（行政管理专业论文）我国参与式预算改革存在的问题及对策分析.pdf

摘要 参与式预算是指公民通过自由而平等的对话、讨论、审议等方式， 参与公共决策和政治生活。参与式预算关注和强调的是公民、政府、 民意机构的应然作用如何在公共事务管理上实现相互衔接和权利的 制衡。现代市场经济的发展，要求政府能更好的利用稀缺的社会公共 资源向公民提供满意、适用的服务和需求，从而寻求政府善治和公民 满意度的最佳契合点，实现公共资源在再分配过程中的优化。而政府 获取公民信任、满意的有效途径，已经不能仅停留在代议机构和代表 的票决上，而应在更广泛的公民参与、协商基础上实现利益偏好的汇 集和整合：参与式预算的制度设计和安排，是对协商民主理论的细化 和深化的拓展，也是对传统代议民主的某种超然，它代表了在当代地 方治理中某种可行和有效的一种制度探索，以及政治民主发展的一种 趋势。同时，在参与式预算的改革实践中，在我国只是部分有条件的 省区的改革尝试，参与式预算改革逐步向科学化、制度化、规范化的 运作方向发展，取得了一定的成效，但是参与式预算改革的完善及其 制度成果的巩固，运行机制的完善与成熟，仍需在这一改革实践过程 中加以探索，以图建立公民的有效参与评议机制，使公民的利益和偏 好得到充分的表达，进而提高政府执政的效力。本文通过对国内外参 与式预算的比较分析，探讨我国参与式预算改革存在的问题，并提出 推动我国参与式预算进一步发展的对策建议。 参与式预算是在经济学理论、政治管理学和政治学等学科获得较为 充分发展和成熟的基础上发展起来的，是民主的一个创新模式。在研 读大量相关论文著述的同时，认真思索和钻研，对参与式预算改革的 民主价值进行了民主参与、民主决策、民主监督及民主文化四个方面 的分析，为下文的进一步分析参与式预算改革存在的问题，以及探讨 怎样建立参与式预算的有效和具有一定推广价值的协商民主模式， 即：明确的公民权利认同、真实有效的权利分配、稳定的制度刚性约 束、以及全民( 包括政府官员) 的民主素养的培养，是参与式预算机 制建立的关键因素。 本文的主要研究方法，是通过比较分析法、案例分析法、调查研究 法等来分析地方治理创新中的参与式预算改革存在的问题及进行相 应的对策分析。运用如下方法对参与式预算的相关问题做尝试性探 讨：1 、案例分析法。分析参与式预算相关案例的运作过程，思考相 关案例的发生、发展及成效的相互关系，加深对参与式预算可行性、 有效性、针对性的认识和见解。2 、比较研究和实证分析法相结合。 比较国内外不同体制下的参与式预算模式，结合我国的改革实例，确 保本文的分析研究具有现实的理论价值。3 、调查研究的方法。搜集 较为完备和充足的第一手资料，为论文做充分的分析和论述提供翔实 可靠的信息。 关键词公民参与，协商民主，参与式预算，地方治理 a b s t r a c t p a r t i c i p a t o r yb u d g e ti st h ef r e ea n de q u a lc i t i z e n so ft h ed i a l o g u e ， d i s c u s s i o n ，c o n s i d e r a t i o n ，e t c ，t op a r t i c i p a t ei np u b l i cd e c i s i o n - m a k i n g a n dp o l i t i c a ll i f e p a r t i c i p a t o r yb u d g e tc o n c e r n sa n dt oe m p h a s i z et h a t c i t i z e n s ，g o v e r n m e n t s ，a n dp u b li ci n s t i t u t i o n ss h o u l db ec o n t i n g e n to n h o wt h er o l eo fm a n a g e m e n ti n p u b l i ca f f a i r sa n dr i g h tt o a c h i e v e c o n v e r g e n c eo fm u t u a lc h e c k sa n db a l a n c e s t h ed e v e l o p m e n to fa m o d e mm a r k e te c o n o m y ，t h eg o v e m r n e n tw i l lb er e q u i r e db e t t e ru s eo f s c a r c ep u b l i cr e s o u r c e st op r o v i d es a t i s f a c t i o nt ot h es e r v i c e sa n dn e e d s o ft h ec i t i z e n sa n ds e e kt h eg o o dg o v e m a n c ea n dc i t i z e n ss a t i s f a c t i o n w i t ht h eb e s tf i tp o i n t ，t oa c h i e v et h er e d