我国地方某某机构决策失误的防范研究[行政管理专业优秀论文].pdf

中文摘要 中文摘要 政府决策是政府管理过程的首要环节和关键环节，历来受到社会各界的 广泛关注。政府决策失误是一种常见的行政现象，它会给社会公共利益造成 巨大的危害。在我国，自改革开放以来，中央政府决策逐步走上了科学化、 民主化、法制化轨道，因而决策失误较少发生，促进了二十多年来我国经济 持续、快速、健康发展和人民生活水平的大幅提高，然而，我们应当看到， 由于我国政府层级多，地方政府数量庞大，地方政府决策失误还频频发生， 这一问题必须引起政府、学界和决策者本人的高度重视。如何有效地防范地 方政府决策失误，以便更好地促进我国地方政府决策科学化、民主化和法制 化建设，本文从政治学、经济学、管理学、政策学等角度进行了研究，探讨 了地方政府决策失误的危害、成因和治理问题。全文分为四个部分，其主要 内容如下： 第1 章为前言，借助国家审计署的审计报告和审计长李金华的担忧“决 策失误比贪污腐败更可怕”引出了政府决策失误这一值得高度关注的问题。 随后在总结国外学者和国内人士对政府决策失误研究的基础上，提出了本文 的研究视角和分析框架。 在第2 章中，对政府决策失误相关理论进行了梳理。本章首先把地方政 府决策界定为：地方政府决策是指地方各级党委及地方各级国家行政机关依 据法律和程序，为实现既定目标所进行的问题界定，目标确立，信息收集， 方案设计和选择，方案实施的一系列活动过程。在行文中，没有将地方政府 的概念局限于地方国家行政机关，而是将地方政府理解为广义的地方各级党 委及地方各级国家行政机关来讨论地方政府决策。然后指出了地方政府决策 包含的三大要素( 政府决策的主体、客体和目标) 和地方政府决策区别于中 央政府决策的特征。 我国地方政府决策失误的防范研究 其次，本文把地方政府决策失误界定为：地方政府决策失误是指地方各 级党委及地方各级国家行政机关及其领导人在政府决策过程的各个环节中 ( 问题界定，目标确立，信息收集，方案设计和选择，方案实施等环节) 由于 判断或选择不当或其他原因而给政治、社会、经济等方面带来重大损失或负 面影响，导致其结果向逆方向发展的一种现实情况。由于如何判断政府决策 失误历来是一个有争议的问题，本章在总结不同学者观点的基础上，认为应 从理论评判、效果评估和成本收益三个方面对地方政府决策进行评判。理论 评判，即在决策方案付诸实施之前对其进行理论上的分析评估，把一些显然 是错误的决策方案否定掉。效果评判即决策的效果是不是符合社会大多数人 的根本利益( 即公共利益) ，如果一项政府决策的执行结果给大多数社会成员 的利益带来损失，那就属于政府决策失误。当然，对政府决策进行评判时还 必须考虑到决策的成本收益问题。最后，本章按照不同的分类方法对地方政 府决策失误进行了分类。 第3 章分析了我国地方政府决策失误的典型案例、危害和原因。本章首 先选取了我国地方政府决策失误的典型案例，通过案例分析，本章把地方政 府决策失误产生的危害主要归纳为如下四种：一是降低政府形象，导致政府公 信力下降；二是制约经济建设，损害人民利益；三是败坏社会风气，影响社 会和谐；四是恶化自然环境，不利持续发展。其次，本章借助政治学、经济 学、管理学、政策学、法学等学科多角度分析了我国地方政府决策失误产生 的原因。首先分析了我国的党政结构决策模式和中央地方结构决策模式的利 弊。其次分析了地方政府决策失误的制度性因素，认为造成决策失误的主要 制度因素是：( 1 ) 决策权力高度集中；( 2 ) 专家咨询制度亟待完善；( 3 ) 公民参 与决策制度尚未形成；( 4 ) 决策监督不力；( 5 ) 决策失误责任追究制度缺失。 接着从主观人为因素、客观环境因素和决策方法因素等方面对地方政府决策 失误进行了进一步分析。 在本文最后一章，提出了防范地方政府决策失误的政策建议。认为要解 决地方政府决策失误问题，任何单项措施、单兵突破，都不可能成功，必须 有针对性的采取一揽子方案，统筹考虑，相互配套，深化改革，逐步消除造 成地方政府决策失误的制度性因素、主观人为因素和决策方法因素等。这些 政策建议包括：( 1 ) 进一步完善我国的行政决策体制；( 2 ) 明确地方政府 知识水坝为您整理 中立摘要 在决策中的定位：( 3 ) 提高决策者素质；( 4 ) 树立以人为本的决策理念； ( 5 ) 加强地方政府决策科学化、民主化和法制化建设；( 6 ) 加强对地方政 府决策行为的监督；( 7 ) 建立地方政府决策失误责任追究制度。 本文可能的创新之处：第一，在案例分析的基础上，对地方政府决策失 误的危害和原因进行了深入细致地分析。第二，本文认为，采取多种措施， 重点树立以人为本的决策理念抓好刚性的制度管理，才能有效降低地方政府 决策失误的概率，促进地方政府决策科学化、民主化和法制化建设。 