公共危机管理的多元共治模式研究.pdf

摘 要 i 摘 要 危机犹如空气般渗透于人类社会的方方面面，任何一个组织和个人，任何一个区域 都不可避免地面临着危机的挑战。 毫不夸张的说人类社会的发展史就是一部人类同各类 危机进行互动博弈的抗争史。社会的发展进步在为人们的生活提供便利的同时，也造成 了整个社会环境的日益复杂和多元，呈现出高度的不稳定性与风险性，催生了一系列前 所未有的危机，从而给人们提出了愈发艰巨的挑战，人们也在实际的危机应对实践中不 断思考着更为有效的危机管理方式。 对于作为国家公共事务管理者、人民利益维护者的政府来讲，积极探索适合我国经 济社会发展新阶段新特点的危机管理模式，切实地保持社会稳定，维护人民的生命财产 安全是政府责无旁贷的历史使命，也是新时期危机发展新阶段的必然要求。为了有效回 应日益常态化、复杂化的危机形势，有必要及时摒弃传统政府主导下的一元化危机管理 方式，系统地构建一个基于治理理论的多元共治模式，通过集聚包括各类公民组织、企 业、公民等在内的各种力量，形成一个结构合理、权责明确、互动频繁、行动协同的多 中心治理格局。然而这一模式的构建仍然面临着诸如主体性质差异、集体行动困境、法 律法规缺位以及社会整体应对能力缺失等困境，需要在目标导向、差别化以及适度原则 的指导下， 从静态结构以及协同整合机制两个方面着手构建一个系统完善的公共危机管 理模式，以期通过各主体间整体合力的增强来提高各类公共危机的应对效果和效率。 关键词 公共危机管理 多元共治模式 多元主体 协同合作 abstract ii abstract crisis, just like the air, permeates in all aspects of human society. any of the organizations, individuals or regions inevitably faces the challenges of crisis. it is no exaggeration to say that the development of human society is a history of fighting with all kinds of crises. the development and progress of human society facilitates peoples lives, at the same time it speeds up the complication and diversity of the society, showing a high degree of volatility and risk which gives people much more difficult challenges. as a result, people constantly think about a more effective way of crisis management in the practice of the actual crisis. it is the historical mission of the government，which is the public affairs manager of the nation and the defender of the interests of the people, to explore crisis management mode actively fitting for new stage of economic and social development, maintain social stability and safeguard peoples lives and property. this is also an inevitable requirement for a new stage of crisis development in the new era. in order to respond to the growing normalizing and complicated crisis situation, it is necessary to abandon the centralized model of the crisis management in time, in which the government dominates every aspects of the country, and build up a multiple co-government crisis management mode systematically, which is based on the management theory, through gathering every strength that can be used, including all kinds of civic