城市社区公共服务设施规划标准设置准则探讨.pdf

13 【作者简介】 武田艳(1979-)，女，同济 大学经济与管理学院博士 研究生，上海应用技术学 院讲师。 何 芳(1964-)，女，同 济大学经济与管理学院， 建设管理与房地产系副主 任，教授、博导。 【收稿日期】2011-04-16 【文章编号】1002-1329 (2011)09-0013-06 【中图分类号】tu981.2 【文献标识码】a 【摘要】对各个城市居住区公共服务设施的规划 标准规范的制定思路、设施种类划分、设施规划 标准指标调整以及规划标准的演变历程进行详细 分析，基于不同社区属性、社区居民的需求变化 和需求发展趋势探讨了城市社区公共服务设施规 划标准的设置准则：适用性、动态性和弹性。 【关键词】城市社区；公共服务设施；规划标 准；设置准则 abstract: this paper examines the formulation route, classifi cation of facilities, planning indicator adjustment, and evolution of planning standards for public facilities in urban residential areas. based on the attributes of community, change of residents requirements and trends of requirements, it argues that the principles of setting planning standards for public facilities in urban residential areas should beapplicability, dynamicity and fl exibility. keywords: urban community; public facility; planning standard; setting principle 1 引言 城市社区公共服务设施与居民生活密切相 关，其设置规划与建设是城市社区建设的重要组 成部分。“十五”时期以来，除建设部外，共 有9个地方政府出台并在互联网上公布了新一轮 的城市居住区公共服务设施建设标准规范，并随 着时间的推移，在相互借鉴的基础上都在逐步完 善。张大维1对他们进行了总结，分别是：2002 年的建设部，2002年的北京市，2000年、2002 年、2005年和2006年的上海市，2004年的深圳 市，2005年的武汉市，2005年的重庆市，2005年 的广州市，2006年的南京市，2006年的杭州市和 2006年的河南省鹤壁市。 这些标准和规范规定了居住区内公共服务设 施的主要类别和详细内容，具有广泛性，但从社 区属性和居民的实际需求出发，规范的设置欠缺 应对市场变化的灵活性。因此，用统一标准对不 同发展水平的社区资源配置进行统一规划也是不 公正的。笔者汇总了各个城市社区公共服务设施 的规划设置标准和规范，在分析比较的基础上， 结合社区属性和近年来社区居民需求的发展和变 化，着重对城市社区公共服务设施规划标准的设 置准则问题进行了研究，从而为城市社区公共服 务设施规划和实施提供一些参考。 2 现有城市社区公共服务设施规划标准的 比较分析 2.1 统一的制定思路和依据 尽管目前存在国家城市居住区规划设计规 范(gb50180-93(2002版)、广州市居民区 公共服务设施建设标准研究(2005)、上海市 城市居住地区和居住区公共服务设施设置标准 (dgj08-55-2006)、天津市居住区公共服务设 施配置标准(db29-7-2008)等等不同时间、不 同地域范围的多个规划标准，但其制定总体思路 和依据都是基本不变的，表1归纳了三个版本标 准的基本信息。 国家标准和地方规定都按照公共服务设施的 功能性质划分了大类和小项，并依据居住人口规 模提出公共服务设施的分级配建标准，一般分为 居住区、居住小区和居住组团三级，然后在考虑 辐射半径和功能定位的基础上分别设定各级住区 应该配置的公共服务设施项目。在项目指标设置 时，标准规范以“千人指标”为核心对各项配套 设施的建筑面积和用地面积进行控制，同时对居 住区内的住宅用地、公建用地、道路用地和公共 绿地进行平衡。其中“千人指标”是综合分析了 不同居住人口、不同配建水平的居住区，并剔除 不合理因素和特殊情况后指定的每一千个居民所 城市社区公共服务设施规划标准设置准则探讨* 武田艳 何 芳 * 教 育 部 基 金 项 目 (09yja630113)：保障性 住房社区公共服务设施 的供给模式研究。 