关键词：地方政府地方政府决策地方政府决策失误防范 3 知识水坝为您整理 a b s t r a c t g o v e r n m e n td e c i s i o n m a k i n gi sf o c u so ft h ep e o p l ea si t st h em o s t i m p o r t a n tf a c t o ri nt h ep r o c e s so fg o v e r n m e n ta d m i n i s t r a t i o n h o w e v e r , t h e r ea r e m o r ea n di n o r em i s p l a y si ng o v e r n m e n td e c i s i o n m a k i n gn o w a d a y sw h i c hh a v e c a u s e dh u g el o s so ft h ep u b l i ci n t e r e s t t h e r ea r ea l s oag r e a tn u m b e rm i s p l a y si n t h el o c a lg o v e r n m e n td e c i s i o n m a k i n gi nc h i n a i no r d e rt op r e v e n ts u c hm i s p l a y s i nt h el o c a lg o v e r n m e n t s d e c i s i o n - m a k i n g , t h i sp a p e rs t u d i e st h eb a di n f l u e n c e ， c a u s e so ft h em i s p l a y si nt h el o c a lg o v e r n m e n t s d e c i s i o n m a k i n ga n dm a k e ss o m e s u g g e s t i o n s o nh o wt o i m p r o v e t h e q u a l i t y o ft h el o c a l g o v e r n m e n t s d e c i s i o n - m a k i n g i nc h a p t e ro n e , t h ea u t h o rp o i n t so u tt h a tt h em i s p l a y so ft h eg o v e r n m e n t d e c i s i o n m a k i n ga r eb e c o m i n gm o r ea n dm o r es e r i o u s , t h u si ts h o u l dh ep a i dm u c h a t t e n t i o nb ya l lt h ep e o p l ei n c l u d i n gt h eg o v e r n m e n td e c i s i o n m a k e r sa n dt h e s c h o l a r s t h e nt h ea u t h o rs u m m a r i z e st h es t u d i e so fs c h o l a r sb o t ha th o m ea n d a b r o a do nt h i ss u b j e c t i nc h a p t e rt w o , t h ea u t h o rd e f i n e sw h a ti sl o c a lg o v e r n m e n td e c i s i o n - m a k i n g a n dw h a ti sm i s p l a y si nl o c a lg o v e m m e n td e c i s i o n - m a k i n g i ts h o u l db ep o i n t e d o u tt h a th e r e “l o c a lg o v e r n m e n t r e f e r st on o to n l yt h ea d m i n i s t r a t i o ns e c t o r sb u t a l s oi n c l u d i n gt h ep a r t i e si np o w e r f u r t h e r m o r e ，t h ea u t h o rd i s c u s s e st h r e ew a y s t oj u d g ew h a ti sm i s p l a y si ng o v e r n m e n td e c i s i o n - m a k i n g , t h e r ea r e t h ev a l u e j u d g m e n t , t h er e a le f f e c te v a l u a t i o na n dt h ec o s ta n db e n e f i te v a l u a t i o no ft h e g o v e r n m e n td e c i s i o n s a tl a s t ，t h ea u t h o rc a t e g o r i e st h em i s p l a y so fg o v e r n m e n t d e c i s i o n - m a k i n g 