organizations, enterprises and citizens etc. the purpose of this new crisis management is to construct a multi-agency management pattern which has rational structures, clear accountabilities, frequent interactions and coordinated actions. however, the construction of this model still faces many difficulties, such as the different characteristics among the main subjects, the plight of collective actions, the absence of laws and regulations. thus, under the guidance of the object-oriented, differentiation and moderate principle, its necessary to establish a perfect public crisis management mode through two ways: the static structure and the collaborative conformity mechanism. the effectiveness and the efficiency of the public crisis response are expected to be improved by enhancing the overall force between different abstract iii subjects. keywords public crisis management multivariate co-government mode multiple subject collaboration 第 1 章 绪 论 1 第 1 章 绪 论 1.1 研究背景及研究目的与意义 1.1.1 研究背景 国际范围内， 经济政治一体化加速了全球共同体的形成， 全球化时代已然初步形成。 全球化时代背景下，各个地区、国家、组织、群体间信息、资本、物质等要素交流互动 频繁， 彼此间的依赖程度进一步加强， 随之而来的是作用与反作用、 一体化与反一体化、 本土与外来等诸多矛盾的剧烈碰撞，各行为主体所面临的风险源更加多元和复杂，稍有 疏忽就会迅速转化为危机产生不可估量的损失。 不断推进的全球化进程使危机的种类由 传统的领土、主权、军事等类别扩展到环保、金融、恐怖主义、公共卫生等其他非传统 型危机，危机的影响范围也突破了国家、地区的界限，危机的预防、应对工作难度明显 增强。与之相对应的是国际危机应对理念的转变，许多国家已经逐渐认识到仅凭一己之 力已经很难达到对特定危机的有效控制，如恐怖主义、污染治理等，在相互尊重彼此间 共同利益的基础上建立起制度化、 常态化的合作协调机制才是处理应对国际范围内各类 危机的基本准则。 从国内情况来看，幅员辽阔，气候多变，地质复杂，灾害频发；民族多样，关系复 杂； 经济发展不均衡， 城乡间、 地区间收入差距较大； 经济发展与环境资源保护不和谐； 政治体制改革与经济建设不同步这一系列问题逐渐积累衍化为各种形式的危机， 正 时刻考验着中国政府的危机应对能力和执政能力。非典、甲流、四川汶川地震、甘肃舟 曲泥石流、黑龙江鹤岗矿难这一系列危机事件在给我国人民带来巨大损失的同时， 也不同程度地反映出了当前我国政府绝对主导下的危机管理体系的缺陷， 政府在日益严 峻的危机形势下愈发显得力不从心。 党和国家也逐渐意识到了多元主体共同参与之于危机管理的重要意义。国务院于 2006 年颁布了国家突发公共事件总体应急预案，预案规定“要积极动员社会 团体、企事业单位以及志愿者等各种社会力量参与应急救援工作，加强以乡镇和 社区为单位的公众应急能力建设，发挥其在应对突发公共事件中的重要作用” 。 2011 年 3 月，温家宝总理在政府工作报告中明确了“十二五”时期的目标和任务， 河北大学管理学硕士学位论文 2 他指出必须“广泛动员和组织群众依法参与社会管理，发挥社会组织的积极作用，完 善社会管理格局；要实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动；要健全突 发事件应急体制，提高全社会危机管理和抗风险能力。 ” 因此有必要循序渐进地构建一个新型的公共危机管理模式，在这一模式下危机管理 主体实现了由一元向多元的转换，主体间的关系结构合理明晰，公共危机管理机制运行 顺畅，各种积极力量通过这一模式得以最大限度的整合，本文正是从这个角度出发进行 的具体研究。 1.1.2 研究目的 笔者希望通过对多元共治的公共危机管理模式的分析研究能够达到以下目的： 第一，文章希望通过对公共危机管理以及多元共治模式相关概念、特征及发展等的 系统介绍和分析，实现对公共危机管理以及多元共治模式更为全面和深入的认识。 