社区建设：模式比较与现实选择——乐成镇社区建设的实例研究[公共管理专业优秀论文].pdf

摘要 ， 随着我国改革开放的不断深入和城市化的快速推进，城市社区建设的重要性日益凸 、 显，在不到二十年的时间里，全国社区建设实践中出现了上海、沈阳、武汉、四平等地 的典型模式上海模式属于行政型，沈阳、武汉模式属于自治型，兼有混合型的特点；n 四平模式仿效沈阳的做法，是中小城市社区建设的代表。在分析比较各个模式优劣的基 础上，针对浙江省乐清市乐成镇社区建设中存在的主要问题，诸如经费困难、管理体制 不善、居民参与不足，社区关系还未理顺等等，援引制度变迁理论和市民社会的相关理 论，为乐成镇的社区建设选择了建设模式，并对乐成镇的社区建设中存在的主要问题提 出了具体的对策措施：政府转变职能，创新管理体制；加强对社区工作者的培训教育； 积极培育社区民间组织；理顺社区关系。文章认为，模式的选择必须充分考虑当地社区 建设的实际情况，模式的选择应当有助于更好、更彻底地解决问题。鉴于乐成镇经济、 政治、文化发展状况和社区建设的现状，当前乐成镇社区建设应当采用自治模式，通过 政府推动和市民积极参与来推进社区建设，从而完成市民社会的构建，自觉实现这一巨 大的社会制度变迁 【关键词】社区社区建设模式模式比较 a b s t r a c t w h i l em yc o u n t r yr e f o r m i n ga n do p e n i n gu pd e e p l ya n d c i t yd e v e l o p i n gf a s t , c i t yc o m m u n i t y c o n s t r u c t i o n si m p o r t a n c ei sg e t t i n gm o r ea n dm o r ed a yb yd a y a f t e rs h o r t e rt h a nt w e n t y y e a r s ，s l u m g h a i ，s h e n y a n g ，w u h a n , s i p i n ge 蛾h a v eb e c o m i n gt y p i c a lm o d e l so f c o m m u n i t y c o n s t r u c t i o n p r a c t i c e a l lo v e rc o u n t r y s h a n g h a im o d e lb e l o n g st oa d m i n i s t r a t i v e c a s e ， s h e n y a n g w u h a nm o d e lb e l o n g st oa u t o n o m o u sc a s e , t h es a m eh a sm i xc h a r a c t e r i s t i c s , s i p i n gm o d e lf o l l o w i n gt h ee x a m p l eo fs h e n y a n g ，i st h ed e p u t yo fm i d d l eo rl i t t l ec i t y s c o m m u n i t yc o n s t r u c t i o mo nb a s eo fa n a l y z i n ga n dc o m p a r i n ga l lt h em o d e l s s u p e r i o ra n d i n f e r i o r - c o u n t e r i n gm a i np r o b l e m sa m o n gz h e j i a n gp r o v i n c ey u e q i n gc i t yy u e c h e n gt o w n s c o m m u n i t yc o n s t r u c t i o n ，s u c h 鹪f u n d sd i f f i c u l t y , b a dm a n a g e m e n ts y s t e m ，f e wr e s i d e n t p a r t i c i p a t i n gi n , u n s m o o t hc o m m u n i t yr e l a t i o n se t c s oc i t i n gt h et h e o r yo fi n s t i t u t i o n t r a n s f o r m i n g ，a n dt h et h e o r yo fc i v i ls o c i e t y ，c h o o s emm o d e lf o rc o m m u n i t yc o n s t r u c t i o no f y u e c h e n gt o w n , a n dp u tf o r w a r ds p e c i f i cw a yt od e a lw i t ht h em a i np r o b l e m s g o v e r n m e n t m u s tc h a n g