（经济法学专业论文）我国地方税收立法权研究.pdf

中文摘鉴 中文摘要 如何合理确立地方税收立法权，是我国当前分税制以及税收法律体系完善 需着力解决的一个重大问题。我国现行税收立法遵循的是税收立法权高度集中 于中央的体制，从实践来看存在不少问题，不仅不符合分级公共财政的要求， 而且电使得地方因为不能根据本地实际来组织税收收入而制约了经济的发展。 因此，理论界、实务界不少人士呼吁赋予地方以相应税收立法权。近年来，学 术界对地方税收立法权问题虽然已有一些研究，但尚欠系统、深入。鉴此，本 文在分析和借鉴已有的研究成果基础上，对我国地方税收立法权问题作些研究。 本论文分为以下四章： 第一章“地方税收立法权的内涵及其理论依据”。首先对立法权的含义、税 收立法权的内涵以及地方税收立法权的内涵进行了界定；并从分权的理论、效 力的范围、资源的配置来详细论述了地方税收立法权的特征。其次，从政府提 供公共产品职能以及政府事权与财权相致原则来阐述我国地方税收立法权确 立的理论依据；并从我幽的基本国情、有效的资源配置、规范地方收入行为三 方面系统说明了我围确立地力税收立法权的必要性。 第二章“国外税收立法权的配置及其对我国的启示”。在比较分析了集权型、 分权型、集权分权兼顾型三种不同的国外税收立法权配置模式的基础上，从而 得出别我国税收立法权配置的肩示是：既要兼顾中央政府在税收收入上的主导 地位及与分税制财政体制的一致注，又要考虑税收立法权配置与税收法定主义 的统一性，i 刊时要发挥和调动地方政府征税的积极性。 第三章“我国现行税收立法权的现状、存在的问题及原因分析”。首先从我 国现行税收立法主体以及税收立法权的具体规定分析了我国现行税收立法的现 状。然后从中央与地方税收立法权限缺乏一套完整的制度规范、地方政府部门 非法使用或滥用税收立法权及税收立法权过分集中于中央三个方面分析我国现 行税收立法存在的问题；并针对存在问题的原因进行了分析探讨。 第四章“我国地方税收立法权确立的对策建议”。首先从“统一税法、适度 兰塑坚 分权”，“事权、财权、税权相统一”，“责权利有机统一”等方面提出了我国地 方税收立法权确立的原则。其次，从单一制的国家结构形式、政治体制、经济 体制、立法体制四个方面系统论证了我国地方税收立法权确立的现实可行性， 从而分析得出我国地方税收立法权的具体范潮。最后提出了我国地方税收立法 权确立应提供的法律依据是：制定财政基本法，制定税收基本法及修改立法 法。 关键词：立法权；税收立法权；地方税收立法权 茎奎塑墨 a b s t r a c t n o w a d a y sh o wt oe s t a b l i s ht h e1 e g i s l a t i v ea u m o r i 哆o f1 0 c a lt a x a t i o ni e a s o n a b l y i sa 1 1i m p o n a i l tp r o b l e mt h a ti m p r o v i n go ft h es e p a r a t et a x a t i o ns y s t e ma n dm e t a x a t i o nl a ws v s t e mm u s tb es o l v e d i nf a c t ，m et a x a t i o n1 e g i s l a t i o ns y s t e i ni sm a tt h e t a x a t i o nl e g i s l a t i v ea u t h o r i t yi si nc o n t r o lo fm ec e n 廿a lg o v e m m e n ti no u rc o u n 略 t h e r ea r ea1 0 to fp r o b l e m si np r a c t i c e f o re x a m p l e ，i tn o to n l yd i s a g r e 9 sw i t h r e q u i r e m e mo ft h es e p a r a t ep u b l i cf i n a n c e ，b u ta l s o r e s t r i c t sd e v e i o p m e n to ft h e e c o n o m yo ft l l el o c a lg o v e m m e n t b e c a u s et 壬l el o c a lg o v e m m e m c a n tg a i nr e v e n u e a c c o r d i n gt op a n i c u l a rc o n d i t i o n s ，al o to f 胁o u s t 1 1 e o r e t i c i a n sa j l dr e a l i s t sa p p e a l t o e s t a b l i s ht h el e g i s i a t i wa u t l l o r i t yo ft a x a t i o nt ot t l el o c a lg o v e r m n e n tr e a s o n a b l y - i n r e c e n ty e a