i s t r i b u t i o no fp u b l i cr e s o u r c e si n t h ep r o c e s so fo p t i m i z a t i o n g o v e r n m e n ta c c e s st oc i t i z e n so fc o n f i d e n c e i na ne f f e c t i v e w a yo fs a t i s f a c t i o n ，h a sn o to n l yr e m a i n e di nt h e r e p r e s e n t a t i v ei n s t i t u t i o n sa n dr e p r e s e n t a t i v e so ft h ev o t i n g ，b u ts h o u l db e aw i d e rr a n g eo fc i t i z e np a r t i c i p a t i o n ，t h ei n t e r e s t so fc o n s u l t a t i o nb a s e d o nt h ep o o l i n ga n di n t e g r a t i o np r e f e r e n c e s p a r t i c i p a t o r yb u d g e ts y s t e m d e s i g na n da r r a o g e m e n t ，i sr e f i n e dt h et h e o r yo fd e l i b e r a t i v e d e m o c r a c y a n dd e e p e ni t sd e v e l o p m e n t ，a sw e l la st h et r a d i t i o n a l r e p r e s e n t a t i v e d e m o c r a c yo fs o m es o r to ft r a n s c e n d e n t ，w h i c hr e p r e s e n t sc o n t e m p o r a r y l o c a lg o v e r n a n c ei naf e a s i b l ea n de f f e c t i v ei nas y s t e me x p l o r a t i o n ，a s w e l la sat r e n di nt h ed e v e l o p m e n to fp o l i t i c a ld e m o c r a c y a tt h es a m e t i m e ，t h er e f o r mo ft h ep a r t i c i p a t o r yb u d g e tp r a c t i c e ，t h ec o n d i t i o n si no u r c o u n t r yi so n l yp a r to ft h er e f o r ma t t e m p t so ft h ep r o v i n c e s ，a u t o n o m o u s r e g i o n s ，p a r t i c i p a t o r yb u d g e tr e f o r ms t e pb ys t e p t ot h e s c i e n t i f i c ， i n s t i t u t i o n a l i z e da n ds t a n d a r d i z e dt h e o p e r a t i o no ft h ed i r e c t i o no f d e v e l o p m e n t ，h a sm a d es o m ea c h i e v e m e n t s ，b u tt op a r t i c i p a t ei nt y p e b u d g e tr e f o r m st oi m p r o v et h eo u t c o m eo ft h ec o n s o l i d a t i o no fi t ss y s t e m ， o p e r a t i n gm e c h a n i s ma n dm a t u r ep r a c t i c es t i l li nt h ep r o c e s so fr e f o r mb e e x p l o r e di n o r d e rt oe s t a b l i s hac o u n c i lo fc i t i z e n st o p a r t i c i p a t e e f f e c t i v e l yi nm e c h a n i s mt oe n s u r et h a tt h ei n t e r e s t sa n dp r e f e r e n c e so f c i t i z e n sa le f u l l ye x p r e s s i o n ，t h e r e b yi n c r e a s i n gt h ee f f e c t i v e n e s so f g o v e r n m e n t i nt h i sp a p e r , b o t ha th o m ea n da b r o a dt h r o u g ht h e p a r t i c i p a t o r yb u d g e t ，ac o m p a r a t i v ea n a l y s i st oe x p l o r et h ep a r t i c i p a t o r y b u d g e tr e f o r mo fc h i n a sp r o b l e m s ，a n dp r o m o t i n gp a r t i c i p a t o r yb u d g e t s u g g e s t i o n sf o rf u r t h e rd e v e l o p m e n t p a r t i c i p a t o r yb u d g e t i si n t h ee c o n o m i c t h e o r y , p o l i t i c a l m a n a g e m e n ta n dp o l i t i c a ls c i e n c ed i s c i p l i n e s ，s u c ha sa c c e s st om o r e f u l l yd e v e l o pa n dm a t u r ed e v e l o p e do nt h eb a s i s ，i sa ni n n o v a t i v em o d e l o fd e m o c r a c y al a r g en u m b e ro fr e l e v a n tp a p e r si nt h es t u d yw r i t i n ga t t h es a m et i m e ，s e r i o u st h o u g h ta n ds t u d yo nt h ep a r t i c i p a t o r yb u d g e tf o r t h er e f o r mo fd e m o c r a t i cv a l u e sd e m o c r a t i cp a r t i c i p a t i o n ，d e m o c r a t i c d e c i s i o n m a k i n g ，d e m o c r a t i cs u p e r v i s i o n a n dt h ef o u r a s p e c t s o f d e m o c r a t i cc u l t u r ea n a l y s i s ，f u r t h e ra n a l y s i sb e l o wp a r t i c i p a t o r yb u d g e t r e f o r mp r o b l e m s ，a n dt oe x p l o r eh o wt oe s t a b l i s he f f e c t i v ep a r t i c i p a t o r y b u d g e ta n dt h ep r o m o t i o no ft h ev a l u eo fac e r t a i nm o d e lo fd e l i b e r a t i v e d e m o c r a c y ，n a m e l y ：ac l e a rr e c o g n i t i o no fc i v i lr i g h t s ，t h er i g h t so fr e a l a n de f f e c t i v ed i s t r i b u t i o n ，as t a b l es y s t e mo fr i g i dc o n s t r a i n t s ，a sw e l la s a l lt h ep e o p l e ( i n c l u d i n gg o v e r n m e n to f f i c i a l s ) t h ec u l t i v a t i o no fq u a l i t y o fd e m o c r a c yi sp a r t i c i p a t o r yb u d g e t i n gm e c h a n i s m st oe s t a b l i s ht h ek e y f a c t o r s i nt h i sp a p e r , t h em a i nr e s e a r c hm e t h o di st h r o u g hac o m p a r a t i v e a n a l y s i s ，c a s ea n a l y s i s ，i n v e s t i g a t i o na n dr e s e a r c hm e t h o dt oa