行政职权滥用的危害和防范措施.doc

行政职权滥用的危害和防范措施摘要：依法治国是共产党领导人民治理国家的基本方略，依法行政是依法治国方略实施的关键，能否依法行政成为依法治国能否得以实现的决定性因素。当前社会行政职权滥用成为普遍性的问题，它使得依法行政成为空话，不仅使政府的政令难以施行，影响了依法行政的推行，也必然导致公众法律信念的淡漠和社会风气、道德水准的降低，从而影响了党和和政府的形象，最终制约了经济社会和谐有序发展。本文首先阐述当前行政职权滥用的表现形式；从行政职权滥用直接造成政令不通、行政职权滥用导致公众法律意识淡漠、行政职权滥用影响了党和和政府的形象、行政职权滥用必然制约经济社会发展等四方面分析当前行政职权滥用的表现形式；从现实角度探讨从完善制度建设、健全监督机制、强化道德制约以及提高行政人员素质等层面防范行政职权滥用，从而促进行政权力的有序规范运行, 真正实现依法治国。关键词：行政职权 ；滥用 ；依法行政 ；防范措施abstract: the rule of law is the party leads the people in running the country according to law is the basic strategy of governing the country according to law, the implementation of the key, whether lawfully administration into law to achieve a decisive factor. the current social administration abuse become a universal problem, it makes the administration according to law become empty, not only the government s decree difficult to implement, affected the administration according to law to carry out, will necessarily lead to public law faith faint and the general mood of society, moral level is reduced, thereby affecting the party and governments image, ultimately restricted economic society the harmonious and orderly development. in this paper, the current administrative abuse manifestations; from administrative abuse caused directly by government order is illogical, administrative authority abuse leads to the public law consciousness, administrative abuse influence party and government s image, administrative abuse inevitably restricting economic and social development four aspects analyzes the current administrative abuse manifestations; from a practical perspective from the improvement of the system construction, perfect supervisory mechanism, strengthen the moral restriction and enhancing the administrative personnel quality levels to prevent abuse of administrative powers, so as to promote the orderly and standardized operation of administrative power, the true realization of rule by law.key words: administrative