（政治经济学专业论文）现阶段农村集体土地征用制度创新研究.pdf

摘要 我国的征地制度形成于计划经济时代，是配合国家工业化、城市化战略的一项重要政策， 对促进国民经济的发展起到了积极作用。“现阶段”在本文中特指我国已经进入工业发 展的中后期阶段，其理论依据主要是党的十六大提出的“科学发展观”方略和党的十六届四 中全会提出“两个趋向”重要论断。随着我国市场经济体制的不断完善，现行的征地制越来 越不适应市场经济的发展要求，其内在的缺陷日益显现。本文从农村集体产权、公共利益、 补偿标准、征地程序等方面对我国农村集体土地征用制度进行系统而深入的研究，分析归纳 出我国土地征用制度的缺陷及原因，并在借鉴国外及我国港台地区土地征用制度经验的基础 上，结合现阶段我国当前经济社会的实际情况，提出了创新完善我国现行农村集体土地征用 制度“双轨制”方案，即在符合土地利用总体规划和城市规划的前提下，打破国家对土 地一级市场的行政垄断，农村集体在保留农村集体土地所有权的同时允许农村集体土地的使 用权直接进入土地一级市场。 本文的研究表明：为创新完善我国现行农村集体土地征用制度，应该从以下几个方面进 行改进：( 1 ) 严格界定公益性用地范围；( 2 ) 健全和完善土地产权制度，明嗽农村土地产权 主体，实行最严格的耕地保护制度；( 3 ) 实现农村与城市土地产权的对等，逐步做到国有土 地和农民集体土地。同地、同价、同权”；( 4 ) 实现城乡两个土地市场的对接，形成统一 的土地市场，让市场机制在土地价格形成和土地资源配置中起基础性作用。 关健词：土地征用，公共利益，城乡统筹，市场机制，创新 图书分类号：f 3 2 1 1 a b s t r a c t l a n de x p r o p r i a t i o ns y s t e mi nc h i n at a k e sf o r mt h ep l a n n e de c o n o m yt i m e ，w h i c hi sa l l i m p o r t a n tp o l i c yi nt h a ti tc o o r d i n a t e di n d u s t r i a l i z a t i o no ft h ec o u n t r ya n dt o o kap o s i t i v er o l ei n b o o s t i n gd e v e l o p m e n to fn a t i o n a le c o n o m y l ep r e s e n tp 丽0 d ”r e f e r st ot h et i m eo ft h e m i d d l 争p i d s to f c h i n a si n d u s t r i a l i z a t i o n ，w h i c hi sb a s e dm a i n l yo nt h es c i e n t i f i cd e v e l o p m e n tp u t b yt h e1 6 t hn a t i o n a lp e o p l e sc o n g r e s s w i t ht h ep e r f e c t i o no f c h i n am a r k e t p l a c e e c o n o m i cs y s t e m ， t h ep r e s e n tl a n de x p r o p r i a t i o ns y s t e mh a sn o ta d a p t e dt h ed e m a n do ft h em a r k e t p l a c ee c o n o m i c s y s t e ma n di t si n h e r e n td e f e c th a sb e e nb e c o m i n gm o r ea n dm o l es e r i o u s b a s e d0 1 1t h e r e s e a r c h o nt h er u r a lc o l l e c t i v ee c o n o m i cp r o p e r t yr i g h t s ，t h ep u b f i ci n t e r e s t s ，t h es t a n d a r do fc o m p e n s a t i o n a n dt h ep r o c e d u r eo fl a n de x p r o p r i a t i o n , t h i sp a p e ra n a l y s e st h ed e f e c to ft h ep r e s e n tl a n d e x p r o p r i a t i o na n di t so a u s ea n dt h e np u tf o r w a r dt h es c h e m eo f ”d o u b l e - t r a c ks y s t e m 竹，w h i c hi s b a s e do nt h el e s s o n so fl a n de x p r o p r i a t i o no ff o r e i g nc o u n t