eh e rf u n c t i o n , a n db r i n gf o r t hn e wi d e a so nm a n a g e m e n ts y s t e m s ；s t r e n g t h e n t r a i n i n ga n dt e a c h i n gt oc o m m u n i t yw o r k e r s ；b r i n gu pc o m m u n i t yn o n - g o v e r n m e n t a l o r g a n i z a t i o na c t i v e l y ；p u ti no r d e ra l lo fc o m m u n i t yr e l a t i o n s p r e s s i n gt h i sa r t i c l e ，m o d e l c h o i c em u s tm i n ko v e re n o u g hl o c a lc o m m u n i t yc o n s t r u c t i o n sr e a l i t y , a l t h o u g hm u s tb e h e l p f u lt os o l v et h ep r o b l e m st h o r o u g h l y i nv i e wo fd e v e l o p m e n ts t a t eo fy u e c h e n gt o w n s e c o n m y , p o l i t i c sc u l t u r e ，a n ds t a t u sq u oo fc o m m u n i t yc o n s t r u c t i o n a tp r e s e n ty u e c h e n g t o w nm u s ta d a p ta u t o n o m o u sm o d e lt oa d v a n c ea n di m p r o v ec o m m u n i t yc o n s t r u c t i o nb y g o v e r n m e n t sp r o m o t i n ga n dc i t yr e s i d e n t sp a r t i c i p a t i n gi np o s i t i v e l y t h e r e b yt of i n i s h b u i l d i n gt h ec i v i ls o c i e t y , a n df u l f i l lt h eg r e a ti n s t i t u t i o nt r a n s f o r m i n gc o n s c i o u s l y k c y w o r d s c o m m u n i t yc o m m u n i t yc o n s t r u c t i o n m o d e lm o d e lc o m p a r i n g 知识水坝为您整理 浙江人学公共管胖帧 ( m p a ) 专妲学位论定十im 迎破：模式比较，现实选择 1 、导言 随着我国改革开放的不断深入和城市化的快速推进，城市社区建设工作的重要性同 益凸显。新时期经济转轨和社会转型使社区人员构成多元化，生活方式多样化，管理任 务复杂化。事实上社区已成为城市管理的前沿阵地和基本单元，对社区建设进行有效的 理论探讨和实践摸索，是摆在理论界和社区工作者面前的一起紧迫性任务。当前，社区 建设已经成为社会发展的一项核心内容，以社区为基点的经济、文化、社会综合发展， 将成为社会发展的一个主流方向。社区建设毫无疑问地是一项系统工程，既是市场经济 条件下基层社会管理模式的探寻，又涉及城市政治体制的改革和创新，同时与城市广大 居民的利益福祉直接相关，体现了以居民自治为核心的多元化的价值诉求。 1 1 问题的提出 社区建设( 西方称为社区发展) 在国外发展较早，作为社会学的一个基本概念，“社 区”一词最初是德国社会学家f 滕尼斯在其1 8 8 7 年出版的社区和社会( 中译本书 名为共同体和社会) 一书中首先使用的，现已成为社会学中一个通用的范畴。社区 是具有某种互动关系和共同文化维系力的人群进行活动的区域。m l “社区”不同于“社 会”，社区是由自然意志形成的，以热爱、同情、信任、相互依赖和社会粘着为特征的 社会共同体组织。而社会则是由理性意志形成的，以陌生、反感、不信任、独立和社会 连接为特征的社会结合体组织。社区建设是指在党和政府的领导下，依靠社区力量，利 用社区资源，强化社区功能，解决社区问题，促进社区政治、经济、文化、环境协调和 健康发展，不断提高社区成员生活水平和生活质量的过程。【j 9 1 ( 九社区建设的基本原则是： ( 1 ) 以人为本、服务居民：( 2 ) 资源共事、共驻共建；( 3 ) 责权统一、管理有序；( 4 ) 扩大民 主、居民自治；( 5 ) n 地制宜、循序渐进社区建设的基本内容包罗社区服务、社区卫生、 社区治安、社区文化、社区环境等五个方面。