第二，本文对多元共治的理论背景以及实施的必要性进行分析，突出了我国现阶段 危机管理的紧迫性和必要性，希望以此引起社会对公共危机管理的重视和关注。 第三，通过分析现阶段我国多元共治模式实现的困境，提出了构建多元共治的危机 管理模式的可行性举措，为我国政府今后的危机管理过程提供新的思路和解决方法，以 期在“降低危机发生概率以及危机损害程度”目标的指引下真正实现政府与社会在公共 危机管理过程中的良性互动和合作，最大程度地降低危机管理成本，充分保证社会秩序 和群众根本利益。 1.1.3 研究意义 （1）现实意义 第一，应对危机的第一步是用系统的理论武装头脑，使民众对危机以及危机管理有 个清醒全面的认识。 本文对公共危机管理以及多元共治模式的总结和归纳有助于人们更 加客观地认识现实中的各类危机，从而使其在实际的危机应对过程中更为灵活与镇静。 第二， 通过分析和强调多元共治模式构建的必要性， 刺激人们参与危机管理各阶段、 各环节意识的觉醒，使其能够更为主动积极地参与到危机管理过程中，从而使得各个危 机主体的实际作用发挥到最大限度。 第三，未来政府行政管理的发展方向必然是由管制型政府向服务型政府转变，由单 一的经济建设型政府向公共治理型政府转变。 多元善治必然是未来政府公共管理的发展 第 1 章 绪 论 3 趋向。文章提出的多元共治模式，进一步理顺了危机管理过程中各主体间尤其是政府与 其他主体间的关系， 有助于新时期政府职能的转变以及和谐政社关系的形成进而推动行 政体制的继续优化。 第四， 文章针对现阶段我国多元共治模式的构建困境在现实国情的基础上系统分析 了多元共治模式的构建路径，既有理论上的理性分析，又有现实中的操作途径，大大拓 宽了危机管理的思路，更为当今的危机管理提供了新方法。 （2）理论意义 第一，学者们对危机管理的研究角度形形色色，本文对公共危机管理的多元共治模 式进行了研究，并提出要建立一个政府引导下，多元参与，协同合作，统分灵活的危机 管理体系来应对日益复杂多变的危机，这在一定程度上丰富了危机管理理论。 第二，治理理论在文章中成为了多元共治模式构建的理论基础，治理理论强调的分 权、合作、多中心等理念在危机管理中得以彰显，通过将二者加以整合，实现了治理理 论与危机管理理论的有机结合，并推动了两个理论的发展和完善。 1.2 国内外研究现状 1.2.1 国外研究情况概述 二十世纪60年代“古巴导弹危机”爆发后，西方对危机管理的研究悄然兴起，最初 它的研究范围仅仅局限于政治领域， 主要分析政治危机， 其目的是探索政治危机的根源， 寻求应对危机维护政治稳定的方法。随着这一理论的成熟和发展，其研究范围已经从国 际政治领域向经济、社会领域拓展。国际上公共危机管理领域最具影响力的理论著作主 要有(美)罗森塔尔的危机管理:应对灾害、暴乱与恐怖主义、(澳)罗伯特.希斯所著 的危机管理等。尤其在9.11事件后，公共安全、恐怖袭击等公共危机问题引起了国 际社会的普遍关注，世界范围内对危机管理的研究掀起了一个高潮。 1.2.2 国内研究情况概述 我国对公共危机管理的研究起步较晚。潘光主编的当代国际危机研究是中国第 一部有关危机的学术专注。1996年学者王贵秀最早提出了创建危机管理学的倡议，随后 许文惠与张成福出版了危机状态下的政府管理，我国危机管理开始由主要针对国际 危机转向对国内危机的研究。 河北大学管理学硕士学位论文 4 时至今日，我国农村以及自然领域的危机也逐渐得到了更多的关注，危机管理的研 究领域大为的扩展。中国农业科学院农业经济研究所以及湖南大学就各自成立了“非典 与中国农业、中国农村”应急课题组以及“农村公共危机管理”应急课题组，分别针对 我国农业、农村的各种社会危机进行了研究。 从整体上看，我国在借鉴国外先进经验以及结合我国危机管理实践的基础上，对危 机管理的研究已经具备了一定的规模。一些相关研究课题不断涌现，例如薛澜教授主持 的“社会变革中突发事件应急管理”课题，胡鞍钢、王邵光等针对各种社会不平等以及 其它社会危机进行的课题研究这些课题都取得了一定的成果。 一些研究机构也相继 建立，如清华大学创办的“清华大学危机管理论坛”，中国人大公共管理学院、华东师 大纷纷成立了自己的危机管理研究中心， 这些论坛和研究机构从国内外各个危机视角和 层面对危机管理进行了研究，对切实提高政府、公共组织、企业甚至个人的危机管理水 平有很大的推动作用。伴随着研究课题以及各种危机管理研究中心的进行和建立，大量 的学术成果以论文或专著的形式得以发表，丰富了我国的危机管理研究理论，促进了危 机管理实践的有效实施。 （1）关于公共危机管理的定义 相对于企业等私领域危机管理的研究，国内外的学者更多的研究公共领域的危机管 理，所以一般未作特殊说明的危机管理都是指向公共危机管理的。关于公共危机管理的 定义同对危机本身的定义一样，很难形成一个大家共同认可的定义。 徐刚、黄训美认为“所谓政府危机管理是指为了应对突然爆发的威胁甚至危及政府 行政、社会生活和群众利益的重大事件或灾难，政府在常态管理的基础上，采取的非常 态管理措施与程序。” 