r ya n dc h i n a 8h o n gk o n ga n d t a i w a n , a n do nr e a l i t yo fc u r r e n tc h i n e s ee c o n o m ys o c i e t y ，w h i c hd e m a n d st h eg o v e r n m e n tb r e a k t h ea d m i n i s t r a t i o nm o n o p o l yo ff i r s t - d e g r e el a n dm a r k e ta n da l l o wr u r a lc o l l e c t i v el a n dt oe n t e r l a n dm a r k e td i r e c t l yr e s e r v m gr t w a lc o l l e c t i v el a n dp r o p r i e t 研r i g h t s t oi m p r o v ec o l l e c t i v el a n de x p r o p r i a t i o ni n s t i t u t i o n ，t h i sp a p e rp u t sf o r w a r dt h ef o l l o w i n g a d v i c e s ：( 1 ) e x p l i c a t et h es c o p eo fp u b l i ci n t e r e s t s ；( 2 ) i m p r o v ea n dp e r f e c tt h es y s t e mo fl a n d p r o p e r t y , e x p l i c a t et h eo w n e ro fr u r a ll a n dp r o p e r t yr i g h t , p u ti n t ou s eo ft h es t r i c t e s tc u l t i v a t e d l a n d ；( 3 ) a c h i e v et h ee q u i t yb e t w e e nt h er u r a lc o l l e c t i v el a n da n dt h es t a t e - o w n e dl a n d , a n dt h e f a c tt h a tt h el a n dp r o l i x 9t h el a n dp r i c ea n dl a n dp r o p e r t yf i g h ta r ct h es a m eb e t w e e nt h er u r a l c o l l e c t i v el a n da n dt h es t a t e - o w n e dl a n d ；( 4 ) c o m b i n et h ec i t yl a n dm a r k e t 而t l lt h ec o u n t r y s i d e l a n dm a r k e t , w h i c ha l l o wt h em a r k e tm e c h a n i s mt op l a yb a s i cr o l ei nl a n dp r i c ef o r m a t i o na n d l a n da l l o c a t i o no f r c s o u r o e s k e yw o r d s ：l a n de x p r o p r i a t i o n , p u b l i ci n t e r e s t s , o v e r a l lc o n s i d e r a t i o nb o t hu r b a na n dn l 髓l m a r k e tm e c h a n i s m , i n n o v a t i o n 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下， 独立进行研究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本 论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的科研成果。 对本文的研究在做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确 方式标明。本人完全意识到本声明的法律责任由本人承担。 论文作者签名： 关于学位论文使用授权的声明 本人完全了解贵州大学有关保留、使用学位论文的规定，同 意学校保留或向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子 版，允许论文被查阅和借阅；本人授权贵州大学可以将本学位论 文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，- y i ，y 采用影印、 缩印或其他复制手段保存论文和汇编本学位论文。 