authority; abuse; administration by law; prevention measures目 录行政职权滥用的危害和防范措施一、 当前行政职权滥用的表现形式（一）行政主体超越自己权力范围的越权施政 （二）行政职能及财产权力扩张（三）关系用权与感情决策二、行政职权滥用的危害分析（一）行政职权滥用直接造成政令不通（二）行政职权滥用导致公众法律意识淡漠（三）行政职权滥用影响了党和和政府的形象（四）提高行政人员的素质三、采取有效措施防范行政职权的滥用（一）在制度上健全完善权力的运行机制（二）加强和改进对权力的监督（三）强化道德制约作用（四）提高行政人员的素质行政职权滥用的危害和防范措施行政权力是一把“双刃剑”，运用得当可以促进社会的发展，运用不当则成为侵犯人民权益的工具。法国学者孟得斯鸠曾经断言：“任何拥有权力的人，都易于滥用权力，这是万古不易的一条经验。”毛泽东同志也指出：“ 可能有这样一些共产党人经不起人们用糖衣裹着的炮弹的进攻，他们在糖弹面前要打败仗。”可见自古以来古今中外都存在权力被滥用的问题。在现实生活中，行使行政职权者直接管理着社会经济的具体事务,与人们的生活息息相关。行政机关及其工作人员能否做到依法行政,直接关系到老百姓的切身利益,也直接关系着党和政府在群众心目中的地位和形象。然而由于立法上的不完善,对于行政程序立法的缺失,以及法律机制的不健全和法律意识的落后等,都使行政职权的行使不符合当代社会经济发展的要求，加上权力自身的特点,如强制性、有价性、可交换性、扩张性等,使得行政权力往往会不自觉地偏离正常的行使轨道,再者是缺乏有效监督以及行使行政职权者自身素质问题等因素，所以行政职权滥用的现象普遍存在。一、 当前行政职权滥用的表现形式行政权力滥用是指行政权力的拥有者在权力行使过程中，超越权力界限造成他人或国家、社会的利益损害，以满足自身越权目的的行为。当前它的主要表现形式有以下几种：（一）行政主体超越自己权力范围的越权施政 1.行政主体对人民群众生产生活的粗暴干预政府违背农民意愿强迫农民发展某一产业，却又背离市场规律，常常给农民造成巨大损失，政府却不用承担任何责任。据中央电视台焦点访谈在2006年8月18日制作的“政府点菜谁买单”的节目中报道，宁夏某贫困县为建万亩蔬菜基地重点示范区，要求被划入示范区的土地就只能种甘蓝菜，除此之外的任何农作物都不能种，在实施过程中又忽略了提供技术保障，销路如何解决，如何防范市场风险等等问题，致使农民大面积种植的甘蓝菜最终却找不到销路，而只好喂猪、喂羊，甚至任由甘蓝菜烂在地里。烂在地里的蔬菜给农民造成了损失，同时也给当地政府的决策者们一个教训。诚如该节目最后总结的一样，“通过调整产业结构做强做大特色产业来发展农村经济，当地的这种思路当然是没错的，但是决策是否科学，在技术和营销等相关环节是否能够提供扎实的支持和服务等等，这些是不可回避的问题。否则，如果不顾实际，无视农民的意愿，一味地做大做强，到头来只能是适得其反。”2.政府对经济体的不适当干预很多的行业主管部门和地方政府总是不愿把企业的自主经营权真正下放给企业，或者名义上放实际不放，干预企业经营，干预企业的人财物，给企业的正常的生产经营造成不良影响，最终制约了经济的持续发展，甚至导致企业的倒闭、经济的衰退。美国著名竞争战略专家迈克尔波特和两位日本人竹内广高、小原鞠子，对于日本经济，进行了长达8年的研究，得出了一个令人惊讶的结论：曾经被认为是日本经济成功的重要原因的官僚资本主义管理模式，即政府通过一系列的政策，包括被我们推崇的产业政策，过度介入经济运行模式，恰恰是导致日本后来发生问题的根源。三位学者在他们合作的日本还有竞争力吗一书的导言中开宗明义地告诉人们：“日本的官僚资本主义可以更好解释其竞争的失败，而不是成功。对于各个产业的全面研究发现，在日本大多数具有国际竞争力的产业中，政府的参与非常少，包括轿车、录像机、机器人、照相机和视频游戏。在这些部门，竞争几乎没有政府介入，很少有补贴、卡特尔和合作研究。但是，在非竞争部门，例如化工、航空器、软件和金融服务产业，则广泛实施了产业政策，有日本政府广泛地参与介入，频繁地合作活动以及持续提供的保护，正是这样的保护，造成了这些行业的低效和缺少竞争力。” 在日本经济失败的例子中，国内竞争力所以受到了限制，根源在于政府介入过度，政府对经济的不适当干预。3.越权施政表现之三是以权代法胡锦涛总书记在首都各界纪念全国人民代表大会成立五十周年大会上发表重要讲话时明确提出，“坚决纠正以言代法、以情枉法、以权压法的问题，维护国家法制的尊严”，可见以权代法活动的泛滥及猖狂。改革开放总设计师邓小平反思历史，提出了“还是法制靠得住些”这一振聋发聩的至理名言，社会主义法制建设走上了快车道。