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决策咨询) 2 0 1 3 年第3 期 推进我国海洋基本法立法的思考 卢昌彩 摘要：建设海洋强国必须有强有力的法律保障。改革开放以来，我国海洋立法工作取得了巨大成绩。但是我 国现有海洋的法律地位不高，法律体系缺乏完整性、协调性。本文通过国际上海洋国家立法现状的分析，提出了 我国制定高层次的国家海洋基本法的建议，以海洋基本法统领相关海洋法律法规，为建设海洋强国提供法律支 持。 关键词：海洋基本法；立法；建议 党的十八大报告明确指出：“提高海洋资源开 发能力，发展海洋经济，保护海洋生态环境，坚决维 护国家海洋权益，建设海洋强国。”建设海洋强国必 须要有强有力的法制保障，推进海洋立法、完善海 洋法律体系是其中的重要内容。海洋基本法指的 是在海洋综合管理角度上的立法，是对海洋政策、 规划、管理体制、管理原则和制度等进行统一和规 范，对海洋实施全方位管理和规划的法律，被称为 “海洋宪章”。推进海洋基本法的立法，既符合 新时期海洋事务的发展需要，也是中国作为一个负 责任的大国对海洋应尽的责任。 一、我国海洋基本法立法问题的提出 新中国成立以来，特别是改革开放3 0 多年 来，我国海洋立法工作取得了巨大成绩，颁布了 领海及毗连区法、专属经济区和大陆架法、 海域使用管理法、渔业法、海上交通安全 法、海商法、港口法、海洋环境保护法、 海岛保护法等法律，涉及的内容包括海洋权 益、资源开发、交通运输、环境保护和海域管理等 诸多方面。海洋法律制度的基本框架已经形成， 主要的法律制度已经建立，在维护海上安全和海 洋权益、保护海洋生态环境、规范海洋开发、发展 海洋经济方面发挥了重要作用。随着世界范围内 海洋开发利用程度的加深和我国海洋经济发展速 度的加快，但从整体上看，我国海洋立法特别是海 洋基本法立法滞后，难以维护国家海洋权益、实施 海洋综合管理的需要。 一是海洋的法律地位不够高。我国根本大法 宪法第九条规定矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒 地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，但没有突出 “海洋”。同时，也缺少第二层次类似海洋基本 法这样的基本法律，我国海洋法律基本上是属于 第三、第四层次的法律、法规、规章。“海洋”不能 “入宪”、和缺少海洋基本法的支撑，不利于全民海 洋国土意识的提高，不利于我国海洋法律制度的完 善，也不利于海洋强国战略的实施。 二是海洋法律体系协调性欠缺。由于没有海 洋基本法的统领，我国海洋立法各制定主体大都着 眼于各自管辖的领域，致使一些贯穿于海洋基本法 的基本原则和基本精神在海洋法律体系中没有很 好地体现，这些最终导致海洋法律体系内部缺乏协 调性。表现在海洋立法上，造成专业性法规适用范 围窄，对某些海洋经济行为管理不到位；或造成立 法重复甚至海洋法律间相互冲突现象。在全国人 大十二届一次会议前，表现在海洋行政执法上，造 成机构林立，职能交叉重叠，执法主体混乱，多头管 理，分散执法，资源难以有效整合，执法效果大打折 扣。 三是海洋法律体系缺乏完整性。由于我国尚 未制定海洋基本法，致使国家海洋发展战略、海 洋政策、海洋体制机制等法条出现空白，也难以修 补海洋发展过程中的薄弱环节。同时对海洋安全 作者简介：卢昌彩( 1 9 6 5 一) ，男，浙江温岭人，浙江台州市海洋与渔业局处长，经济师。主要研究方向：海洋与渔业经济政策。 7 3 万方数据 决策咨询) 2 0 1 3 年第3 期 法、海洋开发法、海岸带管理法、海洋科技法等海洋 法律体系建设缺乏正确指引，也导致海洋法律体系 缺乏完整性。 从2 0 0 7 年始，全国人大代表、政协委员不断向 两会呼吁和建言献策，要求尽快制定海洋基本 法。 