武田艳 何 芳 城市社区公共服务设施规划标准设置准则探讨 on setting planning standards for public facilities in urban residential areas wu tianyan; he fang p l a n n i n g s t u d i e s 规划研究 城市规划 city planning review 2011年 第35卷 第9期 vol.35 no.9 sep. 2011 14 表1 居住区公共服务设施规范指标整理 tab.1 indicators of public facilities in urban residential areas 规范名称 城市居住区规划设计规范gb 50180-93 城市居住区规划设计规范gb 50180-93(2002修订版) 上海市城市居住地区和居住区公共服 务设施设置标准(dgj08-55-2006) 实施时间1994年2002年2006年 居住区划 分 居住区(35万人、11.5万户)， 小区(0.71.5万人、0.20.4 万 户 ) ， 组 团 ( 0 . 1 0 . 3 万 人 、 0.030.07万户)三级 居住区(35万人、11.6万户)， 小 区(11.5万人、0.30.5万户)，组 团(0.10.3万人、 0.030.1万户) 三级 居住地区级(20万人左右)，居住区级 (5万人左右)，居住小区级(2.5万人左 右)，街坊级(0.4万人左右) 公共服务 设施分类 教育、医疗卫生、文化体育、商业服 务、金融邮电、市政公用、行政管 理、其他8大类72小项 教育、医疗卫生、文化体育、商业服 务、金融邮电、社区服务、市政公 用、行政管理、其他8大类50小项 行政管理、文化、体育、教育、医疗卫 生、商业、金融、社区服务、绿地、市 政公用、其他设施11个大类94小项 分类规模 居住区(m2)居住小区(m2)组团(街坊)(m2) 1993版2002版1993版2002版1993版2002版 人口规模35万人35万人0.71.5万人11.5万人0.10.3万人0.10.3万人 教育1000240010002400100024007002400300500300500 医疗 (含医院) 100190 (160280) 138378 (298548) 401907822812401240 文化体育20060022564540606510540604060 商业服务600940600940100600100600100400100400 社区服务76668763281628 金融邮电2550255022342234 市政公用 (含存自行车处) 70300 (500900) 70360 (500960) 5080 (450700) 50140 (450760) 2030 (400550) 2030 (400550) 行政管理及其他702003772301003040 合计 20654680 (26555450) 21725559 (27626329) 16823334 (14914585) 10913835 (16824084) 5021070 (8681578) 4881058 (8821590) 分类规模 居住区(m2)居住小区(m2)组团(街坊)(m2) 1993版2002版1993版2002版1993版2002版 人口规模35万人35万人0.71.5万人11.5万人0.10.3万人0.10.3万人 教育6001200600120060012003301200160400160400 医疗(含医院) 6080 (160280) 78198 (178398) 20803898620620 文化体育1002001252452030457518241824 商业服务700910700910450570450570150370150370 社区服务59464592921932 金融邮电 (含银行、邮电局) 2030 (6080) 2030 (6080) 16221622 市政公用40130401503012030140910910 (含自行车存车处)460800460820400700400720350510350510 行政管理及其他851504696301002030 合计 16052700 (21653620) 16683293 (22284213) 11762102 (15462682) 9682397 (13382977) 363854 (7041354) 