（财政学专业论文）公共财政参与广播影视公共服务体系发展研究.pdf

内容摘要 当前，我国正在大力推进广播影视公共服务体系的构建，广播影视公共服务 体系建设是国家公共文化服务事业的重要组成部分，是“十一五 期间建设公共 文化体系的重要内容，如何进一步健全广播影视公共服务体系，使广播影视更好 地发挥公共服务职能，已成为了国内外理论界讨论的焦点。 广播影视公共服务作为公共服务和准公共产品，是政府的职能范畴，公共财 政应该给予充分支持，而我国目前公共财政支持广播影视公共服务建设还十分有 限，特别是在中西部、农村广播影视基础设施建设和公共广播影视方面，与人民 日益增长的广播影视需求还有较大差距。因此，分析公共财政参与广播影视公共 服务体系的建设和发展，对于我国各级政府在广播影视公共服务体系建设中的财 政职能界定与财政政策制订，从而深化健全和发展广播影视公共服务体系、建设 公共广播影视，具有重大的理论与现实意义。 本文以论述公共财政与广播影视公共服务体系关系的理论依据为开篇，分析 了我国公共财政参与广播影视公共服务体系建设和发展的现状与存在问题的现 实情况。借鉴了国外公共财政支持基础设施建设和公共广播电视发展的经验做 法，运用公共财政与广播影视公共服务体系的关联性理论，提出了公共财政参与 广播影视公共服务体系发展的政策建议，为实现我国广播影视公共服务体系的健 康发展做出一些有益的探索。 关键词：公共财政；公共服务；广播影视 a b s t r a c t a tp r e s e n t ，t h ep u b l i cs e r v i c es y s t e mo fr a d i oa n df i l mi nc h i n ai s v i g o r o u s l y b e i n gc o n s t r u c t e d t h ep u b l i cs e r v i c es y s t e mo fr a d i oa n df i l mi sa ni m p o r t a n t c o m p o n e n tp a r to ft h es e r v i c e sc a u s e si nc h i n a ，a n di sa ni m p o r t a n tp a r to fb u i l d i n g t h ep u b l i cc u l t u r a ls y s t e md u r i n gt h e1lt hf i v e y e a rp l a n h o wt op r o m o t et h er a d i o a n df i l mi n d u s t r yt op l a ym o r ef u n c t i o ni nt h ef i e l d so fp u b l i cs e r v i c eh a sb e c o m ea f o c u sf o rt h es c h o l a r sa th o m ea n da b r o a d p u b l i cs e r v i c eo fr a d i oa n df i l mi n d u s t r y ，a saq u a s i p u b l i cs e r v i c e sa n dp u b l i c g o o d s ，t h es c o p eo ft h ef u n c t i o n so fg o v e r n m e n t ，s h o u l db eg i v e nt h ef u l ls u p p o a h o w e v e r ，c h i n a ss u p p o r t st ot h eb u i l d i n go fr a d i oa n df i l mi n d u s t r yf r o mp u b l i c f i n a n c ea r el i m i t e d ，e s p e c i a l l yi nt h ea s p e c t so fr a d i oa n df i l mi n f r a s t r u c t u r ea n d r u r a lp u b l i cb r o a d c a s t i n g ，f i l ma n dt e l e v i s i o ni nt h ec e n t r a la n dw e s t e r nr e g i o n s ，a w i d eg a pb e t w e e np e o p l e s i n c r e a s i n gd e m a n df o rr a d i o ，f i l ma n dt e l e v i s i o n c o n s e q u e n t l y ，a n a l y z i n gt h ec o n s t r u c t i n go ft h er a d i oa n df i l mp u b l i cs e r v i c es y s t e m ， f r o mt h ep e r s p e c t i v eo f p u b