n a l y z et h e l o c a lg o v e m a n c eo fi n n o v a t i o ni nt h er e f o r mo ft h ep a r t i c i p a t o r yb u d g e t p r o b l e m sa n dc o r r e s p o n d i n gc o u n t e r m e a s u r e sa n a l y s i s u s et h ef o l l o w i n g m e t h o do fp a r t i c i p a t o r yb u d g e t r e l a t e di s s u e sa n dt r yt oe x p l o r e ：1 ，c a s e a n a l y s i s p a r t i c i p a t o r yb u d g e ta n a l y s i so ft h eo p e r a t i o no ft h er e l e v a n t c a s et oc o n s i d e rt h er e l e v a n tc a s eo ft h eo c c u r r e n c e ，d e v e l o p m e n ta n d e f f e c t i v e n e s so ft h e r e l a t i o n s h i p b e t w e e nt h e d e e p e n i n go ft h e p a r t i c i p a t o r yb u d g e tf o rt h ef e a s i b i l i t y , e f f e c t i v e n e s s ，t a r g e t e da w a r e n e s s a n di n s i g h t s 2 ，c o m p a r a t i v es t u d i e sa n de m p i r i c a la n a l y s i sc o m b i n e d c o m p a r i s o n o fd i f f e r e n t s y s t e m s a th o m ea n da b r o a du n d e rt h e p a r t i c i p a t o r yb u d g e tm o d e l ，c o m b i n e dw i t he x a m p l e so fc h i n a sr e f o r m a n dt oe n s u r et h a tt h e a n a l y s i so ft h i sa r t i c l ew i t har e a lt h e o r e t i c a lv a l u e 3 ，b yt h em e t h o d so fi n v e s t i g a t i o na n dr e s e a r c h ，m o r ec o m p l e t ea n d a d e q u a t et oc o l l e c tf i r s t h a n di n f o r m a t i o nf o rt h ep a p e rt od oaf u l l a n a l y s i sa n dd i s c u s s i o nt op r o v i d ed e t a i l e da n dr e l i a b l ei n f o r m a t i o n k e yw o r d sc i t i z e np a r t i c i p a t i o n ，d e l i b e r a t i v ed e m o c r a c y , p a r t i c i p a t o r yb u d g e t ，l o c a lg o v e m a n c e 中央民族大学研究生学位论文作者声明 本人声明：本人呈交的学位论文是本人在导师指导下取得的 研究成果。对前人及其他人员对本文的启发和贡献己在论文中作 出了明确的声明，并表示了谢意。论文中除了特别加以标注和致 谢的地方外，不包含其他人和其它机构已经发表或者撰写过的研 究成果。 本人同意学校根据中华人民共和国学位条例暂行实施办 法等有关规定将本人学位论文向国家有关部门或资料库提交， 允许论文被查阅和借阅。 作者签名：轧 绪论 一、研究背景 参与式预算作为一种创新的地方民主治理模式，是对协商民主理论的实践和 探索。民主是当代国家政治发展的主题，各国无不在寻求社会的公正、实现公民 权和政府善治的最优契合，为国家的政治治理寻求更大限度的合法性和合理性依 据。我国在经济建设取得巨大成就的同时，也在积极的推动社会主义民主建设的 发展，党的1 7 大报告指出我国民主政治建设的基本思路：坚持中国特色社会主 义政治发展道路，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，坚持和完 善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自 治制度以及基层群众自治制度，不断推进社会主义政治制度自我完善和发展。