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苏州大学 硕士学位论文 税收风险管理的探索与实践-以江苏地税为例 姓名：车盛军 申请学位级别：硕士 专业：公共管理 指导教师：乔耀章 2012-10 税收风险管理的探索与实践以江苏地税为例 中文摘要 中文摘要 风险管理是2 0 世纪初兴起的一门管理学科，主要研究风险发生的规律和风险 控制技术。进入2 0 世纪9 0 年代，随着纳税人数量的急剧增加，经营模式、核算 形式和分配方式发生了很大变化，税收风险问题开始进入人们的研究视野。如何 对税收风险进行有效的识别、分析和应对，有效的减少税收流失，成为当前各级 税务机关在税源管理实践中实施科学化、精细化管理的一门新兴课题。 2 0 1 1 年以来，江苏地税系统在实践经验总结的基础上实施了以风险管理为导 向的税源专业化管理改革，制定出台了税收风险管理暂行办法，针对风险识别、 等级排序及推送、风险应对及反馈、监督和评价等各环节、各岗位的具体要求， 构建了统一高效的管理流程和规范。通过研发风险识别模型，构建风险指标体系， 依托风险管理平台，全面推进税收风险管理。本文从风险管理基本理论的研读出 发，结合税源管理工作的特点，通过对新中国成立以后不同阶段税源管理的历程 的回顾及存在问题的分析，阐明在税源管理中应用风险管理理论的重要意义；在 理论分析的基础上结合风险管理在江苏地税的实践，从机构设置、业务流程、岗 责体系、技术支撑等角度全面阐述以风险管理为导向的税源专业化管理体制的架 构设计；从税收风险管理指标和模型建设的角度阐述税收风险管理的具体实践， 在此基础上进一步提出全面实施风险管理的对策和建议。 在研究方法上，本文主要采用文献研究的分析方法，通过文献检索和阅读， 了解风险管理在税源管理中运用的最新研究，应用实证研究及理论联系实际的方 法，分析风险管理理论目前在江苏地税应用的现状和存在问题；在此基础上，揭 示税源管理中应用风险管理应遵循的一般规律和流程及其基本流程，进而提出在 实际工作中应用风险管理加强税源管理的建议和对策。 关键字：税收风险管理探索与实践江苏地税 作者：车盛军 指导老师：乔耀章 英文摘要 税收风险管理的探索与实践以江苏地税为例 t a xr i s k2 e m e n te x o l o r a t i o na n dpracticerism a n a a e m e n ta nr a c t l c e j i a n g s u l o c a lt a x a t i o na sa ne x a m p l e a b s t r a c t r i s km a n a g e m e n ti st h e b e g i n n i n go ft h e t w e n t i e t hc e n t u r yt h er i s eo fa m a n a g e m e n td i s c i p l i n e ，m a i n l ys t u d i e st h er i s ko c c u r r e n c er u l ea n dr i s kc o n t r 0 1 i n n i n e t e e nn i n t i e s ，a l o n gw i t ht h es h a r pi n c r e a s eo ft h en u m b e ro ft h et a x p a y e r ，b u s i n e s s m o d e l ，b u s i n e s sa c c o u n t i n gf o r m sa n dm o d e so fd i s t r i b u t i o na l s op r o d u c e dv e r yb i g c h a n g e ，t h er i s ko f t a xp r o b l e m sb e g a nt oe n t e ri n t op e o p l e sv i s i o nr e s e a r c h h o wt ot a x e f f e c t i v er i s ki d e n t i f i c a t i o n ，a n a l y s i sa n dr e s p o n s e ，e f f e c t i v et or e d u c et a xl o s i n g ， b e c o m ec u r r e n tt a xa u t h o r i t i e sa tv a r i o u sl e v e l si nt a xs o u r c em a n a g e m e n tp r a c t i c ei n t h ei m p l e m e n t a t i o no fs c i e n t i f i c ，m e t i c u l o u sm a n a g e m e n tan e wt o p i c s i n c e2 0 1 1 ，t h ej i a n g s ul o c a lt a x a t i o ns y s t e mi nt h ep