失去土地的农民进城造成的对城市秩序的巨大冲击，美国 社会学者帕克等进行了大量研究。除美国外，其他发展中国家的城市化也都采用了 自由放任的政策，大量进城农民居无定所，就业十分艰难，这种情况的存在不但制 约了城市的发展进程，同时使城乡差距越来越大。对此，许多研究发展中国家社会 问题的专家都进行过论述。 纵观国外对失地农民的研究，主要从失地农民生活现状和形成的原因等方面进 行了研究，对我国失地农民问题的研究具有一定的借鉴意义。首先，失地农民边缘 化问题产生通常是发生在向现代化过渡的进程中，而这种过渡是不同步的或不平衡 的，造成他们既不属于已将其排斥出去的农村，又不属于无法吸纳他们的城市，这 对研究我国失地农民问题是有一定意义的。同时，由于失地农民就业技能较低或社 会保障缺位等其他方面的原因，导致失地农民会出现暂时性的生活困难等问题。但 是，还应看到我国的失地农民问题与其他国家的失地农民问题相比还有其特殊性。 一是除英国外，其他欧美国家和发展中国家的失地农民问题都是在自由放任的市场 条件下发生的。每一个人都有自由迁徙权，其农民转变为工人属于自愿行为，农民 进城没有先决条件，农民进城务工，只是职业的改变，并没有发生身份的改变。只 要财力允许，己进城的农民还可以返回农村重新购买土地当农民。但是我国则不同， 我国自2 0 世纪五十年代以来一直实行严格的城乡分割制度，失去土地的农民转为 内蒙古农业大学硕上学位论文 3 非农业户口后，不仅意味着职业的转变，也意味着身份的转变，而且由于身份的不 可逆性，农转非的农民失去了土地后是不可能重新获得农民的身份的，也就永久失 去了土地，所以中国的失地农民与外国的失地农民相比而言失地后的生活风险更 大。二是欧美国家的征地大都是在完全补偿情况下进行的，所以政府没有安置责任， 失地农民问题产生是市场化的结果。而中国的征地补偿制度实施的是相当补偿原 则，强制性体现较多而市场化明显不足，所以中国失地农民问题产生的原因是因为 征地补偿不足和制度安排失效的结果，应由政府通过制度安排和市场干预来进行解 决。 1 1 2 国内关于失地农民问题的研究 国内学者对失地农民问题进行了研究，主要集中在城市化过程中不健全的土地 征购制度、不完善的社会保障体制和就业体制、不完全的城市化等几个方面。对此， 学术界己经进行了相当多的理论和实证研究，并有针对性地提出了很多政策建议， 中国城市化和失地农民权益保护方面的文献非常庞大，也涉及多学科领域。 关于土地征购制度所存在的问题，多数学者的共识是目前的土地征购制度尚不 完善。中央财经领导小组办公室副主任陈锡文：“现行土地制度可以高度概括为三 句话：第一句话是城市土地国家所有，这很清楚：第二句话是除国家有规定以外的农 村土地归农民集体所有：第三句话是国家为了公共利益的需要可以征用土地。把这 三句话拼在一起，问题就出来了。城市土地归国家所有是指现在的城市面积，还是 以后城市扩张到哪里就算到哪里，这个没有说清楚：国家出于公共利益需要可以征 地，但集体土地通过什么途径变成国有：城市的土地是不是都是公益性的，有没有 经营性用地：农村中有国有土地，城市中有没有集体土地：法律上给一个大的规定， 政府能征用公共用地，但实际的情况是，所有的非农建设用地都征用了。”“一个时 期以来的对农村土地征占中暴露出来的问题。这是一个越来越引起大家重视的问 题，征地制度改革，要严格区分公益性用地、经营型用地，规范政府行为、给予农 民补偿，建立社会保障制度。 为从根本上解决这个问题，必须对现行征地制度进 行深度改革，因为征地制度与农地制度存在紧密联系，所以也需要对现行农地制度 进行根本改革。浙江大学汪晖对我国普遍征地权提出质疑，认为现有征地制度虽然 以控制农地过量非农转移作为设计目标之一，但是实际上并不能抑制真实世界中人 们试图通过与政府串通获得廉价土地资源，从而实现无本万利和一夜暴富目标，现 行农地征用制度具有缺乏效率和损害农民利益的特点，因此应该合理界定公共利益 和征地范围。”