领导决策法制化的思考.docx

领导决策法制化的思考申时荣( 广西防城港市政府法制办 防城 538001) 摘要 党的十五大提出了“依法治国 ,建设社会主义法治国家”, 并载入了我国宪法 , 而领导决策法 制化则是落实“依法治国”的重要内容 。在新形势下 ,领导决策法制化是现代决策发展的必然趋势 。领导决策法制化包括决策权限的法制化 , 决策程序的法 制化 ,决策实施的法制化和决策责任的法制化 。要 实现领导决策法制化首先必须更新观念 , 增强决策 法制化意识 ,其次要进一步完善决策制度 ,同时还要 进一步提高领导者的素质 。 关键词 依法治国 领导决策 法制化中图分类号d921 文献标识码a文章编号1008 8628 (1999) 04 0012 04一 、领导决策法制化的的必然性领导决策法制化 ,就是运用法律规范调控 领导决策过程 ,使决策行为在法律的范围内进行 ,并受法律保护 。领导决策法制化要求领导 者在整个决策过程中依法 、用法 、守法 ,从而使决策制度化 、规范化 。(一) 领导决策法制化是现代决策发展的 必然趋势领导决策的发展和社会的进步状况 、生产 力的发展状况 、决策机制的演变状况 、科学技 术的运用状况 、领导者素质的提高状况有着密 切关系的 。在现代社会 ,决策所处的条件已经 与以前大不相同了 ,决策本身也发生了新的变 化 。1 、决策的对象和内容不断扩大 。现代社 会愈来愈多的新情况 、新问题需要领导者及时 作出决策 。目前 ,我国正处于从传统计划经济 体制到社会主义市场经济体制的转轨时期 ,旧 秩序已经被打破 , 新秩序还没有完全确立起 来 ,某些领域尚处于无序状态 。不仅旧体制下 潜伏的矛盾暴露出来了 ,而且由于利益格局的 调整 ,出现了许多新矛盾 、新问题 。例如 ,在建立现代企业制度的过程中 ,出现了有关企业破产 、工人失业 、再就业工程 、社会保障等新的待 决事项 ,迫切需要各级领导者及时决策 , 化解矛盾 ,解决问题 。2 、决策牵涉的因素日益增多 。现代社会 是一个复杂 、多变 、庞大的有机体 ,牵一发而动全身 ,甚至引起连锁反应 。一项决策往往受到社会的 、经济的 、心理的 、文化的 、政治的 、法律 的 、道德的等多方面因素的影响 。从宏观决策到微观决策 ,从决策目标确定到方案选择 , 都 必须综合考虑这些因素 。而且随着社会分工的细化和科技的迅猛发展 ,社会活动和社会关系的分化组合更加频繁复杂 ,必将出现许多影 响领导者决策的新因素 。3 、决策影响的范围更加广阔 。在现代社 会 ,领导者的决策不仅影响到对被决策事务的处理 ,而且影响到对大量相关事务的处理 , 其 影响远远超出决策本身的范围 ,这是处于封闭状态下的传统决策所无法比拟的 。 领导决策面临的新情况和决策自身发展的新特点 ,要求现代领导者必须努力实现决策的科学化 、民主化 。决策科学化 、民主化已经 成为决策发展的两大趋势 。但是 ,要实现决策科学化 、民主化 ,就必须依靠法律法规和规章 制度 ,规范决策行为 ,实现决策法制化 。否则 ,就很难避免领导者凭长官意志想当然决策 。 第一 ,决策法制化是决策科学化 、民主化的表现 。我国法律是人民群众共同意志的体现 ,是对一定的客观规律的反映 ,因此 ,我国法 律具有民主性和科学性 。从一定意义说 ,体现 法律要求的决策 , 就是科学的 、民主的决策 。 决策科学化 、民主化首先表现在依法决策上 面 。如果离开了法律的控制 ,凭个人意志随意 收稿日期1999 - 11 - 25 作者简介 申时荣 ,男 ,广西防城港市政府法制办主任 ,现为广西区党校研究生。