（宪法学与行政法学专业论文）行政复议司法化问题研究.pdf

行政复议司法化问题研究中文提要 中文提要 行政复议制度作为专门解决行政争议的法律制度，在我国实践运行中效果并 不理想。2 0 0 9 年在行政复议法颁布1 0 周年之际，国务院法制办相关负责人表 示，要适时修改行政复议法，改革的方向是逼退“官官相护”，由此可知我国 行政复议制度的最大弊端是公正性的缺失。西方法制国家的行政复议实践，不同 程度地借鉴和吸纳了法院以程序正义为名发展出来的诉讼规则，学者们将之称为 行政复议的“司法化 。我国的行政复议制度以“非司法化 思想为指导，将制度 功能定位为“内部监督，忽视其“权利救济 、“定纷止争 的制度功能。制度运 行的尴尬处境和功能的错位使得“司法化 改革成为行政法治领域改革的当务之 急。本文通过研究试点地区行政复议委员会的运行状况，总结经验，发现问题， 以程序正义理念为指导，提出进一步司法化改革的具体建议。 关键词：行政复议程序正义机构司法化程序司法化 作者：刘彦芳 指导教师：黄学贤 s t u d yo nt h ev i e w p o i n to f t h eju d i c i a r yo f a d m i n i s t r a t i v er e c o n s i d e r a t i o n a b s t r a c t a st h e l e g a ls y s t e mo fs o l v i n ga d m i n i s t r a t i v ed i s p u t e s ，t h ea d m i n i s t r a t i v e r e c o n s i d e r a t i o n s e f f e c t i np r a c t i c ei sn o ti d e a l w h e nt h e10 t h a n n i v e r s a r yo f ”a d m i n i s t r a t i v er e c o n s i d e r a t i o nl a w c a l l l e ，t h er e l e v a n tr e s p o n s i b l ep e r s o no fs t a t e c o u n c i ll e g i s l a t i v ea f f a i r so f f i c es a i d ，t h es t a t ew o u l da m e n d a d m i n i s t r a t i v e r e c o n s i d e r a t i o nl a w ”t i m e l y r e f o r m sg o a li s d r i v i n gb a c k , ”g u a n g u a n x i a n g h u ” a c c o r d i n gt ot h i ss i t u a t i o nw ec a r ls e et h a tt h eb i g g e s td r a w b a c ko ft h ea d m i n i s t r a t i v e r e c o n s i d e r a t i o ni sl a c ko fi m p a r t i a l i t y w e s t e r nc o u n t r i e s p r a c t i c eo nt h ea d m i n i s t r a t i v e r e c o n s i d e r a t i o nh a v ed r a w na n da b s o r b e dt h ep r o c e d u r a lr u l e si nt h en a m eo ft h ec o u r t s p r o c e d u r a lj u s t i c ei nv a r y i n gd e g r e e s s c h o l a r sc a l l e di tt h e j u d i c i a r y ”o fa d m i n i s t r a t i v e r e c o n s i d e r a t i o n t h ea d