也有学者张永良认为我国征地范围应该再进一步缩小，但是实践过 程中存在着一定的矛盾，其原因是“进入市场经济体制后，征地制度没有作出相应 的调整，致使征地成为国家土地使用权市场的一种供地方式，而农村土地使用权市 场由于受到国家严格的限制无法快速起步，国家土地使用权市场因其巨大的市场需 4 内蒙古城郊失地农民问题研究 求而造成对土地征用的巨大压力，为了向建设单位供地，国家不得不一再使用征地 权。关于对征地补偿方式及标准进行改革的问题，学者们也提出了不同的意见和建 议。刘慧芳认为：“农地转用价格应包括农地质量价格和农地社会价值量值，其中， 农地社会价值包括农地对农民所具有的社会保障价值和农地为社会提供粮食安全。 所具有的社会稳定价值，并对这三部分价值在各产权主体之间进行分配。”黄贤金、 陈龙乾认为：“随着市场经济的发展，客观上要求土地作为商品，其价值由市场来 确定。由此，征地补偿费应参照被征土地的市场价格。应改国家征地按被征土地原 用途的实际收益确定土地补偿的做法，为按其预期收益来确定。对经营性用地，土 地补偿应参照被征地相邻地区土地的市场价格给予补偿：对公共性质事业用地，应 以基准地价为准或接近市场价格水平进行补偿，一般低于市场价格的一至二成左 右。 被征地农民一旦失去土地，也就失去了维持家庭可持续生计的主要来源。要 切实保障他们的基本生活，根本的出路在于就业。就业形势决定于劳动力的供给和 需求状况。从供给方面来看，就业主要面临着三个方面的压力：一是新增劳动力数 量，二是农村富余劳动力向非农领域和城镇转移，三是城镇的下岗和裁员。从需求 方面来看，经济增长对就业的拉动作用逐渐减弱。在改革开放初期，经济每增长一 个百分点会带动约0 4 的就业增长，但到了2 0 0 0 年，这一拉动作用降低到只有 0 1 ，2 0 0 3 年的经济增长对就业的推动作用进一步减低。从综合劳动供给和需求之 间存在的尖锐矛盾，可以看出，中国严峻的就业形势不会在短期内得到缓解。面对 如此严峻的就业形势，如何解决失地农民就业难的问题就迫在眉睫。有学者认为： 按照城镇失业率的推算，即：城镇失业率= 剩余劳动力( 劳动力供给量x 城镇化水 平) x 1 0 0 城镇化水平与城镇失业率呈逆向关联，加快城市化不仅会扩大就业空间，而且 会缓解城乡就业压力。但是在市场经济条件下，企业用人采用竞争机制，而失地农 民的文化素质低就决定了就业安置途径的艰难。“失地农民就业难，除其自身条件 原因外，也是现行征地安置政策导致的结果。随着企业用工制度逐渐市场化，目前 地方政府普遍采取货币安置的方式解决失地农民就业问题。货币安置弓l 发的突出问 题是：在大龄失地农民再就业极为困难的背景下，安置补助费用远远不能取代以往 土地所具有的“最后的保障”的社会功能。 因此，增强失地农民的就业竞争力， 从而为他们的长远发展拓展空间是解决失地农民就业问题的长远之计。“在实践中， 一次性货币补偿和实物补偿由于简单易操作，便变得较为普遍。然而因大多数农民 对现金消费的短期化行为，导致货币补偿起不到养老保障的作用。同时实物补偿 又无法满足农民的其他生活资料的取得，显然单纯的货币补偿和实物补偿均存在着 缺陷，而社会养老保障的确有弥补二者缺陷之功效，不失为一种较好的保障方式。 目前许多学者对此已经达成共识，提出“土地换社保”的新思路，认为当前建立失 地农民养老保障制度，对保护农民利益意义重大，且已刻不容缓。“政府坚持科学 内蒙吉农业大学硕士学位论文 5 发展观，在土地被征用过程中，解决失地农民的养老保障问题是可行的。这是因为， 土地征用款是农民失去土地后维持可持续生计的惟一资本，政府利用这一“历史性 时刻0 积极引导失地农民投资于养老保障，是维护他们切身利益的重要举措 。 城市化并不简单地等于城市的摊子扩张，也不简单地等于城市常住人口的增长： 城市化，归根到底是社会结构变迁的组成部分。