12决策 、凭经验盲目决策 ,决策科学化 、民主化就无从谈起 。第二 , 决策法制化是决策科学化 、民主化 的手段 。科学的决策制度只有通过法律的确 认 ,才能取得普遍遵循的效力 ; 科学的决策方 法只有通过法律予以推广应用 ,才能成为决策 行为必须遵循的准则 ; 科学的决策成果也要通 过法律予以保护 , 以防朝令夕改 。同时 , 法律 规定了民主决策的程序和方法 ,为实现决策民 主化提供了有效的措施 。第三 , 决策法制化是决策科学化 、民主化 的保障 。决策是同权力联系在一起的 ,权力是 决策的基础 ,决策是行使权力的表现 。只有以 法规范权力 ,才能确保决策权的正确行使 。科 学的 、民主的决策制度 、决策原则 、决策方法一 经法律确认 ,就成为决策者的行为规范 , 任何 人都不得违犯 ,否则 ,就要承担法律责任 。(二) 决策法制化是依法治国的必然要求 依法治国是由人治到法治的转变 ,要实现这种转变 ,首先要将领导行为纳入法律调控的 范围 。法律对领导行为的调控程序 ,反映了一 个国家实行法治的程度 。而领导行为主要体 现为决策行为 ,因此 ,领导决策法制化无疑是 推行法治的目标之一和重要内容 。依法决策 , 是法治国家的主要标志之一 。在“人治”社会里 ,由于权大于法 ,决策权当然 也就成了凌驾于法律之上的一种权力 ,也就是 说 ,领导者在决策过程中具有超越法律的特殊 权力 。在法治社会里 , 权力来自于法律 , 既受 到法律的保护 , 又受到法律的限制 。同样 , 决 策权只能依法取得 、依法行使 。依法决策 ,是社会主义社会领导权力运行 的基本原则 。领导权力是一种公共权力 ,领导 者手中的权力是人民赋予的 ,这种权力具有从 属性 。领导者用权必须代表人民的利益 ,为人 民服务 。社会主义法律是全体人民共同意志 的体现 ,依法决策 ,就是代表人民利益 ,为人民 服务的具体体现 。离开了法律 ,事事凭领导者 自己的意志决策 ,就容易发生滥用权力 , 违背 人民意志 ,侵犯人民利益的事情 。依法决策 , 并不排斥领导者个人的知识 、才能 、权威和主观能动性在决策过程中的作 用 。决策法制化是对“人治”的否定 ,不是对领 导者的能力和作用的否定 。实践证明 ,在宪法 和法律的范围内决策 ,既可以充分发挥领导者个人的作用 ,又能够避免滥用权力 , 减少决策失误 。二 、领导决策法制化的主要内容决策法制化不是一个空洞的抽象的概念 。 它作为现代社会领导决策的一种趋势和原则 ,有其基本要求和内涵 。根据依法治国的要求 和决策的特点 ,可以将它们概括为如下几项 :(一) 决策权限的法制化拥有相应的权力是领导者就所面临的问 题作出决定的前提 。权力有其结构的层次性 , 按其作用范围的大小可划分为同的层次 。领 导者的权力处于哪一个层次是同他所担任的 职务相联系的 。例如 ,我国行政机关的领导主 要有四个层次 : 一是中央行政领导干部 , 二是 地方行政领导干部 , 三是基层行政领导干部 , 四是由国家行政机关任命的在国有企事业单 位担任行政职务的领导者 。与此相适应 ,我国 行政机关的领导者的权力也可以划分为四个 主要的层次 。不同层次的行政领导 ,其职权不 一样 ,具有明显的层次性 。他们只能在其职权 范围内 ,作出相应层次的决策 。权力不仅有层次之分 ,而且有不同性质职 能之分 。如西方的立法 、行政 、司法三权分立 的分权制约体系 。我国民主革命的先行者孙中山先生 ,根据中国国情 , 在总结国内外法制建设正反两方面经验的基础上 , 提出了立法 、 行政 、司法 、考试与监察的五权宪法的理论 。