362856 (7031356) 表2 城市居住区规划设计规范1993与2002版用地面积千人指标比较 tab.2 comparison of land area per one thousand persons indicator between 1993 and 2002 versions of code of urban residential areas planning design 表3 城市居住区规划设计规范1993与2002版建筑面积千人指标比较 tab.3 comparison of construction area per one thousand persons indicator between 1993 and 2002 versions of code of urban residential areas planning design 15 需的公共服务设施面积。 2.2 设施种类重新划分，强调功能特征 根据居民需求的发展变化，国家标准和地方 规范针对公共服务设施的种类进行了重新划分， 进一步突出功能特征，下面针对国家1993、2002 年标准进行分析(表2、表3)。 这两版的规划标准都根据公共服务设施的 功能，直观地把商业、饮食、服务、修理划分为 商业服务类，把医疗、卫生、保健划分为医疗卫 生类，把邮电、银行统称为金融邮电类，把变 电室、高压水泵房等称为市政公用类，把不能归 类的合并成其他类。国标2002版的修编扩大了居 住小区的规模，把像小学这样的基础教育设施放 分级分类 最小规模（m2/处）控制性指标（m2/千人）指导性指标（m2/千人） 建筑面积用地面积建筑面积用地面积建筑面积用地面积 居住地区级 文化7900155008587851055 体育30001500010156080 教育19000350001013758530 医疗15000170002000045709012015 商业10200680040310330 金融10001520 福利800050003040 绿地70000350500 市政320039001890021000132210714315 其他2000 居住区级 行政管理41006500990012400406451666 文化500050009010612 体育3000120001224052 教育133002680031290536626266 医疗3200400040808 商业61006600270410 金融1500835 社区服务60006200110118 绿地25000500001000 市政5540754084808980101611667494 其他 居住小区级 文化15020068 体育60024 教育266504793056000139623062671 卫生15020068 商业2750370012016850 社区服务160015006460 市政公用640138088428 街坊级 行政管理340140554530 体育32036040 商业2708060156 社区服务560280140 绿地4002000 市政25045085210 表4 上海市城市居住地区和居住区公共服务设施设置标准（2006）主要指标归纳 tab.4 main indicators of shanghai standards for public facilities of urban residential area and district (2006) 武田艳 何 芳 城市社区公共服务设施规划标准设置准则探讨 p l a n n i n g s t u d i e s 规划研究 城市规划 city planning review 2011年 第35卷 第9期 vol.35 no.9 sep. 2011 16 在居住小区层面考虑配置；在保留教育、医疗卫 生、文化体育、商业服务、金融邮电、市政公用 6大类的基础上，进行了重新调整和细分。具体 如下：将原来的行政管理、其他合并为行政管理 及其他，同时增加了社区服务这一大类，包括居 委会、社区服务中心、老年设施等。此外，还增 补了老年人设施和停车场的内容，调整了住宅日 照间距的有关规定。相应地，项目总数量也从72 项调整到50项，取消了计划经济时期的一些特殊 的配套设施。 上海2006年标准分类更加具体，将文化与 体育分列，绿地和其他各自独立成一类，最终分 为：行政管理、文化、体育、教育、医疗卫生、 商业、金融、社区服务、绿地、市政公用、其他 设施11个大类94小项。 