其 中对人民当家作主提出了更为具体的政策指导，进一步强调对公民权的实现要 求，即要扩大人民民主，保证人民当家作主，要积极发展基层民主，保障人民享 有更多更切实的民主权利，同时要完善制约和监督体制，保证人民赋予的权力始 终用来为人民谋利益。参与式预算在我国的改革尝试既得益于西方改革的成功经 验的推动，也得益于当前党和国家对我国民主政治建设的大力推动和支持。参与 式预算既是我国民主政治建设的应有之义，也是我国构建和谐社会，努力实践科 学发展观的真实写照。因此，参与式预算改革是新时期我国推进民主政治建设的 一个拓展性的尝试和创新，是适应当前我国民主政治发展要求的地方治理模式的 改革。 二、选题意义 本文主要通过分析参与式预算改革存在的问题，并对这些问题加以比较分 析和相关的调查论证，以期有效指导地方治理的民主创新。参与式预算，是公民 通过自由而平等的对话、讨论、审议等方式，参与公共决策和政治生活。参与式 预算关注和强调的是公民、政府、民意机构的应然作用如何在公共事务管理上实 现相互衔接和权利的制衡。现代市场经济的发展，要求政府能更好利用稀缺社会 公共资源向公民提供满意、适用的服务和需求，从而寻求政府善治和公民满意度 的最佳契合点，实现公共资源在再分配过程中的优化。而政府获取公民信任、满 意的有效途径，已经不能仅停留在代议机构和代表的票决上，而应在更广泛的公 3 民参与、协商基础上实现利益偏好的汇集和整合。参与式预算的制度设计和安排， 是对协商民主理论的细化和深入的发展，也是对传统代议民主的某种超然，它代 表了在当代地方治理中某种可行和有效的一种制度探索，以及政治民主发展的一 种趋势。同时，在参与式预算的改革实践中，在我国只是部分有条件的省区的改 革尝试，参与式预算改革逐步向科学化、制度化、规范化的运作方向发展，取得 了一定的成效，但是参与式预算改革的完善及其制度成果的巩固，仍需在这一改 革实践过程中加以探索，以图建立公民的有效参与机制，使公民的利益和偏好得 到充分表达，进而提高政府执政的效力。 三、研究的相关动态 参与式预算的理论渊源可以追述到2 0 世纪初期政治管理哲学的理论的相 关论述。玛丽帕克福莱特( m p f o l l e t t ) 对政治参与哲学的核心思想即 在于强调的是整体联系和联合统一的参与，而不是形式上的简单投票表决，也 不是不允许利益分歧的普遍认同的参与。政治决策的实现过程是一个意志、利 益的整合过程。参与的实质表现在决策的包容性上，是公民意志共同参与和讨 价还价并尊重他人观点而得出的另各方较为满意的结果。 对参与式预算的较为完整和充分的理论研究始于上世纪8 0 年代，协商民主 的理论基础源于英美传统的自由宪政主义和德国( 或欧洲大陆) 传统的批判理 论。协商民主强调政治互动中的偏好转换，而自由民主的理想则存在于政治互 动前的利益协调和聚合，尽管两者存在着不相容的这一差异，但自由宪政促进 了协商，制宪过程本身就是协商。正如罗尔斯所说，“秩序良好的宪政民主 应该“被理解成协商民主”。协商民主的另外一个来源是批判理论。批判理论 关注使个人和社会从各种压制性力量中摆脱出来，以及公民自身通过参与民主 政治而认识并对抗这些力量的能力。这些公民在理想上应该是更具有公共精神、 更有耐性、更有知识、更关心别人的利益、也更注重自身的利益。哈贝马斯认 为，交往理性能够支持协商民主概念，交往理性的要素是协商民主有效性的标 准。自由宪政主义和批判理论都认为政治对话是协商民主的本质。 在我国，对参与式预算的理论研究虽未形成完整的论著，但对于这一理论的 实践经验的总结和概括却随着改革实践的深入进行而得到不断的充实和完善，并 。玛丽帕克福莱特( m r f o l l e t t ) ，美国著名政治管理哲学家。 4 指导着改革的向纵深度发展，使参与式预算表现出极强的生命力。 目前，国外学者主要是对协商民主理论做了相关的论述，对协商民主的本质 进行了较为深刻的论证和辨析，支持者认为协商民主是民主合法性的来源，是对 公民话语权的认同，公民都有通过公共协商赋予所指定政策和发展的合法性 促进这些目标的责任。而反对者认为协商民主是不彻底的，并掩盖投票过程 中民主协商民意下的简单事实。正是投票而非讨论的结果赋予政府管理和支配的 权威。西方协商民主理论的这两种截然不同的声音，使参与式预算的理论研究和 制度发展乃至实践从中获得了有益的指导。巴西是最早实现参与式预算的国家， 其对参与式预算的理论研究随着参与式预算改革的成功而处于成熟的经验总结 和理论完善阶段。其他国家的参与式预算理论也主要是研究和发展适合当地情况 的公民参与。如印度尼西亚的这一理论研究的侧重点即是公众参与预算过程的创 制权，研究方向在于地方研究机构和非政府组织参与公共预算管理。 西方学者对协商民主理论的深刻见解，推动了协商民主由理论向现实推进的 步伐，参与式预算在这一较为成熟的理论探讨的氛围中获得了发展的动力和理论 指导。 在我国，国内学者对参与式预算的研究和制度规划尚处于探索阶段，相关的 论述重点是对参与式预算改革经验的描述，从基层民主建设的层面较为深入的剖 析了参与式预算在公共权威与公民对话过程中的意义作用，及其在兴起阶段遇到 的问题及解决思路。