【蚪2 l 在我国自2 0 世纪3 0 年代费孝通等引 进“社区”概念，一直只是少数社会学者书斋中的一个词汇，直至1 9 8 7 年，社区这一 概念被正式引入实际工作。1 9 9 1 年，1 由民政部提出“社区建设”这个概念。社区建设 的实践，即使从1 9 8 7 年“社区服务”那个阶段丌始算起，至今彳l o 多年( 关于我国社 区建设的历史回顾，具体将在本文“我国社区建设的历程和现状”部分述及) 。即使如 此，我国社区建设仍然是取得了骄人的成绩。由于我国幅员广阔，各地社区建设情况差 印i i 问史毛i ! 、宁i ：城f i i l 区锉- 垃概论 ( 籀i 版) ，北京。中因 j 会 i j 敝l ，2 0 0 1 年1 2 力 m2 l 民政鄢：。关十矗令嘲推进城d t , f l 逸矬嫂的心晃”。2 0 0 0 年l o 月 知识水坝为您整理 枷i7 r 人学公接管删帧l ( m p a ) 专业学l f ，论殳 ib 北垃：模式比披j 观t 娈选择 异明显，在实践中主要出现了三种模式，即行政型、自治型和混合型。从国外的社区模 式来看，也主要是这三种类型。从我国的社区建设实践束看，完全自治型模式没有，上 海模式属于行政型，沈阳、江汉模式倾向于自治型，还具有混合型的特征。 2 1 l ( p 2 1 我们不 能简单地评价这些模式孰优孰劣，因为每个模式在目前阶段在其本地区部有其存在的合 理价值。 乐成镇作为乐清市政治、经济、文化中心，2 0 0 4 年镇工农业单位7 1 2 4 亿元，财政 收入5 4 4 亿元，居民入均收入1 0 6 0 0 元，是温州市l o 大强镇，浙江省百强乡镇之 下辖7 个办事处、6 8 个行政村，1 1 个新建社区，常住人口1 7 力，外来人口6 力多，1 1 个新建社区部分却在3 个建成区办事处，即县级城市的中心区域。乐清市乐成镇在2 0 0 3 年全面启动的城市社区建设。基本上采取行政主导型方法。至今的一年多时间里，社区 建没成效相当引人瞩目。同时也存在不少问题，其中最为突出的就是社区行政化，成为 基层政府的执行机构，行政指令多，依赖性强，而内在动力不足与过去的居委会相比， 大同小异，只是增加了规模，更换了名称而己。有鉴于此，必须秉持一切从当地实际出 发，因地制宜的念度，分析各个成功模式，充分考虑本地经济文化发展水平，历史和现 实条件，主观和客观制约因素等等。借鉴对路的经验，以解决乐成镇社区建设中存在的 突出问题，选择适宜的社区建设模式，为社区建设寻找到符合社区发展内在规律的合理 道路。 1 2 关于社区建设理论的文献综述 1 9 9 6 年1 月至1 9 9 8 年9 月，由民政部和亚洲基会会合作，邀请专家学者和民政工 作干部，组成专题组，对中国城市的社区建设问题进行了大规模的问卷调查和实证研究， 形成了社区再造：中国城市现代化的未来和希望、中国城市微型社区组织：居民委 员会建设研究报告等两项研究成果，为进一步研究社区建设打下了峰实基础。随后， 在相关研究成果基础上，2 0 0 0 年1 1 月民政部关于在全国推进城市社区建设的意见 出台，将社区建设的学术研究推向新的阶段。目前，国内学术界对社区建设的研究颇多， 已形成一定舰模，达到很高水平，费孝通、夏学銮等著名学者从社会学的视角切入，借 鉴德、美等西方国家的社区发展理论，提出了回归滕尼斯、帕克等共同构建的“社区” 概念体系之本义，以社区重建为主旨的中国社区建设的理论架构，如夏学銮主编的社 区照顾的理论、政策与实践，撰写的社会学研究中国社区建设的理论架构探讨、克 林顿政府的授权区与事业社区( e m p o w e r m e n tz o n ea n de n t e r p r i s ec o m m u n i t y ，简称 浙江大学公共管理颅t ( m p a ) 专业学位论文社区建i 殳：模式比较与现实选择 e z e c ) 项目等论文。南京大学的陈云松、复旦大学的林尚立等则从政治学和公共管 理的角度出发，围绕居民自治，分别从国内和国外、理论和实践的两个维度，提出了城 市社区建设的未来走向。林尚立在对上海市的居委会组织进行历史的全面的详实的考查 与分析之后提出，中国的城市基层群众自治发展应遵循“依法发展、政党主导、政权支 持、自治主题、渐进发展”等五条原则【1 0 l 嘲陈云松则将中国的“社区建设”与西方的 “社区发展”的动力机制进行b e 较分析之后，认为只有使公民参与获得法理的保证，扩 大公民的积极参与，实现从“行政社区”到“公民社区”的转变，才可能使社区建设走 出“剃头挑子一头热”的尴尬困境，走上健康的发展之路。 4 1 ( p 2 ) 朱健刚、杨荣、何海兵 等则从城市基层管理体制的变迁和转型的角度，进行了独到的分析。( 7 1 ( 2 l 】【2 8 1 ( p 3 马仲良、 唐忠新等一批地方社科院学者则在大量翔实的资料基础上，利用其大量介入社区建设事 务的机会进行了富有成效的研究，如唐忠新的中国城市社区建设概论就是国内第一 部关于城市社区建设的专著。【1 6 】【1 7 1 ( p 3 民政部在中办转发民政部关于在全国推进城市 社区建设的意见的2 3 号文件之后，立即在上海召开社区建设学术研讨会，在北京召 丌全国城市社区建设工作座谈会，产生了一批高质量的学术论文，如夏学銮的从社区 社会化到社会社区化迈向社区建设的一般理论、王思斌的论民本主义的社区发 展观、李天妤、李匡夫的论社区自治等等社区党建作为社区建设的重要内容， 其研究目前虽然没有多少学者的介入，但各政府网站均开设社区党建的网页，有关的文 章蔚为大观，其中最为突出的是中共中央组织部关于印发“关于上海市社区党的建设 工作的调研报告”的通知。