它意味着一种新的经济形态，新的 公共生活，新的人际关系及新的精神生态。根据国际经验和统计数据，目前我国正 处于城市化加速期近几年，城市化水平保持年均近2 个百分点的速度增长；全国的 城市化率已从1 9 9 3 年的2 8 提高到2 0 0 4 年的4 2 以上：而城市经济对g d p 的贡献率 已超过7 0 。但是随着城市化的不断推进，为城市化做出巨大贡献的失地农民却没 有象理想中那样顺理成章地转化为真正的城市居民。对此，中国社会科学院陆学艺 教授有一个形象的说法：“中国城市化就是要了你的土地，要了你的树、你的粮食 却不要你的人，中国的城市化一直很粗暴地把农民排除在外面。 失地农民市民化 障碍现在已经是一个社会问题。失地农民市民化带来的影响巨大，且这一伴随城市 化产生的问题由于城市化的加快正呈越来越严重的趋势。中国社会科学院齐建国教 授的分析是：“现在中国的农村和城市像是两个体制的东西，完全不能沟通，社会 学上把它叫做二元经济。以前农民还可以守着土地，居民守着城市相安无事，现在 的问题是，当城市化把农民的土地剥夺了，却不要农民，农民就成了游离的人，对 城市的怨恨开始产生，这就很容易造成社会问题。”北京大学中国经济研究中心周 其仁教授指出：城镇化是经济要素在空间积聚、集中过程的一个副产品。政府不能 以为掌握了城市( 镇) 发展的“客观规律 ，就能通过“规划城市( 镇) 化来促进经 济增长。在“行政规划和权力租金驱动”下，城镇化改革可能是危险的，乡镇政府 有“国土制”和“行政升等 的刺激，在吸纳农民劳动力的“预期”没有实现之前， 土地滥占、官僚膨胀、乡镇债务危机、农民负担等等就可能“升级”到不堪负荷的 地步。“失地农民市民化问题如果没有能够及时解决，人数众多的这一群体产生的 问题将不仅是他们自身生活的问题，还会对城市市民生活构成危险，更主要的是破 坏社会正常的运行秩序，导致社会的无序，这是最严重的后果”。 1 2 选题意义和目的 从2 0 0 4 年到2 0 0 8 年中央连续5 个一号文件都是针对“三农”问题的，体现了 中央政府把”三农”问题放在重中之重的位置上。而解决好农民与土地关系问题， 始终是做好“三农”问题的核心，是确保国家粮食安全，实现社会稳定和国家长治 久安的根本。在我国逼近1 8 亿亩耕地的警戒线的大背景下，如何保护r 益减少的 耕地，特别是如何保护随之产生被征地农民的合法权益被摆到了突出重要的位置。 自西部大丌发以来，内蒙古自治区经济发展速度不断加快，工业化和城市化程 度不断提高，工业部门和农业部门，城市和农村的土地供需矛盾越来越突出。由于 6 内蒙古城郊失地农民问题研究 土地的稀缺性和城市规模的扩大，导致了农村土地特别是城市郊区的集体土地大量 被征用，产生了一批无地无业无保障的失地农民。 本文通过结合内蒙古自治区失地农民的现状，重点分析其产生的背景及原因， 根据国内外的研究成果以及本区个别地方的实践，进一步提出解决此问题的方法。 希望通过自己的研究，对内蒙古自治区解决城市化过程中失地农民问题提供借鉴。 1 3 研究方法 本文以土地经济学，制度经济学，博弈论等经济理论为基础，结合本人的实地 调查资料及权威机构的数据资料，利用定性研究与定量研究相结合，规范研究与实 证研究相结合，理论研究与对策研究相结合的方法来展开本论文，同时文章中还运 用了个案分析等方法。 1 4 创新之处 本文以内蒙古自治区失地农民现象为研究论题，主要因为内蒙古自治区工业化 和城市化起步较晚，出现的问题相对较晚，相关研究较少，拟重点研究内蒙古失地 农民产生的原因，此研究一方面对内蒙古自治区解决失地农民问题提供依据，另一 方面对全国特别是西部省区的研究会有一定的借鉴作用。 2 内蒙古城郊失地农民的现状和特点 随着我国城市化和工业化的推进，各种用地需求大量增加，征占农用地的力度 越来越大，失地农民人数越来越多。由于内蒙古自治区近几年经济发展迅速，城市 化和工业化水平不断提高，城郊农用地不断被蚕食，产生了大量的失地农民。