r s ，a c a d e m i ah a sd i s c u s s e ds o m ep r o b l e m so ft t l el o c a lt a x a t i o nl e g i s l a t i v e a u t h o r i t y ，b u ti t l a c k sa ni n d e p t hs t u d y t h e r e f o r et h i sp 印e rw i l l d i s c u s ss o m e d r o b l e m so ft h e l o c a lt a x a t i o n i e g i s l a t i v ea u 山0 r i t y o nt t l eb a s i so fr e s e a r c h a c h i e v e m e n t t h i sp 印e rc o n s i s t so f 士1 0 u rc h a p t e r s ： c h a d t e ro n e ：t h ec o r u l o t a t i o n sa n dt h et h e o r yb a s e so f t h el e g i s l a t i v ea u t h o r i t y o fl o c a lt a x a t i o n f i r s t l v - i ti n t r o d u c e sc o n n o t a t i o n so ft 1 r e ei t e m s ：1 e g i s l a t i v ea u t h o r i t y ，l e g i s 】a t i v e a u t h o r i t yo ft a x a t i o na n di e g i s l a t i v ea u t h o r i t yo fl o c a it a x a t i o n ，a n dd i s c u s s e si nd e t a i l 也ec h a r a c t e r i s t i c so ft h el e g i s l a t i v ea u t h o r i t yo f1 0 c a l t a x a t i o no nt l l et h e o r yo f d e c e n t r a i i z a t i o n t h ee x t e mo fe f b c ta n dt h ea r r a n g e m e mo fr e s o u r c e s e c o n d ly i t d i s c u s s e st h et h e o r yb a s e so fe s t a b l i s h i n gm e1 e g i s l a t i v ea u t h o r “yo fl o c a lt a x a t i o no n t h ef u n c t i o no ft h eg o v 黜e n tp t o v i d i n gp u b l i cp r o d u c t sa i l dt h eu n i t e dp r i n c i p l e b e t w e e na 怕i ra u t h o r 时a n d6 n a l l c ea u t h o r i t yo f t h eg o v e m m e n t ，a n de x p l a i n sd e e p l y m en e c e s s i t yo fe s t d b l i s h i n g 廿1 e1 e g i s l a t i v ea u t h o r i t yo f1 0 c a lt a x a t i o no n 也eb a s i c s i t u a t i o no fo l l rc o 蚰t 吼t h ea r r a n g e m e mo fe 船c t i v er e s o _ u r c ea 1 1 dt h ea c t i o no f 英文摘要 s t i p u l a t i n g1 0 c a li i l c o m e c h a p t e rt w o ：t h em o d e l so ft h e1 e g i s l a n v ea u t h o 一移o fl a x a t j o na b r o a d 如d 出e h i n t s f o r o u rc o u n t u ni s 也ec o m p a r a b l ea n a l y s i so nt h r e em o d e l so fm el e g i s l a t i v ea u t h o r i t yo f t a x a t i o na b r o a d ，a n dd r a w so ms o m ec o n c l u s i o n s ，w h i c ha r eu s e f u lf o re s t a b 】i s h i n g m el e g i s l a t i v ea u t h o r i t yo fl o c a l t a x a t i o nf o ro u rc 0 1 i n t r y f o re x 锄p l e ，t h el e a d i n g p o s i t i o no ft h ec e n t r a lg o v e m m e n ti nr e v e n u e ，t h ec 。