、 i nc h a p t e rt h r e e ，t h ea u t h o ra n a l y z e ss o m et y p i c a lm i s p l a y so ft h el o c a l g o v e r n m e n td e c i s i o n m a k i n ga n dt h e i rh a r m sa n dc a u s e s i nt h ea u t h o r sv i e w ，t h e m a i nc a u s e sa r ea sf o l l o w s ：t h eh i g h l y - c o n c e n t r a t e d d e c i s i o n - m a k i n gp o w e r s y s t e m ；t h ei m p e r f e c to ft h ec o n s u l t a n ts y s t e ma n dt h ep u b l i cp a r t i c i p a t i o ns y s t e m ； 我国地方政府决策失误的防范研究 t h ew e a ks u p e r v i s i o ns y s t e mo fg o v e r n m e n td e c i s i o n - m a k i n ga n dl a c ko f i n v e s t i g a t i n ga n da f f i x i n gt h er e s p o n s i b i l i t i e so ft h em i s p l a y s i n g o v e r n m e n t d e c i s i o n m a k i n g i nt h el a s tc h a p t e r , t h ea u t h o rd r a w sac o n c l u s i o na n dm a k e ss o m e s u g g e s t i o n s o nh o wt o p r e v e n t t h em i s p l a y si nt h el o c a lg o v e r n m e n t s d e c i s i o n - m a k i n g i naw o r d ，i no r d e rt or e d u c et h ep o s s i b i l i t yo fm i s p l a y si nt h e l o c a lg o v e r n m e n td e c i s i o n m a k i n g , g o v e r n m e n t sm u s tp u t “p e o p l e ”i nt h ef i r s t p l a c ew h e nt h e y a r em a k i n gd e c i s i o n s ，m e a n w h i l e ，d i f f e r e n td e c i s i o n m a k i n g s y s t e m sm u s tb es e tu pa n ds t r e n g t h e n e d 2 k e yw o r d s ：l o c a lg o v e r n m e n t si nc h i n a ； l o c a lg o v e r n m e n t s d e c i s i o n m a k i n g ； m i s p h y s i nt h el o c a lg o v e r n m e n t s d e c i s i o n - m a k i n g ；a v o i d 1 前言 1 前言 1 1 政府决策失误：一个必须引起高度重视的问题 建国以来，我们党和政府高度重视决策问题，并积累了丰富的决策经验。 特别是党的十一届三中全会以来，党和政府将实现决策的科学化和民主化当 作政治体制改革和社会主义民主政治建设的一个重要目标。但由于我国目前 正处在由计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨时期，我国的社会主义 市场经济体制和为之服务的政府管理体制都还很不健全，政府决策失误事件 ( 特别是地方政府决策失误事件) 还屡屡发生。 2 0 0 5 年6 月，国家审计署审计长李金华在向全国人大常委会提交的1 0 家中央企业原领导干部任期经济责任审计报告中，有两个对比数字十分耐人 寻味：审计查出这些企业转移挪用、贪污受贿等涉嫌经济犯罪金额1 6 亿元， 但由于决策失误、管理不善所造成的经济损失却高达1 4 5 亿元。在2 0 0 5 年1 2 月2 6 日召开的全国审计工作会议上，李金华又指出，有的领导干部贪污几百 万被判了刑，大家拍手称快，但有的领导大笔一挥造成决策失误，可能一下 就损失十几个亿，比贪污腐败更可怕。回从审计署的报告和李审计长的担忧可 以看出，目前政府决策失误在我国已是多么严重。政府的决策行为关系到老 百姓的切身利益，如果决策过程缺少科学化、民主化、专业化的制度安排， 那么决策失误的机率就会大大增加，决策失误给国家、政府和广大人民群众 就会带来多么严重的危害。