城郊 农民在失去土地后，得到了很少的货币补偿，导致失地农民生活水平迅速降低，成 了“务农无地、就业无岗、社保无份”的三无人员，造成了生活困苦的失地农民频 繁上访事件，严重的影响了自治区经济稳定健康发展。现将内蒙古城郊失地农民现 状总结如下。 2 1 失地农民数量很大 农民失地是一个国家或地区在城市化进程中必然出现的社会经济现象，是在国 家经济建设和社会发展过程中，由于城市化和工业化的用地而导致农民失去土地或 部分失去土地。关于中国失地农民的数量，说法不一。有学者认为，目前中国失地 农民总数估计在4 0 0 0 万人左右，每年还要新增2 0 0 多万入。廖小军根据各地报国务 院审批后由农业用地转变为非农业建设用地项目统计数字，加上那些违法侵占、突 破指标和一些农村私下卖地的因素，估计1 9 8 7 2 0 0 1 失地农民数在5 1 0 0 - 5 5 2 5 万人， 如果加上因农村超生等原因没有分到f f j 地的农村人口，这个数目则超过6 0 0 0 万。据 内蒙古农业大学硕士学位论文 7 农业部统计，目前中国每年农村正常占用的土地达到了4 0 0 多万亩，其中，农民耕地 所占的比例约达2 0 0 多万亩，这表明，每年可能有1 0 0 多万农民成为失地农民。有的 学者认为，按照目前城市化进程和基础设施建设步伐，今后每年需征用土地2 5 0 3 0 0 万亩，若按照城郊农民人均o 7 亩计算，就意味着每年将增加3 5 7 - 4 2 9 万失地农 民，1 0 年后失地农民总数将达到1 亿人。最新统计资料显示，自2 0 世纪9 0 年代起， 中国各地开始了大规模兴办开发区，最高峰时达到8 0 0 0 多个。在全国的城市化过 程中，仅开发区一项就达到了3 8 3 7 家，规划总面积竟然超过了全国现有城镇建设 用地总量，甚至超过了中国台湾省和海南省的面积，而其中国务院批准的仅占6 。 国土资源部的研究课题( 2 1 世纪我国耕地资源前景分析及保护对策也指出，在严 格限制的前提下，2 0 0 1 2 0 3 0 年全国年均建设占用耕地不低于1 8 0 万亩，2 0 年间将 达3 6 0 0 万亩，因此，2 0 0 1 - 2 0 3 0 年3 0 年间将新占用耕地5 4 5 0 万亩，新增失地农民 7 8 0 0 万人。如果用地指标突破，违法用地得不到控制，失地农民的数量将大大增加。 据内蒙古自治区国土资源厅统计，2 0 0 1 - 2 0 0 4 年来经国务院批准内蒙古共征用 农牧民集体所有土地面积2 0 9 4 6 万亩，经自治区人民政府批准征用土地面积 1 4 0 0 9 2 万亩，总计1 6 1 0 3 8 万亩。根据2 0 0 5 - 2 0 0 7 年的土地年度利用计划，三年 农用地转用为2 3 1 4 5 0 万亩。到2 0 0 7 年年底合计为3 9 2 4 8 8 万亩。通过图1 可以 看出，内蒙古近七年的土地征用面积呈明显的逐年上升趋势。按照内蒙古人均农用 地3 6 亩计算，涉及失地农民大约1 0 9 0 2 4 万人。其中，呼和浩特包头鄂尔多斯地 区征占了大约1 8 万亩，失地农民达到6 3 万人，所征土地主要用于城镇化建设和 交通基础设施建设。如果加上本区内违法违规征用土地，农转非土地数量会更多， 失地农民的数量会更大。内蒙古历年征地情况见图l 和表1 。 _ ， r 2 0 0i 2 0 0 2 r l n 3 2 0 0 42 0 0 52 0 0 62 0 0 7 年份 图1内蒙古历年征地面积变化图 资料来源：内蒙古臼治区固七资源厅 可9 8 7 6 5 4 3 2 o 8 内蒙古城郊失地农民问题研究 臻罩斗采源：根据内蒙古目治区国土燹源厅历年报告计算得来 2 2 城郊失地农民利益受损状况严重 在市场经济条件下，土地对农民来说，不仅仅是农民集体所有的生产资料，而且 是许多农民生存、发展和保障的基础据农业部国土资源方面的专家测算，改革开放 以来，为了推进工业化和城市化，各地政府通过低价征用农村土地。