r a c t i c a le x p e r i e n c eo nt h e b a s i so fs u m m i n gu pt h ei m p l e m e n t a t i o no fr i s km a n a g e m e n to r i e n t e dt a xp r o f e s s i o n a l m a n a g e m e n tr e f o r m ，f o r m u l a t e dt h e ”i n t e r i mm e a s u r e sf o rt h ea d m i n i s t r a t i o no ft a x r i s k ”，a c c o r d i n gt ot h er i s ki d e n t i f i c a t i o n ，r a n k i n ga n dp u s h ，r i s kr e s p o n s ea n df e e d b a c k ， s u p e r v i s i o na n de v a l u a t i o na n do t h e ra s p e c t s ，t h ep o s i t i o n so ft h es p e c i f i cr e q u i r e m e n t s ， b u i l du n i f i e da n de f f i c i e n tm a n a g e m e n tp r o c e s s e sa n dn o r m s t h r o u g ht h ed e v e l o p m e n t o fr i s ki d e n t i f i c a t i o nm o d e l ，c o n s t r u c tt h er i s ki n d e x s y s t e m ，r e l y i n g o nt h er i s k m a n a g e m e n tp l a t f o r m ，a d v a n c i n gt h et a xr i s km a n a g e m e n t t h i sa r t i c l ef r o mt h er i s k m a n a g e m e n tb a s i ct h e o r ys t u d y , c o m b i n e dw i t ht h em a n a g e m e n to ft a xs o u r c e c h a r a c t e r i s t i c s ，a c c o r d i n gt od i f f e r e n ts t a g ea f t e rt h ef o u n d i n go fn e wc h i n a , t h et a x s o u r c em a n a g e m e n tc o u r s er e v i e wa n da n a l y s i so fe x i s t i n gp r o b l e m s ，c l a r i f yi nt a x s o u r c ea d m i n i s t r a t i o na p p l i e dr i s km a n a g e m e n tt h e o r ys i g n i f i c a n c e ；o nt h eb a s i so f t h e o r e t i c a la n a l y s i sc o m b i n e dw i t ht h ep r a c t i c eo fr i s km a n a g e m e n ti nj i a n g s ul o c a l t a x a t i o n ，f r o mt h eo r g a n i z a t i o n ，b u s i n e s sp r o c e s s ，p o s td u t ys y s t e m ，t e c h n i c a ls u p p o r t ， e l a b o r a t e di nt h er o u n da n g l eb a s e do nr i s k m a n a g e m e n t o ft a x p r o f e s s i o n a l m a n a g e m e n ts y s t e ma r c h i t e c t u r ed e s i g n ；f r o mt h et a xr i s km a n a g e m e n ti n d e xa n dm o d e l i i 税收风险管理的探索与实践以江苏地税为例 英文摘要 c o n s t r u c t i o ne x p o u n d st h et a xr i s km a n a g e m e n tp r a c t i c e ，t h ep a p e rp u t sf o r w a r d i m p l e m e n t i n gc o m p r e h e