保密论文在解密后应遵守此规定) 论文作者签名：军客参导师签名：蟛期：2 q q 星笾且 贵州大学2 0 0 8 届硕士学位论文现阶段农村集体土地征用制度创新研究 1 前言 1 1 选题的背景、依据及研究意义 1 1 1 选题的背景 本文的选题背景包含两方面：一是由于现行的土地征用制度不适应社会主义市场经济体 制的要求而产生的越来越多的社会经济矛盾；二是“现阶段”我国经济社会发展的实际状况， 主要理论依据是党的十六大提出的“科学发展观”方略和党的十六届四中全会提出“两个趋 向”重要论断。 我国的土地征用制度产生于计划经济时期。作为土地管理制度的重要组成部分，现行的 土地征用制度对于保障国家经济建设的发展，加快工业化和城市化的进程作出了重大的贡 献。但是随着计划经济向市场经济转轨，同时伴随着工业化和城市化对建设用地需求的增加， 大量农民集体土地被征用为国家建设用地。“据在1 6 个省的调查，2 0 0 0 2 0 0 1 年共征地2 4 6 9 万亩，其中耕地1 7 1 4 万亩，失地农民2 3 6 万人，大体上每征用一亩地就会造成1 4 人失去 土地。可以推算，到2 0 3 0 年我国失地农民群体将达到1 1 亿人，其中将有3 5 0 0 万人处于“三 无”( 无地种，无班上，无最低生活保障金) 的悲惨境地( 段应碧，2 0 0 4 ) 一 在制度环境和服务目标发生根本变化的同时，现行土地征用制度仍然基本沿用计划经济 时代的做法，其不适应性和滞后性日益突出。由征地而引发的问题和矛盾越来越激烈，征地 涉及集体土地权利的变化和土地用途的转变，关系到农民的合法权益和长远生计，关系到城 市建设和国家现代化进程，关系到统筹城乡发展和社会稳定。现行的土地征用制度的缺陷主 要表现在：( 1 ) 农村集体土地产权模糊，主体不明，缺乏所有权主体对土地征用的制约作用， 因此产生了大量的侵权行为；( 2 ) 对征地的“公共利益”概念没有严格的界定，征地范围模 糊不清，不利于耕地保护；( 3 ) 征地补偿标准测算不科学，与地价无关，已不适应社会主义 市场经济的要求；( 4 ) 征地补偿费分配和使用不规范，征地补偿费没能达到其应有的目的， 被征去土地的农民生活就业困难；( 5 ) 征地程序尚不完善，缺乏独立于征地双方的裁决、申 诉程序。现行的土地征用制度导致的结果必然是：( 1 ) 加剧了征地工作的难度：( 2 ) 导致耕 地保护失灵，农民权益受损；( 3 ) 产生了大量的政府与被征地农民之间的矛盾。因此，改革 现行征地制度势在必行。 党的十六大提出了以人为本，坚持科学发展观，统筹城乡经济社会发展，构建和谐社会 l 贵州大学2 0 0 8 届硕士学位论文现阶段农村集体土地征用制度创新研究 的发展理念和方略。2 0 0 4 年1 0 月在党的十六届四中全会上，党中央提出了“两个趋向”的 重要论断，即：在工业化初始阶段，农业支持工业、为工业提供积累是带有普遍性的趋向； 在工业化达到相当程度后，工业反哺农业、城市支持农村，实现工业与农业、城市与农村协 调发展，也是带有普遍性的趋向。这说明计划经济体制下的“以农支工、以乡促城”的土地 征用模式应该让位于在现阶段我国经济社会发展的实际情况下的“以工支农、以城促乡一土 地征用模式。党的十七大报告提出的“深入贯彻落实科学发展观”。科学发展观，第一要 义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾。依据上述 发展理念和发展方略的时代背景，我们必须打破城乡分割的二元结构，统筹城乡经济社会发 展。 1 1 2 选题的依据 2 0 0 3 年1 0 月党的十六届三中全会提出要按照“科学发展观”和“五个统筹”的要求推 进改革和发展：在党的十七大报告中着重提出了要“深入贯彻落实科学发展观”。2 0 0 4 年1 0 月十六届四中全会提出“两个趋向”的重要论断，指出我国从总体上己经到了工业反哺农业、 城市反哺农村的发展阶段；2 0 0 5 年1 2 月十六届五中全会提出推进社会主义新农村建设的历 史任务；中共中央更是从2 0 0 4 年至今连续三年发出一号文件都是针对农村工作，其中明确 提出要加快推进土地征用制度改革，如2 0 0 4 年中央1 号文件中共中央国务院关于促进农 民增加收入若干政策的意见第十六条明确指出：“加快土地征用制度改革。各级政府要切 实落实最严格的耕地保护制度，按照保障农民权益、控制征地规模的原则，严格遵守对非农 占地的审批权限和审批程序，严格执行土地利用总体规划。要严格区分公益性用地和经营性 用地，明确界定政府土地征用权和征用范围。完善土地征用程序和补偿机制，提高补偿标准， 改进分配办法，妥善安置失地农民，并为他们提供社会保障。积极探索集体非农建设用地进 入市场的途径和办法。”2 0 0 3 年1 0 月中国共产党第十六届中央委员会第三次全体会议通过 的中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定 中指出的。实行最严格的耕 地保护制度，保证国家粮食安全。按照保障农民权益、控制征地规模的原则，改革征地程序。 严格界定公益性和经营性建设用地，征进时必须符合土地利用总体规划和用途管制，及时给 。说明：依据这个时代背景，我国工业发展已经进入了工业化的中后期阶段，因此，本文题目中所指的。现 阶段”含义即是指我国工业化的中后期阶段。