然后高价出售， 使农民蒙受了2 万亿元的损失，远远超过了农民因工农剪刀差 被转移的6 - 8 千 亿的水平，严重剥夺了农民的利益。其中失地农民成为城市化和工业化最大的受损 者，许多农民失去土地后，生活水平明显下降，成为新的弱势群体。根据本人对赤峰 市元宝山区平庄镇失地农民的抽样调查，维持并超过现有生活水平的不足2 5 ，而 7 5 以上的失地农民生活水平有了明显的下降，就业困难，社会保障措施不足。因 为农民失去土地并不是单纯的失去土地，它至少包含五个方面的损失。 2 2 1 失去土地 在市场经济的条件下，土地对农民来说，已不再是计划经济时代的含义，而有 了全新的内涵。它不仅是人们通常认为的农民集体所有的生产资料，而且是许多农 民生存与发展的重要基础。许多农民失地并不是单纯失地，它至少包含着以下四方 面的内容。 一是失掉最宝贵的家庭财富。马克思认为，土地所有权是一切财富的最初源泉。 威廉配第也说过，土地是财富之母。农民与土地的血肉联系，土地不仅是农民生活 的基本保障和发展的生产资料，而且是农民的一大财富。新的农村土地承包法， 十分强调农民家庭的土地承包经营权的稳定性、排他性和自主性，把土地的使用权、 流转权、收益权、继承权等权益赋予了农民个人。现在的土地制度对农民来说，不 再是过去的虚拟而不确定的“集体所有制 ，而是“3 0 年不变的家庭承包制。国 家从法律层面上把土地的财产权赋予了农民。对于绝大多数农民来说，他们承包的 土地应该是他们家庭中价值最高的一笔财产，他们失地就是失财，就是为城市化而 损失最宝贵的一笔家庭财富。 二是失掉最基本的就业岗位。在内蒙古城郊农村，农民就业的最大特点是多元 化和兼业化。一部分农民完全脱离农业变成了工商业的专业人员，大量的农民是农 工兼业或农商兼业的兼业农民，还有大约3 0 的人是从事种养业的专业农民，土地 依然是绝大多数农民、特别是大龄农民的最基本的就业岗位。据对赤峰市平庄镇平 内蒙古农业大学硕士学位论文 9 庄村的抽样调查发现，有大约6 0 的失地农民处于失业状态，1 0 的农民处于半失业 状态，有3 0 的农民工作比较稳定。由于历史的原因，大部分大龄农民的文化素质 和知识水平相对低下，在竞争激烈的劳动力市场中，他们是弱者。面对激烈竞争的 劳动力市场，农民失地就意味着他们失去了最基本的就业岗位。对于专业农民来说， 失地就意味着失业，大多数人很难找到合适的工作岗位。对于兼业农民来说，失地 就等于割断了他们与土地的联系，他们便成了专业的工商业劳动者。他们一旦失业， 离开工商业岗位，不仅很难重新上岗，而且已无法再回到农田上耕作。 三是失掉最稳定的生活保障。从整体看，在内蒙古城郊农民收入中来自农业的 收益主要是来自土地的收益。这一收益所占比例只有2 5 左右，而且还呈下降趋势。 但这是惠及全区8 0 - 9 0 农民的最基本、最可靠的收入，也是在市场经济条件下， 他们抵御市场风险最稳定的经济基础。对于种养专业户和纯农户来说，来自土地的 收益则是他们经济收入的主要来源；对广大农民来说，土地是实现口粮和蔬菜自给 的基础，是他们最后的一道生活保障线；对于一些连基本的社会保障都没有的老年 农民来说，农业收入则是他们安度晚年的可靠而有效的经济来源。在市场经济的条 件下，最广大、最普通的农民追求的不是利益最大化，而是与此相反的风险最小化。 农民如果失地又没有其他的收入来源，那么，他们就将连最低的生活水平都无法保 证，这将是社会不稳定的巨大隐患。 四是失掉最后的致富资本。在内蒙古地区，随着城市化和工业化的发展，城市 近郊土地资源越来越紧缺，土地的资本增值功能已日趋凸显。经过农业产业结构战 略性调整和都市型农业的发展，有些农民从事农业的收益增加很快，最高的亩均净 收入已高达4 万一5 万元，经营少量农田而实现年收入1 0 0 0 0 元的农民大有人在。