n s i v er i s km a n a g e m e n ta n d c o u n t e r m e a s u r es u g g e s t i o n i nr e s e a r c hm e t h o d s ，t h i sa r t i c l em a i n l yu s e st h el i t e r a t u r ea n a l y s i sm e t h o d ，t h r o u g h l i t e r a t u r er e t r i e v a la n dr e a d i n g ，u n d e r s t a n d i n go fr i s km a n a g e m e n ti nt a xs o u r c e m a n a g e m e n ti nt h eu s eo ft h el a t e s tr e s e a r c h ，e m p i r i c a lr e s e a r c ha n dt h ea p p l i c a t i o no f t h em e t h o do fl i n k i n gt h e o r yw i t hp r a c t i c e ，a n a l y s i so fr i s km a n a g e m e n tt h e o r yi n j i a n g s ul o c a lt a xa p p l i c a t i o np r e s e n ts i t u a t i o na n dt h ee x i s t e n c eq u e s t i o n ；o nt h i sb a s i s ， t or e v e a lt h es o u r c e so ft a xr e v e n u em a n a g e m e n ti nt h ea p p l i c a t i o no fr i s km a n a g e m e n t s h o u l df o l l o wt h er u l ea n dp r o c e s sa n di t sb a s i cp r o c e s s ，a n dp u t sf o r w a r dt h ep r a c t i c a l w o r ki nt h ea p p l i c a t i o no fr i s km a n a g e m e n tt os t r e n g t h e nt h em a n a g e m e n to ft a xs o u r c e a n dc o u n t e r m e a s u r e ss u g g e s t e d k e y w o r d s ：t a xr i s km a n a g e m e n te x p l o r a t i o na n dp r a c t i c eo fj i a n g s u l o c a l t a x a t i o n w r i t t e n b y ：c h e s h e n g j u n s u p e r v i s e db y ：q i a o y a o z h a n g 税收风险管理的探索与实践以江苏地税为例序言 序言 第一节研究的背景及意义 案例l ：2 0 0 9 年1 月，辽宁省鞍山市国税局在对物资贸易企业进行检查时， 发现鞍山市华伊物资有限公司和鞍山市宏云万达物资经销有限公司存在虚开国税 普通发票的嫌疑。鞍山市国税局、公安局联合立案进行检查，查清了该企业为多 家企业非法开具发票，开具金额共计1 8 0 0 万元，给国家造成损失3 6 3 万元。在查 处本案过程中，检察机关还以玩忽职守罪对该县国税局一名工作人员提起诉讼， 理由是未认真履行管理员职责，未对企业进行验旧购新等相关监督，同意向两公 司发售普通发票。此案在辽宁省税务系统引起轰动，凸显出税收征管执法风险。 案例2 ：2 0 0 9 年5 月河北省张家口市地税局稽查局在对货物运输业自开票纳 税人进行日常检查时，发现宣化县安顺运输有限公司存在虚开公路内河货物运输 发票的嫌疑。张家口地税局与公安机关成立联合检查组进行立案调查，查清了该 企业涉税违法、犯罪事实。宣化县安顺运输有限公司在2 0 0 5 年5 月2 0 0 7 年4 月 间，对外虚开1 9 7 6 份有效发票，金额1 3 7 9 9 31 4 7 7 0 元，造成所得税税款实际损失 4 5 5 3 7 7 3 8 7 元，受票单位已向税务机关申报抵扣税款8 3 2 7 3 6 8 51 元，至法院判决 尚有已抵扣税款8 2 3 1 0 8 0 1 7 元无法追回。此案凸显企业纳税遵从风险。 近些年来，在税收征管执法过程中，类似的诉讼案件时有发生。由于税务机 关、税务人员、纳税人的原因而导致国家、税务机关、税务工作人员和纳税人受 损的事件经常出现，税收风险正离我们越来越近。但是，国内有关税收风险管理 领域的理论研究却显得相对滞后。 风险管理理论起源于2 0 世纪初，是研究风险产生的一般性规律和风险控制技 术的一门新兴管理学科。