这些变化一定程度上反映了规划标准规范基 于社会发展和居民生活水平的要求，社区规模的 变大，老龄化趋势的显现以及社区功能的提升等 方面出发，进行适度的调整修订。 2.3 规划标准指标适度调整，突出地区特 征 以上海为例，对上海市城市居住地区和居 住区公共服务设施设置标准(dgj08-55-2006) 与国标(2002)进行比较分析(表4)。 国标在居住区和居住小区级配套设施方面， 将医疗卫生、社区服务设施的建筑面积大幅度调 整增加；市政公用设施略有增加；教育、商业服 务和金融邮电类设施基本保持不变；而行政管理 及其他设施有所降低。 上海的人口密度较全国平均水平偏高，因此 在上海标准中，人口规模指标有所放大，并划分 为居住地区级、居住区级、居住小区级和街坊级 四级；公共服务设施用地(不计公共绿地)占居住 区用地的百分比不得低于15%22%。居住区级 教育、医疗、商业设施的建筑面积和用地面积指 标均小于全国指标，有较大缩减，通过更大区域 范围的公共服务设施配置来满足居民需求，提高 公共服务设施的供给效率。因此在传统的公共服 务设施用地控制指标基础上，还针对营利性强、 市场化供给可能性大的公共服务设施项目引入了 指导性指标，通过市场来协调供求，例如商场、 社会教育学院等设施的确定2。 2.4 规划标准的演变历程总结 纵观公共服务设施规划标准的演变发展历 程，以“分级配套”、“千人指标”为核心的编 制总体思路没有改变，强调突出设施的功能特征 和地区特征，满足居民生活需求。一方面由于城 镇化加速推进下人口压力的增大、土地资源紧缺 加重下对土地集约利用要求的加强以及高层建筑 的普遍发展的综合作用，居住区的人口规模容量 普遍增加，公共服务设施的分级规模也相应扩 大，对于设施功能的要求更加具体强烈；一方面 随着社区文化交流功能、社区景观环境越来越受 到重视，社区服务中心、绿地等个别配套设施更 加受到重视。此外由于对资源配置效率、规模效 益的关注加大，传统规划指标越来越不能体现不 断发展的差异化需求，越来越不能适应市场经济 下多元化供应的趋势，于是在各种规划标准中出 现了整合各级、各类公共服务设施，提高其综合 性和辐射半径，在更大层面上进行供求平衡的现 象，一些城市根据自身的人口、经济、社会发展 情况，出台新的地方规划标准，指标设置上采用 规定性和指导性两种指标，增加指标的弹性，对 设施分类进行调整，更有利于发挥各种公共服务 设施的服务功能。 3 公共服务设施规划标准的设置理念 目前城市居住区规划所依据的“设计规范标 准”仅仅以技术经济指标的形式对物质空间环境 及其服务设施配置进行了过于标准化的限定，忽 略物质指标与社会、居民生活间的实际关系及市 场规律的作用，已不能适应近年来社区老龄化、 社区服务迅速发展以及住宅建设的市场化运作等 多方面需求，己经滞后于城市居住空间发展的需 求，这样的居住区规划必然造成居住社区的畸形 发展。 具体来说，城市社区公共服务设施规划设置 标准应是一个针对不同档次居住社区，由指令公 益性标准和指导性建议组成的包容性更强、灵活 性更大的指标体系，同时配以定期推荐的市场研 究，取代原来单一的指令性标准3。 指令公益性项目是指与人民生活密切相关、 满足人们基本生活需要的、不能完全市场化或者 不宜由市场进行配置和调节的、不管何种档次的 居住社区都必须配备的项目；指导性建议项目是 那些可以市场化、开发商有利益驱动机制、不同 档次居住社区需求不一的项目，这些项目的配置 及其配置标准会随着居住社区类型的不同而发生 变化，不必给出强制性的标准，根据居住社区所 处周边环境和居住社区居民的实际需要，由开发 商自行安排建设，并实行“谁投资、谁收益”的 原则。市场研究则是指综合考虑某个居住社区具 体周边市场条件、居民消费水平和消费习惯等因 素，运用供给和需求理论来决定居住社区公建配 套的研究方法，政府部门定期公布推荐意见，具 体操作上，房地产开发商可以在推荐范围内自由 选择。 17 4 公共服务设施规划标准的设置准则 传统公共服务设施规划标准的设置越来越无 法适应城市社区差异化需求，由此笔者提出城市 社区公共服务设施规划标准设置的三条准则： 4.1 规划标准的适用性 公共服务设施规划标准的作用就是指导实 践，但规划指标不能解决保障性社区、老龄化社 区等特殊属性社区的公共服务设施配置问题。它 的不完善主要体现在规划指标仅仅根据人口规模 来确定供给水平，没有抓住公共服务设施需求不 断变化的本质原因。人口规模的确是需求量变化 的必要因素但不构成充分条件，总体需求量是随 着经济发展水平、人口数量、生活理念等社会、 经济因素的发展而发展的，社区个体需求量还需 要根据其当地条件、区域政策、社区居民年龄、 收入、性别、职业、教育构成特征进行调节。