杜宝贵等指出,区别于常态下的公共管理,人们把处理突发性公 共事件的管理称之为公共危机管理或政府危机管理。 以上两种观点将政府危机管理定 义的相对狭窄，只是将政府危机管理看做是对突发事件的处理，将公共危机管理的主体 局限于政府自身。 相对广义的定义在当今国内外危机管理领域占据绝对优势，它强调政府危机管理是 对危机全过程的管理，同时主张拓展危机管理主体为包含政府、ngo、企业、个人在内 的多元治理主体。张成福主张要构建全面整合的政府危机管理体系，“在各种资源支持 徐刚,黄训美.政府危机管理中的公共关系问题研究j.中国行政管理,2004,5. 杜宝贵,张韬.正确认识公共危机管理中的个关系j.东北大学学报(社会科学版),2003,(5). 第 1 章 绪 论 5 系统的支持下,通过整合的组织和社会协作,通过全程的危机管理,提升政府危机管理的 能力”。 （2）公共（政府）危机管理体系的构建 如何构建一个完善的政府危机管理体系以应对日益复杂的危机是学者们研究的重 中之重。总结一下大致有四个研究框架： 第一，时间序列框架 以危机管理阶段论为基础，许多学者对危机管理的各个阶段进行了研究。吴兴军通 过分析我国政府危机管理的缺陷， 提出要在危机发展的不同阶段分别构建不同的动态机 制，危机潜伏阶段要建立公共危机管理监测预警机制，危机得以凸显则要迅速启用应急 处理机制，同时还应注意危机过后的善后修复转化机制。 这实际是危机管理三阶段论 的具体表现。学者张小明选择以危机发展的不同阶段为视角，在对危机管理相关术语进 行细致分析的同时还粗略地勾画了公共部门危机管理机制，简单概括为：“三大阶段” 与“四大机制”，并对阶段与机制间的关系作了简要概括 。 第二，危机决策框架 这一框架主要从决策的角度来对公共危机管理进行分析， 具体分析危机情境下决策 的不同约束条件和决策方法，研究提高危机决策质量和技能的方法，最终实现对危机的 有效管理。李明强、刘洪涛以汶川地震为着眼点，研究了我国政府危机管理过程中的政 策制定方面存在的问题，如问题的界定、目标的确立、方案的拟定、效果的预测等，指 出要从教育、信息、法律以及行政的策略点入手切实提高我国政府公共危机管理中政策 制定能力。 管理就是决策，危机管理同样离不开决策，危机决策具有紧迫性、复杂性 等特点，它的科学与否直接决定着危机的发展方向，对危机决策进行研究显得十分的必 要。 第三，组织行为框架 即从组织行为角度出发，来分析政府、媒体、企业、ngo、民众等在危机管理中的作 张成福.公共危机管理:全面整合的模式与中国的战略选择j.中国行政管理,2003,7. 吴兴军.公共危机管理的基本特征与机制构建j.华东经济管理,2004,3. 张小明.从 sars 事件看公共部门危机管理机制设计j.北京科技大学学报(社会科学 版) ,2003,9,19(3). 李明强，刘洪涛.我国公共危机管理中公共政策制定存在的问题及其对策建议基于 512 汶川大地震的思考j.长江论坛,2008,6. 河北大学管理学硕士学位论文 6 用。危机管理的多元共治模式正是在这一框架下提出和进行研究的。由于本文在接下来 的篇章内会对这一框架内（多元共治模式）的研究情况进行介绍，这里便不再赘述。 第四，配套机制框架 曹现强、赵宁从两个大的方面对危机管理中的权责关系进行了论述。首先，在政府 内部，要进行纵向的（各级政府）权责划分以及横向的（部门间）权责划分，主张危机 处理过程中必须要在中央政府设立一个居于核心地位、 具有最高权威的指挥机构并赋予 其强制性权力，同时提出最高决策中心要向各级政府和各部门授权，实现各级政府和部 门的协调配合。其次，他们认为危机管理不能仅仅依靠政府，必须实现危机管理参与主 体的多元化，调动一切社会力量和资源来应对危机以弥补政府功能的不足。相应的提出 了要在政府外部， 对非营利组织、 企业、 公众等其他危机管理主体进行权力授予和制约， 建立起多元参与主体的权责机制对危机进行治理。 关注多元主体间的关系模式，搭建 科学合理的关系结构，是构建多元共治模式的重要方面，其关于危机管理主体间的权责 关系论述对笔者观点的形成以及机制的设计有很大的借鉴意义。 1.3 主要研究内容与研究方法及创新点 1.3.1 研究内容及研究方法 本文的研究核心就是探索中国式的公共危机管理的多元共治模式的主要内容和构建 途径，以期为公共危机管理的实践提供有益的借鉴途径。本文首先对危机管理以及公共 危机管理、多元共治模式作了界定，在对危机管理有全面深入认识的基础上，分析了建 立多元共治的危机管理模式的理论依据和现实必要性， 立足于现阶段我国危机管理的现 状以及构建多元共治模式的困境提出了政府危机管理的多元共治模式的构建途径。 本文主要采用了三种研究方法。首先，理论研究方法，作者通过参考大量相关的著 作文献，深入地研究了当前我国危机管理尤其是多元共治模式的相关理论，并在此基础 上创造性地提出了自己的观点。其次，历史研究方法，文章对多元共治的公共危机管理 模式的发展历程做了仔细研究， 对危机管理的过去、 现状和将来作了思考和总结。 再次， 比较研究方法， 笔者在对学者们的观点进行比较筛选之后， 形成了自己独特的观点体系。 