随着社会生产力的高速发展，科学技术的进步，人类生 活、工作领域的不断扩大，风险管理在政治经济生活中发挥越来越重要的作用。 风险管理已成为预防和消除风险事故，降低风险损失的有效途径。 在税源管理中引进风险管理的理论，是近些年来管理科学的发展趋势。经合 组织( o e c d ) 早在1 9 9 7 年就发布了关于税收风险管理的一般性指导原则，首次 将风险管理理论引入税收征管实践。国家税务总局( 2 0 0 3 ) 在 2 0 0 2 2 0 0 6 年中国税 序言税收风险管理的探索与实践以江苏地税为例 收征收管理战略规划纲要中明确提出“引进风险意识可以使各级税务机关更加 深刻地从战略管理的角度认识自身工作的本质及规律，防范征管风险的举措又可 以使税收征管工作获得更多的主动性”。2 0 0 9 年2 月6 日，国家税务总局( 2 0 0 9 ) 下发了2 0 0 9 年全国税收工作要点( 国税发 2 0 0 9 1 号) ，明确规定了年度全国税 收工作要点，其中“研究降低税收执法风险的具体措施”和“探索建立大企业涉 税内控测试和风险评价机制 两项涉及风险管理的内容引人注目，这是风险管理 理论首次正式进入我国税务系统。 运用风险管理理论和流程，结合税收征管工作实践，税务部门可以通过风险 识别、风险评估等手段，对可能造成损失的税收风险进行确认，并通过不同等级 的划分，有针对性地采取控制和应对策略，加强税源管理的针对性，防止的税收 流失，提高纳税遵从。合理有效的风险管理，不仅可以提高税务部门的工作效率， 保证税收的安全，稳定，提高纳税遵从度，而且可以规范税务部门的执法行为， 减少人为干预的影响，实现公平税负、促进社会和谐。目前，税源管理中的实践 风险管理还是一个新生事物，其发展是一个渐进的过程，需要不断地通过税收征 管的实践发现问题，分析问题，解决问题。 目前，在我国风险管理的理论和实务还处于初步发展阶段，分行业的研究主 要还是集中在银行、保险等金融领域，有关税收实务方面的研究还相对较少。本 文将从风险管理的基础理论研读出发，结合江苏省地税部门税源管理工作要求， 分析风险管理原理和流程在税源管理中的应用现状以及探索风险管理模型的实 践，寻求在税源管理中如何科学有效的运用风险管理的途径。 第二节国内外相关研究综述 上世纪3 0 年代风险管理理论进入理论研究阶段，作为研究风险产生的一般规 律和控制技术的一门管理学新兴学科，风险管理主要是通过对风险进行识别、分 析、评估、排序，并在此基础上有效地处置和规避风险，降低其带来的损失，并 提供一套系统方法和程序。风险管理最早起源于美国，在上世纪3 0 年代，由于受 到世界性经济危机的影响，美国经济遭受巨大冲击，大量企业破产倒闭，大批工 人失业，经济倒退了约2 0 年。受此影响，美国的学者开始了对风险的损害的关注 国家税务总局2 0 0 2 - 2 0 0 6 年中国税收征管战略规划纲要【r 】北京：2 0 0 3 国家税务总局2 0 0 9 年全国税收工作要点【r 】北京, ：2 0 0 3 2 税收风险管理的探索与实践以江苏地税为例序言 与研究。张爱球( 2 0 0 9 ) 指出，风险管理这一名词，最早由美国宾夕法尼亚大学 的所罗门许布纳博士于1 9 3 0 年美国管理协会发起的一个保险问题会议上提出的。 之后，拉赛尔力口拉尔在1 9 5 6 年的哈佛商学评论( h a r v a r db u s i n e s sr e v i e w ) 上发 表的名为风险管理一成本控制的新名词的文章最早论及风险管理。2 0 世纪 7 0 年代，风险管理以其效率高、针对性强、成本低等优势在全世界范围内得到快 速的发展，并逐渐形成了较为完整的理论体系。美国、英国、澳大利亚、新西兰 等西方国家先后颁布了风险管理体系框架或国家风险管理标准。1 9 7 0 年到1 9 9 0 年 是风险管理发展的重要阶段，重大科技灾难的发生，如：1 9 8 4 年美国联合碳化物 公司发生的毒气外泄事故，前苏联在1 9 8 6 发生在切尔诺贝利核电站的核事故， 对风险管理理论在全世界的推广和发展，发挥了巨大作用。1 9 9 0 年以后，风险管 理步入了一个崭新的发展阶段，1 9 9 6 年全球风险专业人员协会成立。风险管理进 入了整体化风险管理阶段。整体化风险管理突破了传统的风险管理对风险的狭隘 的理解，把风险作为一个整体研究。它从整体研究和解决风险企业的整体影响， 主要关注的是风险对整个公司目标和价值的影响，是风险管理理论最新的发展方向。 我国对风险管理的研究则始于2 0 世纪8 0 年代后期，一些企业引进了风险管 理和安全系统工程管理的理论，在工程项目、商业银行信贷、国债期货、证券公 司经营、地方政府债等不同领域运用风险管理的识别、排序和应对等方法进行风 险管理，并取得了较好的效果。企业的实践也推动了国内学术界对相关理论的研 究，有代表性的学者和著作有：刘钧著风险管理概论；卓志著风险管理理论 研究：宋明哲著现代风险管理；王晓群著风险管理；朱忠明著金融风险 管理学。我国第一个国家风险管理指导文件是2 0 0 6 年6 月6 日国务院资产监督 管理委员会发布的中央企业全面风险管理指引，在中央企业实施风险管理，标 志着我国有了自己的全面风险管理指导文件。 