因此，这一问题必须引起政府、学界和决策者本 人的高度重视。研究政府决策失误，找到防范政府决策失误的措施，以便更 好地促进我国政府决策科学化、民主化和法制化建设。 数据来源，2 0 0 5 年1 2 月2 8 日中国青年报，。 我国地方政府决策失误的防范研究 1 2 政府决策失误的相关文献综述 1 2 1 国外学者对政府决策失误的研究 国外学者对政府决策失误的研究可分为如下几个阶段，简要介绍如下： 1 2 0 世纪初期国外学者对政府决策失误的研究。 早在1 9 3 7 年，美国行政学家古立克在组织理论评论一文中提出了决 策是行政的主要功能。此后的决策学派创始人西蒙更是发展了决策理论，他 认为要使决策结果令人满意，那么“行政行为的研究以决策为主，而不重执 行。”与此同时，林德布罗姆提出了“渐进决策”模式，认为要防范决策失 误，“决策者在决策时在既有合法政策的基础上，采用渐进的方式对现行政 策加以修改，通过一连串小小的改变，在社会稳定的前提下，逐步实现决策 目标。”o 他还提出造成政府决策失误的原因不仅有决策过程中不民主，政策 执行也会形成或改变政策，公民参与决策可以有效的避免决策失误。二战后， 社会问题纷繁复杂，政府在许多问题面前都显得无能为力，德洛尔提出要消 除政策的无能，必须发展新型政策研究组织，完善政策制定机构的调整与政 策制定程序的选择在内的政策制定：提高政策制定者和辅助决策者的分析和 判断问题能力，减少因分析判断的不足而造成的失误；完善议程，健全民主 决策；规范政策执行；加强过程监督和指导等。 从西蒙一直到德洛尔，他们对于政府决策失误的研究主要有两点：一是 强调决策在整个行政管理活动中处于至高无上的地位；二是强调要防范政府 决策失误，主要措施是对决策中枢的改善，即从体制或程序上来解决决策失 误问题。 2 菲利克斯a 尼格罗和劳埃德g 尼格罗的研究 美国公共行政学学者菲利克斯a 尼格罗和劳埃德g 尼格罗对决策失误 作了较为深入细致的研究，他们把政府决策过程中产生的失误分为两种类型， 即利益偏差导致的失误和技术偏差导致的失误，并指出这两类失误有时可能 ( 美) 西蒙管理决策新科学中译本3 3 页，北京：中国礼会科学出版社，2 0 0 4 年版。 丁煌西方行政学说史，武汉：武汉大学出版社，2 0 0 4 年版 德洛尔逆境中的政策制定中译本，上海：上海远东出版社，1 9 9 2 年版 2 1 前言 单独出现，有时则可能交织在一起同时出现。他们认为利益偏差导致的决策 失误，主要表现为下列几种情况：1 、政策获利化，决策者只选择哪些能使自 己或自己所属集团获得特殊好处的方案。2 、政策廉价化。决策者在最终决策 时，只选择使某些团体或个人能够以更小的代价获取他们所需物品或服务的 方案；3 、政策优惠化。决策者在最终决定时，有意选择哪些能给某些个人或 团体一定优惠的政策方案。4 、政策分割化，决策者最终采用的是将利益在几 个团体间按一定比例分割的方案。另一种是技术偏差导致的决策错误，其主 要表现为：1 、只着眼于眼前，认识上短视；2 、把未来只看成是过去的重复。 3 、对问题采取简化的解决办法；4 、过分依赖于个人的自身经验；5 、决策者 先入为主的看法；6 、不愿做谨慎的实验工作；7 、决策者不愿意做出决断。o 粗看之下，这种分类法似乎是从决策的价值前提和事实前提来分类的， 然而实际上并非如此，利益偏差导致的决策失误基本上可以算做是由于决策 者价值取向所导致的，但技术偏差所导致的决策失误中却不仅仅是从事实前 提来判断的，而掺杂了价值因素和方法论等方面的因素。因为价值前提既包 括个人或者集团的利益因素，又包括了政治、宗教信仰、道德、风俗等意识 形态的内容。这是笔者所见到的对决策失误最为深入的研究，其研究的视角、 分析的思路和分类的方法很值得后来者学习借鉴。但他们对决策失误的概括 还不够全面，因为决策失误的产生，除了利益偏差和技术偏差的影响外，还 应受到包括环境因素、体制因素等方面的影响。此外他们的研究也是对决策 失误现象的一种静态的考察，没有对它进行动态的、过程的研究。 3 公共选择学派对政府决策失误的研究 2 0 世纪7 0 年代以后，西方国家出现的以低经济增长、通货膨胀、财政赤 字、高失业率为特征的“滞胀”现象促使一些经济学家通过分析非市场的集 体决策过程来探讨国家干预失误的原因。西方公共选择理论及其政府失灵理 论正是在这样的背景下形成和发展起来的。公共选择理论往往被称为现代经 济学的最新分支之一，但更确切地说，它是经济学和政治学的交叉学科。可 以说公共选择理论就是应用经济学的理论假定和分析方法来研究非市场决策 或政府决策( 特别是政府决策) 问题一个新的研究领域。它以市场经济条件下 ( 美) 菲利克斯 ，尼格罗，劳埃德g 尼格罗公共行政学简明教程 m 北京；中共中央党授出版 社1 9 9 7 我国地方政府决策失误的防范研究 政府行为的限度或局限以及“政府失败”问题作为研究重点：分析政府行为 的效率，并寻找使政府最有效率工作的规则制约体系则是公共选择理论的最 高目标。他们认为：公共选择主要就是政府决策，政府对经济生活干预的基 本手段是制定和实施公共政策。