杨国桢委员( 2 0 0 7 ) 指出，“海洋基本法的制定 是国家所需，民族所需，战略所需。制定我国海洋 基本法即海洋法，确立中国是一个海洋国家的法 律地位，将建设海洋强国的政策提升为国家意志， 对于保全、维护我国的海洋资源和海洋空间具有重 要而深远的意义，也具有现实的紧迫性。” 全国人大代表、国家海洋局海洋发展战略研究 所所长高之国( 2 0 0 7 ) 建议，“如果没有一部统领全 局和体现本国海洋战略意义的基本法，在处理海洋 国际争端和参与国际海洋事务行动上会因缺乏法 律根据和战略指导而显得被动。加快制定海洋基 本法，可以落实联合国海洋法公约中的权利和 承担公约中的义务，事关中国的根本利益，具有迫 切性。” 全国政协委员、原中国国家海洋局局长孙志辉 ( 2 0 1 0 ) 建议，“鉴于目前中国海洋维权的严峻形势， 必须加快海洋基本法立法制定进程，以立法形式 加强高层协调，统一协调管理海洋事务，增强全民 海洋意识，强化海上维权，体现有效管辖，切实维护 中国主权和海洋权益。” 全国人大代表、厦门市人大常委会副主任、集 美大学校长苏文金( 2 0 1 1 ) 领衔建议。“我国是海洋 大国，在海洋有着广泛的战略利益。随着涉海活动 范围在深度和广度上的不断加大，我国海洋事务面 临着越来越复杂的局面。为进一步加强海洋综合 管理，更好地维护海洋权益，发展海洋经济，尽快出 台中华人民共和国海洋基本法十分必要。” 全国人大代表、民盟中央委员、天津市委会副 主委、天津农学院院长、西青区人大常委会副主任 ( 兼) 邢克智( 2 0 1 1 ) 建议，为完善我国海洋法律体 系，维护我国海洋权益，实施陆海统筹，促进经济社 会发展，建议由全国人大法工委牵头，组织海洋行 政主管部门及其他有关涉海部门，尽快研究制定 海洋基本法。 在2 0 1 3 年全国两会上，来自人民海军的全国 7 4 人大代表连续第三年集体提出制定中华人民共 和国海洋基本法的议案，为我国能够真正实现经 略海洋、振兴中华奔走呼吁。全国政协委员、海南 省政协原主席钟文建议，“应尽快组织研究我国海 洋发展战略及基本政策措施，制定出台海洋基本 法和相关法律，为我国维护海洋权益提供法律依 据。” 制定一部符合海洋事业的发展趋势和国家与 人民长远根本利益的海洋基本法，对构建更为完善 合理的海洋法律体系，对维护我国的海洋权益和国 家安全，促进资源、环境、经济协调发展具有重要意 义，推进立法呼声日渐高涨，时机基本成熟。 二、世界主要海洋国家海洋立法现状 联合国海洋法公约1 9 8 2 年4 月3 0 日通过。 这部世界的海洋宪章，确立世界海洋新秩序。联 合国海洋法公约的生效实施，引起世界范围内的 “蓝色圈地”运动，掀起了海洋开发的新一轮浪潮。 由于海洋问题往往跨越多领域和多地区，国际性、 共同性、辐射性尤为突出，复杂性大、敏感性强，许 多沿海国家为获得政治、经济、军事上的有利态势 和战略利益，拓宽海洋问题的范围，竞相调整国家 海洋战略和政策，提升海洋政策在国内外政策中的 地位。更多的海洋国家加速了国内海洋立法程序， 纷纷依据联合国海洋法公约和世界海洋竞争发 展的态势，认真审视本国的海洋政策，以海洋战略 或海洋基本政策为主导，制定和陆续颁布本国海洋 基本法律。 1 美国。美国仍未签署和批准联合国海洋 法公约，但其完美海洋法律法规体系在世界海洋 领域始终处于领先地位。美国2 0 0 0 年颁布海洋 法案，明确提出“新的美国国家海洋政策应是协调 性和综合性的政策。”美国现有海洋管理的法制 1 4 0 多部，分别由2 0 多个联邦部门执行，涉及海岸 带、自然保护区、水产资源、海洋哺乳动物、海洋污 染等的管理。 2 欧盟。2 0 0 6 年6 月以来，欧盟相继出台了 欧盟综合海洋政策绿皮书、欧盟海洋综合政策 蓝皮书、欧盟综合海洋政策实施指南等文件。 