刘超( 2 0 1 1 ) 指出，风险管理在税收征管领域中的理论探讨和实践应用一直 方兴未艾。自2 0 0 2 国家税务总局在联合国开发计划署( u p d p ) 专家指导下，制定 2 0 0 2 - - 2 0 0 6 年中国税收征管战略规划纲要，首次正式提出“防范税收风险”以 来，确定信息管税、加强税收风险管理、提升税收征管质量和效率，已逐渐成为 共识。2 0 0 8 年1 2 月全国税务工作会议提出要“加强税收风险管理”，2 0 0 9 年5 月5 日国家税务总局发布的大企业税务风险管理指引( 试行) ，2 0 0 9 年6 月全 张爱球o e c d 的税收风险管理理论与实践【j 】中国税务，2 0 0 9 ( 1 1 ) 刘超税收风险管理与银行风险管理的比较分析及其启示【j 】财经理论与时间，2 0 1 1 ( 1 ) 3 序言税收风险管理的探索与实践以江苏地税为例 国税收征管和科技工作会议提出要“确立信息管税思路，树立税收风险管理理念”， 2 0 0 9 年7 月全国税务系统纳税服务工作会议提出要“加快税收风险管理机制建设”， 税收风险管理作为一个全新的理念受到越来越广泛的关注。 第三节研究思路及研究方法 在研究思路上，本文从对风险管理基础理论和概念的研读出发，结合税源管 理工作的实践，通过对新中国成立以后不同阶段税源管理的历程的回顾及存在问 题的分析，着重阐明现阶段在税源管理中应用风险管理理论的重要意义；在理论 分析的基础上结合风险管理在江苏地税的应用，从机构设置、业务流程、岗责体 系、技术支撑等角度全面阐述以风险管理为导向的税源专业化管理体制的架构设 计；从税收风险管理指标和模型建设的角度阐述税收风险管理的具体实践，在此 基础上进一步提出全面实施风险管理的对策和建议。 在研究方法上，本文主要采用文献研究的分析方法，通过文献检索和阅读， 了解风险管理在税源管理中运用的最新研究，应用实证研究及理论联系实际的方 法，分析风险管理理论目前在江苏地税应用的现状和存在问题：在此基础上，揭 示税源管理中应用风险管理应遵循的一般规律和流程及其基本流程，进而提出在 实际工作中应用风险管理加强税源管理的建议和对策。 第四节本文创新与不足 本文力求在研究选题、研究方法以及对策建议等方面有所创新。就研究选题 来讲，本文具有较强的针对性，紧扣税务机关当前工作中的热点问题，针对税源 管理中税收风险日益凸显的这一客观事实，围绕在税源专业化管理中引入风险管 理的主题，探讨利用风险管理的方式方法来解决税务部门税收管理质效的问题， 用风险管理的理念重新审视税务部门征管管理和纳税服务的各项业务，创新税源 管理手段来应对税收风险，具有较强的现实性和针对性。在研究方法上，在注重 理论到实践的探讨和从问题到对策的研究，全面揭示税源管理中应用风险管理的 一般流程设计，从指标和模型建设进一步细化风险管理的具体实践方向。在对策 建议上，在科学化、精细化的基础上，以信息化建设为支撑，按照税收管理转型、 4 税收风险管理的探索与实践以江苏地税为例序言 管理决策和组织效能提升的提出解决问题的途径。同时，由于笔者理论水平有限， 经济领域的知识还有所欠缺，对影响税源管理工作的深层次原因的研究不够深入， 因此，要全面发现风险存在的问题还有一定的难度，文中所提得对策和建议目前 还主要是针对在江苏省地税系统税源管理中的应用。这些不足，还有待与笔者今 后工作实际中进一步深入研究和探讨。 第一章税收风险管理理论税收风险管理的探索与实践以江苏地税为例 第一章税收风险管理理论 第一节风险概述 一、风险的概念 风险的概念是风险管理研究和实践中的首先要明确的问题。“风险”一词的最 初由来，普遍的说法是在远古时期，渔民出海捕捞打鱼的生活中，“风与“危险” 往往是相互关联的，有风也就意味着危险，因此有了“风险”一词的由来。我国 夏朝就有了“天有四殃，水旱饥荒，其至无时，非务聚集，何以备之”的描述。 清朝时期，在我国的长江流域，从事水运的商人们为规避风险，往往会将一批货 物分装载数艘船上。在早期的理解中，风险被描述为客观的危险，具体体现为自 然现象如：航海遇到风暴、暴雨引发洪水、山洪引发泥石流等。 柴福洪( 2 0 0 8 ) 指出，现代意义上的风险一词已经远远超越了“遇到风险” 的狭义概念，随着人类活动的复杂性和深刻性而逐步深化，并被赋予了从哲学、 社会学、经济学、统计学甚至文化艺术领域的更广泛更深层次的含义，且与人类 的决策和行为后果联系越来越紧密，风险一词也成为人类生活中出现频率很高的 词汇。风险的普遍性及其与人们自身利益的紧密相关性，使得风险理论的研究得 到了蓬勃的发展。但时至今日关于风险的定义，学术界尚无统一的认知。 1 、国外有代表意义的定义 汪忠、黄瑞( 2 0 0 8 ) 指出，1 9 世纪的西方古典经济学著作提出了风险的初步 定义，认为风险是生产经营活动的副产品。其后，美国学者威利特( w i l l e t1 9 0 1 ) 在 他的博士论文风险与保险的经济理论最早给出了风险的概念，认为“风险是 关于不愿发生事件的不确定性之客观体现”；奈特( k n i g h t1 9 2 1 ) 在名著风 险、不确定性和利润一书则分析了风险和不确定性的关系，将状态概率可以测 定的不确定性定义成严格意义上的风险，将状态概率不能测定的不确定性定义成 真正的不确定性；美国教授威廉姆斯和汉斯( w i l l i a m s ，h a n s ，1 9 6 4 ) 在风险管 。