n s i s t e n c yw i t ht h e 矗n a n c e s y s t e mo ft h es 印a r a t et a x a t i o ns y s t e m ，t h eu n i t yb e t w e e nt 1 1 ea r r a n g e m e n to ft h e l e g i s l a t i v ea u t h o r i t yo ft a ) ( a t i o na 1 1 dt h et a ) 【l e g a ld o c t r i n e ，t h ee n t h u s i a s mt h a t d e v e l o p i n gt a x a t i o no ft h el o c a lg o v e n l r i l e n t c h a p t e rt h r e e ：t h ec u r r e n tc o n d i t i o n s ，t h ee x i s t e n tp r o b l e m sa n dt h er e a s o n si n t h ec u r r e n tl e g i s l a t i v ea u t h o r i t yo f t a x a t i o no f o l l rc o u n t 珥 i td i s c u s s e st h e p r e s e n ts i t u a t i o n o fl a w m a k i n go nt h es u b j e c t so ft a x l a w m a k i n go fo u rc o u i l t r ya n d l es p e c i 丘cr e g u l a t i o n so ft h e1 e g i s l a t i v ea u t h o r i t yo f t a x a t i o n ，a n da f l a l y z e st h ee x i s t e mp r o b l e m sa n dt h em a j o rr e a s o n so 士、t h ee x i s t e n t p r o b l e m si nt h ec u r r e n tl e g i s l a t i v ea u t h o r i 哆o f t a x a t i o no f o u rc o u n t r y c h 印t e rf o u r ：t h es u g g e s t i o n sa n dt h ep 0 1 i c i e sf o re s t a b l i s h i n gt h e1 e g i s l a t i v e a u t h o r i t yo fl o c a lt a x a t i o n f i r s t i y ，i tc o m e su pw i mt h ep r i n c i p l e so fe s t a b l i s h i n gm el e g i s l a t i v ea u t h o r i t yo f 1 0 c a lt a x a t i o ni no u rc o u n t r y s e c o n d l y ，i td e m o n s t r a t e st h er e a lf e a s i b i l i t yo nt h e n a t i o ns t m c t u r e ，t h ep 0 1 i t i cs y s t e m ，t h ee c o n o m ys y s t e ma n dt h el a w m a k i n gs y s t e m 孤dp m sf o n v a r dt l es p e c m ce x t e m sf o re s t a b l i s h j n gt h el e g i s l a t i v ea u t h o r i t yo fl o c a i t a ) ( a t i o ni no u rc o u m r yl a s t l y ，i tp u t sf o n v a r dt h el a wb a s e sf o re s t a b l i s h i n gt h e 1 e g i s l a t i v ea u t h o r i t yo fl o c a lt a x a t i o n ，w h i c hi n c l u d e sm a k i n gf i n a n c eb a s i cl 叭 m a k i n gt a xb a s i c1 a wa n dm o d i 母i n gt h