公共选择理论家们认为，政府决策作为非市 场决策有着不同于市场决策的特点，如市场决策以个人作为决策主体，以公 共物品为对象，并通过完全竞争的经济市场( 即用“美元选票”来购买私人物 品) 来实现；而政府决策以集体作为决策主体，以公共物品为对象，并通过有 一定政治秩序的政治市场( 即用投票来购买公共物品) 来实现。因此，政府决 策是一个十分复杂的过程，存在着种种困难、障碍或制约因素，使得政府难 以制定并实施好的或合理的公共政策，往往导致决策失误。他们认为决策者 追求个人利益最大化的“经济人”的价值取向、难以掌握的决策信息以及极 端复杂的政府决策过程是产生决策失误的主要原因。 4 奎德的“政策分析理论” 2 0 世纪8 0 年代末9 0 年代初，奎德发展性的创立了“政策分析理论”。 奎德认为决策失误有两种形式：一种是可以避免的重大失误，即决策所必需 的信息、资料、证据完全具备，但由于缺乏科学的决策方法和程序造成的决 策失误。另一种是难以避免的决策失误，既由于所必需的信息、资料、证据 不充分或者有关事件的未来发展尚未充分展现出来，或者决策所涉及的问题 复杂并带有大量的不确定性因素而导致的。他认为，政策分析人员遵循科学 的决策程序，借助专家参与的力量可以防止第一种形式的失误发生，可以将 第二种形式的决策失误损失控制到最小。奎德重视决策咨询对防范政府决策 失误的重要性，为我们研究如何防范政府决策失误提供了很好的借鉴。但是 奎德过分夸大了政策分析人员的能力，而忽略了民众与政府的互动。 5 。奥斯本等人提出的“企业家政府理论” 从2 0 世纪9 0 年代至今，由于政府的表现令人越来越不满意，奥斯本等 人提出了“企业家政府理论”。该理论认为“政府失败主要之处，不在于目 的而在于手段。”“不在于政府工作的人，而在政府的体制。”回该理论主 张用企业家的精神来改革或重新塑造政府，把企业管理的精髓移到政府中来， ( 荑) 戴维奥斯本等 政府改革的企业精神如何改革着公共部门中译本，上海译文出版社，1 9 8 6 年版 4 1 前言 政府应是“掌舵”，而不是“划浆”。政府本应该做好决策工作( 即掌好舵) ， 而把具体服务性工作承包给私营企业或非赢利性机构去做。企业家理论从政 府决策边界的角度提出政府不是万能的，政府只有适当的放权，尽心竭力做 好本职工作( 非市场决策) 才能防止失误的发生。 一 6 国外学者对政府决策失误案例的研究 国外学者对外交、财经、教育、社会福利、环保等领域的政府决策失误 个案进行了深入细致的研究，取得了十分丰富的成果，颇有借鉴价值。比较 典型的个案研究有：对于“二战”前英国奉行绥靖政策、美国介入越南战争 等外交决策失误的研究；对于肯尼迪总统在1 9 6 1 年猪湾事件中的决策失误的 研究；美国斯坦福大学经济学教授d o m i n i c kt h r m e n t a n o 对联邦政府反垄 断方面的决策失误进行了深刻的解剖。这类研究多认为决策者价值取向的偏 差、信息失真和外部环境变化是导致决策失误的主要原因。 1 2 2 我国学者对政府决策失误的研究 对于政府决策失误问题，我国古代学者对此就已做了不少研究，并产生 了不少的名著名篇，比如北宋司马光主持编纂的资治通鉴就是一个集大 成者，他对从战国到五代的各个历史时期的政治、军事、经济、社会等各领 域的许多政府决策过程都做了详实的描述，并对一些重大的决策失误案例作 了评价。再如柳宗元的封建论、苏询的六国论等等，也对此类问题 进行了探索。古代学者对于政府决策失误问题的研究，多为对决策失误原因 的一般性分析，主要是从各自的价值理念出发，对帝王将相的经验性决策进 行分析评价，因而以对决策进行价值评判的研究文章居多。 目前，国内学者对决策失误的研究多以个案研究为主，并集中于工商管 理决策、行业政策决策、国有资产管理决策等。应该说国内新闻媒体对于决 策失误问题有着十分强烈的兴趣。2 0 0 0 年中国企业家杂志曾经推出了研 究企业决策失败系列文章，2 0 0 1 年浙江人民出版社出版了大败局一书， 都对近年来中国最著名的企业和企业家的典型决策失误案例进行了描述和分 析，引起了工商界人士的高度重视，也引起了公共政策研究者的关注。2 0 0 2 年2 月4 日，成都新经济时报推出了中国股市十大决策失误一文， 我国地方政府决策失误的防范研究 历数中国证监会决策层和管理层近年来对股市的不适当干预和监管过程中所 出现的十项决策失误，一时成为新闻媒体和公众的关注热点。这篇关于证券 决策失误的文章，除了列举事实外，还对决策失误的原因做了初步的探索， 认为决策者漠视中小投资者利益的价值取向是造成这些失误的重要原因之 一 国内学者也对决策失误的原因进行了一定的探讨。吴宇光在痛陈了总投 资7 8 亿元的湖北冶钢厂，投资4 年分文未赚，反而亏损4 3 亿的决策失误 案例后，大声疾呼：决策失误是最大的失误，谁来负这个责? 他认为决策者 失误的原因有以下几方面：一是好大喜功、贪大求功，在任职期间为显示政 绩，总想搞几个投资大的项目，所以一意孤行；二是专横武断，听不进专家 意见，盲目拍板：三是眼光短浅，不遵循市场和科学规律，只想急功近利， 不图长远发展前景：四是心怀侥幸，赌性发作，以碰运气的心理决策；五是 无后顾之忧，把决策失误损失当交学费，拿“失误是成功之母”解脱自己， 个人不会受到任何政治和经济的损失，乃至法律的惩处；六是不负责任，随 心所欲胡乱拍板，视人民生命财产如草芥，视党的事业如儿戏；七是利欲熏 心，为谋取个人蝇头小利而置国家利益于不顾等等。