其他如地方政府的课题组也产生了一批很有价值的调查报 告，如青岛行政学院的我国城市社区治理模式及现实途径选择以青岛市为例等。 当然。国内外的一系列关于治理与善治的著述，如俞可平的治理与善治、张静的国 家与社会、( 美) 罗西瑙的没有政府的治理、( 德) 哈贝马斯公共领域的结构转型 等，都为社区建设提供了理论借鉴和话语资源。 在西方自美国社会学家f 法林顿在社区发展，将小城镇建成更加适宜生活和经 营的地方( 1 9 1 5 ) 一书中首次提出“社区发展”( c o m m u n i t yd e v e l o p m e n t ) 这概念 以后，2 0 世纪初，在英、法等欧洲国家和美国，出现了一场广泛性的“睦邻运动”和“社 区福利中心”运动。1 9 5 5 年，联合囡在一份题为通过社区发展促进社会进步的文件 中，提出社区发展1 0 条基本原则，概括地说，就是( 1 ) 求增进某地区居民之福祉与全社 会的发展和进步相协调，并有助于后者目标的实现。( 2 ) 立足于基层制定政策，根据社区 3 淅汀人节公扶骨胛帧1 1 ( m p ) 廿学位论立= ib c 缝蹬：模- l 匕较j 现选择 特点，选择不同手段，采取特定方案。( 3 ) 充分依托社区关系和动员社区群众实行发展行 动，强调社区居民在发展上的主体地位。( 4 ) 专业工作人员与一般民众相结合民间行为 和政府行为相配合。1 1 5 1 1 p 3 虽然，这j 我国“社区建设”的概念是有所不同的。但是，西 方国家“社区发展”的理论和实践n d 样为我们提供了“他山之石”。1 3 2 1 p 3 总的束说，关于社区建设的理论研究呈现出一定的层次性、阶段性和多样性，但不 外乎本土的经验和西方的理论两个视野。事实上，理论界对于社区建设的探讨主要是两 种取向第一种为“行政化”倾向，研究者主要从强化基层社会管理的角度出发，鉴于 社会转型后我国基层社会管理面临着严峻的问题，把社区建设看作加强政府对基层社会 控制的一种方式。他们认为在单位制解体后街道办事处实际上已承担起一级行政政府的 职能，却没有相应的行政权力授予因此主张的思路是政府权力重心下移，将社区内各 种社会组织、企事业单位、居民群众等资源整合起来，在街道办事处的引导下，共同推 进社区建设。这取的社区建设实际上是基层政权的重建第二种为“自治化”倾向，研 究者主要运用西方市民社会理论。从国家与社会关系层面束探讨社区建设。他们认为在 我国计划经济体制下，“大政府，小社会”的局面长期维持，政府是全能主义的政府， 社会的力量非常薄弱，而在市场经济体制下，就得到了成长的机会，但是政府权力依然 过大，包揽公共事务过多，导致行政效率低下，缺乏社会认同等问题，社区也难以发育。 他们的主要观点是：建构“小政府、大社会”模式，转变政府职能，政府管理好本该自 己管理的公共事务，把不该管的和管不好的交给社区自己管理。街道政府由对上负责转 为服务于社区居民，充分培育社区内的社会中介组织，走向社区自治。1 l l l l z 8 1 【p 4 埔u 者强 调政府引导，自上而下，关注基层政权的重建，主观上强调社会稳定，后者强调社会参 与，自下而上，关于基层社会的重构，主观上强调民主自治事实上，在我国社区建设 这一个制度变迁过程中，需要政府与社会的双向参与，实现良性互动。 1 3 论文结构 本文将在学习借鉴已有学术成果的基础上，借重实践中出现的社区建设的成功范 例，对于乐清市乐成镇的社区建设进行实事求是的分析探讨，提出因地制宜、对症下药 的合理化建议。正如前已述及，实践中的典型模式，有其产生的自身土壤和历史条件， 有其循序发展的规律性，既不能武断评价好与差，更不能盲目地照抄照搬。学习成功的 经验，似于“嫁接”，必须充分考虑一切内外因素，如时间、地域、风俗、习惯、政治、 经济，文化等等。更为明显的事实是，模式的创造者是大中城市，而乐成镇的只是县( 级) 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文 杜区建设：模式比较与现实选择 市的中心区域。社区建设是基层政权重建也好，是基层社会重塑也好，我们称之为一场 伟大的社会变迁则应当是一个不争的事实。实践表明，制度的成功变迁更依赖于悠久的 民俗和传统的习惯等非制度的因素。【洼3 】进而，如邓正来在关于构建市民社会时所精辟 论述的“只有根据中国的特定资源和制度安排来确定自己的道路，市民社会的建构才有 可能。” i t 4 同理，社区建设也只有充分根据本区域的特定资源和制度安排，来选择自己 的社区建设的模式，才是审慎的明智的态度。如果说，夏学銮等提出的“回归社区原初 意义，重建社区”提供了总的目标和方向的话，那么制度变迁和市民社会的相关理论则 为我们的社区建设提供了可行的思路和方法论。乐清市乐成镇作为县市级城区，其社区 建设过程中存在的问题有些是共性的，与大中城一样的通病，有些是个性的，独存 的。因此本文拟增加个案的实证资料，以使本课题研究更有实际的价值和意义。为此， 文章将分5 章进行论述。 