l i cf i n a n c e ，i sg o o df o rg o v e m m e n tt od e f i n et h ef i n a n c i a l f u n c t i o na n df o r m u l a t et h ef i n a n c i a lp o l i c yd u r i n gt h ed e v e l o p m e n to fr a d i oa n df i l m p u b l i cs e r v i c es y s t e m ，a l s og o o df o rg o v e r n m e n tt od e e p e na n ds o u n dt h er a d i oa n d f i l mp u b l i cs e r v i c es y s t e m ，a n dg o o df o rg o v e r n m e n tt op r o m o t et h em e c h a n i s m r e f o r i l lo ft h er a d i oa n df i l mm e d i a t h u s ，t h ea n a l y s i sf i l l sw i t ht h e o r e t i c a la n d p r a c t i c a ls i g n i f i c a n c e t h ep a p e r ， f i r s t l yd i s c u s s i n gt h er e l a t i o nb e t w e e np u b l i cf i n a n c ea n dp u b l i c s e r v i c es y s t e mo fr a d i oa n df i l mi n d u s t r y ，a n a l y z e st h es t a t u sq u oa n dp r o b l e m so f c o n s t r u c t i o na n dd e v e l o p m e n to fr a d i oa n df i l mp u b l i cs e r v e sa t t a c h e dt op u b l i c f i n a n c e a n dt h i sp a p e r ，r e f e r r i n gt o f o r e i g ne x p e r i e n c e s ，t a k i n gt h e a s s o c i a t e d t h e o r i e so fp u b l i cf i n a n c ea n dp u b l i cs e r v i c e ss y s t e m ，p u tf o r w a r dt h ep o l i c ya d v i c e s o nd e v e l o p m e n to fp u b l i cs e r v i c e ss y s t e ma t t a c h e dt o p u b l i cf i n a n c e ，m a k e ss o m e h e l p f u le x p l o r e sf o rh e a l t h f u ld e v e l o p m e n to fp u b l i cs e r v i c e ss y s t e mo fr a d i oa n d f i l i l li n d u s t r y k e y w o r d s ：p u b l i cf i n a n c e ；p u b l i cs e r v i c e s ；r a d i oa n df i l mm e d i a 厦门大学学位论文原创性声明 本人呈交的学位论文是本人在导师指导下，独立完成的研究成 果。本人在论文写作中参考其他个人或集体已经发表的研究成果，均 在文中以适当方式明确标明，并符合法律规范和厦门大学研究生学 术活动规范( 试行) 。 另外，该学位论文为() 课题( 组) 的研究成果，获得() 课题( 组) 经费或实验室的 资助，在() 实验室完成。( 请在以上括号内填写 课题或课题组负责人或实验室名称，未有此项声明内容的，可以不作 特别声明。) 声明人( 签名) ： 年月 日 厦门大学学位论文著作权使用声明 本人同意厦门大学根据中华人民共和国学位条例暂行实施办 法等规定保留和使用此学位论文，并向主管部门或其指定机构送交 学位论文( 包括纸质版和电子版) ，允许学位论文进入厦门大学图书 馆及其数据库被查阅、借阅。本人同意厦门大学将学位论文加入全国 博士、硕士学位论文共建单位数据库进行检索，将学位论文的标题和 摘要汇编出版，采用影印、缩印或者其它方式合理复制学位论文。 本学位论文属于： () 1 经厦门大学保密委员会审查核定的保密学位论文， 于年月日解密，解密后适用上述授权。 ( ) 2 不保密，适用上述授权。 ( 请在以上相应括号内打“”或填上相应内容。保密学位论文 应是已经厦门大学保密委员会审定过的学位论文，未经厦门大学保密 委员会审定的学位论文均为公开学位论文。