强调这个时代阶段，主要指出产生于计划经济时期的现行土 地征用制度不能再通过剥夺农民的土地权益来搞工业化和城市化，而应当工业反哺农业、城市支持农村， 实现工业与农业、城市与农村协调发展。正是基于现阶段的这个时代特征，本文创新性地提出了改革完善 我国现行土地征用制度 2 贵州大学2 0 0 8 届硕士学位论文现阶段农村集体土地征用制度创新研究 予农民合理补偿。”在党的十七大报告中着重提出了要“创造条件让更多群众拥有财产性收 入。”可见，土地征用制度改革己成为我国整个经济体制改革中的一个重大的理论和现实问 题，改革的时机己基本成熟。 1 1 3 研究的意义 土地征用，一般来说是国家或政府为了公共目的而强制取得私有土地并给予补偿的一种 行为。在我国，征地涉及集体土地所有权的转移和土地用途的转变，它直接导致了耕地被占 用，事关国家可持续发展和资源安全保障；它强制收用了农民的生产和生活资料，事关农村 发展和社会稳定；它必须按计划提供国家建设用地，事关城市建设和国家现代化进程大局 研究现行征地制度具有重大意义： 第一，征地制度改革是全面建设小康社会的重要保证。“三农”问题农业、农村、 农民问题，关系着改革开放和社会主义现代化建设的大局，关系着党的执政地位的巩固，关 系着国家的长治久安。在全面建设小康社会的新时期，尊重农民的民主权利，维护农民的合 法权益，是全面建设小康社会的重要基础和保证。 第二，征地制度改革是社会主义市场经济发展完善的客观要求。我国现行的征地制度 形成于计划经济时期，对当时国民经济发展起到了积极促进作用，但与当前的社会主义市场 经济发展的要求不相适应，缺乏有效竞争，土地价格信息失真，不利于土地的高效利用。认 真研究、探索、改革和完善现行土地征用制度，按市场机制要求，清楚界定集体土地产权， 统一以市场价确定征地价格，提高土地资源的利用效率，使之与社会主义市场经济体制相适 应，这将有助于社会主义市场经济的发展完善。 第三，征地制度改革是确实做好保护耕地国策的需要。工业化、城市化是我国长期经 济增长的一个重要源泉，在未来时间里，我国的工业化、城市化将进一步加速而工业化、 城市化的加剧将不可必免占用大量耕地。人多地少是我国的基本国情之一。因此，这就要求 我们必须尽可能以最少的耕地减少为代价推进我国工业化、城市化的发展。细化征地政策中 公益性用地范围，可有效防止地方政府滥用公益权多占耕地。另外，市场机制以价格调节为 中心，对于不可或缺的资源，反映稀缺程度的市场价格将促使人们最大限度的减少土地的使 用。提高征地补偿标准，以及对经营性用地的市场化交易等改革措旌均可提高征地成本，征 地主体从成本与效益的角度出发会提高土地的利用效率，减少土地占用量。 第四，征地制度改革是保护农民权益，提高农民收入的需要。我国现行的土地政策是 城乡二元结构，集体土地的所有权不完整。地方政府低价征用集体土地，高价出让，赚取高 3 贵州大学2 0 0 8 届硕士学位论文 现阶段农村集体土地征用制度创新研究 额出让金，广大农民不但失去了土地，而且没有享受到土地增值的益处。因此，完善集体土 地所有权权能，按市场价格征用集体土地等改革措施均可保护农民权益，提高农民收入。 第五，征地制度改革是统筹城乡发展、建设社会主义和谐社会的需要。社会主义和谐社 会应该是城乡经济协调发展。城乡居民共同富裕，农村与城市、农民与市民公平发展的社会。 目前的我国是个典型的二元结构社会，城乡分割严重，其中，城乡分割的土地制度是其一 方面。随营我国工业化、城市化的迅速推进，大量的农业用地被征用，但由于集体土地产权 的缺陷，城乡分割的土地市场，农民得不到应有的补偿，无法享受到改革的社会成果。因此， 改革征地制度，建立规范的集体土地使用权流转市场，应是统筹城乡发展、构建和谐社会题 中之义。 第六，征地制度改革是保障经济发展和社会稳定的重要举措。我国随着国民经济快速 增长和工业化、城市化进程的加快，对土地资源的需求持续增长，土地征用数量增多，由此 带来的失地农民数量也相应增加。由于现行征地制度存在缺陷，导致征地补偿标准低、补偿 资金不到位、失地农民安置不落实，使许多失地农民长远生计没有保障，影响了农村经济发 展和社会稳定。通过改革征地制度，妥善处理好国家、农村集体和农民三方的利益关系，做 到既能保障国家经济建设必需用地，又能维护被征地农民的合法权益，从而有利于维护社会 的稳定和保障经济的发展。 1 2 国内研究现状及水平 从二十世纪九十年代开始，我国许多学者就从不同的角度对土地征用制度中存在的问题 进行研究和探讨，力图建立新的土地征用制度，解决在征地过程中遇到的各种问题。就近期 我国有关这一问题的研究文献来看，主要存在以下观点： 陈文通认为，应确保农村集体所有制的土地所有权和农民的土地权益不受侵犯；土地 应当作为商品来转让，土地价格应当以市场调节为基础；农村耕地转变为城市非农建设用地， 应当由国家统一征购和统一供应，但政府不得以盈利生财为目的；应当允许农村非农建设用 地进入土地市场流通，并和城市土地二级市场共同形成全国城乡土地统一市场；解决失地农 民的安置就业和社会保障的费用，不应当来自征地补偿费，而应当由政府负责和统筹解决， 并给予失地农民当地城镇居民的待遇。 回陈文通对我国农地征收补偿制度的经济学思考中共中央党校学报，2 0 0 6 ，4 ：p 4 9 5 4 4 贵州大学2 0 0 8 届硕士学位论文 现阶段农村集体土地征用制度创新研究 陈泉生在论土地征用之补偿中，论述了土地征用补偿的性质、理论依据和原则，并借 鉴世界各国土地征用补偿的范围和标准，提出我国土地征用补偿应扩大补偿范围和标准，避 免土地征用与地产经营出现较大差距，以维持农民现有的生活水平。 