这主要是从决策主体的 价值取向、决策技术、决策体制等方面对决策失误原因的一般性逻辑分析， 而没有真正地应用现代决策科学理论作系统地分析。 由于政府决策失误造成的损失触目惊心，这一问题已引起越来越多的专 家学者和执政当局的重视，对这一问题的研究也越来越多。比如1 9 9 9 年9 月 中共十五届四中全会通过了中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问 题的决定，在谈及“建立和健全国有企业经营管理者的激励和约束机制” 时，就明确提出要建立“决策失误追究制度”。对于党和国家历史上重大的 决策失误的研究，比较有名的如薄一波的若干重大决策与事件的回顾， 对中共历史许多重大的决策失误进行回顾总结，并对一些重大决策失误发生 的原因进行了一些思索，从中我们不难发现，缺乏民主的政府决策体制与决 策失误之间存在的密切关系。 应当看到，新中国成立以来，我国在防范政府决策失误的理论和实践上 吴宇光：决策失误谁负责，深圳商报，1 9 9 8 年1 1 月7 日 中共中央关于国有企业改革和发胜若干重大问题的决定，人民日报，1 9 9 9 年9 月2 7 日。 6 1 前言 都取得了可喜的成绩，决策的科学化、民主化、法制化程度都有很大的提高， 确立了政府决策的根本指导思想和原则，将实事求是、调查研究、群众路线、 民主集中制、生产力标准等作为我国政府决策的基本原则和方法。加强了专 门政策研究机构的建设，逐步透明决策过程，拓宽专家和群众参与决策的渠 道，进行了现代化决策尝试，采取了多方面的可行性的现代决策程序和方法， 有效地保证政策取得良好的效果，避免了重大失误。但除少数担任过党和国 家的领导职务者之外，国内学者对于决策失误研究多集中于经济、企业管理 和军事等领域，而鲜有涉及对当代政治、社会等领域的决策失误。这其中的 主要原因是经济和军事方面的决策失误很快会受到市场或者对手的惩罚，评 估的标准相对来说有较强的客观性。特别是在市场活动中，无情的竞争制约 着每一个市场主体，市场提供了判断生产者决策是否正确的客观标准，谁失 误就要付出代价，遭受惩罚。而政治、社会、文化等领域的决策失误评估标 准比较含糊，检验其成败得失的周期相对较长，而判定决策成败者往往又是 政策制定者本身，他们对于决策失误往往寻找种种借口加以掩饰。此外，在 一些人看来研究这方面的决策失误也存在某种风险，不愿涉足。除了研究领 域不够广泛和全面外，对政府决策失误进行系统、全面研究的还很少见。 当前，我国关于防范政府决策失误的理论研究才刚刚起步，并且在现实 生活中地方政府决策失误还时有发生，防范地方政府决策失误的制度还很不 健全和完善，有些制度根本没有建立。本文对我国地方政府的决策失误进行 多学科综合性系统研究，希望对我国地方政府的管理有所裨益。 小结： 政府决策失误是一个较为普遍存在的现象，较之个体或者企业的决策失 误而言，政府决策失误影响面广、危害更严重，因而，在国内外，无论是政 府部门工作人员还是专家、学者，都给予了高度关注，并进行了理论和案例 上的研究。 国外学者研究对政府决策失误的系统研究可以追溯到2 0 世纪初，研究的 学派较多，理论比较丰富，并从政治、经济、军事、文化等方面进行了丰富 多彩的案例研究。我国学者对政府决策失误的研究可以追溯到古代，如司马 光的资治通鉴，再如柳宗元的封建论、苏询的六国论等等。我 国古代学者对于政府决策失误问题的研究，多为对决策失误原因的一般性分 7 我国地方政府决策失误的防范研究 析，进行系统性分析的还很少。新中国成立后尤其是改革开放以来，对我国 决策失误的研究出现了一些专著和许多案例研究，但主要是局限于笼统层面 上的决策失误研究，和国外的同类研究相比，还不深入细致，而对于地方政 府决策失误的系统研究就更是鲜见。 1 3 本文的研究目的和意义、内容、方法和创新点 i 3 1 研究目的和意义 目前，对我国地方政府决策失误的研究还主要是以个案研究为主，理论 研究也比较零散，缺乏系统性、综合性的多学科研究。本文试图利用经济学、 政治学、管理学、政策学等多学科知识系统分析我国地方政府决策失误的原 因，希望从理论上对此作一梳理，并从多管齐下，重点加强人本管理和制度 管理的角度提出一些政策建议，以期对促进我国地方政府决策科学化、民主 化和法制化水平有所裨益。 1 3 2 主要内容 国内外学者对政府决策失误的研究；地方政府决策失误的界定、评判标 准和类型；我国地方政府决策失误的典型案例、危害及产生原因；防范我国 地方政府决策失误的政策建议。 1 3 3 研究方法 利用政治学、经济学、管理学、政策学等学科知识进行多角度综合性研 究：理论与典型案例相结合的研究。 1 3 4 主要创新点 第一，在案例分析的基础上，对地方政府决策失误的危害和原因进行了 深入细致地分析。 第二，本文认为，采取多种措施，重点树立以人为本的决策理念抓好刚 8 1 前言 性的制度管理，才能有效降低地方政府决策失误的概率，促进地方政府决策 科学化、民主化和法制化建设。 9 我国地方政府决策失误的防范研究 2 地方政府决策失误相关理论 本章对地方政府决策失误相关理论进行了梳理。