el e g i s l a t i v ec o d e k e yw o r d s ：l e g i s l a t i v ea u t h o r i t y ；l e g i s l a t i v ea u t h o r i t yo f t a x a t i o n ；l e g i s l a t i v e a u t h o r i qo f l o c a lt a x a t i o n 独创性声明 本人声明所呈交的学位洽文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的 研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其 他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得妥双誊或其他教育机构 的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均 已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者始确红翠签字吼砂歹年牛月三。日 学位论文版权使用授权书 本学位论支作者完全了解辫莩有关保留，使周学位论文的规定 有权俅目开同目汞有夫鄂i 或机鞠遮交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和 借阅。本人授勰薯可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行 检索，可以呆舳影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名：瑚翠导师签名：军瞅 签字日期：a r d y 年节月如l 签字日期： 铆广年牛月知甘 学位论文作者毕业去向：名j ? 数经辩梭苦莩橙 工作单位：鞘螽经掰，、技南、学尔妻电话：；歹口r p 歹穷。f 膨 通讯地址：鹰咽已社1 王函醛却号 邮编：巧。a 歹7 我国地方税收立法权研究 引言 我国现行税收立法权的配置是在计划经济体制下执行集权型税收管理体制 的结果，税收立法权基本上划归中央所有，这不仅违反了“事权与财权相一致” 的财政法原则，而且也使得地方政府运用税收调控地方经济的灵活性受到极大 的限制，导致了地方税收职能的长期缺位，影响了地方经济的有效运行，也制 约了国家税收职能的发挥，同时给中央和地方财政增加了巨大的压力，造成了 效率损失。在这种情况下，确立地方税收立法权，对于正确处理好中央与地方 的关系、对于加强税收法制建设以及充分调动中央和地方两个积极性，无疑具 有十分重要的意义。正因如此，本文在分析和借鉴已有的研究成果基础上，对 我国地方税收立法权问题作进一步分析探讨。 我酲地方税收立法权研冤 第一章地方税收立法权的内涵及其理 论依据 十三世纪的英国，新兴的市民阶级对英王任意征税强烈不满，最早提出了 “没有代表则无税”( n ot a x a t i o nw i m o u tr e p r e s e n t a t i o n ) 的主张。在此基础上， 世界各国逐步发展和确立了先立法后课税、无法律规定不得课税的税收法律主 义原则，从而将税收立法问题提到十分突出的位置。税收立法体制与一国政治、 经济体制以及国情直接相关，各国在这方面的规定及做法虽然不尽相同，但越 来越多的国家赋予地方以税收立法权。在我国，研究地方税收立法权问题，首 先必须探讨地方税收立法权的内涵及其确立的必要性。 一、地方税收立法权的内涵 税收立法体制是国家立法体制的重要组成部分之一，税收立法权是国家立法 权在税收领域的体现，其具有立法权的一般属性。因此，研究税收立法权、地方 税收立法权的内涵及其特征，对研究确立地方税收立法权具有基础理论意义。 ( 一) 地方税收立法权的内涵 立法权就是由特定国家机关行使的，在国家权力体系中占据特殊地位的， 用来制定、认可和变动法的综合性权力体系。洛克曾说：“立法权是指享有权 利来指导如何运用国家的力量以保障这个社会及其成员的权力。”9 黑格尔也曾 以法哲学方法作出解释：立法权所涉及的是法律本身，以及那些按其内容来说 完全具有普遍性的国内事务。在这里，洛克把立法权与国家力量联系起来，把 立法权同保障社会及其成员联系起来，黑格尔则揭示了立法权是提供具有普遍 性的规范的权力，把立法权的含义同立法的含义联系起来。这都在相当的程度 上更加清楚揭示了立法权的含义。 税收立法权从其性质来说，属于立法权之范畴，是指特定的国家机关依法 享有的制定、修改和和废止税法的权力，即特定的国家机关依法享有的进行税 收立法的权力。 一般而言，税收立法权具体包括制定和颁布税法的权限；经立 。参见周旺生著：立法学，法律出版社2 0 0 4 年版，第1 2 1 页。 。参见【英1 洛克著：政府论( 下篇) ，瞿菊农、叶启芳译，商务印书馆1 9 8 3 年版，第8 9 页。 。参见【德】黑格尔著：法哲学原理，范扬、张企泰译，商务印书馆】9 8 2 年版，第3 1 5 页。 。参见刘剑文主编：财税法学，高等教育出版社2 0 0 4 年版，第3 5 8 页。 