刘慧芳则在对我国农地地价的构成和量化进行研究后认为 ，农地转用价格应包括农地 质量价格和农地社会价值量值，其中农地社会价值包括农地对农民所具有的社会保障值和农 地为社会提供粮食安全所具有的社会稳定值，并对这三部分价值在各产权主体之间进行分 配。 姚华军认为 ，国家应实行最严格的国土资源管理制度，重点管理对土地、矿产等资源 的用途管制，确保社会经济的可持续发展，对土地资源的管理程序要进一步规范，相关政策 法规要进一步公开。在土地资源管理中，要严格按照中央领导要求，对于当前一些地方从局 部利益和眼前出发，巧立名目，违法批占土地的行为，必须严肃处理，严格依法办事，加大 执法力度。 黄华明、陈广桂认为园，征地补偿费在各利益主体之间分配不公，主要表现为以下四个 方面：第一，土地收入永续性问题没有得到充分体现；第二，土地的级差地租问题没有得到 明确体现，在土地征收时却没有针对不同的土地有不同的补偿措施；第三，土地对于农民的 就业依靠没有得到考虑；第四，土地收入随着科技水平的提高而出现递增的可能性没有得到 体现。 郭洁认为 ，我国土地征用制度与国际惯例存在较大的差异，历来重行政规范而轻视民 事规范，立法对土地征用中有关民事法律关系的调整未予必要的重视，因此从民事法律关系 的角度，提出了我国征地制度应扩大土地补偿费的收益主体，土地征用的客体应包括土地所 有权以外的土地他项权利，对禁止征收的客体进行了具体分析，对土地征用的范围提出了限 制性规则。 张永良等认为 ，征地范围难以缩小的原因是进入市场经济体制后，征地制度没有作出 相应的调整，致使征地成为国家使用权市场的一种供地方式，而农村土地使用权市场由于受 到国家严格的限制无法快速起步，国家土地使用权市场因其巨大的市场需求而造成对土地征 用的巨大压力，为了向建设单位供地，国家不得不一再使用征地权。并建议将企事业单位土 回陈泉生论土地征用之补偿法律科学，1 9 9 4 ，5 ：p 5 6 6 l o 刘慧芳论我国农地地价的构成与量化中国土地科学，2 0 0 0 ，3 ：p 1 5 1 8 o 姚华军关于实行最严格的国土资源管理制度的思考资源创业，2 0 0 3 ，2 ：p 6 4 6 6 o 黄华明，陈广桂农民失地补贴的合理标准江苏农村经济，2 0 0 4 ，i i ：p 4 6 4 7 o 郭洁土地征用若干民事法律问题研究社会科学辑刊，2 0 0 1 ，2 ：p 5 9 6 4 o 张永良，李世平等我国土地征用制的理论思考国土经济，1 9 9 9 ，4 ：p 2 9 3 1 5 贵州大学2 0 0 8 届硕士学位论文现阶段农村集体土地征用制度创新研究 地使用权的获取完全交由国家使用权市场和农村集体土地使用权市场来完成，而且主要由农 村集体土地使用权市场来承担。这时国家在整个过程中只须严格执行国家对土地资源和土地 资产的宏观控制权。 许坚在对我国征地补偿方式进行研究后，提出要以农地使用收益最高的用途作为计算 的依据，并认为纯收益还原法是计算土地补偿费的较为适合的方法。 黄祖辉、汪晖认为圆，现行征地制度下，非公益性质的征地剥夺了集体土地所有者的土 地发展权，用地单位和政府则分享了这部分土地增值收益：从社会的角度看，降低了土地配 置效率，延迟了土地开发时机，而较低的征地成本也带来了较高的交易费用和延迟成本。在 另一个层面上，由于监督成本高昂，农户和集体也进入到稳定市场，谋求对置于公共领域收 入流的攫取，对现行的土地市场构成了严重的冲击。 曲波在分析比较农地征用补偿中安置补助费的确定方法后 ，认为地价系数法与法定安 置补助费基本相符，提出安置补助费的确定应以此两种方法加以确定。 贾宪威在征地补偿费的分析中认为回国家征用土地不是向农民集体购买土地，而是凭借 国家权力来重新处置土地的所有权，因此征地费用应排除市场需求使地价上升的影响，只应 是对土地使用权的补偿，即征地补偿费应是农民行使使用权期间物化在土地中的劳动的补 偿。 陈颐认为 农民在被征用土地的情况下，应当得到经济补偿，并用经济补偿为其建立社 会保险，因为土地自身有产出和具有保障职能，以土地换保障有助于解决农村土地征用中的 社会问题，有助于保持社会稳定。 以上研究成果为推进我国的土地征用制度改革奠定了一定的理论基础，指明了征地中存 在的问题，并针对不同的问题，提出了相应的建议，但对我国的土地征用制度缺乏系统而深 入的分析。对征地的改革和研究的视野尚局限于对征地制度存在的问题及解决对策的单一层 面上，缺乏从总揽土地制度改革、城乡土地市场协调发展的高度将征地制度改革作为一项系 统工程进行深入全面的研究。大部分改革措施尚局限于解决征地制度存在的征地补偿、安置、 程序规范等问题，仅仅提出必须严格依照公共利益为目的，缩小征地范围，但没有考虑在我 国现行的土地管理制度条件下，以公共利益限制征地范围后所带来的另一些问题的产生及其 解决办法，例如，对于非公共利益经营性用地的来源如何解决；在土地征用补偿标准的确定 。许坚论我国当前的征地补偿方式北京房地产，1 9 9 5 ，2 ：p 3 8 3 9 。黄祖辉。