此声明栏不填写的，默认 为公开学位论文，均适用上述授权。) 声明人( 签名) ： 年月日 第一章导论 第一章导论 第一节选题背景和意义 一、选题背景 目前，我国经济社会发展正处于人均国内生产总值从1 0 0 0 美元到3 0 0 0 美元 过渡的关键时期，从发达国家的发展经验来看，这既是黄金发展之时，也是矛盾 凸显之际。同样，我国政治、经济和文化体制正在经历着深度变革与创新之时， 社会发展很不平衡，资源配置不够合理，国民的价值观念和生活方式也日趋多元 化和多样化。因此，如何促使政治经济社会的协调发展、构建和谐稳定的良好社 会，成为我国现阶段的首要问题和亟须解决的问题。本论文的选题背景主要从以 下几个方面来考虑。 1 、广播影视公共服务体系是公共文化服务体系的一项重要内容。党的十七 大报告突出强调了加强文化建设、提高国家文化软实力的重要性，这就要求我们 在时代的高起点上推动文化内容形式、体制机制、传播手段创新，解放和发展文 化生产力，兴起社会主义文化建设新高潮，推动社会主义文化大发展大繁荣。广 播影视是推动社会主义文化建设的重要途径和手段，国家对文化建设的重视，很 重要的方面就是表现在对广播影视的支持和建设上。在这样的时代大背景下，广 播影视公共服务体系建设和健全面临着难得的发展机遇。因此，加快对这一问题 的研究显得尤为重要。 2 、从2 0 0 3 年我国推行文化体制改革以来，倡导广播影视等文化业沿着公益 性事业和经营性产业分类发展的方向去改革和创新，广播影视公共服务体系建设 不断得到重视和加强。近些年来，我国广播影视公共服务建设重在加强农村和边 远地区的基础设施建设与维护以及提高服务质量和水平上，特别是从2 0 0 6 年开 始，村村通广播电视、农村电影放映和“西新工程”成为广播影视业的重头戏， 广播影视公共服务体系有了长足的发展。但是，目前我国公共财政投入到广播影 视公共服务体系建设十分有限，广播影视公共服务体系的基础设施和公共节目内 容的建设，离人民日益增长的文化需求还有较大差距。如何促进广播影视服务体 系的进一步发展以满足人民的文化需求，是本课题研究的主要背景。 1 第一章导论 3 、我国广播影视发展极不平衡，城市和农村、东部和西部之问还存在着发 展不协调的问题，特别是农村广播影视还存在薄弱环节。我国1 3 亿人1 ：3 ，有8 亿在农村，全国有3 6 亿户家庭，有三分之二在农村。广大农村地区还存在看不 好电视、听不好广播的问题。7 0 以上的农村人口只能通过无线方式接收广播电 视，节目套数有限，信号质量不稳定，一些边远贫困地区还看不到电视电影、听 不到广播。农村广播影视的发展，还远不能满足农民群众的精神文化生活需要， 我国广播影视的整体布局和内部结构还不能适应科学发展观的要求，广播影视公 共服务体系亟待完善。 4 、我国目前的广播影视服务体系还不能完全满足人民群众千差万别、千变 万化的精神文化需求。随着我国经济社会的发展，人民群众对精神文化和信息资 讯的需求更加多样化、专业化和个性化，选择渠道越来越多，消费水平越来越高。 而我国的广播电视网还大多处于模拟技术状态，服务方式单一、服务水平较低的 状况还没有根本改变，模拟的广播电视不能开展移动业务、交互业务，存在服务 空白，不能满足人民群众日益增长的精神文化需求。与此同时，互联网媒体、手 机媒体、i p 电视等发展迅猛，广播电视的传统用户正在流失，广播电视面临着 前所未有的竞争生存压力。如何在激烈的竞争中提升广播影视的核心竞争力，是 当前研究的热点问题之一。 5 、广播影视公共服务体系的发展离不开公共财政的参与，财政收入的多少， 很大程度影响了财政支持广播影视公共服务力度的大小，还有公共财政再分配过 程中，纵向均等化和横向均等化力度不够，使得广播影视公共服务在城市和农村、 东部和中西部之间存在着较为严重的不均，城市、东部较农村和中西部发达。因 此，研究公共财政对广播影视公共服务体系发展的影响，对促进我国广播影视公 共服务体系在城市和农村、东部和中西部之间的协调发展具有重大的意义。 二、选题意义 我国广播影视公共服务体系担负着宣传政府重大理论、方针、政策的职责， 是政府和人民的宣传工具。改革开放以后，政府逐渐对媒体开放广告，对媒体实 行了“自收自支”的财政制度，财政投入逐渐减少。因此，历史形成了我国广电 事业“国营+ 商业”的双重性质。这种双重属性的弊端在于，媒体更多地考虑了 意识形态需要和商业需要，而忽视公共文化的需求。各级广电部门对意识形态和 2 第一章导论 商业利润抓得比较“硬 ，对公共文化服务抓得比较“软”。结果便是公共文化 服务“缺位”严重，广播影视公共服务投入不足，公共文化产品和服务供给不足， 精品节目稀缺，农村地区节目套数很少且质量不稳定，远远不能满足人民群众的 迫切需求。因此，研究公共财政对广播影视公共服务体系发展的影响，对促进我 国广播影视公共服务体系发展具有重大的意义。 按照不同的政策和财政支持，目前，我国广播影视的服务方式大致可分为三 类：一是义务性的基本服务。这类服务具有非排他性、非竞争性，同时带有一定 强制性，由政府财政主导投入，保证任何公民都可以平等免费享受到这类服务。 二是公益性的有偿服务。这类服务带有公益性，但是用户需要缴纳一定费用才能 够享用，由政府给予政策扶持。