我国现行宪法规定 “: 中华人民共和国的一切 权力属于人民”。“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大 会”。“国家行政机关 、审判机关 、检察机关都由人民代表大会”。“国家行政机关 、审判机 关 、检察机关都由人民代表大会产生 , 对它负 责 ,受它监督”。可见 ,各类国家机关的权力的性质职能是不同的 。决策必须依照权力的性13 1994-2014 china academic journal electronic publishing house. all rights reserved. 质职能进行 ,领导者不能作出与权力的性质职能相抵触的决策 。 上述无论是权力的层次的划分 ,还是权力的性质职能的区别 ,都离不开宪法和法律的规 定 ,不然 ,权力就成了无源之水 ,无本之木 。决策权同样是法律赋予的 。这里有两种情况 : 一是法律直接规定各级领导者的职权范围 ; 二是 半官方或非官方的群众团体 、学术机构的领导人 ,其职权不直接来自法律的规定 , 而是由章 程等规定的 。当然 , 这些章程也是法律认可的 。目前我国法律建设还不能适应发展社会 主义市场经济的要求 , 存在许多法律上的空白 ,一方面造成大家感到无权 , 另一方面又普遍发生越权现象 。有利可图的事情 ,大家争着 “拍板”, 无利可图的事情 , 谁都不愿意管 。因 此 ,要做到决策上尽职尽责 ,又不越权 ,就必须 完善立法 ,用法律来界定决策权限 , 使各级领 导者在宪法 、法律规定的职权范围内决策 。(二) 决策程序的法制化程序是事物运动 、变化和发展的顺序 、方 法与步骤所组成的一个连续过程 。世界上任 何事物的发展变化 ,尽管形式各异 , 但都有一 定的程序 。决策程序 ,是决策者在决策过程中 所遵循的顺序 、方法和步骤 。决策程序的重要 性在于 ,它虽不直接涉及实体问题 , 但能为实 体问题的解决提供必须遵循的程序和手续 ,从 而保证决策的科学性与最优化 。美国著名的 大法官福兰克弗特说 : 自由的历史基本上是奉 行程序保障的历史 。这充分说明了程序在法 治国家的作用 。领导决策是一个动态的过程 ,包括调查研 究(提出问题) 、确定目标 ( 价值准则) 、拟制方 案 、分析论证 ( 预测评估) 、方案选优 、审查报 批 、执行实施 、情况反馈 ( 方案调整或另定目 标) 等程序 。决策程序的法制化 , 并不是将决 策程序的方方面面都要以法律规范的形式确 立下来 ,而是确立上述那些重要的 、最必要的 程序和制度 。我国已经和正在逐步形成比较 完整的会议决策制度和法定的决策程序 。这 不仅表现在党 、人大 、政府的各种会议制度的建立健全 ,而且表现在会议讨论过程中能够实现科学和民主的决策 。在我国现行的法律体 系中 ,程序法是其重要的组成部分 。凡违反程 序法所作出的决策 ,应认定为不合法的 、无效 的 。实现决策程序的法制化 ,首先 ,要转变“重实体轻程序”的观念 ,增强依法定程序决策的 意识 ;其次 ,要认真总结国内外决策的经验和 教训 ,加强决策理论的研究 , 为决策程序的法 制化提供理论依据 ; 再次 , 要及时将行之有效 的 、科学的决策程序制度化 、法律化 ,依法确立 重要的程序和制度 。(三) 决策实施的法制化决策只有付诸实施 ,才能产生预期的决策 效益 ,并根据实施中反馈的信息 ,及时调整 、修 正决策方案 ,通过“追踪决策”所形成的“决策实施 再决策 再实施”的动态循环过程 , 实现预期的决策目标 。