汪晖非公共利益性质的征地行为与土地发展权补偿经济研究，2 0 0 2 ，5 ：p 6 6 - 7 1 曲波农地征用补偿中安置补助费的确定农业技术经济，2 0 0 1 ，3 ：p 5 5 5 8 国贾宪威征地补偿费的经济分析四川农业大学学报，1 9 9 5 ，1 3 ( 3 ) ：p 3 9 4 3 9 5 o 陈颐论“以土地换保障”学海，2 0 0 0 ，3 ：p 9 5 9 9 6 贵州大学2 0 0 8 届硕士学位论文现阶段农村集体士地征用制度创新研究 方面提出了建设性意见，但有的学者仅仅以提高征地补偿费为其唯一的标准，并没有透彻分 析我国征地补偿标准偏低的主要原因，以及针对我国特殊的国情，结合我国当前经济社会发 展的实际情况下，如何建立一套适合现阶段的补偿措施，来协调征地中征地主体之间的利益 问题。 1 3 研究内容与研究框架 本文的具体研究内容主要包括：土地征用的基本涵义和主要特征以及土地征用的理论 分析；我国土地征用制度的缺陷及其原因；国外及我国港台地区土地征用制度，并在此基础 上总结各国或地区土地征用的特点，从中得到改革我国土地征用制度的启示；针对我国土地 征用制度中存在的缺陷，借鉴国内外成功的经验，创新性地提出土地征用问题解决的思路和 对策“双轨制”。本文的研究框架如图l 一1 。 1 4 研究的方法 本文采用定性研究与定量研究相结合。在研究过程中，以定性研究为主，采用文献研 究、经济学分析、比较分析、文字叙述与图表说明相结合等方法进行研究。具体可以作以下 阐述：第一，根据收集的资料，对当前我国征地制度中存在的问题进行分析，并总结出所在 的问题；第二，借鉴国外及我国港台地区土地征用制度中的先进经验，进行有选择的吸收， 为国内征地制度改革所参考；第三，对当前关于征地的各种探讨进行甄别，吸收其精华观点， 在比较中创新完善，提出对征地制度改革的构想和相关支撑体系的建立。 7 贵州大学2 0 0 8 届硕士学位论文 现阶段农村集体土地征用制度创新研究 图1 一l 本文的研究框架 1 5 本文的创新之处 当前，我国土地使用制度改革的目标是实现土地资源配置的市场化，作为土地使用制 度重要组成部分的征地制度改革，也必须围绕这一目标进行。在社会主义市场经济条件下， 土地的资产特性日益显化，为了实现征地的强制性与有偿性的统一，应当将征地行为纳入市 场的轨道，在国家对土地市场宏观调控的基础上，充分发挥土地市场机制的作用。因此，本 8 贵州大学2 0 0 8 届硕士学位论文现阶段农村集体土地征用制度创新研究 文创新性地提出了一种改革完善现行土地征用制度方案一一“双轨制”。具体思路为：第一 轨：在严格界定公益性用地的前提下，对于涉及非公共利益经营性用地，在符合土地利用总 体规划和城市规划的前提下，打破国家对土地一级市场的行政垄断，农村集体经济组织在保 留农村集体土地所有权的同时允许农村集体土地的使用权直接进入土地一级市场。这一轨的 最大特征是：农村集体经济组织仍然保留农村集体土地所有权，只转让农村集体土地使用权。 第二轨：对于涉及公共利益的用地，政府动用征用权。这一轨的最大特征是：农村集体土地 所有权发生转移，农村集体土地所有权将从农村集体所有转为国家所有。同时，在补偿价格 方面，在第一轨中，应充分发挥市场机制的作用，由农村集体经济组织直接与用地单位面对 面博弈：在第二轨中，政府应与农村集体经济组织平等协商，且补偿价格应与非公共利益经 营性用地价格一致，即公益性用地与经营性用地的补偿价格应当一样，做到“同地、同价” 现行农村集体土地征用制度与创新后农村集体土地征用制度简易图示如图1 2 。 农村集体土地 无论公益性用地还是1 国家动用征用权，产权发生转移：土地 菲虿矗硅夏吾硅引所有权由集体所有转变为国家所有 图1 _ 2 _ l现行土地征用制度简略图示。 非公益性经营性用地 图1 2 - _ 2 创新后的土地征用制度简略图示 图l 2 创新前后的现行农村集体土地征用制度对比简易图示 。说明：尽管现行的相关土地征用政策法规都严格要求只有在符合公共利益的前提下，政府才能动用征地 权，但是，由于现行土地征用制度的缺陷，非公益性的经营性用地都不得不假借。公益性”之名进行“征 地”( 原因将在5 2 8 4 进一步分析) 9 贵州大学2 0 0 8 届硕士学位论文现阶段农村集体土地征用制度创新研究 2 土地征用制度的概念界定及补偿理论 2 1 土地征用制度概念界定及基本特征 关于土地征用的概念，国内外学者们从不同角度进行了界定。英格兰大不列颠百科 、 全书指出：“为了公共事业的需要，有偿或无偿地征收财产，这在当代所有的法系中都存 在。”由于世界各国和地区的土地所有制、文化传统及风俗习惯的不同，因而其土地征用制 度也略有不同，其名称也各具特色，如在美国称为“最高土地权”的行使，是与美国土地以 私有为核心，而征地被认为是对私权的侵害有关。 土地征用在各国( 地区) 宪法中一般都可以找到明确的法源，这是宪法赋予国家或政 府的一种强制性的公权力，是对公民财产私权的最严厉的制约。土地征用制度涉及农业用地 向非农用地转化的问题，在我国同时伴有土地所有权的改变。 本文认为土地征用是指国家或政府基于不特定多数人的公共利益的考虑，将土地所有 权强制收为国有，并给予失地人员补偿的一种行为。在我国，土地征用特指国家针对集体所 有土地的征用制度，也就是国家基于公共的需要，依法将集体所有的土地收归国有，并给予 失地农民以补偿的法律制度。它包含四个最基本的方面，即国家强制力的使用，土地所有权 属的改变，出于公共利益的目的以及给予合理补偿。 