柴福洪中国高职院校风险报告职业技术教育【j 】，2 0 0 8 ( 7 ) 汪忠，黄瑞华国外风险管理研究的理论、方法及其进展【m 】一e 京：新华出版社，2 0 0 5 卢加杰，卢家仪项目风险管理【m 】北京：清华大学出版社，1 9 9 8 奈特风险、不确定性和利润【m 】纽约：1 9 2 1 6 税收风险管理的探索与实践以江苏地税为例第一章税收风险管理理论 理与保险一书中把人的主观因素引入对风险的分析上。将风险定义为：在给定 情况下和特定期间内，那些可能发生的结果的差异；耶茨和斯通( y a t e sa n d s t o n e ，1 9 9 2 ) 则提出了风险结构的三因素模型，透彻地分析了风险的内涵，认为 风险的许多定义只是强调了某一风险因素，事实上风险应该是由三种因素构成， 即潜在的损失、潜在损失发生的大小、潜在损失发生的概率。 2 、国内学者有代表意义的定义 南开大学刘茂山( 2 0 0 3 ) 将风险描述为：某种事件发生的不确定性；北京大 学孙祈祥( 2 0 0 4 ) 将风险定义为：一种损失的发生具有不确定性的状态 ：武汉大 学魏华林( 2 0 0 6 ) 认为：风险的真正含义是指引致损失的事件发生的一种可能性。 风险的这种定义首先强调的是“损失的事件”的存在；天津财经大学刘金章( 1 9 9 7 ) 指出：风险只是有损失的可能。西南财经大学的彭韶兵( 2 0 0 1 ) 在财务风险机 理与控制分析中指出，风险是事件的不确定性所引起的，由于对未来结果予以 期望所带来的无法实现期望结果的可能性 。 总之，人们对风险定义时通常有以下两种认识。一是把风险定义为不确定的事 件。这种学说是从风险管理和保险关系的角度出发，以概率的观点对风险进行定 义，其代表人物是美国学者威利特。他将风险定义为“客观的不确定性”。二是把 风险定义为预期与实际的差距。这种学说的典型代表人物就是威廉姆斯和汉斯。 他们认为：“风险是在一定条件下、一定时期内可能产生结果的变动”。有人则把 这两种定义结合起来，既强调不确定性，又强调这种不确定性带来的损害。这种 综合性的定义比较能够被人们所接受，所以也是我国风险管理学界主流的风险定义。 二、风险的特征 ( 一) 风险具有客观性。风险是由于不确定因素的存在而使事件的结果和预 期发生不同的可能性，这种不确定性的存在是客观事物变化过程中的特征，因此， 风险必然是无处不在、无时不在的客观存在。风险是不以企业意志为转移，独立 于人的意志之外的客观存在。但是，随着人类对客观事物认识水平的不断提高， 也逐步发现，风险的发生是具有一定规律性的，这种规律性为人类认识风险、评 许瑾良企业风险管理【m 】上海：上海财经大学出版社，2 0 0 1 刘茂山国际保险学【m 】北京：中国金融出版社，2 0 0 3 孙祈祥保险学 m i 北京：北京大足额出版社，2 0 0 4 魏华林，林保清保险学【m 】北京；高等教育出版社，2 0 0 6 刘金章保险学教程【m 】北京：中国金融出版社，1 9 9 7 彭韶兵财务风险激励与控制分析 m 】上海：立信会计出版社，2 0 0 1 7 第一章税收风险管理理论税收风险管理的探索与实践以江苏地税为例 价风险、规避风险和管理风险提供了现实的可能性。 ( 二) 风险具有普遍性。人类的历史就是与各种风险相伴的历史。自从人类 出现后，就面临着各种各样的风险，如自然灾害、疾病、意外伤害、战争等。在 当今社会，个人面临着生、老、病、死、意外伤害等风险；企业面临着自然风险、 市场风险、技术风险、政治风险等；甚至国家和政府机关也面临着各种风险。总 之，风险渗入到社会、企业、个人生活的方方面面，风险无处不在，无时不有。 ( 三) 风险具有损失性。风险的发生将导致潜在的利益损失，而潜在的损失 对行为主体造成威胁，并因此而导致行动选择的非理性和资源配置的低效性。只 要现实社会中存在风险，就必然存在损失的可能性，损失有时可以用金钱来衡量， 有时却无法用金钱来衡量的。如果风险发生后不会产生任何损失，那就没有风险 研究的必要了。风险的存在，可能会造成对社会生产力的巨大破坏、导致社会财 富的损失，甚至会造成人员伤亡，因此人们一直不断在寻找应对风险的方法。 ( 四) 风险具有不确定性。风险是不确定的，否则，就不能称之为风险。刘 钧( 2 0 0 8 ) 指出，风险的不确定性主要表现在空间上的不确定性、时间上的不确 定性和损失程度的不确定性。外部环境的变化，新的科学技术的产生，以及人类 对风险认知程度的不断加深、管理能力的不断加强，这都可能导致风险状况发生 变化，或者增强、或者变弱、或者消失。世间万物之间的变化、联系、依存、制 约，都会引起风险的变化。例如：新的科学技术引起的社会生产力的变革，都有 可能使现有的风险因素产生变化。 三、风险的构成 ( 一) 、风险的构成要素 风险是有多种要素构成的，这些要素的互相发生影响，决定了风险的产生、 存在和发展。一般认为，风险由风险因素、风险事故和损失三个要素构成。 l 、风险因素 风险因素是指促使某一特定损失发生或增加其发生的可能性或扩大其损失程 度的原因或条件。风险因素是风险事故发生的潜在原因。