2 地方税收立法权的内涵及其理论依据 法机关授权，制定税法实施细则和对税收法律法规进行解释的权限；对某些税 种，在税法规定的范畴内决定开征或停征的权限；对税目、税率等税制要素进 行调整或具体确定的权限，对税收负担进行适当减免的权限等。可以看出，税 收立法权的内容十分丰富，理论界有的学者把税收立法权仅仅界定为制定、颁 布税法和设立税种的权限，而把税法解释权、税种的丌征停征权、税目税率调 整权等放在税收立法权之外，这显然是不妥的。作为一部完整规范的税法，征 税对象、税基、纳税人和税率是其必备要素，税目是征税对象的具体化，如果 调整税目、税率的权力不属于税收立法权，税收立法权也就无从谈起。此外， 仅仅把税收立法权界定为制订、颁布税法权，易产生一些流弊：决定税种丌征 停征、税目增减、税率调整和税收减免等，似乎都可以不经立法程序进行，这 显然是违背税收法定原则的。如我国1 9 9 4 年实施新税制前的一个时期，几乎各 级地方政府都有减免税的权力，一度导致了我国税收秩序的较大混乱。实施新 税制以来，地方政府越权减免税的现象仍时有发生，这与没有明确税收立法权 限的内涵有关。 税收立法权，笔者认为，首先，它是一种综合性权力体系。作为一种权力， 它是一种资格的象征，是一种强制力量，运用它可以达到一定的目的，达到目 的的过程体现着特殊的权威性和强制力。行使税收立法权就是行使运用国家力 量的一种权力。其次，税收立法权是用来制定、认可和变动税法的权力。行使 税收立法权以产生和变动税法为卣接目的，以调整税收领域一定社会关系为根 本目的。行使税收立法权的直接结果，不是产生或变动一般的社会规范，而是 产生或变动税收法律、法规、规章等这些在税收领域有特殊强制力社会规范。 再次，税收立法权是国家立法权力体系中特别重要的权力。它是国家立法权力 体系的组成部分，是国家立法权力这个大系统中的一个子系统。在国家立法权 力体系或权力结构中，税收立法权不是一般的权力，而是特别重要的权力。最 后，税收立法权是由不同主体行使的权力。税收立法权的性质、作用和地位， 决定它只能由不同主体行使。行使税收立法权的只能是重要的、特定的机关， 而非一般的国家机关、所有的国家机关或随便哪个机关。在现代社会，这种机 关就是宪法和宪法性法律明文确定行使税收立法权的那些机关。 作为一国税收立法权之范畴的地方税收立法权，是相对于中央税收立法权 我围地方税收、，泣仪 i _ | i ，t 而吉的，是指地方国家权力机关依法享有的制定、修改和废l e 税法的权力，即 特定的地方国家权力机关依法享有的进行税收立法的权力。地方税收立法权存 在于中央与地方实行分权的国家，其地位低于中央税收立法权，所立之法的形 式和立法范围也有别于中央税收立法权。 ( 二) 地方税收立法权的特征 正确理解地方税收立法权的内涵，应当把握地方税收立法权的主要特征： 1 、地方税收立法权只存在于中央与地方实行分权的国家 就法学理论而言，“分权”是指权力的划分( d i v i s i o no fp o w e r ) ，它通常在 两层意义卜使用，足权力分立( s e p a r a t i o n o f p o w e r ) ，如立法权、行政权、司法 权的分立；二是指权力的分散或下放( d e c e n t r a l i z a t i o n ) ，如本文所讨论的地方税 收立法权。” 分权制度是近代民主政治的产物，1 7 世纪英困“自由思想的始祖”洛克创 立了分权学说。此后法国资产阶级启蒙运动时期的巨人孟德斯鸠将其发展为= ! 权分赢的学说，这位资产阶级革命理论的奠基者在论法的精神一书中说：“如 果个人或足山重要人物、贵旗或平民组成的同一个机关行使这三种权力，即 制定法律权、执行公共决议权和裁判私人犯罪或诉讼权，则切便都完了”。叫 确赋予了政府分权制本身限制政府权力过分扩张的功能。他的分权制衡思想， 后柬被人类历史上最_ ；_ 【的两部成文宪法，即1 7 8 7 年的美罔宪法和1 7 9 1 年的法 嘲宪法所接受。 在现代民主国家的政治实践中，分权( d e c e n t r a l i z a t i o n ) 就是以法的名义，实 现幽家权力在国家机构体系内部的合理配置，或者刑不同类别、等缴的困家机 构之间的职权r 以有效划分。其实质就是在困特定的政治灭系、经济关系和 社会关系的定位系统巾，在调整权力资源格局和分配权力背后利益的同时明确 各自责任，让各级政府在各自法定权限范围内充分发挥自主性和能动性，以提 高政府的权力效率，并最终通过各级政府的分工合作和相互制约，真正实现国 家政权体系在人民的控制下有效运转。 。参见孙砸妹：论我国中央与地方税收立法权限的台理划分，2 0 0 2 年东北财经火学财政学砸j j 论文，第 3 负。 参见“税权划分问题”课题纰：关于税权划分问题的研究报告，财贸绎济2 0 0 1 年第l 期。 些互堕! 兰兰鲨坚堕堕塑丝! ! 些堡堡塑 2 、地方税收立法权的效力级次较低、范围较窄 在税收立法体系中，地方税收立法的地位比中央税收立法低，处于相对次 要的地位。地方税收立法，不能与中央税收立法相抵触，有的地方税收立法是 执行或补充中央立法的结果。应体现法学中“法律效力高的为上位法，效力低 的为下位法，下位法不得与上位法相抵触”原理。与此同时，行使地方税收立 法权并不都像行使中央税收立法权那样可以产生包括宪法、法律等重要形式的 法，而只能制定地方性法规等层次较低的法。