土地征用制度有狭义和广义之分，狭义的土地征用制度是指土地征用制度本身，广义 的不仅包括制度本身还要包括制度的构建及其运行。对于“制度”的理解和定义，包括康芒 斯、加尔布雷斯、科斯、舒尔茨、诺斯等人都有各自的说法。本文采用的是制度经济学家诺 斯的定义。诺斯把“制度视为交易活动的一套完整的规则，包括正式规则，非正式规则及 这两者之间的互动强制，其中正式的规则包括法律法令、共同法、规章条例等，非正式规则 包含惯例、行为规范和行为的自我强制，后者更多地是以非成文的形式表现出来的，常被称 为非正式制度。因此，本文所指的征地制度是广义上的，即指与土地制度相关的一系列制度 设计与安排，包括土地产权变更制度、土地征用补偿制度及因征地而引发的就业制度、安置 制度、社区管理制度等，而狭义的征地制度仅仅是指土地产权变更制度本身。 2 2 土地征用补偿的理论依据及补偿原则 2 2 1 土地征用补偿的理论依据 1 0 贵州大学2 0 0 8 届硕士学位论文现阶段农村集体土地征用制度创新研究 土地征用补偿是国家或政府对行政权利的行使，对于特定人发生经济上的特别损失，由 国家或政府对受损失的人负象征性金钱给付的义务。 纵观世界各国对土地征用补偿的依据，可以将其分为既得权说、恩惠说、社会职务说、 公用征收说、特别牺牲说、公平负担说等，具体内容为： ( 1 ) 既得权说。此说是以自然法思想为基础，认为人民的既得权既然是合法取得的， 就应当得到绝对的保障，即便是由公共利益的需要，使其遭受经济上的特别损失，也应当基 于公平的原则给予补偿。此说理论较为陈旧，而且，对于既得权以外的权利所受到的损害， 也未能说明补偿的理论依据。 ( 2 ) 恩惠说。此说强调国家统治权与团体利益的优越性，主张国家权力的绝对性，以 及法律万能和公益至上。此说颇具浓重的专制色彩，难以说明现代的土地征用补偿制度。 ( 3 ) 公用征收说。此说认为国家法律固然有保障个人财产的一面，但也有授予国家征 收私人财产的权力的另一面，对于因公共利益的需要而作的合法征用，国家可以不承担法律 责任，但是仍然应给予个人相当的补偿，以求公平合理。 ( 4 ) 社会职务说。此说屏弃权利天赋的观念，认为国家为了使各人民尽其社会一分子 的责任，首先就承认各人民的权利，这是实现社会职务的手段，所有权具有自由和义务双重 性，但人民的财产被征用后，国家酌量给予补偿，才能使其社会职务得以继续履行。 ( 5 ) 公共负担说。该学说认为，政府的活动是为了公共利益而实施，其成本应由社会 全体成员平均分担。 ( 6 ) 特别牺牲说。此说基于法的公平正义的观念，认为国家的合法征地行为，对人民 权益所造成的损失，与国家课以人民一般的负担不同，它是使无义务的特定人对国家所作的 特别牺牲，这种特别牺牲应当由全体人民共同分担给其以补偿，才符合公平正义的精神。 综上几种学说，特别牺牲说在实际当中比较容易被接受，也较有说服力，多数国家通常 采用此理论对被征地主体进行相应的补偿。基于这一学说，当某特定人在公共利益需要的原 则下，即无可归责于其本身的情况下而遭受特别异常的牺牲时，基于公平正义的精神，应当 由全体人民共同分担其牺牲，以调节其个人的损失。这样做的目的在于谋求国家公益和个人 私益之间的协调，以达到法律生活的安定。 2 2 2 土地征用补偿的原则 土地征用补偿的理论依据提供了必须对征地人实行经济上补偿，但具体的补偿与各国 西陈泉生论土地征用之补偿法律科学，1 9 9 4 ，5 ：p 5 6 6 1 l l 贵州大学2 0 0 8 届硕士学位论文现阶段农村集体土地征用制度创新研究 经济发展水平以及采用的土地政策有关。通常发达国家具有较强的经济实力，可以对被征地 人实行充分而完全的补偿，一些国家则为防止土地的投机或从公平的角度考虑，往往采用相 当补偿原则或不完全补偿原则。因此，世界上存在三种补偿原则o ，即完全补偿原则、不完 全补偿原则和相当补偿原则。具体内容分别为： ( 1 ) 完全补偿原则。该原则从“所有权神圣不可侵犯”的观念出发，认为损失补偿的 目的在于实现平等，而土地征用正是对所有权的侵犯，为矫正这一不平等的财产权侵害，自 然应当给予完全的补偿，才符合公平正义的要求。目前这种补偿方式的采用多以发达国家为 主。 ( 2 ) 不完全补偿原则。该原则从强调“所有权的社会义务性”观念出发，认为财产权 因负有社会义务而不具有绝对性，可以基于公共利益的需要，而依法加以限制。但是，征用 土地是对财产权的剥夺，它已超越了财产权限制的范围，因此，基于公共利益的需要，例外 地依法准许财产权的剥夺，应给予合理的补偿，否则，财产权的保障将成为一纸空文。 ( 3 ) 相当补偿原则。该原则认为，由于“特别牾牲”的标准是相对的、活动的，因此， 对于土地征用补偿应视情况不同而采用完全补偿原则或不完全补偿原则。在多数场合下，本 着宪法对财产权和平等原则的保障，就特别财产的征用侵害，应给予完全补偿，但在特殊情 况下，可以准许给予不完全补偿。 纵观世界各国，土地征用补偿的原则各不相同，但都有一个共同点，即都随着经济的 发展水平和国家、社会的意识转变而改变。就世界整个发展趋势来看，对于国家合法行为所 造成的损失，其补偿范围与标准均呈日渐放宽之势，以便对人民所遭受的损失以更充分、更 完全的补偿。 3 我国现行征地制度缺陷及其原因剖析 3 1 现行土地征用制度的缺陷 我国现行的土地征用制度产生于计划经济条件下。