例如：对于人的生命而 言，风险因素有可能指身体器官的健康状况和年龄等。不健康，年事已高等，是 导致死亡的风险因素，但是，导致某人死亡的直接原因却是风险事故，如突发性 脑溢血疾病死亡。 刘钧风险管理概论【m 】北京：清华大学出版社2 0 0 8 8 税收风险管理的探索与实践以江苏地税为例第一章税收风险管理理论 2 、风险事故 风险事故又称风险事件，是指风险的可能成为现实，以致造成人身伤亡或财 产损害的偶发事件。例如，车祸、火山喷发、海啸、闪电、暴乱、山洪、核泄漏 等等都是风险事故。 引发风险事故的诱因主要有以下三种：1 、自然因素，如海啸、龙卷风、暴雨、 山洪等；2 、社会经济、政治因素，如岛屿争端、种族矛盾、宗教信仰等社会政治 事件，以及次贷危机、货币滥发、债务危机等经济事件。3 、意外事故因素。由于 人的疏忽大意行为，导致的损害事件。如轮船相撞、汽车超载、疲劳驾驶等。 3 、损失 在风险管理中，损失是指非故意的、非预期的、非计划的经济价值的减少。 这一定义包含两个重要条件：一是非故意的、非计划的和非预期的。任何故意的、 计划的、可以预期的事件造成的经济价值减少，都不属于损失的范畴。通常我们 按照损失的内容，可以将其分为下列四种：1 、实质损失；2 、费用损失；3 、收入 损失：4 、责任损失。 ( 二) 、风险构成要素之间的关系 风险因素、风险事故和损失这三要素之间互为因果，存在相互影响的关系， 即风险因素的存在和增加引起风险事故，而风险事故一旦发生，便会导致损失。 从风险因素到风险事故再到损失演变来看，存在一定的转化过程，并不存在必然 性，风险因素只是风险事故产生并造成损失的可能性，风险因素只是引起损失的 条件，并不直接会导致损失。风险因素的变化过程有时是容易被人察觉的，有时 则是不容易被人察觉的，风险因素增加到一定程度或者遇到某一特殊情况时，才 会引发风险事故，而风险事故一旦发生就会引起损失。由此可见，风险因素是导 致损失的潜在可能性，而风险事故是引起损失的直接原因，损失时风险事故所带 来的不利后果。 第二节税收风险 税收风险是国家在组织税收收入过程中由于税收体制、税收征管及纳税服务 的缺失、纳税人主观故意等因素而引起税收减少的可能性。刘星( 2 0 0 4 ) 指出， 税收风险主要是来自于纳税主体的一般企业，而发生于代表国家行使征税权的征 9 第一章税收风险管理理论税收风险管理的探索与实践以江苏地税为例 税主体征税过程中，其结果将危及整个国民经济的稳健运行。因此，全面而系统 地研究税收风险的生成机理、类型及其主要原因，科学地监测和有效地防范、化 解税收风险，最大化的提升征管效率、降低税收成本，对国民经济的健康运行至 关重要。 一、税收风险的界定 税收风险是指国家机关在其履行税收管理职能的过程中，由于社会经济环境 的各种不确定性，或者税收制度本身的不完备性，导致未能达到税收征管目标， 使政府的税收收入下降和使用效率的降低，造成税收职能行使结果与税收职能行 使目标出现较大差异的可能性。税收风险来源于整个税收过程，包括缴税环节、 征收环节和使用环节，是一种现代经济条件下的政府性风险。 二、税收风险的分类 从不同的标准，按不同的角度，税收风险可以划分为不同的类型。 ( 一) 按照风险产生的本源划分，可以将税收风险分为内生性风险和外部风 险。内生性风险主要是指税务系统自身的原因造成了税收风险。如由于政府制定 的税收方针政策不科学、税收法律制定和实施以后导致对社会经济活动的不良干 预、税收征管效率低下等因素，导致国家税收流失、税务机关工作效率降低、税 收调节功能下降、增加纳税成本的风险。外部风险主要是税务系统外部的各种不 确定因素转化的风险。如：自然灾害风险、社会经济运行风险、政治风险等。内 生性风险相对较容易化解，外部风险较难控制。 ( 二) 按照导致税收风险的原因不同，税收风险可分为税收方针政策风险、 税收立法风险、税收征管模式风险、税收征管措施风险、税务行政相对人涉税行 为风险等类型。税收方针政策风险是指由于政府制定的税收方针不科学，导致社 会经济损失的风险。税收立法风险是指税收法律制定和实施以后可能导致对社会 经济活动的不良干预，或者给纳税人、国家的经济利益带来损失的可能性。税收 征管模式风险是指由于税收征管模式采用不当，导致国家税收收入流失，税务机 关工作效率降低、增加纳税成本等不良后果的可能性。税收征管措施风险是指由 于税务机关的征管措施不当导致的国家税收收入损失、税务机关和税务人员承担 行政或刑事责任、纳税人遭受经济损失或承担行政与刑事责任的风险。税务行政 刘星税收风险的生成机理及防范研究 j 】企业经济，2 0 0 4 ( 10 ) 1 0 税收风险管理的探索与实践以江苏地税为例第一章税收风险管理理论 相对人涉税行为风险是指纳税人、扣缴义务人和其他税务行政相对人的涉税行为 违法而带来的风险。这些风险可能是国家承担，也可能由税务行政相对人自己承担。 ( 三) 按税收风险的内容不同，税收风险可分为收入损失风险、行政责任风 险、刑事责任风险、失去某种权利资格风险、声誉损失风险等。收入损失风险是 指税务管理过程导致的国家税收收入损失，税务执法人员违法实施税务行政行为 而承担经济处罚，纳税人、扣缴义务人和其他税务行政相对人违反税法而承受的 经济处罚或者冤枉多缴税等。