实施决策的行为必须 是合法的行为 ,才能得到法律的认可 , 才能获 得预期的效果 。决策实施的法制化 ,其核心是在决策实施 过程中依法办事 。不能为了实现决策目标 ,不 择手段 , 违法办事 。在现代法治社会里 , 违法 行为不仅不能达到决策目的 ,而且还要追究行为人的法律责任 。加强法制监督 ,是决策实施法制化的重要 保障 。在决策实施的过程中 ,决策的实施者或 执行者往往错误地认为 , 依法办事束缚手脚 , 影响效率 ,不利于主观能动性的发挥 。因而为 了尽快地达到决策目标而规避法律 。因此 ,要 把决策实施纳入法制化的轨道 ,就必须加大执 法监督力度 。(四) 决策责任的法制化 “权力就是责任”, 对各级领导者都是如此 ,决策法制化 ,其中重要的一点就是要建立 起决策权力与法律责任二者之间的法律关系 , 即明确决策者的法律责任 “, 只决策 , 不负责” 的现象 ,是社会主义法治所不能允许的 。领导者的决策责任 , 有广义与狭义之分 。 从广义上讲 ,是指领导者在决策活动中依法应14 1994-2014 china academic journal electronic publishing house. all rights reserved. 当履行的义务 ,这种义务包括进行一定的作为或不作为 ,如领导者应履行职责 ,科学决策 ; 遵 守法律 ,依法办事 ,也包括不履行职责而引起 的法律后果 。从狭义上讲 ,是指领导者违法决 策或者由于决策失误造成严重后果而必须承担的法律责任 。决策责任的法制化 ,就是把领 导者在决策活动中应当履行的义务和应当承 担的责任以法律的形式确定下来 。自十一届三中全会以来 ,我国已经制定了 一系列有关调整领导决策行为的法律规范 ,改 变了过去那种无法可依的决策状况 。但在实 际的的决策活动中 ,往往无法追究领导者的责 任 ,从而助长了不正之风 , 成为一些消极腐败 现象产生的根源 。这主要是决策责任不明确 造成的 。要改变这种状况 , 必须明确决策责 任 ,即把领导者因违法决策所应承担的刑事责 任 、行政责任 、民事责任 、违宪责任以法律形式 确定下来 。三 、努力实现领导决策法制化领导决策法制化 ,作为依法治国的重要内 容和目标之一 ,我们应在党的领导下 , 积极创造条件 ,有步骤有秩序地推进 。首先 , 必须更新观念 , 增强决策法制化意 识 。决策法制化 ,对我们各级领导者是一件新事物 ,必须不断提高认识 , 更新观念 。我国是一个有着二千多年封建专制统治历史的国家 ,“人治”思想根深蒂固 ,法制观念淡薄 。1949 年 前中国共产党领导的人民政权的运作方式主要是命令和执行命令 ; 建国后又长期实行计划 经济 ,权力高度集中 ,各级领导者习惯于运用 行政手段开展工作 ,不重视发挥经济手段和法律手段的作用 。决策由领导者个人说了算 ,以 言代法 、以权压法的现象屡见不鲜 。这种状况如不改变 ,决策权就可能成为不受法律控制的 一种特权 。还应看到 ,社会主义市场经济的发展 ,要求人们按照市场规则行事 , 而市场规则 又是靠法律来确立的 ,在此情况下 , 领导者只有摒弃传统的决策观念 , 树立依法决策的观念 ,才能适应新的发展趋势 。其次 ,要进一步完善决策制度 。邓小平同 志指出“: 我们过去发生的各种错误 ,固然与某些领导人的思想 、作风有关 ,但是组织制度 、工作制度方面的问题更重要 。这些方面的制度 好可以使坏人无法任意横行 ,制度不好可以使好人无法充分做好事 ,甚至会走向反面 。”他还说“: 制度问题带有根本性 、全局性 。”江泽 民同志在十五大报告也提出 ,要“健全