一方面，这些层次较低的法具有 地域性，只能在本地区内施行有效；另一方面，行使地方税收立法权的主体只 能是地方困家权力机关。与此相联的是，地方税收立法权调整范围的广阔程度 和它调整的社会关系的重要程度，一般都不及中央税收立法。 3 、确市地方税收立法权，实际上就是赋予地方+ 定税收资源支配权 税收立法权是税收管理权限中最根本的权力。准拥有完全的税收立法权， 准就不仅可以通过确定税收舰模、选择税收结构以及设置税收要素等来贯彻政 策意图，配置和调度经济资源，而且可以在一定程度上控制税收征管权和税收 政策制定权。从这个意义上讲，税收立法权实质上就是种资源配置决策权。 确立地方税收寺法权，实际上就是赋予地方定税收资源的支配权。 在r 】场经济条件f 、，。 ，央与地方都是相对独立的主体，具有备自不同的利 益。财政能力i f ! | j 是各级政府实现其各自利益的基础和保障。因此，中央。j 地方 税收市法分权的内在动力就是其本身的利益。尤其足地方具有与中央利益不同 的特殊利益，而这种利益义是中央所小能替代和完全控制的。出j 一国家利益和 地方利益的发展需要，一些现代困家的中央和地方都旱现出要求扩权的趋辨， 存中央通常表现为集权、控权要求，在地方则往往表现为分权、自治维权主张 等。研究地方税收立法权的问题，则是解决中央与地方财政利益关系e 如何把 握集权与分权的度的问题。 二、地方税收立法权确立的理论依据及 其必要性 ( 一) 地方税收立法权确立的理论依据 地方税收立法权的确立，笔者认为，其理论依据主要表现在以下两个方面： 我幽地方税收矿法仪研览 1 、从政府提供公共产品职能分析 首先，不同级别的公共产品应由不同级别的政府提供。根据公共产品的受 益范围，可以对公共产品做出层次上的划分：全国性公共产品和地区性公共产 品。全国性公共产品指浚种公共“品在全国范围内具有可分享性和非排他性： 地区性公共产品指受益范围局限在某一个特定区域内的公共产品。根据经济效 率原则，不同级别的公共产品应当由不同级别的政府提供。这一理论可以通过 图2 1 来说明： t q lq 3q 2数量q 图2 1 中央统一提供公共产品产生的效应 图中横轴代表中央政府统一提供公共产品的数量( q u a n t i t y ) ，纵轴代表政府 因提供公共产品而向当地居民收取的价格( 即税收) ( t a x a t i o n ) ，虽然在国内 有很多地区，但为了分析简便，我们在图中假设只有甲和乙两个不同地区的居 民，甲地区的公共产品需求曲线为d 1 ，乙地区的公共产品需求曲线为d 2 ，p g 为公共产品的供给曲线，表现为常数成本函数。再假设巾央政府把收缴上来的 税收全部用于提供公共产品，数量为q 3 ；而甲地区的居民在缴纳税收后希望得 到的公共产品服务数量为q 。，乙地区的居民则希望得到的公共产品服务数量为 q 2 ；但现在由中央政府统一提供q 3 数量的公共产品后，甲地区就出现了公共产 些2 盟! ! 茎! ! 鲨坚堕塑塑苎! ! 些堡堕型 品提供量过剩情况( 即图中二角形a b c 部分) ，而乙地区却出现了公共产品的 提供量不足的状况( 即图中三角形c e f 部分) 。如此一束，由中央政府统一提供 公共产品，就会产生一定的福利损失( 图巾三角形a b c + 三角形c e f 部分) 。” 所以，只有中央政府和地方政府作为不同的公共产品提供主体，才能适应 公共产品的多层次性的需要，才能更有效地满足全社会的公共需要，达到公共 产品配置的帕累托( p a r e t o ) 最优状态。 其次，中央政府和地方政府都可以提供地区性公共产品，但是，如果从效 率角度考察，中央提供和地方提供有没有区别? 这是政府间财政关系中的一个 重要问题。分析的起点是，不同地区居民对地区性公共产品的偏好，从种类到 数量不尽相同。如水的问题，缺水地区可能是政府如何充足提供，而十水地区 可能表现为防洪工程以有效抵御洪水。因此，如果由中央政府提供地区性公共 产品，就该首先能够有效地掌握各地公众的偏好，以便于有区别有针对性的提 供。但是，lj j 于需要掌握大量的信息及传递中对信息的扭曲，事实上中央政府 无法做到这一点。所以，最有可能是中央政府以某种统的标准提供地区性公 共广品，图2 2 表明这种状况。幽中，横轴表示居民数量，纵横表示届民对公共 产吊的偏好数量，没有a 、b 、c 三个地区，他们对地区性公共产品的需求曲线 分别为l j a 、l j b 、i ，( 。殴一二个地区居民数量样都是q 】时，其对公共产品p 的 需求量分别为p 、p b 、p c 。如果现在由中央政府统一提供，中央政府最有可能 把三个地区的需求加以平衡，取三个地区需求量的平均数p 【) 为基准。从图2 2 中可见，p 。，距p b 的距离最近，浇明这数量对b 区居民的满足程度较为适合； 但是p d 距p a 较远，a 区居民的需求远未满足；而p d 距p c 也很远，c 区居民所 得到的公共产品远远超过了他们的需求量。冈此，中央政府提供地区性公共产 品的结果是，资源配置效率很低。现在改由地方政府提供地区性公共产品，由 j 二他们可以较为准确地掌握当地居民的偏好，所以，a 、b 、c 三个地方政府就 z _ ：以分别提供数量为p a 、p b 、p c 的公共产品。由此可知，地方政府提供地区性 公共产品，t q 比中央政府统提供更好地满足各地居民的偏好。