第1 章为导占，概括国内外社区建设的理论成果，并提出本论文的结构框架。 第2 章介绍我国社区建设的历程和现状。 第3 章以乐清市乐成镇社区建设为例，指出存在的主要问题。 第4 章依照制度变迁和市民社会的相关理论，对我国社区建设中出现的不同的成功 模式进行比较分析。 第5 章为乐成镇的社区建设进行理性的模式选择并提出相应问题的对策。 m l 陈听：财产权利与制度变迁 ( 第1 皈) i 海，t 海三联书店出版社2 0 0 0 年1 1 月 1 挂町张静；国家与社会( 第l 版) ，杭州。浙江人民出版社，1 9 9 8 年1 2 月 5 浙江人学公共管理帧i ( m p a ) 专幢学位论丈 引区矬1 5 乏；模式比较j 现，妾选择 2 、我国社区建设的历程回顾和经验总结 社区建设已被列为我国城市管理工作和城市民政工作的重心，扼要回顾和把握全国 范围社区建设的历程和现状，对于从宏观了解社区建设的发展方向，发现规律性的东西， 从微观上找到中小城市社区建设的坐标定位，寻找相对应的经验借鉴，都具有极其重要 的意义。1 3 1 ( 眄 2 1 社区建设的历史回顾 我国社区建设运动最早要追朔到2 0 世纪初期。1 9 2 7 年陶行知先生在江苏南京创办 晓庄学校及其后来在江苏各地创办乡村师范学校；1 9 2 9 年梁漱溟先尘刨办河南村治学院 及其后来在江苏的邹平县推行乡村建设运动，可称为社区建设实践的雏形。这一时期的 社区建设运动主要是在农村展开。1 9 4 9 年解放后，曾经在农村推行土地改革，农村合作 事业，直至走向人民公社制度，这种发展模式下没有带地方自治色彩的社区建设的存在； 1 9 8 6 年，为了配合城市经济体制改革和社会保障制度建设，国家民政部就倡导在城市基 层丌展“社区服务”，首次将“社区”这一概念引入了城市管理；1 9 9 1 年，国家民政部 又提出了“社区建设”这一概念，并在全国各个城市中广泛地丌展了社区建设活动；1 9 9 9 年，国家民政部正式启动了“全国社区建设实验区”工程：首批国家级实验区2 6 个， 省级社区建设实验区达到1 0 0 多个：2 0 0 0 年1 1 月3 日，中办、国办i e 式转发了民政 部关于在全国推进城市社区建设的意见。1 0 0 多个实验区经过2 3 年的实践探索，“摸 着石头过河”，峰持因地制宜，与时俱进，创造了具有各自特色的社区建设经验。在2 0 0 2 年9 月的“全国城市社区建设四平现场会议”上，有2 7 个城市和1 4 8 个城区分别被命 名为“全国社区建设示范市”和“全国社区建设示范区”。m5 】现在。社区建设已从大中 城市向中小城市扩展辐射，社区建设已从“摸着石头过河”向规范化，制度化的纵深发 展。 2 0 1 1 2 7 1 ( p 6 ) 2 2 社区建设的现状和成绩 社区建设的实验用罩结出了累累的硕果，考查社区建设的上海、南京、青岛、沈阳、 武汉、杭州等地的案例现状，有以下一些带有普遍意义的做法m6 1 ：( 1 ) 指导原则上，峰 持了以人为本，服务社区居民：峰豹调动社会力量。实现资源的共存共享；峰持改革城 市管理体制，着力抓好社区组织建设；唪持从实际出发，因地制宜，循序渐进。( 2 ) 基本 1 何晓玲： i 区建设模式j 个| 粜 ( 鹅i 版) 北京。中同利会川版剃。2 0 0 4 年1 月 p t 6 1 徐晓华：。针区硅垃：协程，现状及毕奉正向”，h t t p i l w w w c c t $ o r g r c n 2 0 0 3 年4 月 6 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文 朴区建设：模式比较与现实选择 做法上，建立了推进社区建设的领导机构和工作机制，形成了党委政府主要领导挂帅、 民政部门牵头、有关部门配合、社区居委会主办、社会力量支持、群众广泛参与的工作 机制；加强了社区组织建设，许多实验区对居委会的规模进行了调整，科学地建立社区， 合理地设置社区组织；因地制宜地确定社区建设的项目，即社区组织、社区服务、社区 卫生、社区文化、社区环境、社区治安；初步理顺了关系，注重理顺区、街与社区的关 系，社区基层党组织与自治组织的关系，社区自治组织与物业管理机构的关系。( 3 ) 初步 成效上：社区建设得到党政领导的高度重视，各部门、各驻区单位向社区提供了大量的 人力、物力、财力支持，社区普遍丌展了便民利民服务、治安综合治理，美化环境以及 各项群众喜闻乐见的活动，解决了城市居民所需解决的一些老大难问题，得到了人民群 众的欢迎和支持，通过社区建设，还找到t j n 强城市基层社会管理的新路子，由过去的 行政管理为主的方式向社区自我管理为主的自治方式转变，进一步扩大了基层民主。乐 成镇来说，2 0 0 3 年4 月至2 0 0 4 年底，完成了社区的划分和调整，将原来的1 8 个居委会 撤并，成立1 1 个社区。紧接着建立了社区组织体系，社区党支部为领导核心，社区成 立代表大会，为最高权力机构，社区居委员会为执行机构。各个社区还由组织选配了l 一2 名社区专职干部。