三是多样化、个性化的市场服务。这类服务由产 业主体自主经营、市场运作，政府财政不能投入和干预，政府只负责制定规则和 管理办法，依法监督管理。如何在公共财政的框架下，正确处理好广播电视这三 种服务的共有和私有界定，从而对那些属于公共服务体系的内容进行财政支持； 如何通过对广播影视公共服务体系建设的财政支持，使其在城乡之间，东部与中 西部地区之间协调发展，以及如何提高公共财政支持公共广播影视服务体系的效 率等均已成为当今政府部门和学术界深切关注的问题。 本论文基于我国广播影视公共服务体系的发展现状、存在问题，以及公共财 政参与广播影视建设的情况和存在问题，同时借鉴国外公共财政支持公共广播电 视和基础设施的一些成功做法，通过研究提出了公共财政参与广播影视公共服务 体系发展的政策建议，为政府制订公共文化服务体系的财政政策提供一些思路， 从而为完善广播影视公共服务体系的构建、建立真正意义上的公共广播电视提供 一些新的思路和措施，这些都具有一定的现实意义。 第二节文献综述 论文在写作过程中，参阅了国内外大量资料文献，以了解国内外学者对相 关论题的研究现状，这对本文研究思路的形成有重要帮助。 在参阅文献过程中，发现国内外学者对公共财政与广播影视公共服务体系 关系进行专门的分析研究几乎没有，主要是对如何构建、发展广播影视公共服 务体系进行研究。如国内学者李国瑞2 0 0 7 年在发挥制作与传播优势铸造广电 3 第一章导论 公共服务体系一文中论述了公共文化服务事业和广播影视公共服务的概念以 及目标要求、主要内容和实现方式等，指出“公共文化服务事业是指与经营性 文化产业相对应，主要着眼于社会效益，以非营利性为目的，为全社会提供非 竞争性、非排他性的公共文化产品和服务的文化领域 ，“广播影视公共服务， 就是要面向全社会提供广播影视公共产品和服务”，又论述了我国广播影视公 共服务体系存在的主要问题，指出各级广电对意识形态和商业利润抓得比较 “硬”，对公共文化服务抓得比较“软 ，结果便是公共文化服务“缺位 严 重，广播影视公共服务投入不足。 同年，另一学者曾岩在让全体人民普遍享有基本的广播电视公共服务 一文中论述了广播电视公共服务体系的基本属性，从而指出“在经济发展的同 时，让群众听到听好广播、看到看好电视，是社会主义制度优越性的具体体现， 是改革发展成果惠及全体群众的重要方面，是社会主义和谐社会建设的必然要 求，也是党和政府义不容辞的重要职责”。 国内对这一问题的相关研究还有很多学者，如胡正荣的 2 0 0 6 年我国广播 影视公共服务体系的开启与建构一文中从公共利益及其实现方式分析入手， 借鉴了英国b b c 如何实现公共服务职能，分析了建构我国广播影视公共服务体 系的必要性。杨明品在当前农村广播影视公共服务建设的基本特征和主要任 务一文中，在分析推进农村广播影视公共服务制度创新时，提出了建立多元 统筹的财源体制，指出：“不管是基础设施建设，还是频率频道建设和节目制 作，都离不开财源支撑。因此，创新财源体制是农村广播影视公共服务制度创 新的基础 。郑百灵等人在关于我国文化产业发展的若干思考一文中，则 从我国文化产业的现存问题出发讨论相应的财政支持手段，指出财政投资力度 不大，“公共文化基础设施建设落后 ，“建构文化大国、大省、大市的硬件 跟不上”等问题，从而提出政府在对文化产业与文化事业的管理手段尤其财政 支持手段上要有所区分，对于公益性文化经营单位要加大财政支持力度，对于 竞争性文化单位要更多运用市场机制。该文还对文化经营主体创新方面的财政 手段运用进行了一定探讨，主要强调事业性文化企业的转型问题，指出对体制 外文化产业的经营管理要摆脱目前事业经费统包制的财政“大锅饭”格局，实 4 第一章导论 现政府从“办”向“管 文化转变，积极推进经营性文化事业单位的企业化改 造，建立多元化的投资融资体制。 其他国内相关文献，如朱虹的关于广播影视体制改革的探索、胡存年、 李金标、张健等人的广播电视体制改革机制创新应配套进行、蔡文忠的我 国广播电视公共服务体系的现状分析、邓芳芳的( ( b b c 的改革对中国广播电视 业的可借鉴性研究、薛洁的论公共广播电视体制的优势日本n h k 经营 模式分析、新华网上的从b b c 看西方公共广播电视体制的变迁和国家广 电总局的张海涛在2 0 0 6 c c b n 上的讲话、张海涛在2 0 0 7 c c b n 上的讲话 等著作和文章等，国外的文献如大卫n 海曼著的公共财政：现代理论在政 策中的应用和约瑟夫派恩与詹姆斯吉尔摩合著的体验经济等，都对 这一领域的相关问题进行了一定程度的探讨，也对本文研究思路的形成有着重 要影响。 关于公共财政理论方面，也查阅了国内外许多相关著作和文章，如国内学 者张馨的公共财政论纲、 财政公共化改革一理论创新制度变革理念更 新和公共财政：寻求政府经济权力的合理边界、张愚山的公共财政学 谢秋朝、侯菁菁的公共财政学，以及国外学者大卫n 海曼的公共财政： 现代理论在政策中的应用、亚当斯密的国富论等，对本文有关公共财 政参与广播影视公共服务体系发展的理论探索有着重要作用。 