在 制造业、物流业、房地产等产业的发展中，土地的高价值功能显得更加引人注目， 有的地块已卖出了每亩几十万元、上百万元的天价。据内蒙古赤峰市元宝山区平庄 镇的调研资料，元宝山区新城区2 0 0 6 年土地出让金达到了4 8 万亩，而来自鄂 尔多斯日报的报道，鄂尔多斯康巴什新区2 0 0 5 年挂牌出让土地最高为8 2 万元 亩。“呼包鄂”金三角地区的土地出让金更是逼近甚至超过了一百万元。总之，对 于内蒙古城郊农民来说，土地具有资产的增值功能，与劳动力、资金一样，是农民 可以用来投资的一种资本。因而失地对绝大多数农民来说，失去的实际上是他们发 财致富的一种资本，甚至是最后一次机会。 2 2 2 失掉房屋及宅基地 在城市化过程中，城郊农民失掉房屋，同时也失掉了宅基地。宅基地是农民营 建房子的基础，也是农民房屋价值的最大体现。宅基地作为一种特殊的土地，其价 值对于农民来说比农田更重要，它的外部环境和基础设施条件要优于一般的农f f l ， 也是农民家庭最富贵的财产。房屋对农民来说，其功能很多。它不仅是农民的生活 1 0 内蒙古城郊失地农民问题研究 资料，也是农民发展庭院经济的生产资料。农民利用房屋可饲养各种禽畜，发展养 殖业；可开办小作坊、小工场等，发展类似磨豆腐、制豆芽等传统手工业；可开办 小工厂、小商店等，发展非农产业。在城郊、镇郊、工业园区附近和交通沿线等区 位优势明显的地方，农民或利用房子自己开办饭店、酒馆和茶楼以及各种服务业； 或出租房屋，供人居住和开店等，收取房租。房屋对许多农民来说，不再仅是安身 之地，而是家庭经济收入的重要来源，积累财富的重要途径。许多农民失房不仅是 失去了用于安身的重要生活资料，而且是失去了农民养家糊口，甚至发财致富的重 要生产资料。 2 2 3 失掉集体资产 由于内蒙吉自治区资源丰富，很多村都拥有自己的企业，如小煤窑，砖厂，啤 酒厂等，净资产数额很大，并大多集中在城郊结合部的镇、村或经济强村。目前， 集体资产主要由土地、厂房、专业市场、商业用房和电力设备等构成，村镇集体一 般凭此收取租金。在城市化过程中，随着非农用地大量被征用，集体所有的厂房、 商店、专业市场、电力设备被迫关闭和搬迁，许多农村集体资产毁于一旦。内蒙古 农村集体资产产权虽然大部分还没有明晰到人，但它属于全体村民共有。农民从中 或得到分红，或享受到福利，或得到各种免费服务。这些工厂的搬迁、店面房的拆 毁，还造成了部分“离土不离乡”的中老年农民失业。 2 2 4 失掉了低成本的生活方式 受传统的“天人合一 的生活理念的支配，经过历史的演变，内蒙古农民的生 活形态虽然有各种弊端与不足，但从总体上看，却带有许多生态型、节约型的特点。 它的许多方面和许多环节，是自我服务的，是直接来自大自然的，是亲戚邻居互助 的，是家庭成员互补的，是各种产业交融的，是自然和社会综合的，是一种成本较 之于城市低得很多的生活方式。这种生活方式与城市生活方式相比，它的最大长处 在于有很大的弹性，对外支出的生活费用可多可少。在农村生活，开门七件事，有 的可省，有的可替代；而在城市生活，开门七件事样样都要钱。尤其是城市居民在 购房与结婚等方面支出很大，而在农村这方面的花费则要少得多。根据本人对巴盟 临河郊区的调查，失地前平均每个劳动力年收入在l 万元左右，户均收入2 万元左 右。失地后，不仅收入减少，还由于搬进了楼房，取暖费、电费、水费、物业费、 饮食费等支出增大，平均每年每户农民减收1 1 3 力元。特别是城乡结合部或城市 郊区农民，失去土地后，很大一部分成为游离于城乡社会之间的“边缘入。内蒙 古赤峰市元宝山区太平地村农民给我算了一笔经济帐，以农户一家4 口为例，每天 每人消耗大米1 5 斤、食用油l 两、蔬菜l 元，一年至少要：2 1 9 0 斤粮食木1 5 = 3 2 8 5 元、1 4 6 斤食用油鹕元斤= 1 1 6 8 元、买蔬菜也要花约1 4 6 0 元，这三项支出为5 9 1 3 内蒙吉农业大学硕士学位论文 1 1 元。