行政责任风险是指在税务管理过程中，由于税务人 员的征收管理行为或纳税人、扣缴义务人的涉税行为触犯了刑事法律而应受到刑 事处罚，承担刑事法律责任。失去某种权利资格风险主要是指纳税人违法税法后 可能会被取消出口退税资格或享受减免税资格，也可能会被工商行政管理部门吊 销工商营业执照。声誉损失风险是指纳税人、扣缴义务人、税务机关、税务执法 人员违法后被追究责任，因而遭受的声誉和形象方面的损害。 三、税收风险的成因 史海风( 2 0 1 1 ) 指出，税收风险是征纳双方博弈的产物，税收风险一方面来 自于作为纳税主体的纳税过程中，另一方面发生于代表国家行使征税权的征税主 体征税过程中。纳税与征税的博弈，给征纳双方都留有一定的“寻租空间“，从 而使税收风险发生的概率越来越大。 ( 一) 税务机关与纳税人信息不对称引起的纳税遵从风险 政府为了满足不断增长的支出需要，要向纳税人多征税，而纳税人则要少交 税，这就形成了税收征纳过程中政府与纳税人之间的博弈。但在博弈的过程中纳 税人比征税人拥有更多的税收信息。 根据经济学的解释，在市场经济条件下，市场有效运行的一个重要前提是所 有当事人都具有充分的信息，但现实生活中往往出现这样一种情形：在市场中一 方参与者拥有而另一方并不拥有或拥有较少信息，从而产生信息资源占有量的差 别，这种情形就叫信息不对称。信息不对称不仅存在于许多经济交易中，而且也 存在于税收管理中。就税收征纳双方而言，在信息掌握度上各有优势。 1 、由于纳税人直接参与、控制生产经营活动过程，因而对生产经营过程的交 易事项、经营状况、核算状况、财务状况等了如指掌。与此同时，交易过程中加 以双方也完全了解交易的对象、事件、数量、价款、交货方式、结算方式等信息。 史海风对税收风险管理的思考 j 】经济论坛，2 0 1l ( 1 1 ) 1 1 第一章税收风险管理理论税收风险管理的探索与实践以江苏地税为例 对于税务机关而言，由于税务机关并未参与纳税人的生产经营过程，无法全面掌 握企业的实际经营情况。占据信息优势的纳税人，从追逐利益的角度出发，往往 会产生偷漏税的冲动；在纳税人主观故意存在隐瞒的情况下，税务机关难以进行 有效的监管。同时由于不同地区经济发展水平的差异，税源的紧张程度不同导致 的税收征管力度差异，纳税人一般愿意选择税收执法力度较轻，整体税负较轻的 地区作为其主要的生产经营地，或者通过关联交易，将税负较重的地区的经营收 入、利润向税负较轻的地区转移，这都无形中增大了税务机关征收和稽查的难度。 2 、税务机关政务信息优势 刘初旺( 2 0 0 8 ) 指出，税务机关作为制定税收政策和税收行政执法主体，在 实施税收征收管理过程中具有税务政务信息优势。基于税收执法主体的身份，相 对而言，税务机关对税收政策的理解要比纳税人更加透彻深入；税务机关对纳税 人偷逃水的手段和动向也了解得更加全面和及时。至于办税流程，纳税人并不熟 悉，也不愿花太多时间去详细了解，税务机关在审批、审核有关事项时，由于是 内部行为，纳税人也无法得知详尽的审批情况。凡此种种，表明税务机关具有政 务信息优势。税务机关存在同样“逆向选择”和“道德风险 。税务机关的“逆向 选择”主要表现在为了自身利益，如更容易完成税收收入任务及避免自身陷入税 务行政诉讼等，出台一些内部掌握的政策，或者政策语焉不详，或者税法宣传、 税法咨询不到位等，保持或扩大政务信息优势。税务机关的“道德风险 主要表 现在税务机关处于某种目的可能会导致税务信息在传递过程中失真，同时由于拥 有更多纳税人的具体信息，也可能在办税的过程中向纳税人寻租。 ( 二) 制度因素引起的纳税遵从风险 1 、税收执法解释权和自由裁量权引起税收风险 。税收制度是政府取得税收收入的载体，一系列关于税收的法律法规构成了税 收的约束。我国的税收制度仍存在许多不完善的地方。 ( 1 ) 税收解释往往倾向于有利于自身执法的需要。税务机关对纳税人具体行政 行为使用政策界限行使解释权的时候，往往只做原则性答复，对于解释意见本身 是否符合立法本意和是否具有适用性、合理性等考虑不足，这就给纳税人带来了 税收风险。纳税人发生一些经济业务后，在税收政策上未作具体规定时，纳税人 所面临的不确定性风险就更大。因为主管税务机关经请示上级机关，上级机关所 刘初旺，沈玉平税收征管执法风险与监督研究【m 】北京：经济管理出版社，2 0 0 8 1 2 税收风险管理的探索与实践以江苏地税为例第一章税收风险管理理论 作出的答复一旦不利于纳税人，对纳税人的影响是极大的。 ( 2 ) 自由裁量的使用缺少制约。征管法中一共有2 7 条关于法律责任的条文， 其中就有1 3 条包含自由裁量，约占一半。客观存在的自由裁量权给了某些官员择 机处置的机会，但由于去少合理的制约制度，完全依靠执法人员的职业判断，使 自由裁量的使用出现了某些不合理甚至违法的行为。一方面是行政处理手段与违 法行为所造成的危害不成比例，违反“过罚相当原则”。而使随意加重处罚。例如， 执法人员因纳税人陈述申辩而错误地认为纳税人态度不好，从而对纳税人实施加 重处罚。例如，执法人员因为纳税人陈述申辩而错误地认为纳税人态度不好，从 而对纳税人实施加重处罚。这种漏洞一方面直接引发纳税人由于税务机关随意减 轻处罚而规避纳税义务，或由于税务机关随意加重处罚而激化征纳矛盾；另一方 面也为某些特定岗位的税务关于提供了