随着我国市场经济体制的不断完善， 尽管现行的土地征用制度发生了一些相应的变化，但只是在原有征地制度的基础上进行细枝 末叶的修改，仍然没有跳出计划经济体制的“窠臼”，因此，现行征地制度仍然存在着诸多 。陈泉生海峡两岸土地征用之比较研究亚太经济，1 9 9 8 ，3 ：p 3 8 4 1 1 2 贵州大学2 0 0 8 届硕士学位论文现阶段农村集体土地征用制度创新研究 弊端，主要表现在以下几个方面： ( 1 ) 公共征用范围过宽，超出了公共利益的范畴。首先，法律对“公共利益”缺乏明 确的界定，并且相关法律对征地与用地的规定相互冲突，导致了政府征用权的滥用。目前， 我国的 宪法和土地管理法均未对“公共利益”作出明确具体的界定。其次，我国 土 地管理法第4 3 条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法使用国有 土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的 土地的，或者乡( 镇) 村公共设施和工业事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除 外”、“前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体 所有的土地”。这就意味着除集体所有制企业和个人经批准可使用农民集体所有土地外，任 何单位和个人进行建设都可以申请使用国有土地。以上规定与 第6 3 条规定，因破产、兼并等情形致使农民集体 建设用地使有权发生转移的，可以实行流转。只不过设置了两个限制条件：一是应当符合土 地利用总体规划；二是必须依法取得建设用地使用权，并随厂房等一同转移。 5 2 5 4 征地制度改革创新的经济学分析 ( 1 ) 从福利经济学的角度来看政府垄断土地一级市场所造成的社会福利净损失。如图5 + 1 所示，当政府对土地一级市场的垄断被打破，实行竞争的情况下，市场的均衡点是供 给和需求曲线的交点e 0 ，p 2 是竞争价格，对应的产量是q 2 ，此时农民的福利是c 、d 和e - - - 块 图形的面积之和( c + d + e ) ，政府的福利是缔b 两块图形面积之和( a + b ) ，社会总福利，即 政府和农民的总福利，即是a 、b 、c 、d 和e 五块图形面积之和( a + b + c + d + e ) ，此时，市场机 制对土地资源的配置是有效率的；在政府垄断土地一级市场的情况下，由m c = i 很知，p l 是垄 断价格，对应的产量是q l ，此时农民的福利是e 这块图形的面积( e ) ，政府的福利是a 和d 两块图形面积之和( a + d ) ，社会总福利，即政府和农民的总福利，即是a 、d 和e 三块图形面 积之和( a + d + e ) 。显然，政府对土地一级市场的垄断导致了社会净福利损失为b 和c 两块图 形面积之和( b + c ) ，且把原属于农民的d 块图形福利变成了政府的福利，政府与民争利，所 以，从提高社会总福利和维护农民权益的角度来看，都要求打破政府对土地一级市场的垄断， 3 2 贵州大学2 0 0 8 届硕士学位论文 现阶段农村集体土地征用制度创新研究 引入市场机制。 p l 政府垄断土地一级市场情况下的土地征用价格： p 芑争条件下的土地价格； 图5 _ 一l 农地征用创新的经济学分析( i ) ( 2 ) 从保护耕地的国策角度来看政府垄断土地一级市场所导致的征地规模过大、与保 护耕地国策相悖的后果。由图予一3 一_ 2 可知，在完全竞争的市场机制条件下，在完全在市场 机制条件下，土地供给曲线s l 与需求曲线d l 决定了土地市场的均衡点为e l ，此时均衡数量q 1 。 从理论上说，由于完全竞争的市场是最有效率的，因此，此时的土地资源实现优化配置。但 在现行征地制度下，政府垄断土地一级市场，政府通过“低征高售”的方式取得大量的净租 金，显然，政府不会按市场的均衡价格p 1 征用土地。假设政府按p 2 价格进行征地( p 2 p i ) ， 假如农民的土地供给不变，仍然为s l ，农民的土地供给应为q 0 。但是，迫于政府征地的强制 力，农民不得不提供数量为q 2 的土地，相应地土地的供给曲线移至s 2 。同时，由于政府“低 征高售”之差巨大的“净租金”刺激下，政府对土地的需求进一步扩大，因此，政府对土地 的需求曲线移至d 2 。于是，在新的供给曲线s 2 和需求曲线d 2 下，政府与农民进行了类似于在 s 1 和d l 情况下的博弈，其结果是政府对土地的需求进一步扩大至q 3 。所以，在政府垄断土地 一级市场的情况下，将产生征地规模过大、补偿费用过低等不良影响，这不仅损害农民的切 3 3 贵州大学2 0 0 8 届硕士学位论文 现阶段农村集体土地征用制度创新研究 身利益，而且与国家耕地保护政策背道而驰，因此，必须打破政府对土地一级市场的垄断， 引入市场机制。 s l 一市场条件下土地征用供给曲线； d 1 一市场条件下土地征用需求曲线； e l s l 与d l 供求均衡点对应均衡数量q l ，均衡价格p 1 ； p 一府垄断土地一级市场条件下的土地征用价格； s 2 一政府凭借其强制力给予低补偿情况下的土地征用供给曲线： d 2 一政府凭借其强制力给予低补偿情况下的土地征用需求曲线； 图5 一p - 2