总体上看，目前国内学术界对公共财政参与广播影视公共服务体系发展的 相关讨论还较少，主要是对如何构建广播影视公共服务体系、公共广播影视、 广播影视媒介改革、广播影视业、广播影视产业发展等进行研究，个别也提出 了相应的财政政策，但主要是从当前现实直接出发进行分析，未能从公共财政 理论层面对问题的根源进行追究，其结论和相关政策建议缺乏系统理论的支撑。 本文试图在国内学者的研究基础上，融汇思路，借鉴方法，扬长避短，同时 吸取国外一些国家在财政支持公共广播影视的经验和做法，希望从理论和实际两 个层面比较全而系统地分析我国广播影视公共服务体系与公共财政手段运用的 相关关系，结合我国公共财政参与广播影视公共服务体系发展的现状和具体特 点，得出公共财政支持广播影视公共服务比较合理且可行的政策建议。 5 - 第一章导论 在分析方法的选用上，主要采用规范分析与实证分析相结合的研究方法，对 研究对象进行了从抽象到具体、从理论到经验的分析，归纳出主要结论，并在第 五章提出了相应的对策建议。部分论述运用了比较分析法，希望通过对我国与发 达国家公共广播影视发展的横向比较以及其它各国对公共广播影视的财政手段 运用的比较，得出相关重要结论。 第三节论文结构与创新点 一、论文结构 第一章是导论。本章包括论文的选题背景和意义，文献综述、论文结构以及 创新点和今后研究方向。 第二章是公共财政参与广播影视公共服务体系的理论分析。首先从公共广播 影视的产品特征和性质对其公共服务性进行了分析，其次对公共财政参与广播 影视公共服务体系发展进行了理论联系和分析。 第三章是我国公共财政参与广播影视公共服务体系发展的现状分析。首先对 我国广播影视公共服务体系发展的现状和主要问题进行分析，接着对我国公共财 政参与广播影视公共服务体系发展的现状以及存在的问题进行了分析。 第四章是国外公共财政参与公共广播影视发展分析。以英国、美国、日本等 为例，介绍了国外公共财政参与公共广播影视的经验做法，然后分析了国外 公共财政参与广播影视发展的特点以及对我国的借鉴意义。 第五章是公共财政参与广播影视公共服务体系发展的政策建议。从我国公共 财政分别参与广播影视公共服务体系的基础设施和广播电视媒介发展提出了相 应的政策建议。 二、创新点 l 、本文研究试图突破广播影视领域，从公共财政理论新的视角探讨公共财 政参与广播影视公共服务体系发展问题。 2 、试图从公共财政参与方面的理论，对我国广播影视公共服务体系现状寻 找存在问题的根源，以往的研究极少从这个视角进行分析。 6 - 第一章导论 3 、顺应我国公共财政制度的构建，有针对性地提出了公共财政参与广播影 视公共服务体系发展的政策建议。 三、今后研究方向 广播影视公共服务体系是一项系统工程，内容丰富，涉及政治、经济、社会 和文化等方方面而，本文只是从公共财政参与的角度进行了分析。广播影视公共 服务的建设和发展有赖于其他多种制度、措施的配套，才能不断完善整个公共服 务体系，公共服务水平和质量才能不断提高，这将是个长期的、渐进的过程，还 有许多问题需要进一步的研究和探索。此外，建立公共财政体制，势必涉及财政 体制的改革。财政体制改革如何与公共广播影视公共服务配套，这些问题也都有 ： 待于进一步研究。 7 - 第二章公共财政参与广播影视公共服务体系发展的理论分析 第二章公共财政参与广播影视公共服务体系发展的理论分析 广播影视公共服务体系是政府为了满足广大人民群众的文化需求而提出的， 是政府提供的一种广播影视文化公共服务，公共财政必须为政府的公共服务提供 支持。公共财政参与广播影视公共服务体系发展是公共财政的职能范围和广播影 视的准公共产品属性所决定的。 第一节公共广播影视的公共性分析 随着社会主义市场经济体制的建立，政府的主要职能逐步转变为经济调节、 。? 市场监督、社会管理和公共服务。公共服务是现代政府的一项重要职能，提供公 共服务是政府的基本职责，也是政府本身必须履行的义务。政府负有为广大人民 群众提供文化需求的职责，保障人民群众的文化权益。广播影视公共服务体系作 为公共文化的一项重要内容，是为满足人民基本文化权益和全面发展而提供的服 务，是一种公共服务，政府公共财政必须参与和支持。 一、公共广播影视的产品特征分析 公共广播影视是为满足人民基本文化权益和全面发展而提供的一种公共服 务。从这方面来看，无论是国内还是国外，公共广播影视都具有大致相同的特征： 一，普及性，即具有覆盖服务区域全体人口的地理特点。公共广播电视不像 商业广播电视，更多地考虑覆盖的成本和获取的利润，它的目标应是为全体人民 提供节目，是人人可以免费享有的服务。二，广泛性，即具有满足多数人需求的 普遍兴趣特点。享受公共广播电视不是一种特权，而是一种公共福利。因此，它 不是高级的、昂贵的服务，而是一种基本的、普遍的服务，是大众的而不是分众 的。三，关注弱势群体。弱势群体是在社会中的少数派或传统上居于下风的群体， 如少数民族、妇女、农民工等。公共广播电视为这些容易被忽视的声音提供说话 的机会，体现了现代社会的公平意识，以有助于民主和平等目标的实现。四，凝 聚国家和民族。这一特点是指公共广播电视应该加强人际和群体的沟通与交流， 克服现代社会日益增加的疏离感，从而有效地建立社群的整体感。五，着眼于节 - 8 第二章公共财政参与广播影视公，服务体系发展的理论分析 目质量的竞争。评价公共广播电视成功与否的标准，主要是节目质量的“好”、 “坏”，而非观众人数的竞争；是一种质的竞争，而非量的竞争。