参与式预算由最初的“民主恳谈 发展而来，到让公民参与 到政府预算审议和决策的过程中，表明参与式预算作为一种民主工具，使公民参 与获得了实质性的发展，使民主决策和民主监督落到了实处。但是，参与式预算 的改革仍有不足，如代表的代表性需要更为科学的方式来加以体现；参与的表达 和互动方式需进一步改善；如何回应未被采纳的公民需求等这些问题，都需要设 计一套较为科学合理的参与程序和具有一定包容性的议案来实现。总体而言；我 国地方治理的参与式预算理论一定程度上仅是应用性研究，目前我国学者也正致 力于其普适性的研究，一方面既努力完善参与式预算的制度建设本身，另一方面 也力图使基层民主政治实现从点到面的理论跨越，为地方治理提供新而有效的基 层民主理论成果。 四、主要研究方法 5 本论文主要通过比较分析法、案例分析法、调查研究法等来分析地方治理创 新中的参与式预算改革存在的问题及进行相应的对策分析。具体如下： 1 、案例分析法。分析参与式预算相关案例的运作过程，思考相关案例的发 生、发展及成效的相互关系，加深对参与式预算可行性、有效性、针对性的认 识和见解。 2 、比较研究和实证分析法相结合。比较国内外不同体制下的参与式预算模 式，结合我国的改革实例，确保本文的分析研究具有现实的理论价值。 3 、调查研究的方法。搜集较为完备和充足的第一手资料，为论文做充分的 分析和论述提供翔实可靠的信息。 6 第一章参与式预算的理论来源、兴起与发展 第一节参与式预算的理论来源 参与式预算是公民通过自由而平等的对话、讨论、审议等方式，直接参与公 共决策和政治生活。参与式预算是一种民主创新模式，其着眼点在于，将公众参 与纳入到政府的预算活动当中，公众直接参与公共资源的分配，对本地区政府预 算的内容进行充分的协商、讨论并提出自身的需求和合理的建议，在整合民意基 础上最终形成下一年度的政府预算的执行依据，以实现公民分配资源、确定社会 政策优先性和监督政府公共支出的政治和社会民主管理。在这种直接的、自愿和 普遍参与的民主过程中，人们能够平等讨论和决定公共预算、各项政策，以及政 府管理。 那么，参与式预算的理论来源是什么呢? 对其理论来源的探讨，有助于加深 我们对参与式预算内涵的把握，有助于政府在预算实践中牢牢抓住参与式预算的 核心。 一、参与式预算的经济学理论来源 参与式预算在政府预算决策中的运用，是政治民主决策的一种创新行为，但 它并不是一个首创的新鲜事物。在经济学领域，它属于现代预算理论范畴，是现 代预算编制的方法之一。在企业的预算管理实践中，参与式预算强调的是一种由 下而上和由上而下相结合的预算编制程序。参与式预算以社会人为其假设前提， 强调充分发挥企业各级人员积极性，以实现员工激励和提高其工作效率。参与式 预算中，目标利润的确定是一个协商或者说是一个讨价还价的过程，强调全员参 与，促进主人翁意识在企业内部的培养和树立，从而实现信息双向的传递，缓解 信息不对称可能导致的效率损失。因此，本文所探讨的参与式预算，是现代预算 国陈家刚，参与式预算的理论与实践，经济社会体制比较2 0 0 7 年第2 期，p i 。 7 管理在政府决策行为中的应用领域的延伸和拓展。如果说，参与式预算是私部门 追求利润和达成预期目标的手段的话，那么参与式预算就是公部门实现社会公平 和优化资源配置可资借鉴的重要途径。参与式预算，要求政府的预算决策方式从 强加式预算( 即政府工作预算报告由政府部门确定预算目标和各部门预算指标， 提交人大表决通过后，从上而下逐级下达落实执行的程序) ，转变到吸纳社会公 众的广泛参与、协商、讨论决定政府预算资金安排的优先次序和资金的流向的政 策制定模式上来。 二、参与式预算的政治管理学理论来源 政治管理学强调的是管理哲学在政治领域的运用，其对参与式预算的参与， 强调的是整体联系和联合统一的参与，而不是形式上的简单投票表决，也不是不 允许利益分歧的普遍认同的参与。因此，参与式预算可以理解为是集体、民主、 整体联系和联合统一的政治参与哲学。而集体、民主、整体联系和联合统一正是 2 0 世纪初期美国著名的管理哲学家玛丽帕克福莱特( m p f o l l e t t ) 的核心 政治理念。基于整体联系的思想，福莱特认为进行联合统一是实现集体与民主原 则的最佳方法。她对团体冲突问题进行考察，并提出以下假设：任何一种利益的 冲突都可以通过以下四种途径来解决一自愿退让；战胜另一方；妥协；联合统 一。她认为第一种和第二种途径显然是不可取的，因为它们要运用统治的权力， 而这正是她本人所厌恶的。妥协同样是无益的，因为它把问题的解决推迟了，而 且真理并不只在双方之间。联合统一的方法就是通过满足各方的真实意愿来解决 矛盾，找出一种使双方都感到满意而无需妥协和统治的解决办法。她要求人们尊 重别人的观点，就像尊重自己的观点一样，并且坚定不移的遵循这一原则行事， 直到能够被他人所信服。福莱特的这一政治哲学理念可以视为对参与的精辟解 析，因为联合统一是一个双向思考的维度：一方面是参与者基于自身的利益的考 虑；另一方面坝0 是参与者对超越自身、个体利益的他体、整体利益的考虑。同时， 她的论断也为我们如何取得联合统一指明了方向：参与的目的不在于非此即彼的 选择，而是在于寻求能为各方接受和认可的满意解。在利益多元化的社会中，利 益冲突是不可避免的，各方的参与显得尤为必要。