1.3.2 主要创新点 曹现强,赵 宁.危机管理中多元参与主体的权责机制分析j.中国行政管理,2004,7. 第 1 章 绪 论 7 目前国内关于多元共治的危机管理模式的整体性研究还不多见， 本文从宏观层面对 危机管理进行了剖析和研究，对多元共治的理论依据、困境以及构建途径进行了全面而 细致的论证，具有一定的理论价值。 文章坚持了“从实践中来，到实践中去”的准则，实现了危机管理理论与我国危机 管理的实际相结合。本文从我国危机管理的客观实际出发，实事求是地对危机管理现状 进行了思考总结，提出了一系列可操作的举措，如构建一个“三棱锥”式的网络危机治 理结构，建立危机管理的整合机制等，这对于危机管理的实践有一定的参考作用。 危机形态的多样性和复杂性决定了危机管理涉及范围的广泛性。本文综合运用了政 治学、管理学、经济学、社会学、心理学等理论与方法对危机管理的多元共治模式进行 了研究，实现了研究视角的综合化。 1.4 文章不足之处 尽管笔者尽可能全的搜集资料，难免会遗漏部分有价值的成果。同时，笔者的英语 水平有限，在阅读外文文献和专著时可能不能全面、深刻理解作者观点，对其理解和翻 译有偏差可能。由于笔者的研究水平有限，对国内学者的学术成果可能也会存在一定程 度的理解不到位，也可能会造成研究的疏漏和不成熟，提出的各项对策也有待在实践中 检验其可操作性。笔者希望通过自身坚持不懈的努力以及老师和同学们的耐心帮助，能 够尽量解决写作过程中的各个困难。 河北大学管理学硕士学位论文 8 第 2 章 公共危机管理概述 2.1 公共危机管理 2.1.1 危机的内涵事件说与状态说的碰撞 日益常态化、 复杂化的危机事件在吸引众多关注目光的同时也激发了学者们的研究 欲望，从而促成了对危机以及危机管理认知的进一步深化。我们对危机管理进行研究的 第一步就是要对危机有一个准确的认识。学者关于危机的定义各有各自的观点与描述。 总体来看，关于危机的定义可以分为两个类型“事件”说与“状态”说。 “事件”说者发现了危机与突发事件间的客观联系，他们将危机的本质看作是某一 或一系列标志性事件，而这一事件“对一个社会系统的基本价值和行为准则构架产生了 严重威胁，并在时间、压力和不确定性极高的情况下必须对其作出关键性决策” 。 学者 罗森塔尔、巴顿是这一观点的支持者。与“事件”说相对， “状态”说则侧重于对危机 给组织、系统带来的紧张、压力感以及其产生的不利情境进行描述，它认为危机是严重 威胁与损失、时间紧迫、高度不确定等不利情境的汇聚。危机管理学家赫尔曼与薛澜则 倾向于这个观点。 以上两种定义不同程度地揭示了危机的内涵，具有一定的理论意义，但两者同时都 不可避免地具有一定的局限性。 虽然危机往往是由于某一突发事件未得到有效控制演化 发展造成的，它经常以事件的形态为公众所关注，但危机并不仅仅只是事件，它还含指 其自身所引发的整个系统的紧张状态和不利情境。危机应是事件与状态的某种结合。基 于前人的研究成果， 我们可以对危机进行如下的描述： 危机是扰乱组织系统的正常秩序， 对整个系统的基本价值准则、根本利益造成严重损害或构成严重威胁，要求管理者必须 在极其有限的时间内运用一系列非正常手段予以有效处理的突发事件或不利情境的总 和。 2.1.2 公共危机与公共危机管理 基于不同的划分维度形成了关于危机种类的各种划分。如“根据危机的成因的不同 rosenthal uriel, charles michael t .ed.coping with crises:the management of disasters,riots and terrorism.spring field.charles c.thomas,1989. 第 2 章 公共危机管理概述 9 可以分为自然危机，如地震、雪灾，和人为危机，如暴乱、群体冲突；根据危机的复杂 度、 性质以及控制度的可能性等指标综合评定的差异可将危机分为结构良好的危机与结 构不良的危机。 ” 公共危机作为众多危机种类中的一种，是与一般危机相对应的。公共 危机是指严重扰乱社会正常秩序， 对人民利益以及社会基本价值和行为准则构成威胁或 严重损害的突发事件或不利情境。除了具备一般危机都具有的不确定性、紧迫性、危害 性等特性以外，公共危机最明显的特征就是公共性。公共危机牵涉的主体往往具有社群 性和多元性，其影响范围相对广泛，蔓延速度也相对较快，需要借助公共权力的强势介 入才能予以有效控制。 公共危机管理简单的概括起来就是相关危机管理主体对公共危机的管理。 公共危机 管理的主体问题一直是危机管理研究的热点领域，遗憾的是尚未达成一致观点，主要分 歧存在于除政府这个必然的危机管理主体之外，其他主体，如公民组织、企业、国际组 织等组织的囊括与否，以及由此引发的一系列诸如主体间的关系架构、运行机制等后续 问题，本文所研究的多元共治模式也正是基于这一维度提出的。公共危机管理是一个持 续的动态行为过程，它是各项危机应对举措，如对公共危机诱因的评测与消除，对危机 事件与情境的预防与预警，对危机的迅速反应与控制以及危机过后的总体评估与恢复 等，有效运行的综合过程。 “其目的就是对危机作协调统一反应，预防或缩小可能的威 胁；当不能防止的时候能够快速有效地反应；尽可能快的恢复常态。 ” 2.1.3 公共危机管理的原则 （1）尊重和保障人权 公共危机管理首先要做到的就是尊重和保护人权， 这是危机管理决策和一切行为的 出发点。人因其为人而享有的权利就是人权。任何一个人的权利都不应因为为了解除危 机情境而受到侵害。人权的基本内容包含生命权、自由权、尊严权等，其中最为根本的 人权是人的生命权。 公共危机的存在和爆发将某部分人置于一种极大的危险性和不确定 性之中，其自身的各项权利不可避免地会受到不同程度的威胁和损害，此时危机管理主 薛澜,张强,薛开斌.危机管理：转型期中国面临的挑战m.北京:清华大学出版 社,2003.166-169. pickett,john.,barbaraa.block.daytodaymanagementg/thomase.drabek,gerardj.hoetmer.emer gency management:principles and practice for local government.washington,dc:international citymanagement association,1997.263. 河北大学管理学硕士学位论文 10 体的迫切任务是在保障人权这一基本准则的指导下，制定科学恰当的应对策略，并坚决 贯彻实施，在时间、资源等各种压力情境下最大限度地保障人民的生命、财产等基本权 利。 （2）预防为重 戴维.奥斯本和特德.盖布勒指出，政府管理的目的是“使用少量钱预防，而不是花 大量钱治疗。 ” 危机的爆发一方面意味着社会秩序的无序与公共利益的损害，还意味着 控制和消弭危机的高昂的成本支付。 危机的预防原则强调在危机爆发前用相对较小的成 本，科学预测、评估危机源，及时缩减和消除各种致灾因子，降低其由潜在风险转化为 现实危机的可能性，形成制度化的预防体系，将公共危机管理的天平适当向风险管理倾 斜，通过危机管理的关口前移实现较高的“收益投入”比。 （3）反应迅捷 一般情况下公共危机都具有时间紧张、有限的特点。危机事件的爆发，压力情境的 显现和加重是一个持续的动态过程。 在这个过程中各种危机因子与危机管理行为互动频 繁，危机的形态、破坏力、影响范围瞬息万变，此时，时间就是一种稀缺性资源。危机 管理主体必须冷静头脑，迅速决策，果断执行，及时应对，在尽可能短的时间内掌握主 动，控制事态，否则极有可能形成危机的一连串连锁反应，使局面难以控制，造成巨大 损失。 （4）全局观念 公共危机较之一般性危机其复杂性主要体现在致灾因子多样且多变， 牵涉主体多元 且数量庞大以及危机中的关系结构复杂等方面，对其进行有效控制的难度不言而喻。公 共危机管理主体一方面要谨小慎微，细之又细，尽可能全面地考量各方得失，兼顾各方 利益。 另一方面， 在各类资源极其有限的条件下， 要树立全局意识， 从人民的根本利益、 国家的安全稳定的大局出发，抓住危机矛盾的主要方面，果断有效地降低危机造成的不 利影响，全面维护社会整体的公共利益。 （5）依法行事 “政府在紧急状态下的应变能力与行政管理的权威性、 主动性以及对社会整体资源 美戴维.奥斯本,特德.盖布勒.改革政府企业精神如何改革公营部门m.上海:上海译文 出版社,1996.205. 第 2 章 公共危机管理概述 11 的统一调配能力，不只是政府自发性的反应，同时也应是法律规范授权的结果。 ” 依法 行政是构建社会主义法治国家和责任政府的必然要求。 依法行事体现在危机管理领域意 味着一套完备而具体的危机管理法律法规以及政府对 “有法必依、 执法必严、 违法必究” 等法律原则的严格遵守和贯彻。 2.1.4 公共危机管理的过程 公共危机并不单纯只是一个有着清晰起点和终点的某一事件， 它同样也是具有自身 发生、发展、消弭规律的一个动态过程，在过程的不同阶段表现出不同的特点和规律。 同样，与公共危机休息相关的公共危机管理也相应的分为若干阶段，在不同的阶段有着 差异十分明显的危机应对思路和解决对策。目前，国内外学者关于公共危机管理的阶段 划分众说纷纭，二、三、四甚至五阶段论都不乏支持者。这些阶段论都承认危机管理的 阶段性，并都针对不同阶段的危机特点提出了相应的应对策略，具有一定的合理性。总 体来看三阶段论是最为基础的划分方法，这种划分最为简单也更加科学。在这里笔者将 公共危机管理简单地划分为：事前管理、事中管理与事后管理。如图 1： 图 1 公共危机管理的过程示意图 （1）公共危机的事前管理阶段 在危机的事前管理时期，危机事件和压力情境并没有出现，属于“潜伏”时期。此 时危机事件尚未显露，压力情境也尚未显现。这一阶段的主要工作是避免危机由潜在的 薛澜,钟凯斌.转型期中国风险管理面临的挑战和对策j.科技中国,2005,10. 危机管理 事前管理 事中管理事后管理 风险识别 风险评估风险处置 危机识别危机应对 恢复重建危机预警 应急管理风险管理恢复管理 河北大学管理学硕士学位论文 12 风险向现实的危害这一方向过渡。公共危机的事前管理是危机管理的开端，阶段管理的 成败将直接影响到之后控制的难度以及危机应对的支出成本。 