六，鼓励创造。 即对节目创作鼓励创造，而非限制创造，以促进文化的繁荣。七，统筹兼顾。 市场经济的发展带来多元化的利益主体，公共广播电视既要为不同的利益主体服 务，同时又要注意保持一定距离，统筹兼顾，避免造成社会失衡，以维护民主、 公平、公正、廉洁等。 以上这些特征是公共广播影视本质区别于商业性广播影视的所在。 二、公共广播影视的产品性质分析 公共广播影视是一种具有外溢性的准公共产品。外溢性( e x t e r n a l i t i e s ) ： 又称外在性、外部性，是指某一个人或企业的行为影响了其他人或企业，但又没 有负担应有的责任或没有获得应有的报酬。在外溢性存在的情况下，资源或要素 通过市场来配置就可能是低效或无效的，即所谓“市场失灵”。 科斯( c o a s e ，1 9 6 0 ) 认为只要存在外溢性，相关各方就会自行订立协议使外 部效益或外部成本内在化。但是，由于以下三个原因，私人往往无法有效解决外 溢性问题：( 1 ) 外溢性也是一种公共产品；( 2 ) 交易成本的存在；( 3 ) 产权 不明确。由于政府具有强制性的权力，其作为媒介来解决外溢性的好处在于能节 省交易成本，这一功能是其他社会组织所不具备的。政府可以制订法律界定产权， 以减弱负外溢性的影响；可以通过罚款、征税、管制等方式限制或禁止负外溢性 产品的提供；也可以通过补贴等方式鼓励正外溢性产品的提供。回 公共广播影视与商业性广播影视本质区别，在于商业性广播影视服务是在将 受众作为消费者而非公民对待的传播关系中来运作的，在利润目标的驱使下，它 会产生一种“收视收听率 的强烈追求冲动，它不能或者不愿提供“收视收听 率”可能不高但对发展先进文化有积极意义的内容。许多学术性研究揭露商业性 广播影视的弊端：越来越失去少数族群的声音；节目的文化水准急剧下降；被娱 乐麻醉的人民日益分裂为对政治事务漠不关心的分散“消费者”，而不是民主社 会的积极公民；众多电视节目相互模仿出现“同质化”，一些商业媒体因极度担 马克莱伯伊世界公共服务广播的形势：俯瞰与分析新闻n 4 # n n 究 j ，1 9 9 7 2 圆斯蒂格里兹政府经济学 m 北京：春秋出版社，1 9 9 8 9 - 第二章公共财政参与广播影视公共服务体系发展的理论分析 心市场失败而十分缺乏创新勇气。可以说，在广播影视领域市场同样不是万能 的，同样也会出现市场失灵带来的负效应。 面对市场失灵，需要一种制度性的安排来防范广播影视领域发展可能带来的 市场失灵，从这样的制度层而上讲，公共广播影视是弥补市场失灵的服务。它以 促进先进文化的发展为自己坚定的宗旨；它在将受众作为公民而非消费者对待的 传播关系中来运作；它以节目质量的“好”、“坏“，而非观众人数的“多”、 “少”为成功与否的标准；它的竞争是一种质的竞争，而非量的竞争。 广播影视公共服务体系建设是国家公共文化服务事业的重要组成部分，在诸 多方面都发挥着不可替代的作用，如传承、创新和发展民族文化，传播信息、引 导舆论，落实公民文化权利，提高全民族的思想道德和科学文化素质，发展和繁 荣社会主义先进文化，构建社会主义和谐社会，以及促进国际文化交流等。广播 。? 影视公共产品所承载引导舆论、信息发布和建设公共文化的喉舌作用等使其具有 正外溢性，这决定其市场总供给必然小于社会总需求。因此，若将广播影视公共 产品完全交由市场运作，供需的平衡状态将得不到保证。为了使整个社会的广播 影视公共产品供给与社会需求基本一致，政府对于存在正外溢性的广播影视公共 产品领域有必要进行干预，以弥补市场的失灵。政府应当利用公共财政支出，使 广播影视公共产品的社会总供需达到基本平衡。 此外，广播影视公共产品中的广播影视节目在意识形态的取向上具有巨大 而深远的影响力，长期而言可能对社会潜伏着较其它文化事业更深远的影响。 鉴于广播影视节目对社会意识取向的长期影响力，政府仍然必须采取一定手段 进行干预，特别是财政手段的运用。 第二节公共财政参与公共广播影视发展的理论依据 公共财政是国家或政府为市场提供公共服务的分配活动或经济活动，公共财 政参与支持广播影视公共服务体系发展，主要是指政府为支持广播影视公共服务 体系建设和发展而进行的经费、人力、政策和各种资源的社会配置。公共财政的 “公共性”是公共财政区别于其他财政类型的基本特性。公共财政参与广播影视 郭镇之公共广播电视：变与不变之间e j 新闻大学2 0 0 6 3 - 1 0 第j ：章公共财政参与广播影视公j , l l f l 务体系发展的理论分析 发展的理论基础是由公共财政本身的特性和职能属性以及和公共广播影视的一 致性所决定的。 一、公共财政与公共广播影视的一致性 公共财政是政府在市场条件下的一种“公共活动”，它与公共广播影视的“公 共活动 作用有相一致的方面。 1 、公共财政是市场经济的产物。在计划经济时期，国家包揽下了社会经济 发展所需的各种财力，并通过财力的安排调配完成对社会经济生活各个方面的调 控。只有当我国逐渐向市场经济转轨时期，市场对资源的调配作用才开始发挥， 而市场失灵问题也随之不可避免，在这种情况下，公共财政的建设日益受到重视。 ： 因为市场机制失灵的领域，也就是公共部门发挥作用的领域。 ：对广播影视公共服务来说，公共财政的活动范围包括：一是提供准公共产品， 。 