参与式预算则是对利益整合， 【英】葆琳格雷汉姆( g m h a mp a u l i n c ) 主编：玛丽帕克英丽特一管理学的先知：哈佛管理经典丛书， 向桢译，北京：经济日报出版社，1 9 9 8 年4 月，第3 6 页 8 实现联合统一的一种政治民主的管理实践的尝试，其实现方式是通过协商对话的 方式进行预算决策，其主旨在于实现社会公正和达成政府的善治。 三、参与式预算的政治学理论来源 西方协商民主理论兴起于上世纪9 0 年代，它主要指在政治共同体中，自由 与平等的公民，通过公共协商而赋予立法、决策以正当性。“协商民主概念是 约瑟夫毕塞特( j o s e p hb e s s e t t e ) 1 9 8 0 年开始正式作为学术语言使用的，其发 展的主要推动者是伯纳德曼宁( b e r n a r dm a r t i n ) 和乔舒亚蝌恩( j o s h u ac o h e n ) ， 代表人物是自由主义理论和批判理论的代表罗尔斯和哈贝马斯，约埃尔斯特 ( j o ne l s t e r ) 等。他们作为协商民主理论的支持者推动了这一理论的发展，为参 与式预算提供了有益的理论指导。学界对协商民主的讨论不一而足，有的学者提 出协商的政治价值必须以“合作为基本价值 ，强调协商政治主体在根本上都是 一个独立的利益单位。有的学者则强调对话、协商的目的在于使人们在作出决 定的时候能够慎重考虑，协商民主应该注重民主的实质，以承认利益多元化为前 提，主张协调各方利益，谋求社会和谐。有的学者则认为“承认它在民主探索 过程中的合理性与工具性价值 。 尽管，学界对协商民主理论的见解有差异，但是大体上他们对协商民主所持 的核心思想是基本一致的，具体表现在协商民主理论的主要内容的一致上。他们 对其主要内容是持认同的态度的：首先，他们认为公共协商是协商民主理论的核 心概念。政策的形成过程不只建立在政治谈判或契约性市场交易模式基础上，还 要建立在公众理性的共识之上，其目标是达成最大限度的实现公民愿望的政策。 其次，协商过程的参与者是自由而平等的，即不存在特殊成员的利益优先于公民 利益，也不存在参与者的行为受先定权威的要求的限制，协商是一个自由、自愿、 平等参与的过程。再次，协商民主也面临着三个主要问题，即统一的政治共同体 的缺乏；文化多元主义的存在；现实社会的巨大不平等。这三方面问题的存在使 得协商民主的实践遇到了想当的阻力。但是作为一个新的民主理论范式，协商民 主依然表现出了想当的生命力，并受到一定执政主体或国家的青睐和积极探索实 践。协商民主理论的深化发展，其强调的人民主权、公共利益、公民的平等参与 。燕继荣协商民主的价值何在? 【n 】学习时报，2 0 0 6 。干警：协商民主与和谐社会的构建，南京大学公共管理学院，江苏南京2 1 0 0 9 3 ，沈阳大学学报， 2 0 0 8 ( 2 ) ：3 9 - 4 1 ，5 6 李君如协商民主：重要的民主形式i n 文汇报，2 0 0 6 7 2 7 9 和协商能力以及相应的程序机制，为参与式预算的改革和推进提供了宏观的理论 指导，使参与式预算有了具有可操作性的蓝图。 因此，参与式预算既是对现代预算管理理论的拓展性运用，又是政治管理理 论的继承和发展。同时，它以协商民主理论为指导，推动预算民主向更为科学合 理有效的方向发展。 第二节参与式预算的兴起与发展 参与式预算实施的最初目的是扩大公民权和实现社会的平等，是公民及其团 体无论强弱都能够平等的参与到决策过程中来，实现社会资源的公平合理分配并 能够有效的监督政府的行为。 参与式预算兴起于2 0 世纪8 0 年代后期，拉美地区的左翼政党为了扩大公民 权、追求社会公正和推动政府管理体制改革，实施了参与式预算。巴西是最早实 施参与式预算的国家，1 9 8 9 年在工党( w o r k e r sp a r t y ) 执政的巴西南部城市阿 雷格里港( p o l oa l e g r e ) 进行了一项实验：成千上万的市民参与预算决策过程， 参与确定资源分配的优先性，确定年度预算，从而实现城市资源的再分配，使这 些资源向弱势群体倾斜，实现社会公平和改善政府管理机制。到2 0 0 3 年，巴西 的1 4 0 多个城市实施了参与式预算。参与式预算在巴西得到充分的发展，并取得 了成熟的经验成果。 参与式预算始创于巴西，但不仅限于巴西本国范围内，2 0 0 0 年至今，其他许 多国家和地区都不同程度的实施了这样的项目。拉美、欧洲以及亚非的诸多国家 和城市根据自身的历史、文化及体制状况，因地制宜、各有侧重的开展了参与式 预算，并相应的取得了丰富且具有成效的成功做法。各国取得的成功模式和经验， 为我国参与式预算的完善和推进提供了极具参考价值的宝贵材料。在各国相继的 参与式预算改革的实践中，其发展的形式是多层次、多维度的。改革的层级从最 初的市级政府开展，向着纵深方向发展，在省、地区、部门等都有不同程度和不 同形式的实践；同时，参与式预算的改革也不仅仅是停留在对政府预算本身的参 与，而是一个相对系统和全面的改革实践过程，它既涉及到预算和公共财政，更 涉及到民众参与、司法和政府治理的相关层面。可以说，参与式预算的深化发展 过程也是地方民主治理范式的系统化过程。 1 0 第二章参与式预算的要素及民主价值 第一节参与式预算的相关要素分析 参与式预算的相关要素，是我们理解参与式预算的切入点，也是我们深入实 施参与式预算所必须掌握的关键点，同时也是指导参与式预算实施的航标。