但是从人治到法治的转变，是个漫长而又曲折的过程，需要不断地排除障碍，扫清道路。其中最大、最顽固、最具有破坏性的障碍物是崇拜权力、蔑视法律，主要表现为以言代法、以权压法。以权代法表现在刑事法律的贯彻执行方面，行政执法和司法总是要触及地方、部门和个人的利益。一些或大或小的掌权者为了维护当地或自身的利益包括所谓政绩，就要利用自己手中的权力和影响，插手民商事个案和执行个案。行政诉讼法施行之后，行政机关成了司法审查的对象，一些地方行政首脑不愿也不习惯当被告，难以接受打输官司的尴尬，因而非法干预行政个案就成为常见现象。（二）行政职能及财产权力扩张改革开放以来，中央放权一直是个大趋势，伴之而来的是地方政府或政府部门乘机扩张“势力范围”，地方政府或政府部门的职能扩张，主要有三种做法，1.截留中央下放给基层的权力 权力下放是克服官僚主义，提高行政效率的根本途径。邓小平指出，在中央高度集权体制下，“权力过分集中于个人或少数人手里，多数办事的人无权决定，少数有权的人负担过重，必然造成官僚主义，必然要犯各种错误，必然要损害各级党和政府的民主生活、集体领导、民主集中制、个人分工负责制等等”。所以，在经济改革的同时，需要进行政治改革和行政改革，不仅改革集权的政治体制，而且改变集权的结构，把集权体制下形成的、不愿放权的机构精简掉，从而为权力下放扫清障碍。但实践经验证明，权力下放在需要进一步深入的地方受到了阻碍，或者说，地方政府成了权力下放的瓶颈。在中央这个层次上，分权或权力下放是主动的自觉的，而到了地方政府，权力下放的进程往往遇到了阻力，来自中央的分权往往被地方政府所截留。表现为权力从中央向地方的转移，从政府向社会的转移和更有效地引导社会主义市场经济的建设。这个权力转移过程中的阻力造成了新集权现象，即原先的中央集权为许许多多的地方政府集权所取代，出现了无数“土皇上”、“地头蛇”，以致中央在近些年来必须花大力气解决权力下放的阻力问题。2.向基层收权基层政府事权与财权相匹配的原则，在“对上负责”的体制因素驱动下，财权层层上收，事权层层下放，压力直接下压到县乡基层，给基层政府的工作带来极大的伤害。据瞭望新闻周刊报道，“财权上收事权下放，基层政权对社会稳定控制力削弱”，在财政部网站上，2009年19月份，中央本级收入占财政总收入的53.4%，地方收入占46.6%；中央本级支出占财政总支出的21%，地方支出占79%。这意味着，中央政府拥有较多的财力只负责了较少的事务支出，地方政府用较少的财力要处理大部分的事务支出。此外，上级政府相继把有权有钱的单位都收走了，比如工商、公路、税务、公安、检验检疫、国土、检察、法院、烟草、司法、人事等部门都实行垂直管理，权力部门越来越条条化，基层政府直接管理的部门越来越少。条条的权力在加大，块块的权力在缩小；但是条条权力在加大的同时，责任却变得越来越小，块块上的权力在流失的同时，责任却越来越大。上级政府把发展经济、安全生产、社会稳定、计划生育等方面的压力都留给了基层政府，却没有给基层政权配备好足以完成上述使命的职权，造成了许多好政策执行不到位。3.通过立法、报批、习惯做法等手段新造职能财产权的扩张，实际上是部门同国家争利益、争财产控制权，并进而为本单位本部门带来额外收益和“方便”。一些部门和地方政府通过立法为自己争审批权、处罚权、发证权、收费权和其他权力，以至于出现了政府权力部门化，部门权力个人化，个人权力“罚制化”的可怕倾向。许可权往往与收费联系在一起，依法行政就成了依法限制，依法限制又是为了依法收费；结果，依法行政变成了以罚行政。在行政管理法制化的名义下把已有的和争来的处处限制、动辄收费的权力和做法用条例、法规固定下来。与此同时，部门之间财产控制权互相攀比，争基建，争小车，争福利。 （三）关系用权与感情决策通俗地说，关系用权就是在行使公共权力时针对不同的人有不同的做法，见风使舵，厚此薄彼。中国社会长期以来处于人治状态，处理问题按照“情、理、法”的逻辑顺序进行，在这一逻辑顺序的作用下，关系与感情成为衡量权力运行的重要筹码。在处罚时对关系好感情深的处之以轻，对关系不好的处之以重；在审批项目审批许可证时优先考虑关系户，对家乡的项目、“老主顾”的项目批得快批得多批得大，其它则慢批少批小批；在重大决策时倾向于有利于关系好感情深的个人或群体，忽略社会整体上的公平正义。关系用权感情决策，不仅违背了依法行政的原则，而且给社会的和谐有序发展造成障碍，甚至给国家造成巨大的损失。据媒体报道，1994年1996年期间成克杰在广西为情妇李平勾结的公司批地，给国家和人民造成了巨大损失，按现价格折算达到几个亿。