首先，本文界定了决策 和地方政府决策，并对地方政府决策的三大要素和它与中央政府决策的异同 作了说明。在行文中，没有将地方政府的概念局限于地方各级国家行政机关， 而是将地方政府理解为地方各级党委和地方各级国家行政机关。其次，界定 了什么是地方政府决策失误，并主张从理论评判、效果评估和成本收益分析 三个方面来判断地方政府决策失误，并对地方政府决策失误的类型进行了归 纳。 2 1 决策与地方政府决策 2 1 1 决策 在我国，“决策”一词早在先秦时期就已经出现，在韩非子孤愤 中有“智者决策于愚人”之说；楚汉相争时，韩信就战争战略问题提出过著 名的“决策向东，争权天下”的思想。回决策在管理中具有极其重要的地位， 但具体到什么是决策，不同的人却有不同的认识。归纳起来，人们对决策的 理解可以分成两大类：一是从静态角度理解的决策，即英文中对应的单词 d e c i s i o n ，在此种意义上，人们常常把决策等同为决定；一是从动态角度理 解的决策，即英文中的d e c i s i o n m a k i n g ，它强调作出决定的整个行为过程。 公共部门以及广大学者往往是从动态角度来理解和研究决策行为。 本文从动态的角度理解决策，认为决策是指个人或群体在改造主客观世 界的过程中，在尊重客观规律的基础上，为实现既定目标所进行的问题界定， 目标确立，信息收集，方案设计和选择，方案实施的一系列活动过程。 陈振明公共管理人民大学出版社，第3 2 9 页，1 9 9 9 年版。 1 0 2 地方政府决策失误相关理论 2 1 2 地方政府决策 本文认为，地方政府决策是指地方各级党委及地方各级国家行政机关依 据法律和程序，为实现既定目标所进行的问题界定，目标确立，信息收集， 方案设计和选择，方案实施的一系列活动过程。在行文中，没有将地方政府 的概念局限于地方各级国家行政机关，而是将地方政府理解为地方各级党委 及地方各级国家行政机关来讨论地方政府决策。 地方政府决策包含三大要素； 1 - 地方政府决策的主体。决策主体是指直接或间接地参与政策制定的个 人、团体或组织。本文所指的政府是指包括立法、行政、司法在内的国家机 关。所以地方政府决策的直接主体是指具有法定立法权、行政权和司法权的 地方各级国家机关或在这些国家机关中占据合法职位的政府官员。当今社会， 政府的许多决策己不再是政府官员闭门造车的产物，而是在许多力量的共同 努力下完成的，所以，政党、社会团体、专家、大众传媒和公民也地构成了 地方政府决策的间接主体。 2 地方政府决策的客体。地方政府决策的客体是地方政府的政策所发生 作用的对象，它包括政策所要处理的社会问题和所要发生作用的社会成员两 个方面。社会问题是指涵盖一个国家或一个地区政治、经济、文化各方面的 公共事务：社会成员几乎是所有的社会成员，政府的政策牵涉到每一个社会 成员、组织或行业。人与人之间，组织与组织之间，同一组织内部的成员都 有各自的利益追求，政策就是要调整或规范这些复杂的利益关系，解决人与 人、人与组织、组织与组织之问的利益冲突。所以社会成员的需要、利益和 心态对地方政府决策有不可忽视的重要意义。 3 地方政府决策的目标。地方政府决策的直接目标是要实现政府决策的 科学化、民主化和法制化。政府决策的科学化是指政府决策主体及其他参与 者充分利用现代科学技未知识和方法并采用科学合理的决策程序来进行决 策。政府决策民主化是指必须保障广大人民群众和各社会团体以及政策研究 组织能够充分参与政府的决策过程，在政策中反映广大人民群众的根本利益 和要求，并在决策系统及其运行中形成民主的体制、程序和气氛。政府决策 的法制化是指通过法律来保障广大人民群众的民主权利，并使党政机关及领 我国地方政府决策失误的防范研究 导者的决策权力受到法律的和人民群众的有效监督。 地方政府决策的科学化、民主化和法制化是地方政府决策直接目标，地 方政府决策的终极目标是要维护和增进广大人民群众的根本利益。 地方政府决策与中央政府决策相比，既有共同点又有不同点。它们的共 同点主要表现在： 1 政治性和权威性。政府决策体现的是国家的意志和利益，它以国家权 力为后盾，依据党的路线、方针、政策和国家法律而制定。政府决策对行政 管理的主体和客体都具有同等的法律约束力，它具有很高的权威性。 2 。公共性。政府权力是一种公共权力，它运作的终极目标就在于解决公 共问题，处理公共事务，反映和实现与某个政策有关的大多数人的最大利益。 决策是否有效、是否公正取决于其决策是否格守“公共性”原则。 3 非赢利性。政府决策以处理政务、管理社会公共事务为着限点，以实 现社会价值的权威性再分配和确立公正平等的社会关系为主要功能，它不象 经济组织那样以赢利为主要目的。 4 复杂性和艰巨性。与企业决策相比，政府决策涉及到的人员多，范围 广，影响深远，它需要决策者在不同的利益冲突之间进行比较、权衡和取舍。 一旦政府决策出现重大失误，它造成的损失将是难以估量的，因而它对决策 者的综合素质提出了更高的要求。当然，从这一点来看，地方政府决策所要 处理的问题比起中央政府而言，要简单得多，也没有那么艰巨。 地方政府决策与中央政府决策相比，其不同点主要表现在； 1 区域性。这是由地方政府决策的对象范围决定的，因为地方政府决策 涉及一个地区或省、市、县、乡( 镇) 的政治、经济、文化等方面，具有局 部性、区域性等特点。 