如果农民没有失去土地，这些支出完全可以省掉，而他们失去土地后，这5 9 1 3 元就变成了刚性支出。在加上取暖费、电费、水费以及煤气费等支出，而农民得到 的失地安置补助费仅为8 0 0 0 元人，也就是说四口人仅得到3 2 0 0 0 元，只够一家人 在城市花费5 年半的。失地农民仅仅依靠这点补偿费根本无法生活，更不可能保持 原有的生活水平。由于缺乏社会保障，农民在失地后很可能成为城市贫民。 2 2 5 失掉低成本的发展方式 农民在失去土地之前，由于自己拥有的土地、房屋等位于城市郊区，拥有区位 优势，可以利用其发展小作坊，小卖铺，以及小粮油店等，也可以利用宅基地发展 庭院经济，对城郊的农民来说是一条低成本的发家致富的途径。但是，农民失地以 后，也就失去了这两种基本要素，也就失去了低成本最迅速、最有效的致富机会。 在城市化过程中，失地农民特别是失房的农民，都将搬迁新居。据调查，在一般情 况下，失房农民都会装修新居，更新家具，加之城镇居民的生活费用高，一些失地 农民为此花光了全部积蓄，有的甚至欠债。这种情况对农民来说，虽然改善了生活 条件，提高了生活质量，但毕竟是一种强制性的提前消费，打乱了农民事前对消费、 积累、投入的安排，其中会有一些农民把原来打算投资的发展资金转移，用于应对 搬迁和改善生活。对于主要从事农业生产、以农业维持家庭日常生活的农民来说， 征地补偿费难以让农民保持以前的生活水平。根据对内蒙古城郊失地农民的调查， 被征地农民人均2 万元左右，这些钱不足以支持其未来的转业经营，再发展，也难 以保障失地农民失去土地后保持正常的生活水平或消费水平。如呼和浩特市城郊一 农户，投资3 万元建了三个占地1 2 亩的大棚，主要种植西红柿、黄瓜、芹菜等蔬 菜，年纯收入在2 5 万元以上，一家三口，生活还算宽裕。如今被征地后，单靠4 万元的土地补偿费，仅能维持很短时间的消费，更谈不上未来的发展。通过对一些 地方的调查发现，失地农民的理财观念很差，许多农民土地补偿款都投资到新居的 装修和日常开销上，根本没有进行很好的规划，用于发展生产的很少，为其未来沦 为三无人员埋下了伏笔。 综上所述，在内蒙古城市化过程中，农民做出的牺牲和损失是全方位的、综合 性的，是伤筋动骨式的。概括起来说，大多数农民失去的不仅仅是土地，还有就业 岗位、居住房屋、生活保障以及集体资产等等，特别是失去了难以以金钱计算的低 成本的生活方式和发展方式。城郊农民在失去了就业、养老、最低生活保障为一体 的土地后，却享受不到城市人同等的就业机会和社会保障待遇，失地农民开始产生 对征地政府的报复，集体上访等过激行为，对内蒙古自治区的社会稳定、和谐造成 了威胁。 3 关于内蒙古城郊失地农民问题的原因分析 1 2内蒙古城郊失地农民问题研究 产生失地农民是世界工业化和城市化进程中的普遍的现象。土地农转非是工业 化和城市化的前提，工业化和城市化的一个重要的标志是产业工人增加和农民数量 的减少。从一定意义上说，产生失地农民是地区经济社会发展的必然现象。失地农 民现象是一个国家实现工业化和城镇化的必然结果，关键问题是农民失地失业失保 障，成为了“务农无地、就业无岗、社保无份的三无人员。如果这个问题解决不 当，会最终成为约束工业化与城镇化的健康发展的瓶颈。当前，有些地方在土地农 转非工作中遭遇到了农民的反对，根源在与农民在接受土地农转非的过程中既失去 土地，又无权分享城市化成果，得不到相应的社会和生活保障。也就是说失地农民 既失去土地这一传统的保障手段，又没有条件进入现有的城市社会保障体系，而征 地补偿得到十分有限的现金，也不能作为失地农民自我保障的经济基础。做好土地 农转非工作，并不是简单的将失地农民由农村户口转化为城市户口和给予补偿不高 的经济补偿，它必须包括农民失去土地后的养老、就业、医疗等社会保障和福利问 题，必须推动农民生活方式的根本性变革。