二、行政职权滥用的危害分析公共权力是公民所赋予的,其设置的最终目的是为了保障社会生活秩序,共同促进公共利益的实现,但如果权力不加以限制而肆加滥用,则会给国家和社会造成重大危害。实践告诉我们，行政职权滥用是当前最大的腐败，而反腐倡廉、拒腐防变，在任何时候任何情况下都轻视不得，放松不得。执政基础最容易因腐败而削弱，执政能力最容易因腐败而降低，执政地位最容易因腐败而动摇。如果不能深刻认识行政职权滥用所带来的危害，坚持不懈地做好反腐倡廉拒腐防变工作，听任腐败现象滋长蔓延，必然导致本地区经济发展的滞后,导致社会矛盾的增加和加剧,危害社会发展进步，甚至党的执政地位就有丧失的危险，党和国家就有可能走向毁灭。（一）行政职权滥用直接造成政令不通行政职权的滥用使得党和国家的有关法律政策难以得到有效的落实，甚至会被一些不法分子用来实现其向权力、金钱或色情的转换,从而达到非法目的,造成政令不通。卸任的教育部副部长张保庆在接受中国青年报记者采访时，曾感慨地说，“中国目前最大的问题是政令不通，中南海制定的东西有时都出不了中南海。像解决困难学生助学贷款的事情，下边根本就不听嘛，连这样的政策都不执行，还说别的吗”。例如面对全国居高不下的高房价， 4月份以来国务院及有关部委出台一系列严厉的楼市调控政策，但8月份以来，部分城市商品住宅成交量出现快速上涨，带动房价反弹，国家统计局9月发布的数据显示，8月份全国70个大中城市房屋销售价格同比上涨9.3%；国家统计局最新公布的数据显示，9月份，中国70个大中城市房屋销售价格同比上涨9.1%。房价居高不下，固然有市场方面的原因，而其中起重要作用的还是地方政府的土地财政以及局部利益使然。为维护地区利益，地方政府放纵市场哄抬房价，甚至对某些开发商的违规行为不作为甚至暗中支持，从而使“国四条”“国十条”等中央政府及有关部委的调控房价的政策难以落实。“中央政策好，走到省里变少了俏，走到县里没了袄，走到乡里剩下脚，走到村里变成草”，“中央政策是太阳，照到上边天空亮，照到下边碰到墙，有墙的下边没太阳”，这些顺口溜生动、形象、深刻地反映出政令不通的问题。（二）行政职权滥用导致公众法律意识淡漠毛泽东同志曾经说过:“只要我们党的作风完全正派了,全国人民就会跟我们学”。同理,如果我们的政府滥用行政职权,不依法行政,不遵守法律,全国人民也会跟着政府不依法办事,不遵纪守法，从而导致公众法律意识的淡漠，乃至是社会风气、道德水准的降低。当前，行政职权滥用导致公众法律意识淡漠的例子比比皆是，甚至出现了“上告不如上访、上访不如上网”的论调，公众的法律意识受到严重的损害。目前我国法律在现实中的实施情况不容乐观，体现在执法和司法上，重政策轻法律、重人治轻法治的现象一直难以改变。一方面，行政部门依然不能严格依法行政，暴力执法，不文明执法的问题严重，吃拿卡要现象不能杜绝，大大损害了公民对法律的信心；另一方面，司法是公民寻求救济的最后一道屏障，现实中存在的司法不公、司法腐败等现象，影响了人们对司法的信心，一个人通过教育所获取的法律意识可能会因为一次不公正的司法活动而消失殆尽。法律的权威与执法部门、司法部门的公信力有着莫大的关系，执法人员和司法人员作为法律与民众的桥梁，其执法的方式与态度直接影响到法律在民众中的权威与形象，也影响到公民对法律适用的正确判断。对执法、司法部门及其公职人员的评价不高，缺乏应有的信任，使他们对法律丧失了信心。（三）行政职权滥用影响了党和和政府的形象在当前党和政府大力推进依法行政,建设社会主义法制国家这一大方略下,政府滥用行政职权无疑会造成党和政府在群众心目中威信的丧失。上海市原市委书记陈良宇因涉及上海市劳动和社会保障局违规使用社保资金、为一些不法企业主谋取利益、袒护有严重违纪违法问题的身边工作人员、利用职务上的便利为亲属谋取不正当利益等严重违纪问题被免职，作为一名政治局委员、上海市委书记的陈良宇，滥用行政职权谋求私利，令全国上下一片震惊。广西“局长日记”中的主角是领导干部滥用行政职权贪腐腐化的一个缩影，等待他的将是司法部门依照法定程序做出的最终认定，然而它却超出了个人行为已然成为政府过失，民间对政府的行为产生抵触，党和政府的公信力受到削弱。正是部分官员不顾党纪国法的行径，致使人民群众对政府整体形象评价低劣。“官本位”的人治思想非但使一部分官员丧失了党性，更严重的是阻碍了法治政府的建设步伐，使老百姓对政府的不信任情绪加深，政府公信力进一步受挫。(四）行政职权滥用必然制约经济社会发展经济基层决定上层建筑，上层建筑反作用于经济基层。作为政治活动的行政职权被滥用，必然对经济社会和谐有序发展产生反作用，制约经济社会的发展。违背市场规律强暴干预群众、生产经营单位的经济活动，它不仅不能促进经济发展，只会对经济社会的发展产生负作用。据中华工商时报2010年08月16日报道，当前我国的两个著名“空城”令人震惊。