2 执行性。我国地方政府必须接受上一级政府及同级党委、人大的领导， 对其负责，受其监督。地方政府制定的决策往往是为了更好的贯彻执行上级 政府或同级党委、人大的决定，因而它不能随心所欲制定决策，它制定的决 策往往具有执行性。 2 地方政府决策失误相关理论 2 2 地方政府决策失误 2 2 1 地方政府决策失误的界定 决策是一种动态的过程，那么在这一过程中，“由于决策主体选择的行 动方案的失误而导致政治、社会、经济方面的损失及负面影响，我们把这一 现象称为决策失误。”国所以，本文认为，地方政府决策失误是指地方各级党 委及地方各级国家行政机关及其领导人在政府决策过程的各个环节中( 问题 界定，目标确立，信息收集，方案设计和选择，方案实施等环节) 由于判断或 选择不当或其他原因而给政治、社会、经济等方面带来重大损失或负面影响， 导致其结果向逆方向发展的一种现实情况。 2 2 2 地方政府决策失误的评判标准 如何判断政府决策失误历来是一个有争议的问题。有人从决策者的初衷 来判断，认为只要是为了谋求个人或群体的利益，而不是为了公共利益而进 行的决策都属于政府决策失误；有人从决策程序出发，认为只要违反法定的 政府决策程序而进行的决策，都属于政府决策失误；也有人从决策执行的结 果来衡量，认为只要决策执行后损害了公共利益，就属于政府决策失误。本 文认为，应从价值取向、效果评估和成本收益三个方面对地方政府决策进行 评判。 1 地方政府决策的价值取向分析 我们党和国家的一切工作都应符合“三个代表”的要求，其核心是“代 表最广大人民的根本利益”，这个标准对于政府决策失误的评价也同样适用。 从根本上说人民“拥护不拥护”、“赞成不赞成”是检验政府决策失误与否 的试金石和根本依据。如果某一政府决策方案有明显的公共权力“寻租”意 图，决策方案实施后在道义方面会产生较大的负面影响，严重违反决策程序 做出的决策，都应被视为政府决策失误。 2 地方政府决策的效果评估 李彬透支的权力地方政府决策失误的深层观察，湖北人民出版社。第4 页，2 0 0 3 年版 我国地方政府决策失误的防范研究 效果评估即对政府决策方案实施后所产生的效果进行评估，主要是对其 收益性的评估。一项政府决策失误与否还必须通过实践来检验，即实践是检 验真理的唯一标准。对政府决策的效果评估不能仅仅考虑眼前利益，而要兼 顾长远利益。从长远角度来看，如果一项决策不能带来经济上的长足发展或 政治上的持续稳定，即使它能够带来诸多的眼前利益，我们也将它归结为政 府决策失误。例如有些政府为了当地经济的一时发展，而大搞地方保护主义， 虽然促进了当地g d p 的一时增长，但只是暂时利益，长此以往，将导致当地 企业因缺乏竞争力，而无法在市场经济条件下幸存。 3 地方政府决策的成本收益分析 从经济学的角度看，任何一项决策的制定和执行，都存在着成本和收益 的关系。所谓政府决策成本是指在决策制定过程中从资料的收集到决策实施 所投入的全部资源，包括人力，物力、财力等。有些关于工程方面的决策， 虽然可能会带来实际的效果，但付出了巨大的成本，得不偿失，也算作是一 项政府决策失误。例如有些城市并不适宜修建大型国际机场，虽然建成大型 国际机场后能带来一定的经济效益，但巨大的投入却仅仅带来微薄的收益， 导致严重的入不敷出，从而造成巨大的经济损失而拖累了当地的经济建设。 2 2 3 地方政府决策失误的分类 地方政府决策失误的分类可以有多种形式，如果以政府决策涉及的领域 来分类，可以分为经济决策失误、政治决策失误、文体决策失误等类型。为 了更好地剖析地方政府决策失误的原因，本文从地方政府决策失误的表现形 式、地方政府决策失误的识别难易程度和地方政府决策失误对公共利益所造 成的损失程度来进行分类。 1 按照地方政府决策失误的表现形式分类，可以将地方政府决策失误分 为决策错误、决策失效和机会失误三类。 ( 1 ) 决策错误。即政府决策主体错误地判断客观形势，做出不正确的决 策或不恰当的决策。一般来说，决策错误主要有以下特征：决策主体价值取 向不符合公共利益；决策者掌握的信息有误；决策程序不合法。一项政府决 策，只要具备上述三个特征之一，就可以判断为决策错误。 2 地方政府决策失误相关理论 ( 2 ) 决策失效。即决策虽然有效果但没有达到预期要求，或者虽然达到 预期要求但付出的决策成本过大，效益很差，得不偿失。决策失效的特征是： 决策主体的价值取向基本是正确的；决策目标也是可以实现的；决策执行的 成本大于收益，达成了目标但却付出惨重的代价。决策失效一般不易从理论 评估中发现，往往还需要从决策效果进行评估。 ( 3 ) 机会失误。即决策者由于短视或者其他原因，未能抓住时机及时决 策而错失了解决问题的最佳时机。这种失误不会立即给眼前的公共利益带来 损失，但却会对长远利益带来难以弥补的损失。正如科技部长徐冠华所说： “当今高新技术时代，胜者全得是市场竞争的客观规律。谁在技术上领先， 谁就有可能在市场竞争中占领相当大的份额。从这个意义上说，和决策失误 相比，不决策将是最大的失误”。机会失误的主要特征就是决策者当断不断， 丧失机会，留下后患。目前在公共管理的实践中，“无过就是功”的观念还 相当流行，一些政府决策者即使觉察到好的发展机遇或者某些问题的存在， 也不愿采取措施，而是一味拖延，丧失了许多