m i n i s t r a t i v er e c o n s i d e r a t i o no fc h i n ar e g a r d e d ”n o n - j u d i c i a r y ”嬲 t h ei n s t r u c t i o na n d ”i n t e r n a ls u p e r v i s i o n ”弱t h es y s t e mf u n c t i o n s ，w h i l ei g n o r i n gi t s f i m c t i o n sa b o u t ”r i g h t r e l i e f ”a n d e x t i n g u i s ht h ei n f e r n oi t a w k w a r dp o s i t i o no f s y s t e mi np r a c t i c ea n dd i s l o c a t i o no ff u n c t i o nm a k et h ea d m i n i s t r a t i v el a w r e f o r ma b o u t ”j u d i c i a l ”b e c o m i n gap r i o r i t y b ys t u d y i n gt h eo p e r a t i o n a ls t a t u so ft h ea d m i n i s t r a t i v e r e c o n s i d e r a t i o nc o m m i t t e ei np i l o ta r e a s ，t h ea r t i c l ew i l ls u m m e ru pt h ee x p e r i e n c e ， i d e n t i f yp r o b l e m sa n dm a k es o m ef u r t h e rs p e c i f i cr e c o m m e n d a t i o n sa b o u tt h ej u d i c i a l r e f o r mu n d e rt h eg u i d a n c eo f p r o c e d u r a lj u s t i c e k e yw o r d s ：a d m i n i s t r a t i v er e c o n s i d e r a t i o n ；p r o c e d u r a lj u s t i c e ；j u d i c i a r y - o r i e n t e d o nt h ep e r s o n n e l ；j u d i c i a r y o r i e n t e do nt h ep r o c e d u r e i i w r i t t e n b y ：l i uy a n f a n g s u p e r v i s e db y ：h u a n gx u e x i a n 行政复议司法化问题研究 前言 _ j 刖再 在我国，依法治国的基本方略贯彻十多年来，实践中各项工作已经走上法制 化的轨道，而相对人更为关注的是对行政权力的制约何时才能走上法制化的轨道。 自行政复议法颁布1 0 周年以来，我国的行政复议工作取得了很大成绩，但从 目前的情况看，行政复议的优势和潜力还远远没有发挥出来，人们所预想的及时 化解纠纷、减轻法院负担及方便人民群众的制度目标均未能够实现。申请行政复 议的数量还不如提起行政诉讼的人多，更不用说和信访的人数相比了。行政复议 制度在很多地方已经“陷入困境 ，甚至正在蜕变为法治的某种装饰品。有学者指 出行政复议制度能否成为解决行政争议的主渠道关键在于公正。民众宁愿选择费 时费力费钱的行政诉讼，甚至钟情于带点“人治 色彩的信访制度，偏偏不愿意 选择行政复议这种便捷、高效、免费的权利救济制度，很大程度上是因为公民不 相信行政复议制度能真正地解决纠纷，保护其合法权益。由此可见，公正性的缺 失已经成为当前我国行政复议制度实践中的最大隐忧，要使复议制度走出困境， 司法化是必须的选择。 可喜的是，中央政府已经注意到行政复议制度的缺陷，并开始对行政复议进 行改革。