如果农民数量减少的同时，改变了户籍 性质和生活习惯的失地农民却成为新的社会弱势群体，其结果必然影响国民经济健 康发展和社会安定稳定。当前失地农民存在着征地经济补偿不合理，生活水平下降， 就业困难，社会保障不足等问题，它的原因是多方面的。主要有以下三个方面。 3 1 农民集体土地产权模糊 土地产权是指以土地所有权为核心的土地财产权利的总和，包括土地所有权及 与其相联系的和相对独立的各种权利，如占有权、使用权、收益权、处分权等。十 一届三中全会以来，中国农村产权制度发生了深刻的变革，但是随着社会经济的发 展，目前农村土地产权制度已经远远不能适应农村经济社会发展的需要，主要体现 在农民集体土地所有权、使用权、转让权、收益权等权利模糊，具体表现在集体土 地缺乏特定的人格化的所有权主体( 即所有权主体虚位) 以及产权残缺。 3 1 。1 农民集体土地所有权主体虚位 虽然2 0 0 4 年8 月实施的中华人民共和国土地管理法第八条规定：“城市市 区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以 外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。 第十条 规定：“农村集体所有的土地依法属于村级农民集体所有的，由村级集体经济组织 或者村民委员会经营和管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织所有 的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营和管理：已经属于镇农村集体 所有的，由镇集体经济组织经营和管理。 2 0 0 3 年3 月lr 实施的中华人民共和 国农村土地承包法第九条规定：“国家保护集体土地所有者的合法权益，保护承 包方的土地承包经营权，任何组织和个人不得侵犯”。“农民集体所有”是一个非常 内蒙古农业大学硕士学位论文 1 3 模糊的概念，对农村集体土地所有权的争议主要集中在此。韩俊认为：“虽然法律 规定农村土地归村民集体所有，但在集体所有制下，谁真正拥有土地，实际上并不 明确。从以上法律条文可知，现阶段农村集体土地所有权主体包括三类：( 1 ) 乡 ( 镇) 农村集体经济组织；( 2 ) 村内各该农村集体经济组织( 组农村集体经济组织) 或者村民小组；( 3 ) 村集体经济组织或者村民委员会。实际上由于土地所有权主体 ( 农村集体经济组织) 不复存在，农村县、乡( 镇) 、村的基层政权组织成了事实 上的土地产权所有者。事实表明，无论是以生产队为基础的传统集体经济，还是法 定的以合作经济为标志的新型集体经济均已退出农村经济体系。 ( 1 ) 传统的集体经济组织早已消亡。从人民公社化( 即土地公有化) 以来， 特别是“人民公社六十条 颁布以后，农村生产经营体制和生产资料所有权是十分 明确的：“生产队范围的土地，都归生产队所有。尽管人民公社早在农业生产责任 制以前已改变为乡( 镇) 并经多次撤并，但生产小队和生产大队的基本性质仍未改 变，以后随着一系列的农村改革，使生产小队和生产大队的传统功能逐步丧失。首 先，由于农业生产责任制推行，分组联产计酬，土地、大牲畜、农具等生产资料分 配到户，使生产小队核算功能丧失；其次，随着土地发包权转移至村委会( 生产大 队) ，又使生产队事实上已丧失对土地的管理权：第三，随着农村基层组织的改革 以及基层行政区划的调整，小村变大村，多组合一组，传统的经济组织生产大 队、生产小队已从中国历史舞台上消失。 ( 2 ) 以合作经济为代表的新型集体经济名存实亡。二十世纪八十年代初，“大 包干 生产责任制普遍推行以后，私有化仍是一个相当敏感的政治话题。为了解决 土地承包是姓社还是姓资的问题，把本已消亡的传统集体经济和带有明显公有经济 色彩的供