有助 于完善地方的政府治理，扩大公民的政策决策参与，使基层政府的预算管理具有 更广泛的民意基础，实现政府管理的民主化、科学化。 对于参与式预算相关要素的划分，笔者从功能主义角度，姑且将之归纳为： 参与式预算的主体、参与式预算的目标及原则、参与式预算的权力分配、参与式 预算的制度设计分析。参与式预算主体要素可以使我们能更好的把握参与主体的 类型及其应然的主体；而参与式预算的目标及原贝, i j n 是我们理解其实施的意义和 应保有的主旨为何；参与式预算的权力分配问题，是基于其主体和原则所提出的 要求，因为权力的分配如何，直接决定着主体的参与能否有效实现的问题，同时 也会影响到其能否体现参与、平等、效益等原则问题；参与式预算的制度设计作 为参与式预算的要素之一，在笔者看来，这是一个贯穿其实施始终的链条。如果 忽略了这一要素，那么参与式预算也就成了一个缺乏操作性的样板戏。 ( 一) 参与式预算的主体 在这里，我们考量参与式预算的主体，旨在于体现民主参与的广泛性、代表 性、利益相关性，实现政府、人大、公民、社会团体( 非政府组织) 在政府的公 共预算过程中各得其所，发挥其应然作用。参与式预算强调的是四方主体的共同 有效参与，共同对公共资源分配及确定其优先次序的讨论、协商、联合统一，进 而形成各方较为满意的公共预算方案。其中，在参与式预算过程中，尤应重点实 现公民这一参与主体的参与作用。因为参与式预算本身强调的参与就是公众联合 统一的参与行为。 1 政府 在我国，长期以来，政府都是政府预算行为的唯一主体，它的参与地位是毋 庸置疑的。因为，预算报告的草拟、制定都是政府预算部门进行操作的。其他各 方如人大、公民或社会团体几乎是没有或无法介入的，即使是人大，也仅是政府 预算报告的流通器，而非过滤器。因为政府预算报告大都晦涩难懂、报告内容都 是粗线条的陈列各项预算，人大极少能对政府预算报告的内容进行实质性审查， 所以更谈不上对政府预算报告的修改。那么，在参与式预算的情境下，政府的参 与主体地位应作何调整呢? 首先，从制定预算报告的层面看，政府虽然是制定的 主体，但是他不应完全具有确定相关公共资源分配或资金使用优先性的权利，它 提出而非确定预算的相关内容或项目；它参与听取民意代表讨论并作出相关问题 的回答，接纳合理建议或寻求更为可行的预算内容，而非只是坚持原有的预算案 对公众进行回应。其次，对于撰写报告本身，政府部门应该尽可能的使预算报告 详尽且能为公众看懂，主动提供相关的预算信息，避免在参与式预算的实施过程 当中出现信息不对称，使预算失去“参与 的意义。再次，在预算案的执行中， 政府作为执行的主体，应定期不定期的接受相关方面的监督，而不能在预算案通 过后，政府自行修正或改动预算案执行。 2 人大 对参与式预算的实施，人大扮演着连接政府和公众的媒介角色，同时，更为 重要的是，人大更是保障其实施的有效性、平等性、规范化、科学化的重要的权 力机构代表。因此，人大在参与式预算实施中的主体地位不容忽视。最初的民主 恳谈会之所以纳入到人大的运行管理机制中，原因在于：首先，人大肩负着审议、 修正并监督政府预算及其行为的职能。然而，人大的这一职能表现并不突出，没 有起到应有的审议、修正和监督作用。其次，人大应成为人大代表、政府、公众 互动的平台。民主性是人大工作的本质所在，但是公民在审议政府预算的作用， 仅限于人大代表的参与，虽然这一定程度上体现了民主，但却是远远不够的。因 为利益多元化，意味着民主要求更为全面的民意的充分表达。将民主恳谈纳入其 运行机制之中，在人大会议召开前，让群众充分参与讨论、协商政府预算的相关 项目，进而形成能够兼顾多方利益的较为合理且满意的解决问题的方案或做出决 策，这是人大工作应注重加强的领域之一。 同时，人大在整个参与式预算的推进过程中，加强对代表和公民的培训工作。 1 2 对他们进行培训，提高代表对预算的审议能力，增进公民对政府预算的了解，进 而提高他们对政府预算的参议能力，为参与式预算的实施扫清认知上的障碍。 最后，人大应着实承担起对政府预算执行的监督职能，注重吸纳公民、社 会团体加入监督队伍，实现对政府工作的强有力的监督，防止参与式预算的成果 变成一纸空文。 3 公民 在民主社会里，权力属于人民，社会事务由全体人民参与决策和管理。人与 人之间在地位上是平等的，人们用相互商量和自愿同意的方法进行管理。参与式 预算的应有之义即是公民参与公共资源优先性的选择及决策、监督政府工作及其 行为。即是强调公民以平等的身份介入到政府的预算过程中来，表达意愿，协商、 讨论，参与政府预算的决策。 随着我国经济社会的发展，很多问题涉及公众的个人利益，使得公众的参与 热情不断高涨。因此，公民作为主要的利益相关者，公民应成为参与的主体之一。 公民作为纳税人，其缴纳的税金是政府预算资金的主要来源。因此，如何使用资 金、资金用于哪些项目，他们是最有发言权的。在参与式预算中，最需要关注的 就是公民参与的代表性和全面性的结合，关注利益相关者的参与，更要注重弱势 群体的参与。 4 社会团体( 非政府组织) 在参与式预算的参与主体当中，不应忽略社会团体的参与。它们作为民间思 想库，在公民的政治参与中起到促进作用。社会团体独立于政府、企业、政党、 利益集团，