比如广播影视公共服务的基础设施、公共影视节目等都需要政府通过财政手段来 提供；二是矫正外溢效应，排除广播影视公共服务中私人边际成本和社会边际成 本以及私人边际效益和社会边际效益之间的非一致性问题，弥补市场失灵，提供 “收视收听率”可能不高但对发展先进文化有积极意义等方面的内容；三是维持 有效竞争，保证公共广播电视在竞争性市场中资源配置方而的效率；四是调节收 入分配，解决市场条件下东部和中西部、城市与农村的广播影视公共服务差距问 题。 2 、公共财政不以盈利为目的，是非盈利性质的财政体系。 随着中国社会经济的全面发展，许多长期被掩盖的政府公共服务职能问题逐 渐呈现在人们面前。随着中央财政收入的大幅度提高，提高中央对地方的转移支 付能力有了财力可能。中央政府转移性支出是世界各国普遍采用的平衡地方财政 与国家重点支持相关领域发展的重要手段，是不以盈利为目的，以促进地方发展 的平衡为目标的财政支出体系。因此，如何优化政府资源配置、强化公共服务平 等供给职能，是公共财政的最终目标。 公共广播影视是弥补市场失灵的服务，具有非盈利性的，其正外溢性主要体 现为：公共广播影视能够为公众提供一个区别于政府和市场的“公共领域”。在 日益多元化的社会中，到目前为止，只有公共广播影视既注重社会的同一性也注 重社会的差异性，公共广播影视也能够为公众舆论和个人见解提供一个公开讨论 11 第二章公共财政参与广播影视公共服务体系发展的理论分析 的平台，一个民主交流的公共场所，这是人们需要的，这个领域对于全体社会成 员的文化、教育水平和国民意识的提高都是必不可少的。欧盟把公共广播影视视 为公共领域存在和运作的一个重要因素，他们认为公共广播影视能起到教育大 众、提高大众智识、提供全面详尽信息的作用，这有助于形成明智和博学的公民 性格，不但具有社会凝聚力，还可以通过向大众提供信息来激起普遍的讨论对话， 从而形成社会舆论。 所以，目前公共广播影视的“非盈利”特征非常明显，这与公共财政的非盈 利性活动是相吻合的，也是公共财政介入和参与公共广播影视发展的基础性条 件。 二、公共财政的基本职能与公共广播影视的发展 随着国内政治、经济、文化建设全而推进，政府对广播影视的推动力也在加 大，广播影视业内部竞争开始激烈，与行业外相邻相关行业的竞争也日益加剧。 但是，公共广播影视承担着更加重大的社会责任。广播影视作为党和人民的耳目 喉舌，作为重要的思想文化阵地，舆论导向和发展方向的正确与否，事关国家的 改革、发展、稳定大局，事关民族兴衰存亡。广播影视发展状况如何是事关国家 安全和战略的大事。公共财政必须利用自身的职能特性介入和参与公共广播影视 的发展。 1 、公共财政的资源配置职能 资源配置职能是指通过财政收支活动，调节资源的数量，引导资源的流向， 实现社会总资源在私人产品和公共产品之间的合理配置。这是为了弥补市场在公 共产品、外溢效应和不完全竞争方而的失灵。市场失灵是无法由市场自身的经济 调节加以解决，必须依靠公共财政手段，将处于稀缺状态的资源合理有效的分配 给私人部门和公共部门，矫正扭曲的资源配置，通过市场行为和非市场行为共同 达到资源配置的帕累托最优状态。 众所剧所，我国广播影视的发展是在一个比较薄弱的基础上发展起来的，在 实施一些超大型的项目和计划时，如“广播电视村村通”、“西新工程”都需要 集中大量的人力、物力和财力，才有可能快速高效的达到目的。当前我国数字电 视的发展，就采用了国家支持、整体转换的方法。而这些也不是靠市场来配置资 源所能完成的。 12 第j ：章公共财政参与广播影视公共服务体系发展的理论分析 多年来，政府公共财政对广播影视公共服务特别是对农村广播影视公共服务 的投入存在严重不足。广播影视公共服务单靠广电部门的收入来提供或者靠市场 来配置都是很难做到的，这样就必然存在着听不到听不好广播、看不到看不好电 影电视问题，这一问题在贫困地区、边远山区更显突出，据2 0 0 5 年的数据，在 农村偏远地区还有8 0 0 0 多万人听不到广播、看不到电视，而且由于农村广播电 视公共服务体系没有完善，在西部偏远地区、中部贫困地区一些已经实现“村村 通”的地方又出现了不同程度的“返盲”现象。 投入的不足必然导致广播影视发展的滞后，这与广播影视的强大职能是不相 称的，所以公共财政必须利用资源配置的职能特性介入和参与广播影视的基础设 施建设、节目制作生产、传输科技创新等重要领域，促进和加快我国广播影视公 共服务体系的发展。 2 、公共财政的收入分配职能 财政的收入分配功能指通过财政收支活动，对由市场机制形成的贫富悬殊的 个人收入及地区间收入进行再分配，实现公平的社会目标。从理论上说，政府的 公共财政对广播影视公共服务提供收入的再分配职能，有如下几点考虑： ( 1 ) 广播影视的公共服务具有溢出效应，由公共财政对某一地区公共广播影 视进行出资，补助该地区对这一公共服务的提供，是对溢出效应的一种补偿。 ( 2 ) 中央政府希望通过补助推进地方政府更加重视国家的重要政治武器的建 设。一方面，防止市场化趋势对地方广播影视的过度侵蚀；另一方面，坚持广播 电视作为党和人民的耳目喉舌、作为重要的思想文化阵地的作用。 ( 3 ) 横向均等化。横向均等化是指相同类型的政府具有大体相同的财力以便 为当地民众提供基本的公共服务( 阿尔布里奇，2 0 0 5 ) 。