2 0 0 8 年1 月，国务院法制办行政复议司组织开展行政复议体制改革专题 研究。2 0 0 8 年7 月1 0 日，国务院法制办发出关于在部分省( 直辖市) 开展行政 复议委员会试点工作的通知( 征求意见稿) ，要求有关省市提出修改意见并由 政府确认是否承担试点工作。同年8 月2 2 日，国务院法制办在贵阳召开行政复议 委员会试点工作会议，被确定为试点单位的省、直辖市参加会议，进一步讨论关 于在部分省( 直辖市) 开展行政复议委员会试点工作的通知( 征求意见稿) 修 改意见，进一步听取开展试点工作的意见并部署试点工作。2 0 0 9 年9 月3 日，国 务院法制办在北京召开了行政复议委员会试点工作情况交流会，北京、内蒙、黑 龙江、山东、江苏、海南、广东、贵州、湖北( 武汉城市群9 市) 和河南省，共 1 0 个省、直辖市交流了自贵州座谈会以来的工作情况，分别汇报各自试点工作进 展情况、存在的问题和进一步推进试点的思路和措施。 通过我国1 0 个省市行政复议委员会试点工作的陆续展开和取得的初步成果， 可以肯定行政复议的司法化改革已是大势所趋，目前要做的是探索出最符合我国 前言 行政复议司法化问题研究 当前行政复议现实的具体改革方案。本文尝试以理论来源于实践且最终目的是回 到实践中指导实践的哲学规律为指导，从立法规定和制度实践着手，深入研究试 点地区的规范性文件，发掘其在现实运行中的缺陷，并提出具体的完善措施。以 司法化改革的思想为指导，为立法者修改行政复议法提出几点可供操作的建议。 2 行政复议司法化问题研究第一部分我国行政复议制度的历史沿革与尴尬处境 第一部分我国行政复议制度的历史沿革与尴尬处境 一、我国行政复议制度的历史变迁 现代意义上的行政复议制度在我国始于辛亥革命后。1 9 1 2 年中华民国临时 约法第1 0 条规定：“人民对于官吏违章侵害权利之行为，有陈诉于乎政院之权。 之后，中华民国约法第8 条也规定了这一制度。1 9 3 0 年，南京国民政府颁布了 诉愿法，确立了行政诉愿制度。规定：行政相对人因行政官署违法或不当处分 致其权利受到损害时，可以向原官署或其上级官署请求撤销或变更原处分。此种 诉愿分为诉愿和再诉愿两级。不服再诉愿的可以向行政法院提起行政诉讼。台湾 至今保留着这一制度。但这种制度的产生是南京国民政府欺骗政治的需要，在实 际生活中没有得到认真的贯彻，没有起到保护公民权利的作用。 当代的行政复议制度起源于2 0 世纪5 0 年代。1 9 5 0 年政务院批准财政部公布 的设置财政检查机构办法，其中办法第6 条规定：“被检查的部门，对检 查机构之措施，认为不当时，得具备理由，向其上级检查机构，申请复核处理 。 这是新中国行政复议的雏形。但此时的行政复议制度分散，没有统一的法典；复 议程式和复议机构设置混乱；复议决定为终局决定，当事人对复议决定不服，不 能提起行政诉讼。o 2 0 世纪6 0 年代和7 0 年代，受“左”思想的干扰和法律虚无主义的影响，特 别是“民主的暴政”的严重破坏，我国行政复议制度处于停滞状态，仅有个别规 章对行政复议制度加以规定，如交通部1 9 7 1 年发布的海损事故和处理规则第 1 4 条。 1 9 7 8 年，党的十一届三中全会后，行政复议制度进入恢复和发展时期。到1 9 9 0 年，我国已经有1 0 0 多个法律、法规规定了行政复议。这些规定立法技术日渐成 熟，还注意了有关法律、法规之间的衔接和协调，对解决行政争议、维护公民的 合法权益发挥了积极作用。但这些规定不统一，也没有规定复议的范围、管辖、 复议程序等制度，在定程度上影响了行政复议机制作用的发挥。 1 9 9 0 年1 2 月2 4 日国务院颁布了行政复议条例，并在1 9 9 4 年对该条例进 西吴庚著：行政争诉讼法，台湾三民书局1 9 9 9 年版，第2 卜t 3 页。 。姜明安主编：行政法与行政诉讼法，法律出版社2 0 0 3 年版，第2 7 9 页。 3 第一部分我国行政复议制度的历史沿革与尴尬处境行政复议司法化闯题研究 行了修改。这是我国第一部统一、完整的行政复议行政法规，它的颁布标志着我 国的行政复议制度迈入了法制化的轨道。1 9 9 9 年行政复议法的颁布标志着我 国的行政复议制度进入到逐步完善的新阶段，行政复议制度保护公民合法权益的 机制功能得以体现。