以租赁、购买等方式落实了1 1 个办公用房，配备了社区服务中心 卫生院、警务室、文体中心、阅览室等设施，规定了社区工作者的工资报酬、上下班等 规章制度，新建的社区很快走上了规范化、正常化的运作之路，开展了“四进社区”活 动，“文明社区”创建活动，“平安社区”创建活动，构筑了便民利民、扶贫济困、救伤 助残的社区服务网络，通过具体的活动拓展深化了社区服务，建立起了“五有”共建制 度，与驻区单位共建共驻、资源共享，开展了文体性、公益性和服务性活动，吸引了居 民的参与，受到了群众的欢迎与肯定社区的建设在2 年之前还是新事物，现在已经打 开了新局面，方兴未艾。【2 4 1 p 7 2 3 建设实践中的主要模式和经验 根据现汉语词典“模式”是指某种事物的标准形式或使人可以照着做的标准样 式。北京大学夏学銮教授在论社区建设沈阳模式一文中指出：“所谓模式，包含模 型和范式两层涵义。从模式的角度看，模式具有理论的意义。它是一种实施理论或称其 为操作理论，从范式的角度分析，模式又具有实践的意义，它是一种榜样或者样式，因 此，模式既含有理论的底蕴，且包括实践的内涵，模式是高于经验的理论选择，是理论 7 浙江人学公共管理碗t ：( m p a ) 专业学位论文 辛f 随建设：模式比较现实选择 与实践的统一”【性7 】 在这场大规模的社区建设实践中，全国各大城市中涌现出了上海、北京、青岛、沈 阳、武汉、杭州、南京等先进典型，冠以各种各样的模式，但是归纳起来，最为典型的 是两种模式，上海模式和沈阳武汉模式，另外就是中小城市的典型代表，吉林省四平市 创造的“四平模式”。【8 l ( 船) 2 3 1 上海模式的特征与启示 其主要特征是“两级政府、三缴管理、四级落实”，市、区两级政府，市、区、街 道三级管理，四级落实是市、区、街道、居四级层层抓落实，这里街道作为一级的管理 主体，被赋予了更多的管理职能和权限，街道在城市管理和基层社会的控制层面被突出、 被强化了，街、居承载着大量的基层社会管理事务，故而行政化色彩浓重。主要做法是 “权力下放，重心下移，条块结合，以块为主”市、区政府和职能部门逐步向街道下 放了许多权限，部分城区规划的参与权、分级管理权、综合管理权、属地管理权，更为 重要的是实行小税种下放、税收返还等下放财权的做法使社区获得了一定的权限，调 动了积极性，加强了对基层社会的管理，同时加强了自身的建设。 2 3 2 沈阳武汉模式的特征与启示 其主要特征是：社区规模的合理调整、组织体系的合理设置，进而理顺社区关系， 转变政府职能。沈阳的主要做法是：按“小于街道大于居委会”的社区定位，将全市2 7 5 3 个居委会同步改革为1 2 7 7 个社区，设立了社区党组织领导下的一个大会( 社区成员代 表大会) 、两个机构( 社区议事协商委员会和社区委员会) ，公开赋予社区自治权、协管 权和监督权3 个权力，推行了社区工作归口指导，“费随事转”、社区人民联络员、人大 代表加强与社区联系等四项制度，对与社区具有直接利害关系的政府机关、街道办事处、 驻社区单位、社会服务单位等1 0 大关系进行了明晰的界定，为社区民主自治创造了良 好的外部环境，并在全国第一个提出了“社区对于不合理的指派和摊派具有拒绝权”， 在工作实践中，沈河区的两个社区大胆地拒绝了政府不合理的工作指派，一时传为美谈 武汉市在借鉴沈阳经验的基础上，完成了社区调整和组织建设，为彻底克服居委会的行 政化倾向，避免“穿新鞋走老路”，毅然推进了转变政府职能的变革创新，创造并实施 “重心下移，干管分离，权随责走，费随事转，平等协商，民主评议”等一整套落实到 l ”可沈阳市沈扣区民政局赵彬：。社区建嫒工作模式框架体系的构成蛰索及其土璺内容( 摘要) ”。2 0 0 0 年l o 月。转 引自何晓玲社区建最模式口个案 8 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文 杜区建设：模式比较与现实选择 行动中的游戏规则。沈阳、武汉的做法让人们看n t 社区民主自治的方向和希望。 2 3 3 四平模式的特征与启示 四平是拥有3 3 0 万人1 2 1 的地级市，2 0 0 1 年全市国民生产总值为1 6 8 亿元，在吉林 省9 个地、市级中排在第6 位，无疑是经济不发达和相对落后的地区其中心城区有人 1 ：34 7 5 万，下设1 2 个街道、7 5 个社区居委会，作为这样一个欠发达的中等规模城市， 短短的2 年时间内。彻底改造了城市道路、交通和市容市貌，在不到3 个月的时间里， 为城区所有7 5 个社区全部创造了高标准、高质量、大面积的社区办公用房。四平成为 中小城市社区建设的一面旗帜。2 0 0 2 年9 月，民政部在四平市召歼全国城市社区建设现 场会议，四平市被命名为“全国社区建设示范市气其主要做法是：党政主要领导挂帅， 市四套班子1 0 位秘书长担任了l o 条主要街路的“路长”。各部委办局的负责人出任其 他道路的“路长”。责任到人，各司其职，“钱”的问题由各临街单位“自扫门前雪”， 其他主要工程则由交通、城建这些专业部门负责，办公用房的建设也是市长亲自出马协 调，建筑商承诺工程建设多快好省，各相关部门无偿地为社区提供设计方案和供热、供 电，供水、供气等配套设施，真正体现了“众人拾柴火焰高”的共驻共建精神。没有钱， 如何搞社区建设? 四平给了人们一个漂亮的回答。f 1 2 1 啪 9 浙江人学公共管理硕t ( m p a ) 专业擘位论史 科区建设；模式比较j 现实选择 3 乐成镇社区建设中存在的主要问题 乐清市乐成镇社区建设2 0 0 3 年月迈丌社区调整的第一步，迄今不过两年时间，但 在市、镇两级党政领导的充分重视下，各职能部门和各级干部戮力同心。