当税收收入低的地方无力 实现这一点时，如果没有来自上级政府的补助，一般只有两种选择：一是提高地 方税率( 或在税收体系之外收费) ( t i e b o u t ，1 9 5 6 ) ；二是减少服务的提供。这样就 会导致地区间公共服务提供的不平等。所以，公共财政的介入就是要防止财力不 足的地方无法为本地居民提供起码的政治宣传的社会服务。 在我国，广播影视公共服务作为弥补市场失灵的制度安排还有其特殊的价 值。由于各种历史与现实原因，我国广播电视的发展很不平衡，东部与中西部， 发达地区与不发达地区，城市与农村，差异很大。东部发达地区和城市发展比较 1 3 第二章公共财政参与广播影视公，服务体系发展的理论分析 好，中西部不发达地区和农村则比较差。解决这种发展的不平衡，完全依靠广播 电视产业发展显然不现实，它不愿意或者说做不到。如果完全按照市场机制来配 置资源，那么可能强者更强，弱者更弱，广大中西部落后地区很可能无法建立像 样的广播影视服务。一个简单的例子就很能说明问题，广播电视产业发展显然不 愿意去解决“广播电视村村通”，也不会有“西新工程”。为了避免这种公共服 务的不均，公共财政就要发挥收入分配职能，利用转移支付等收入分配手段进行 有效调节，以缩小广播影视公共服务在东部与中西部、城市与农村之问的差距。 1 4 - 第二章我国公共财政参与广播影视公共服务体系发展的现状分析 第三章我国公共财政参与广播影视公共服务 体系发展的现状分析 在经济全球化的新时代，在全面建设社会主义小康社会与和谐社会的形势 下，必须高度重视广播影视在公共服务中的定位问题。从国家政策的层面说， 应当依靠具有强大内容产品生产能力和宽广覆盖范围的广播影视机构，形成以 制作和传播公共文化服务内容为特点的现代公共文化传播平台。从服务社会公 众的角度和公共服务内容来看，广播影视公共服务体系主要就是基础设施和节 目内容的建设，其中，节目内容的生产制作、传输播出的运行主体主要是广播 影视媒介，而从公共服务的职能来说，广播电视公共服务体系中的广播电视媒 介主要是指公共广播电视。 第一节我国广播影视公共服务体系发展的现状 一、广播影视基础设施及工程发展和现状 近些年来，我国广播影视公共服务建设重在加强农村和边远地区的基础设施 建设与维护和提高服务质量和水平上，特别是从2 0 0 6 年开始，村村通广播电视、 农村电影放映和“西新工程 成为广播影视业的重头戏。这些工程其实早已有 之，不过上升到构建公共文化服务体系的发展战略高度却发端于近两年。2 0 0 7 年，新一届中央领导提出了以人为本、全面协调可持续的科学发展观。所提出的 以人为本，就是要以实现人的全面发展为目标，从人民群众的根本利益出发谋发 展、促发展，不断满足人民群众日益增长的物质文化需要，切实保障人民群众的 经济、政治和文化权益，让发展的成果惠及全体人民。正是在这样的背景下，建 设包括广播影视在内的公共文化服务体系正式被提上议事日程，为此，我国广播 影视公共服务体系的建设和发展离不开公共财政的参与和支持。 1 、广电网络。从全国范围看，过去只有中央电视台和中央人民广播电台等 少数几个国家级广电事业单位覆盖全国，其他省级广电部门基本是在覆盖本省的 基础上，将节目上星以覆盖全国。近几年来，由省级广电系统构成的中国广电大 1 5 - 第三章我国公兆财政参与广播影视公共服务体系发展的现状分析 网络已经初步形成：国家广播电视基础干线网实现全国联网( 除西藏外) ；全国 各省( 市、自治区) 的省级网络公司均已成立并投入运营、区域内的干线网也基 本建成。已初步形成了无线、有线、卫星、互联网等多种技术手段并用，模拟与 数字并存的多层次、现代化的世界上覆盖人口最多的广播电视综合覆盖网。 截至2 0 0 7 年年初，我国使用1 0 颗卫星、5 3 个转发器传输、2 4 2 套电视节目、 1 9 9 套广播节目，卫星收转站2 0 0 多万座；微波传输线路1 0 2 万公里，微波站 3 0 8 4 座；广播电视发射台、转播台6 6 万座，发射机7 万多部；有线电视网络 约3 0 0 万公里，有线电视用户1 4 亿。此外，我国建成了全国卫星、有线、无线 和海外广播电视监测网，还通过卫星、中短波、调频、有线电视、互联网等多种 手段，积极扩大广播电视对海外的覆盖范围。在这样的设备基础条件下，广电公 共服务体系的基础设施体系建设开始进入了全而发展、惠及全民的发展完善阶 段。 2 、广播电视“村村通”。广播电视“村村通”工程开启于1 9 9 8 年，截至 2 0 0 6 年上半年，全国共投入资金3 6 4 亿元，基本解决了全国已通电的1 1 7 万 个行政村和1 0 万多个5 0 户以上自然村的村村通，修复“返盲”行政村1 5 万个， 使1 亿左右农村群众能听到广播、看到电视，全国广播、电视人口综合覆盖率分 别达到了9 4 4 8 和9 5 8 1 。 2 0 0 6 年，国家又启动了“十一五 时期新一轮村村通，主要目标是首先要 巩固“十五”期间的成果；其次要在“十一五 时期基本实现所有2 0 户以上通 电自然村通广播电视，解决大约4 2 0 0 万人听广播、看电视难的问题；最后是提 高质量、改进服务，以建立村村通的长效机制和完善农村广播电视公共服务体系。 全国新一轮的村村通工程正在全