一个是鄂尔多斯市的康巴什新区，规划100万人居住，现在只有2.8万人；另一个是天津宝坻区的京津新城，号称中国内地最早的由开发商打造的新城、亚洲最大的别墅区，规划50万人口，如今建成的别墅基本空置。其中重要原因之一是征地成本低，政府向农民征地补偿标准过低，而出让时却是向开发商高价卖地，地方政府从中获利甚丰，所以不管城市规划是否合理、配套是否齐全、市民是否愿意居住，地方政府通过建设新区建设获取政绩。这种不符合经济规律和社会发展规律的行为，自然得不到市场的支持，也无法得到人民的认可，结果产生了令人震惊的“空城”。三、采取有效措施防范行政职权的滥用行政职权滥用给社会经济的高效发展造成了严重的危害，防范行政职权滥用成为当前突出问题。一个社会是一个整体，由于一切领域和一切因素的相互联系而使社会整体具有总体性。目前，行政权力滥用现象涉及到社会的方方面面，因此，对行政权力滥用的制约，只有调动全社会的力量，采取各种有效措施相互结合，相互配合、共同作用，才能更有效地制约行政权力滥用，从而促进行政权力的有序规范运行。（一）在制度上健全完善权力的运行机制加强对权力的制约和监督,建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制,从决策和执行等环节加强对权力的监督,才能保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益。坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针、建立健全与社会主义市场体制相适应的教育、制度、监督并重惩治和预防体系，是以胡锦涛同志为总书记的党中央在总结经验、科学判断形势基础上作出的重大战略决策，是预防行政职权滥用向纵深发展的必然要求，是在发展社会主义市场经济条件下更好防治腐败的必由之路。建立健全适合我国国情的行政权力运行机制，是我国在建立社会主义市场经济体制和依法治国，依法行政过程中的一项重在而又紧迫的任务。要最大限度地遏制和防止行政权力滥用与腐败，就必须全面彻底地实行社会主义市场经济，建立有限权力政府，就必须毫不动摇地推进人治政府和责任政府，就必须坚持依法治国、建立社会主义法治国家。（二）加强和改进对权力的监督没有监督的权力是绝对权力，绝对权力必定导致绝对腐败，这是客观规律，不以人的意志为转移。十六届四中全会决定强调：加强权力运行的制约监督，保证人民的权力用来为人民谋利益。一方面健全内部监督机制，另一方面加大外部监督制约力度，自觉接受有关部门、新闻媒体及人民群众的监督。温家宝总理在2010年8月27日全国依法行政工作会议上强调，“在和平建设时期，执政党最大危险是腐败，而孽生腐败的根本原因是权力得不到有效监督和制约。这个问题解决不好，政权的性质就会改变，就会人亡政息”。开展开门评议活动，通过设置举报电话、意见箱、发放征求意见卡、开展问卷调查等方式，广泛听取人民群众的意见。要抓住执法犯法、徇私枉法等严重侵害群众利益，损害部门形象的典型案件，严肃处理，起到惩处一个人，教育一大片的警示作用，要切实加强党员干部，政府官员思想道德和法律知识教育。牢固树立依法行使，执政为民的思想和管理就是服务、权力就是责任的理念，建立有权必有责，用权受监督，侵权要赔偿的机制。把维护人民群众的根本利益作为依法行政的根本大法出发点和落脚点，真正做到权为民所用，情为民所系，责为民所负，利为民所谋。要自觉接受人民群众的监督，拓宽和健全监督渠道，把权力运行置于有效的制约和监督之下。（三）强化道德制约作用中国是文明古国、道德之邦，经年累月积淀而成的传统道德，具有强大的生命力和感召力，在许多领域，道德的作用甚至超过了法律、法规，道德具有强大的力量，充分发挥道德的制约作用是防范行政职权滥用的有效措施。道德与法律虽然有区别，但又是相互作用、相互补充的。法律与规则的执行依赖于良好的道德氛围和道德环境，依赖于宏观社会环境的道德程度。在历史上，不论哪一个统治阶级，都把他们的道德与法律作为维护自己阶级利益的两种有效手段。一方面，要用阶级道德辩护他们的法律，另一方面又利用自己的法律推行本阶级的道德规范。道德与法律关系十分明显，在现实生活中，行政人员所具有的道德信念与法律后果是密切相关的。没有浓厚的行政道德氛围，单靠法律制裁是不能维护行政机关的风气纯正，高效运转的。实践经验证明，道德准则的有效性首先取决于道德环境的形成，这种道德环境的形成有赖于政治承诺和领导层的支持，并得到公众的广泛认可，准则的要求必须为行政人员所接受，并依赖于他们的职业道德信念和道德自主性。而法律不仅是行政人员进行道德教育的有力保证因素，而且有一些内容又直接表