社区建设工作 步子紧，见效大，受到了省文明办领导( 县市创建省级文明城市考查组组长) 的充分肯 定。笔者作为乐清市委下派挂职担任社区指导员的亲身经历，对于乐成镇社区建设的现 状，特别是存在的一些主要问题有着初步的体认。 3 1 社区工作的经费支持 2 0 0 3 年初启动社区建设之初，市、镇组团到宁波市考察借鉴社区建设的系列做法。 社区的办公用房、办公设施、体育器具、宣传长廊、文化用品等硬件设施，配备所需资 会，基本上均由市、镇二级财政拔款解决。2 0 0 3 年由市、镇财政向社区专项支出达2 0 0 0 多万元迄今为止，财政拔款到社区的每月办公经费1 5 0 0 - - - 2 0 0 0 元，人员费用，书记、 主任1 0 0 0 元月，支部委员和居委会3 0 0 元，月，社区专职工作人员( 1 2 名) 1 0 0 0 元， 月，1 1 个社区每个月仅人头费的开支就达1 0 万元左右。全年合计达1 2 0 力元以上，显 然这还不包括支持社区运转的其它一些经费。对社区而占，这些经费还是远远不够的， 社区没有其他的收入渠道，社区丌展便民服务，举办公益性活动，资金的缺口相当大， 2 0 0 3 年下半年至2 0 0 4 年上半年，社区辖区单位本着共建共驻的原则，为社区捐助了一 定的人、财、物力，但是现在辖区单位的共建热情已日渐减弱，事实上已没有为社区建 设做出多少贡献。然而，对于市、镇政府而言，在目前来说。这项经费的支出还不成问 题，市是全省闻乃至全国闻名的经济强市( 县) ，镇是全省闻名的经济强镇，但是长期 峰持下去，仍然是有困难的。尤其是镇一级财政，收入在逐年下降，而镇财政的支出却 在增加。因此，从长远的角度，从全局角度审视，由政府财政全额支持社区只常运行是 困难的，也是不合乎社区建设的内在规律。【抖8 l 3 2 缺乏完善的管理体制 1 9 9 3 年，乐清撤县立市。2 0 0 3 年，市区1 8 个居委会调整成立1 1 个社区，而作为 城关镇的乐成镇。还没有改制为街道办事处，仍然维持“镇管社区”的局面，在实际的 工作运作层面，带来不少的问题 3 2 i 镇管社区、过度。行政化”倾向 【挂町乐渍市觎连办：乐清市创建省级文明城市空繁 ( 第二 孥) ，2 0 0 3 年1 0 月 1o 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文杜区建设；模式比较与现实选择 放眼温州市各市、区，台州市各市、区，乡镇直接管理社区，可说是很独特的现象， 从现代组织管理学的角度来看，镇和社区是属于不同的组织序列，组织功能、组织机构、 组织目标等都不太一样，管理起来既显得别扭又不能到位，这样带来的比较突出的后果 就是过度“行政化”的倾向。表现之一，牌子多。社区办公用房的墙上挂满了党建、综 治、计生、卫生、文化、体育、民政、司法等部门的各种牌匾或规章制度。表现之二， 指令多。计生、禁毒、外口管理、卫生防疫、综合治理等，镇政府各条线上直接到社区 稚胃任务，下达行政指令，造成社区工作人员工作量大、面广，整日疲于应付各种达标 的检查，几乎没有时间实行真正意义上的社区自治任务。2 2 名居委会主要负责人有近 2 0 人认为，目前镇政府与社区的关系是领导和被领导的关系，9 3 3 的居委会成员认为 各项事务主要来自于镇政府和市职能部门，只有6 7 的人认为来自社区居民。表现之 三，机关化。社区办公场地俨然成为办公大楼，而非社区服务中心，“上面千条线，下 面一根针”，社区也变成执行上级各项工作任务的一级“准政府”。因此，从居民的角度 来说，他们更倾向于把居委会视同于一级政权组织而不是居民的民间组织，居民对居委 会所持的态度是疏远的，也缺乏基本的信任，调查显示：许多人对居委会漠不关心，在 被访者中，3 6 4 的人表示不了解居委会的工作，4 5 1 人不认识居委会主任，6 8 9 人 不曾向社区提过建议。 3 2 2 村居混杂 乐成镇建成区( 市区) 1 1 个社区，从地理范围上已经覆盖了整个市区，现实的情 形却是8 个平原村夹杂在社区之中，村和社区交叉缠绕在一起，村居混杂的局面给各项 工作的开展都带来了无穷无尽的麻烦。就比如卫生防疫，社区和村在发放卫生消毒物品 之时，就因为村和社区没有明确的边界，经常存在多发、漏发和互相扯皮的现象。计生、 禁毒、外来人口管理方面尤其明显。在公益项目建设上，村和社区在出资、受益问题上 也极易发生纷争。 3 3 社区居民参与不足 社区建设活动中，多数的居民没有参与兴趣，也没有参与的实际行动。社区组织开 展的环境卫生清扫、治安巡防等活动，参与的对象仅停留在社区支部党员，社区居民代 表等骨干分子；社区组织的知识讲座等，居民教育活动，普道居民响应者亦是寥寥无几； 文化体育活动，参与的人员稍有扩大，文体爱好者如太极拳协会成员，钓鱼协会成员， 篮球运动爱好者，不同程度地参与进来了，文艺汇演活动，如广场文艺汇演，观众大部 浙江人学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文 社区建设：模式比较b 现实选择 分是外来人员，其他少数的是社区普通居民。