因此，地区性 公共产品的有效提供者是地方政府，而要保证地方政府合理、稳定、有效地提 供地方公共产品，地方政府必须要有稳定的财政收入来源，保证地方政府提供 。参见冯巧玲：地方税收制度如何创新，改革纵横，2 0 0 2 年第1 0 期。 我田地方税收法枞研究 公共产品的成本得到补偿。 p r p 1 1 p c q -q 图2 2 地区性公共产品提供的比较 基r 匕述考虑，我固在确立地方税收立法权上，应陔更好地保障各级政府 的应得的权益，以更好地提供相戍级次的公共产品，实现各级政府应有的职能。 2 、从政府事权与财权相“致原则来分析 事权与财权相致原则，是指存划分财政收支权时必须以各级政府的事权 为基础，根据事权的人小来划分财政收支权。2 所谓事权是指各级政府基于其自身的地位和职能所享有的提供公共物品、 管理公共事务的权力。政府事杈一般由宪法、政府组织法、预算法划分。我困 中央政府所应履7 j ：的职责一般包括：提供国防安全以及全圉性的维持社会秩序 服务；实现全国范围内资源的有效配置，弥补市场缺陷；实现公平、合理的收 入分配；实现全国经济的稳定和增长。地方政府所承担的职能一般包括；提供 本地区内的社会秩序服务：提供本地区内的基础设施和公共事、f k 服务：在本地 区内有效配置资源，实现地区经济的稳定与发展。 。参见李i i | ：构建规范的地方税体系的问题探讨2 0 0 2 年两北夫学政治经济学砸i j 论文，第78 页。 。参见刘剑文主编：财税泫学，高等教育出版社2 0 0 4 年版，第8 1 页。 地山税收- ，：珐十义晌内涵及0 删论依据 所谓财权，是指各级政府所享有的组织财政收入、安排财政支出的权力。 国务院1 9 9 3 年底颁布的关于实行分税制财政管理体制的决定对中央与地方 财政支出权力做了明确划分。根据这一决定，中央财政主要承担国家安全、外 交和中央国家机关运转所需经费，渊整国民经济结构、协调地区发展、实施宏 观调控所必需用的支出以及由中央直接管理的事业发展支出。地方财政主要承 担本地区政权机关运转所需支出以及本地区经济、事业发展所需支出。而财政 收入权是各级政府在财政收入方面所享有的权力的总称，包括财政收入设立权、 则政收入征收权和财政收入享用权。在现代因家，财政收入的形式主要是税收。 “、因此，划分财政收入权主要是划分税收收入权。税收收入权一般包括税收收入 的设立权即税收立法权、税收征收权和税收享用权。为确保地方政府能获得充 足的财政收入，各幽一般均舰定地方政府享有税收征收权和享用权，但关于税 收设立权即税收立法权，各困一般均采取审慎态度，这主要是因为税收事关人 民的基本财产权，是市场经济条件卜政府收入的主要来源，也是政府调节经济 的中要手段。 基j i 以卜分析，我国在确赢地方税收立法权时，要充分考虑、体现政府事 权与财权相致原则。一级政府有多大的事权，就该有相应的财权作保障。! l 簪 持二者的致性，彳i 仅可以充分调动中央、地方两个积极性，而且町以使困家 的税收导向与围家的政治、经济导向趋于致。 ( 二) 地方税收立法权确立的必要性 马克思主义法学理沦认为，法和妒法决定于定历史时期的经济生活条什， 析经济生活条件主要包括生产力水平，地理环境和人口凼素等。因此，在今后 相当氏的一个时期内，我国经济生活中的实际情况将自接影响确立地方税收立 法权。之所以应当赋予地方以相应的税收立法权，笔者认为： 1 、确立地方税收立法权是由我国的基本国情决定 我国地域辽阔，东部沿海地区与中西部地区的生产力水平相差悬殊，地区 之间的地理环境和资源差异也很大，这些差异必然折射出不同的税收立法需求。 如对一些税种、税目若由中央统一立法，一些地方未必有相应的税源；随着经 参见【北野弘久著：税法学原论，际刚、杨建厂等详，中国榆察版社2 0 0 1 年版，第2 页。 我幽地方税收、，法仪研，t 济的调整和发展，有的地方具备。定税源，中央立法又往往一i 能及时跟上，特 别是在全国范围内没有普遍征收意义的税种，由中央统一立法实无必要，但对 地方来说，其财政意义又可能十分明显。例如，1 9 9 2 年全蚓屠宰税收入只有3 亿多，而列川、湖南、河南三省就占到了一半左右，有些县甚至以屠宰税为主 要财政收入。”再如，我国各地经济发展水平参差不齐，个人工资收入也高低悬 殊，由个人所得税法统一规定8 0 0 元的费用扣除标准，存在明显的不平衡 问题。目前，已有一些地方提高了个人所得税的工资费用扣除标准。这一做法 有其经济上的合理性，但却损害了法律的尊严，使法律的规定形同虚设。在这 种情况卜，由中央政府统一划定各地的税基范围，会使相当一部分未纳入规定 征收范围的税基和潜在的税收收入流失：同时，我国是实行单一制政治体制的 社会主义国家，单一制的政体决定了我国不可能像美国、意人利等联邦制国家 那样实行相对分散、地方拥有较大税收立法权的税收立法体制。因此，为适应 固情的需要，在峰持统一税法( 并不等于集中立法) 的前提下，赋予地方适度 的税收立法权是必要的，它既可以保证中央对税收大政方针的决策权、维护中 央存税收领域中的领导地位，又有利于调动地方的税收征管积极性，使得地方 能够根据本地经济状况因地制直地制定地方性税收法规，便于地方政府_ f 确行 使职能，提供适合本地居民需要的公共产：品，对本地区经济进行调甘，促进地 方经济发展。