欧盟北极政策的核心目标之一是气候与环境保护， 并为此设定三项任务。即与当地居民共同保护北 极，促进可持续能源利用，改善多边治理规定。德 万方数据 决策咨询) 2 0 1 3 年第3 期 国制定“北极战略”迫在眉睫。英国2 0 1 0 年战略 防务与安全评估报告突出了借助外力捍卫英国海 洋大国地位的新思路。 3 日本。日本2 0 0 7 年颁布实施海洋基本 法和海上构筑物安全水域设定法，确定了日本 海洋政策的基本原则和制度，列举了海洋资源开 发、推进专属经济区开发、确保海洋安全和推进海 洋调查等1 2 项国家海洋的基本政策。其立法理念 包括，环境保护、进行海洋资源可持续开发或利用、 与国际协调等，防止对日本专属经济区等拥有自主 权水域的权利侵害，再次强调“根据中间线原则划 定专属经济区界限的主张，通过专属经济区开发和 安全保障制度、远海孤岛保护制度等一系列重要制 度规定，构建起完整海上安全保障体系。 4 韩国。韩国于1 9 8 7 年制定海洋开发基 本法，1 9 9 2 年发布了防止外籍渔船侵犯韩国海 域的若干措施，规定其渔业保护区在原“国家资 源控制和保护区域”的基础上在黄海向西扩展4 8 海里，其渔业保护区外界有一部分与中国领海线 重叠。 5 俄罗斯。俄罗斯制定了管理海域及其资 源的制度、大陆架法和专属经济区法等相 关法律多部。2 0 0 1 年7 月，批准了俄罗斯联邦 至2 0 2 0 年海洋政策。同年9 月，通过决议成立 俄罗斯联邦政策海洋委员会，以利综合管理海洋 事务。 6 加拿大。加拿大1 9 9 7 年颁布并实施了海 洋法，成为世界上第一个进行海洋综合性立法的 国家。该法明确各部门职责，并统管一切海洋事 务，把联合国海洋法公约规定的沿海国权利以国 内立法形式具体化，将国家海洋战略和政策用法律 形式固定下来。 7 澳大利亚。澳大利亚1 9 8 8 年出台澳大利 亚海洋政策，对可持续利用海洋的原则、海洋综合 规划与管理、海洋产业、科学与技术、主要行动等五 个部门作了详尽的规定，为管理和开发利用海洋提 供法律依据。 三、推进我国海洋基本法立法的建议 我国作为海上邻国众多的国家，在岛屿归属、 海洋划界等方面都与邻国存在着诸多争议。在美 国、日本、印度、菲律宾、越南等国调整其海洋战 略，对中国在西太平洋形成包围之势。美国高调 宣布“重返亚太”战略，而几乎与其同步，南海暗 流涌动，不断掀起波澜，有时甚至风急浪高，惊涛 拍岸。特别是2 0 1 2 年，菲律宾在南海黄岩岛制造 事端，日本就东海钓鱼岛上演“购买”闹剧，越南 国会通过海洋法，把中国西沙群岛和南沙群岛 包含在所谓越南“主权”和“管辖”范围内，我国面 临的保障海上安全和维护海洋权益的挑战极为严 峻。这就要求我们借鉴世界海洋大国立法经验和 范例的基础上，顺应国际海洋立法潮流，推进海洋 基本法的立法，通过国内立法的形式充分实现联 合国海洋法公约赋予缔约国的权利，进一步健全 我国海洋法律体系，更有力地维护我国海洋权益， 建设海洋强国。海洋基本法应规定的主要内容， 建议如下： ( 一) 明确立法目的和基本方针 借鉴世界海洋国家的立法经验，我国海洋基本 法的立法目的应当是“为了维护国家海洋权益、保 障国家海洋安全，保障海洋资源可持续开发利用， 保护海洋生态环境；提高全民族的海洋意识，提高 海洋公共服务水平，促进国家海洋事业发展，构建 和谐海洋，建设海洋强国。”同时为了实现立法目 的，必须有确定的基本方针即“国家实行确保国家 海洋安全，有效维护国家海洋权益，合理开发利用 海洋资源，切实保护海洋生态环境，积极防御海洋 自然灾害，实现海洋资源、环境可持续利用和海洋 事业的协调发展，促进经济社会全面协调可持续发 展。” ( 二) 确定我国海洋发展基本政策 海洋政策包括多个方面，包括海洋权益维护的 政策，海洋资源开发利用政策，海洋生态环境保护 政策，海洋产业政策，海洋科研教育政策，海洋公共 服务事业政策，国家管辖外海域政策，国际海洋事 务政策，以及海洋总和管理政策。