社 区公共服务设施的需求出现分化：中高档社区的 居民对居住区休闲、娱乐、文化、绿地等配套的 需求较高；保障性社区居民更强调通过社区的公 共服务设施来保障基本的生活需求。 因此，规划标准指标仅仅通过人口规模来 笼统决定供应量，通过“千人指标”来确定配套 设施的配置规模不适应居住区空间分层的发展趋 势，无法满足差异化需求。公共服务设施的服务 对象是人，从居民的实际需要来设计、建设公共 服务设施，是设施供给的实质。在这种发展趋势 下，公共服务设施规划标准的适用性尤为重要， 在针对保障性社区这类具有明显个性特征的社区 时，公共服务设施的规划标准应与之相适应。 4.2 规划标准的动态性4 实践过程中现有静态的规划标准无法满足 公共服务设施的动态需求。一方面，公共服务设 施的供给随着其影响因子在不断变化，具有较强 的动态性。另一方面，虽然居住区公共服务设施 规划标准在制定时对现状发展和未来预测有所考 虑，但是其预测的时间跨度不可能太长，否则就 不能适应现在的需求，而且预测的准确度也随着 时间下降，因此规划标准只能基本适应制定时点 附近短期内的外界环境条件，加上规划标准的制 定工作需要耗费大量的人力、物力、财力，不可 能频繁的修订，经常性的修改也不利于其实施和 管理，会失去其作为规范的意义，于是一套标 准一经制定一般会在十几年的时间里有效，表现 出长期性和刚性。因此，公共服务设施的规划标 准应从动态的视角进行制定，考虑现状发展的同 时，对未来需求留有余地和空间，设置动态指导 性指标，满足动态需求。 4.3 规划标准的弹性 近年来，公共服务设施显现出以下发展趋 势：(1)扩大化供应。交通、通讯手段的进步使 得空间和时间的影响逐渐弱化，极大地提高了公 共服务设施的可达性，加上观念的变化，许多配 套服务设施，特别是商业、服务业、医院及中小 学，趋向于扩大服务半径，在更大的范围内进行 平衡。(2)综合化供应。购物、饮食、娱乐、文 化、健身、休憩等各种公共服务设施趋向于选择 性组合后进行综合供给，一方面方便满足人们更 多方面、多层次的物质文化需要；另一方面能提 高设施效率，节约用地，利于管理。(3)市场化 供应。完善公共服务设施的供给是项复杂、繁 琐、耗资很大的工程，不可能依靠计划经济时期 政府投资、政府建设、政府运营的“包干”模式 实现。 现有规划标准的刚性不利于公共服务设 施的多样化发展。特别是在具有明显个性特 征的保障性社区，公共服务设施规划标准的 弹性设置显得尤为重要，通过引入ppp(public- private-partnership)、boo(build-own-operate)、 blt(build-lease-transfer)、bot (build-operate- transfer)、bto(build-transfer-operate)等多种模 式，将可盈利性项目转移出去，发挥盈利组织、 非盈利组织、政府的联动作用是必然选择。此 外，应建立对公共服务设施项目和公共服务设施 规划标准进行局部调整的弹性机制，保证资源的 合理使用，即设立公共服务设施项目的相容性引 导意见。 5 结语 城市社区公共服务设施与居民的日常生活息 息相关。随着经济的持续发展，人民的生活水平 的不断提高，对生活的需求也会时时出现新的动 向和特点。如果从因果角度考虑，抓住社会、经 济、人口以及社区个体特征的变化与公共服务设 施供给之间的本质关系，实际运用中，带入不同 社区、不同时间、不同经济模式下表现出的不同 特征来确定城市社区公共服务设施的配置，应该 是比较科学的，可以在以后实践中进行尝试。 注释(notes) 中华人民共和国建设部,中华人民共和国国家标 准(gb50l80-93)局部 修订条文和条文说明,2002年。 北京市人民政府,北京市新建改建居住区公共服 务设施配套建设指标,2002年。 上海市建设和交通委员会,城市居住地区级公共 服务设施设置标准(dgj08-90-2000),2000年。 武田艳 何 芳 城市社区公共服务设施规划标准设置准则探讨 p l a n n i n g s t u d i e s 规划研究 城市规划 city planning review 2011年 第35卷 第9期 vol.35 no.9 sep. 2011 18 上海市建设和交通委员会,城市居住区公共服务 设施设置标准(dgj08-55-2002)，2002年。 上海市人民政府，关于加强社区公共服务设施 规划和管理意见的通知，2005年。 上海市建设和交通委员会，城市居住地区和居 住区公共服务设施设置标准(dgj08-55-2006)， 2006年。 深圳市人民政府，深圳市城市规划标准与准 则，2