这一阶段是实现公共危机 管理理念由“被动应对”型向“主动保障”型转变的关键环节。主要任务包括： 风险管理。风险管理是危机管理过程的最前端。它的运行逻辑是通过对特定危机因 子的管理和控制达到降低危机发生概率，缩减危机冲击力的目的。在风险管理过程中， 管理者需要通过大众传媒、 专家学者以及相关事故隐患报告、 各类风险评估报告等渠道， 主动搜集可能致灾的危机信息，通过一定的标准对其进行分类、归纳，运用科学的分析 方法对其进行加权， 确定应对风险的先后次序。 同时研究确定可供选择的风险应对手段， 对可供选择的方案进行反复评价最终选出最优方案并予以执行， 尽最大努力将潜在的风 险源及时消除或控制在一定范围内。 危机预备。即为了及时、有效地处理和控制危机所应做的事前准备工作。首先，应 具备一个能对危机进行积极反应的完整计划即应急预案。 危机的不确定性决定了应急预 案的设计应是多层次多角度的，应尽可能多的考虑各种可能性，并将包括危机预备与预 警、识别、应对、恢复等工作在内的整个危机过程纳入到计划范畴。其次，通过经常性 的模拟演习、技能培训，强化民众的危机意识，提高社会整体的危机应对能力，在实践 中检验应急预案的可行性。再次，合理的组织结构、充沛的物资准备、长期的财政预算 等都是危机管理的必要条件，均要做到未雨绸缪，提前准备。 危机预警。如果初始的风险管理未能奏效，便极有可能形成各种致灾因子的积聚， 甚至质变为危机。系统由量变到质变的过程中往往通过某些细微的异常现象表现出来， 如地震前水文的变化以及动物的异常反应，泥石流前山体石子的掉落现象等。监测预警 系统要利用各种信息渠道，密切监测相关信息敏锐洞察细微变化，及时作出准确判断， 激活危机反应系统将预警信息简要、明确地传递给受众。 （2）公共危机的事中管理阶段 潜在的风险质变为突发事件后，危机管理即进入下一个阶段：危机的应对阶段。这 一阶段的工作是非常复杂的。危机爆发后，时常以出乎意料的速度蔓延，其破坏力也随 着事态的升级逐步加强。这一阶段的危机进入到一个无章可循的复杂状态，其破坏性、 不确定性等特征显露无疑， 此时危机管理任何一个环节失误都有可能造成难以挽救的损 失。 第 2 章 公共危机管理概述 13 这一阶段的任务繁复艰巨，主要包含识别危机、隔离危机和处理危机三个方面。识 别危机是指通过各类信息的有效整理、分析，从多个方面判别其产生的原因及可能诱致 危机进一步恶化的因素，确定其性质，预测其范围和发展方向，为隔离与处理做好充分 的准备。危机的隔离与处理是在危机识别的基础上，迅速启动相关危机应急预案，在预 案的指导下成立危机应对小组对危机进行控制， 若条件允许应严格按照预案的内容贯彻 执行，当然也并不排除一些特殊情况下的创新举措。在这一阶段，危机管理机构要采取 一切必要措施加强防御，避免危机的进一步恶化蔓延，同时应把握机遇，及时抓住控制 危机的最佳时机，争取尽快的消除危机。 （3）公共危机的事后管理阶段 事态的有效控制以及压力情境的解除并非整个危机管理过程的终结， 还存在在一个 不可或缺的重要阶段危机的事后恢复阶段。如果处理得当，就会为组织“提供一个 至少能弥补部分损失和纠正混乱的机会” 。 这一阶段的任务包括：危机后续处理、经验 总结以及组织变革。 危机的主要矛盾得到有效遏制后，要趁胜追击，彻底解决尚未清除的次生矛盾和相 关问题，避免细微矛盾的积聚和异化而引发新的危机。危机过后遗留的“创伤”应得到 全面的救治， 如灾后地区基础设施的重建， 市场秩序的恢复， 治安的维护， 难民的安置， 民众灾后心理建设等。这一系列工作的难度与重要性丝毫不亚于对危机本身的处理，因 此需要危机管理主体端正态度细致耐心地处理危机管理的后续工作， 及时巩固危机处理 的成果。 危机是危险与机会的集合。 它既是危害、 损失的代名词又是实现组织变革的助推器。 危机的爆发有助于管理者认清客观形势，觉察组织内部的薄弱环节， （无论是结构上还 是机制上） ，从而推动组织的自我完善。危机管理者要及时抓住这一机会，在全面评估 分析的基础上总结经验，对症下药，适时适度地调整危机管理过程中的各个环节，使之 与变化了的环境相适应。 2.2 多元共治的公共危机管理模式 改革开放以来，国际国内政治、经济、文化环境瞬息万变，纷繁复杂，在与之积极 美诺曼.r.奥古斯丁等.危机管理m.北京新华信商业风险管理有限责任公司译.北京:中国 人民大学出版社,2001.29. 河北大学管理学硕士学位论文 14 互动的同时，我国政府从未停歇对与之相适应的行政管理方式的探索。经过党、国家和 人民的不懈努力，我们欣喜的看到市场在政府的有力监管之下稳定有序，人民在政府的 管理之下安居乐业。 但是， 我们需要清醒地认识到我国政府的行政改革仍然任重而道远。 在公共危机管理领域，我国政府“家长式”的管理方式仍十分凸显，政府运用其公共权 力依靠其政治权威成为了公共危机管理的唯一主体。 尽管集权控制的行政理念在某些特 定的重大危机面前必不可少，甚至这种方式在相当长的时期内也发挥了一定的积极作 用，但从长远来看，这种排除其他主体参与，独自应对风险以及危机的危机管理思路是 不符合当今政治和行政的发展趋势的，我们亟需探求一种更为有效、更具生命力的危机 管理模式。