基于当前我国海 洋面临的形势，海洋基本法要汇总一直以来我国 针对海洋问题的政策，包括“搁置争议、共同开发”， 构筑和谐海洋理念，并对外做出宣传和解释；设置 管理海洋事务的国家机构，以统一高效协调管理国 家海洋事务；公布国家发展海洋的重要领域等。同 时对我国的海洋权益和海上安全政策及措施、海洋 产业政策和措施、我国管辖外海域政策、国际海洋 7 5 万方数据 决策咨询) 2 0 1 3 年第3 期 事务政策等要表明态度。 ( 三) 完善国家海洋管理体制机制 全国人大十二届一次会议刚刚审议通过的国 务院机构改革和职能转变方案，将现国家海洋局及 其中国海监、公安部边防海警、农业部中国渔政、海 关总署海上缉私警察的队伍和职责整合，重新组建 国家海洋局，由国土资源部管理。主要职责是，拟 订海洋发展规划，实施海上维权执法，监督管理海 域使用、海洋环境保护等。国家海洋局以中国海警 局名义开展海上维权执法，接受公安部业务指导。 同时为加强海洋事务的统筹规划和综合协调，方案 提出，设立高层次议事协调机构国家海洋委员会， 负责研究制定国家海洋发展战略，统筹协调海洋重 大事项。国家海洋委员会的具体工作由国家海洋 局承担。这是完善国家海洋管理体制机制、推进海 上统一执法迈出的历史性突破。建议对海洋管理 新的体制机制在实践中进行不断完善，并作为海洋 基本法立法的重要内容，以海洋基本法的条文进行 法律固定。同时对理清涉海部门管理职责和分工 协作在海洋基本法内要有所体现。 ( 四) 协调指导海洋法律体系建设 海洋基本法是我国海洋事业发展的总纲，是 我国针对海洋问题的政策性宣言，具有统领海洋诸 法律的作用。海洋基本法立法要着重考虑我国 部门立法的现状，本着维护社会主义法制统一和尊 严，对海洋的部门法和具体法规修订要作出相关规 定，避免海洋法律间相互冲突和交叉，修补海洋法 制建设过程中的问题，使其与海洋基本法精神相协 调和统一，以维护现存的海洋法律体系完整性和统 一性。同时，要对海洋的部门法立法留有空间，明 确海洋立法的路线图，推动专属经济区的配套法 律、公海生物资源利用和养护制度、参加国际海底 矿产资源开发管理、在专属经济区军事利用、军事 行动等方面的立法进程，进一步完善海洋法律体 系。 参考文献： 1 胡锦涛坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗在中国共产党第十 八次全国代表大会上的报告 e b o l 2 0 1 2 1 1 1 9 h t t p ：w w w w e n m i n g c n x x p h s y x y l 8 d 2 0 1 2 11 t 2 0 1 2 111 9 9 4 0 4 5 2 。s h t m l 2 张辉论我国海洋立法的现状、问题及完善途径 j 桂海论丛2 0 1 2 ( 4 ) ：1 0 4 1 0 7 3 赵蕾中国制定海洋基本法的可行性和必要性研 究 d 中国海洋大学2 0 1 1 4 于宜法马英杰等制定海洋基本法初探 j 东岳 论丛2 0 1 0 ( 8 ) ：1 6 3 1 6 7 5 国务院机构改革和职能转变方案获批准 e b o l 2 0 1 3 0 3 一1 5 h t t p ：w w w j i n h u a g o v c n a t t 2 0 1 3 3 1 5 a r t32 0 5 5 0 9 h t m l ( 上接第6 8 页) 重要的作用。人在自然之中的完整 性，要求人与自然相互依存，人与自然共进发展。 整体论向我们提供的方法论，要求处理自然和社会 问题不仅要把握自然之规律和社会运行特点，而且 要运用规律实现社会建设、生态建设和个体全面发 展的建设。