同时确立地方税收立法权还有助于克服凶权力过r 集。 j 造成的主 观主义和官僚主义，约束和防l t 中央集杈、专权。 2 、确立地方税收立法权有利f 有效配置资源 税收立法权是一种重要的资源配置权，其配置的效益如何直接取决1 1 、) 法 主体在市法决策过程巾对相关信息拥有的充分程度。f 2 根据施蒂格勒( g e o r g e s t i 9 1 e r ) 最优分权模式的菜单理论，地方政府更接近于自己的公众，更了解他所管 辖的选民的效用和需求，应拥有些财政收支权。奥茨( w o a t e s ) 的分权定理更 明确地指出，对某种成本相同的公共物品来说，让地方政府将个帕累托有效 的产出量提供给它们各自的选民，总是比中央政府向全体选民提供任何特定的 并且一致的产出量有效率得多。特罩两( r i c h a r d w t r e s h ) 的偏好误识理论也 。参见任鹏：中国税权状批浅析，2 0 0 0 年中国社会科学院财贸经济研究 ! l 论文，第9 负。 ”参见傅红干1 ；：论授了地方税收立法权的必要性0 口n j 性行政法学研究，2 0 0 2 年第2 期 地万搅收、，：缓仪响内汹技j i 埋记1 在蜊 反证了：如果一图范围内各地的公共产品需求差异很大，并且需求的价格弹性 又比较小的话，采取分权提供方式可大大提高资源配置效率，增进社会福利。 我国人口众多，地域i 阔，民族风情锌异，经济、社会发展又极不平衡，地区 间资源优势和税源条件各不相同。市场经济体制确立以后，经济规模同趋扩大， 经济生活更加复杂。地方政府同高高在上的中央政府相比，更贴近居民和社区， 存地区经济信息收集和掌握中占有优势，能更好地留意社会和个人的需求并迅 速准确地作出差别性反应。因此，根据资源配置的效率原则，地方政府理应在 地方资源配置中占据地位。这就自然要求地方对配封地方资源的匹要经济杠杆 地方税j 爿j 有一定的税收立法权，使地方可以自主地根据地区经济税源发展 和地方公共物品的供求情况，通过地方税收立法优化区域资源配置，尽量减少 由中央在信息f i 完全的情况下制定地方税法带来的效率损失，使社会政治、经 济生活充满活力，加快地区发展，并进而促进整个国家经济的繁荣和社会的进 步。o 3 、确立地乃税收立法权有利于规范地方收入行为 日前，我因地方政府虽没有税收立法权，无权，l j 征新税种，则政收入缺乏 弹性，世却变相地川：征了收入规模庞大、名1 繁多的具有税收性i 质的收费和基 余。中央虽三令h 申严加治理，但地方收费的失控状况从总体卜却呈愈演愈烈 之势。 出现这种局面的根源是多方而的，如法律体制不健全、税收法定原则未确 立等，但其中。个很重要的原剀是税收屯法权过分集中 二中央。地方无法通过 地方税体系末获得足够的财政收入，只好把目光更多地转向了非税收入，这是 造成各地乱收费、乱摊派、乱罚款的重要原凼之一。一些本应以税收形式 ! i 收 的地方性收费或基金项f 1 ，由于地方没有税收立法权而不能征税，削弱了税收 作为地方政府财政收入j 三要来源的地位，制约了税收规模的扩人，扰乱了f 常 的国民收入分配秩序，形成了“税不够，费来凑”甚至“以费挤税”的现象。 这不但严重破坏了财政收入的规范性，削弱了中央立法的权威，侵蚀了税基， 而且损害了政府在人民群众中的形象，一定意义上也为腐败现象的滋牛和蔓延 提供了土壤，给个人和企业带来了沉重的负担，妨碍了正常的社会牛产经营活 “参见胡宇：试论我围地方税收抗法权的确妒与界定，中央财经人学学报，l9 9 9 年第2 期。 我田地乃税收、n 矗杈圳究 动。要解决这一问题，再也不能沿袭传统的治标不治本的思路，必须从根本入 手，授予地方税收立法权，使地方在清费立税、收入减少的情况下，能够通过 税收立法权因地制宜地合法取得收入，并纳入预算管理。推行税费改革必须与 赋予地方税收立法权同步进行，堵非规范收费的“后门”，丌f 常收税、收费的 “正门”。 4 、确立地方税收立法权是加入w t o 和完善分税制的需要 中国加入世界贸易组织，对于地方财政发展而言是冲击与机遇并存，利益 与风险同在。从长期看，加入w t o 会推动经济的发展，促进财政的发展壮大， 也会加快建立健全符合市场经济原则的公共财政。但在短期内，地方财政可能 而临减收增支的压力，传统的财政体制也将受到一定的冲击。这就要求进一步 完善分税制，完善的分税制财政管理体制要求事权、财权在中央与地方之问科 学合理地划分。具体而言+ ，就是在合理界定中央和地方枣权的基础上，将政府 收入划分为中央收入和地方收入，并由中央政府和地方政府分别实施征收管理。 按照分税制最基本的要求，中央收入和地方收入都应当有自己的壁木稳定的米 源，也就是要有自己的固定收入，现行分税制没有赋予地方政府独立取得收入 的权力，尤其是没有独立丌征税收的权力，而是按照。 j 央统一制定的税收制度 去纠织收入。这就根本杏定了地方政府财政的独立主体地位，在目前经济利益 多元化格局的背景下，如果不考虑地方相对独立的经济主体地位，简单地把地 方利益目标等同于中央利益f 1 标，不利于调动地方政府的积极性，最终乜会影 响宏观调控能力的加强和中央利益的实现。因此，进一步完善分税制财政管理 体制、理顺中央与地方财政关系，确立地方税收立法权，使地方在组织税收收 入。 j 捌有定的自主权，从而更好地建立健全入f 【