一项抽样调查显示，6 5 的被调查居民从 来没有参加过社区活动，在曾经参加过的居民中8 0 的人，仅参加过l - 2 次。经常参与 社区活动的人员中，离退休人员占7 0 ，而青年人参加程度普遍较低。在居委会选举这 样的大事，5 3 5 的人没有参与过选举活动，5 5 的人不知道居委会成员是如何产生的。 【抖9 1 社区建设活动更多地倾向于行政性任务，缺少应有的亲和性和吸引力，社区居民参 与人不足，使得社区建设者偏导的节目多，观众少。呈现“一头热，一头冷”的尴尬现 象。 3 4 社区关系还有待理顺 社区在其正常运转中，与相关的主体( 单位) 构成了错综复杂的多种关系向上， 与市民政局、文明办、镇政府等的关系。平行，与地域交叉的行政村之间关系，与辖区 内共建单位的关系。对下，有与小区管委会、物业公司的关系。乐成镇的社区建设实践 中，发现许多的关系还远未理顺，给社区建设活动造成了掣肘。 3 4 1 社区党组织与居委会的关系 社区党支部与居委会的关系应当是领导和被领导的关系，党支部的根本任务是搞好 社区党建，居委会则以社区自治为工作目标，但是在纷繁复杂的社区建设工作中，在社 区人，财、物的调配使用上，在各类活动的丌展上，应当由谁唱主角、说了算，还是一 个说不清道不明的问题，故此，常有发生争权夺利的现象，完成一些艰巨的工作任务时， 又易发生扯皮，推诿的问题，这些不和谐、不顺畅的关系集中体现在社区党支部书记和 社区居委会主任两人之b j 的关系上。 3 4 2 社区与上级政府的关系 前已述及，乐成镇的社区建设存在着“镇管社区”的问题和“过度行政化”的倾向， 在此不再赘述。目前，社区由镇政府下设的办事处来分块管理，办事处既管社区又管行 政村，事实上不仅管不好，也管不了市、镇政府的业务主管部门应当是市民政局和镇 民政办，但在实际上管得少，又管不到位，社区的工作者戏称“( 社区) 是没有母亲的 孩子”。 啡呻今年5 门1 5l i 2 8u 笔占j 市刨迎办i 哒管理科的i 九j 占一道对引选业墩的自关问题进行r 问卷调调a 结 果集中十乐清市f l 区建i ； 2 0 0 5 年i f 年t 竹心结 问卷表格样武参见奉史附件i 、附件2 12 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文杜区建设t 模式比较与现实选择 3 4 3 社区与小区的关系 大一些的社区管辖1 0 多个小区，一般的也有5 6 个小区，小区大都成立了管委会，但 没有独立的财政户头，没有钱，从理论上说，小区明显地属于社区的子系统，应当接受 社区的领导和管理，但是社区往往显得力不从心。要小区搞好卫生、保持绿化养护、外 口管理，创建文明小区，但是一经碰触到经费的问题，就很头疼。当然，对于那些已实 行物业管理的小区是一个例外，物业管理费己分摊到每一位小区业主 3 4 4 社区与共建单位的关系 在社区建设的初期，共建单位对社区的支持力度是不少的，2 0 0 3 年约2 0 0 家共建 单位向社区的捐献价值近2 0 0 万元，但那是市委、市政府出台政策文件强势引导之下出 现的。【4 1 1 0 2 0 0 4 年，共建单位对社区建设的支持热情就已经明显下降，如今，很少有社 区到共建单位要求支持的。2 0 0 3 年建立起来的社区共建制度至此已陷入名存实亡的境 地，从另一个方面看，在共驻共建工作上，社区也没有尽到自己的义务和职责，一些社 区在接收了共建单位的捐赠之后，没有在公开栏上公布，资金何去何从没有向公众一个 明白的交待，另外，社区开展的一些共建活动，往往是一厢情愿，没有使共建单位产生 认同感，产生吸引力，共建单位在“共建共驻，资源共享”中只是“共建”，只是付出， 没有实际上的“共享”和收益。 嗍 乐清市刨建办z 乐清市刨建省级文明城市空集 ( 第三眷) 。2 0 0 3 年1 2 月 13 浙江大学公共管理颂十( m p a ) 专业学位论史社区建设：模式比较勺现实选择 4 乐成镇社区建设模式选择的理论依据 社区建设l o 多年的实践，为我国城市基层基础的管理和建设带来新的动力、新的 变化，从一定程度上促成了城市管理模式的重塑和转型，也给乡村治理的变革提供了有 益的借鉴，我国社区建设取得的成就是无可置疑的。在社区建设的进程中，出现一些问 题，也是极其自然的【5 ”町我们有必要从全局的角度，着眼于乐成镇的个案。对社区建 设的进展及存在的突出问题作一个理论分析，为如何求得解决做好准备。 4 1 制度变迁理论的分析视角 从社区建设的发韧、规模、内容、作用，影响持续性等方面来看，称其为一场大 规模的社会变迁是毫不为过的在这场由政府主导的、规模巨大且影响深远的强制性交 迁中，要获致良好的、持久的成效，也就是达到社区建设的既定目标，必须注意在几个 方面同时着力做好。 社区建设必须坚持一切从实际出发、审慎推进的态度，因为“研究制度安排需要具 有对历史时j 日j 及地区的专门知识，并需要专门了解该制度在制度结构中所处的地位如 何。”i n “l “制度移植可能比技术移植困难，因为一个制度安排的效率极大地依赖于其他 有关制度安排的存在已经移植过束的制度安排要实现其功能，则需要作更大的适应性 调整。”啡1 2 l 社区建设在我国的兴起，就相当于一项全新的制度移植我们的社区建设是 在原来的街居制的“制度环境”