多元共治的危机管理模式呼之欲出。 2.2.1 多元共治模式的内涵 多元共治的危机管理模式是这样一种危机管理思想或方式， 它是指为了及时有效控 制和消弭危机，切实维护人民的生命财产安全和保障公共利益，在信任理念的指导下， 包括政府、公民组织在内的多元主体在危机管理的不同阶段不断通过谈判、协商等方式 展开充分而频繁的互动，实际形成一个利益共享、责任共担、网络联动的动态危机管理 系统。 多元共治模式下的治理主体不再是传统行政模式下的单一治理主体政府， 而是 由一元扩展为多元，将公民组织甚至企业也涵盖到了危机管理体系之中。危机应对的手 段则由传统的行政、命令、法律等刚性手段扩展为协商、谈判等柔性手段。多元共治模 式顺利运行的基础是信任，它是联结不同主体相互合作、协同行动的纽带，一旦这一纽 带断裂，整个系统便会瘫痪，从而导致危机管理的最终失败。 多元共治模式的源动力是利益诉求。公共选择理论创造性地将“经济人”假设应用 于公共部门，认为公共部门也是理性的，它同任何组织、家庭、个人一样，均具有一个 共同点即追求自身利益最大化。趋利性是任何组织和个人的共同特征，是否参与到危机 管理的过程之中，参与的程度如何，这一系列决策的作出都是其主体利益权衡的结果。 主体参与危机管理的逻辑是危机的爆发对其造成不利影响或者危机的消除、 参与危机管 理直接或间接给其带来利益， 至少不损害其利益。 当然， 这里的利益并不仅是物质利益， 利益是分层次的，它有物质与精神、长期与近期、显性与隐性之分，不同的组织或个人 对利益都有自身独特的判定和诉求。 第 2 章 公共危机管理概述 15 “多元共治的危机管理模式本质上是国家权力回归社会的表现， 是增强政府对公民 回应性以及还政于民的理论表达和实际需求的反映。 ” 一个科学完整的多元共治的危机 管理模式必然是结构与机制的综合体， 因此构建多元共治的危机管理模式既要求形成一 个功能齐全、结构合理、权责明确的多元治理结构，又要求构建相应的配套整合机制将 分散的结点加以整合，从而促成彼此间的充分互动，最终形成一个运行有序、配合默契 的危机应对体制。 2.2.2 多元共治模式的特征 （1）主体多元 这是多元共治模式最为显著的特征。架构在“官僚制“基础之上的中国传统的危机 管理模式，政府处于整个社会权力的中心，独自承担起了危机管理各个阶段的职能，从 而成为了公共危机管理领域唯一主体。多元共治的危机管理模式是分权、民主思想的具 体体现，它主张在政府之外应广泛发挥其他组织和个人的积极作用，将他们也纳入到公 共危机管理的体系当中，系统化、制度化其各自的权利、责任和义务，使之同政府一起 共同构成危机预防、应对与恢复的实然主体群，群策群力，共面危机。 除政府之外，公共危机管理的主体还应包括：公民组织、企业以及公民。公民组织 是公民社会组织的简称，它是公民社会的最主要组成部分，因此人们常常将公民组织等 同于公民社会。 “公民社会（组织）是国家或政府之外所有民间组织或民间关系的总和， 它包括非政府组织、公民的志愿性社团、协会、社区组织、工会等。 ” 公民组织具有相 对独立性和非营利性，它是社会成员基于共同利益和目标自愿组织起来的，因此具有自 愿性。公民组织是当代中国除政府以外最为重要的危机管理主体，其在危机管理领域的 作用也必将随着其自身的不断发展完善而逐渐增强。此外，有学者以企业的盈利性为由 反对其成为危机管理的主体，笔者却不赞同，企业的盈利性并不足以抹杀其在危机管理 中的积极作用。危机管理过程中任何可以被利用的资源都不应被轻易放过，我们应该团 结一切可以团结的力量，相信只要对企业的行为加以适当的引导，相信其在危机管理的 过程中也能够发挥相当的功用。 （2）行动协同 王乐芝,柏琳木.治理理论视角下中国公共危机管理主体的多元化j.吉林广播电视大学学 报,2007,5. 俞可平.治理与善治m.北京:社会科学文献出版社,2000.11. 河北大学管理学硕士学位论文 16 这是多元共治模式的本质特征。多元共治并不是简单地对各个主体资源的加和，更 为重要的是通过一系列的制度设计实现多元主体间行动的协同， 从而达到 1+12 的理想 效果。分散的多元主体被统一整合在一个网络化的结构之中，彼此间相互联结，互相依 赖，优势互补，合作有序，主体间的互动方式一改传统危机管理系统自上而下的单向管 理模式，而实行上下、左右多向的联动方式。 （3）过程完整 危机管理的发生发展具有其生命的周期，他是一个系统的过程和循环。 它包含三 个主要的阶段即事前预防、事中应对以及事后恢复。作为公共危机管理的模式之一，多 元主体协同作用也不应该仅局限于危机事件爆发后对事件的应对救治上， 而是应该充分 挖掘各主体的潜力，将其整体合力作用于风险管理、危机预警、危机救治以及恢复管理 等危机管理的各个环节。 （4）信息共享 一个结构合理、运转协调的多元共治模式必然是信息沟通畅快的危机应对体系。如 果说信任是多元合作的静态桥梁，那么信息则是贯穿于危机管理各个环节的流动主线。 信息共享意味着危机应对系统中多元主体间以及危机应对系统与外界环境间的良好的 信息传递，这里的信息不仅包含相关的危机信息的沟通，还包括彼此间意见和感情的交