行政复议制度的发展与我国民主政治发展的过程是同步的、 协调一致的。 二、我国行政复议制度的尴尬处境及原因分析 作为政府主导的纠纷解决机制，行政复议发挥着裁决行政争议、保护公民合 法权益、监督行政机关依法行政、减轻法院负担等重要作用。当前我国处于社会 转型期，政府与公民的矛盾越来越多，作为一种政府主导的成本低廉、方便快捷 的纠纷解决机制，行政复议理应大有作为。然而有数据显示：在行政复议法实施 后的第一年，全国各级行政复议机关收到的复议案件数量普遍激增，达到7 4 4 4 8 件，大大超过以往年度的行政复议案件数量。2 0 0 1 年收到8 3 4 8 7 件，在多数地方 行政复议案件继续强劲增长的同时，有个别地方受案已出现难以为继的苗头。 2 0 0 2 年出现大范围下降趋势，收到行政复议申请7 6 4 5 6 件。同比上年，全国3 1 个地方各级行政复议机关收到的行政复议申请数量总体下降幅度达8 4 ，其中地 方平均下降8 3 ，国务院4 3 个部门收到的行政复议申请下降1 3 2 。从纳入统计 范围的3 1 个省、自治区、直辖市的情况看，除8 个地方受案数有所上升或者与上 一年度基本持平外，其它2 3 个地方行政复议案件均为负增长。 全国2 0 0 4 年的行 政争议案件为1 4 0 0 万件，而行政复议案件只有8 万件，占整个案件数量的0 5 。 2 0 0 4 年全国县以上党政信访部门受理群众来信来访总量达1 3 7 3 6 万件( 人) 次， 全国法院审理行政诉讼案件数量为9 5 1 9 2 件。由上述一系列的统计数字可以看出 原本为保护权利而设计的行政复议制度，在出现了短暂的繁荣之后，案件申请数 量不断下滑；与同期的行政诉讼、信访案件快速增长相比，行政复议出现了闲置 甚至萎缩的征兆。 o 上述2 0 0 0 年全国行政复议案件资料与相关分析，分别引自谢莉：2 0 0 0 年全国行政复议案件情况分析， 载行政与法制2 0 0 1 年第6 期及法制日报2 0 0 1 年7 月2 5 日新闻稿：去年行政案件大增一大批违法或 不当行政行为被纠正”，h t t p ：w w w 1 e g a l d a i l y c o m c n g b c o n t e n t 2 0 0 1 - 0 7 2 5 c o n t e n t - 2 1 4 2 0 h t m o 引自国务院法制办公室法制协调司副司长江凌先生的工作报告：以“三个代表”重要思想为指导，努力开 创行政复议工作新局面，载安徽省政府法制建设2 0 0 3 年第l 期 o2 0 0 2 年全国复议案件相关资料及分析引自中国普法网2 0 0 3 年8 月4 日新闻稿：2 0 0 2 年我国行政复议申请 数量首次下降，h t t p ：w w w 1 e g a l i n f o g o v e n p f z x 2 0 0 3 - l - 0 9 e o n t e n t - 5 2 3 0 4 - h t m 及方军著：论我国行政复议 的观念更新和制度重构，载环球法律评论2 0 0 4 年春季号。 函转引自薛明坤著：行政复议制度的行政化困境与司法化模式选择，网址： b i ! 乜；丝垫：盟兰i ：g q ! ：旦z ! 丝垒y j 3 墨z 盟旦：b ! 里! 。访问时间：2 0 1 0 年0 4 月1 0 日 4 行政复议司法化问题研究 第一部分我国行政复议制度的历史沿革与尴尬处境 国务院法制办公室复议处长在分析复议制度实施效果时指出：“据专家和实 务部门预测，同时参考国外的情况，在制度自身没有重大瑕疵、实施和保障机制 基本落实的通常情况下，行政复议的受理案件数量应大大超过行政诉讼受案数。 我国现阶段的行政管理现状尚不尽人意，行政复议制度具有便民、快捷、不收费 的特点，行政复议案件至少应当保持在行政诉讼案件的二至三倍，才算基本上达 到制度设计的本来目标。但是，行政复议法实施三年多来的结果证明，行政复议 的功能远未发挥到理想状态。到目前为止，人们仍然不愿意选择便捷、高效、 免费的行政复议作为自己的权利救济方式，很大程度上表明了公民对行政机关能 否公正维护自己的合法权益仍然缺乏信心，同时也表明包括行政复议在内的我国 争议解决制度存在内在的、结构性的缺陷，因为结构性的缺陷才能解释其功能的 紊乱与失调 。具体分析以后，可以发现造成我国行政复议制度尴尬处境的原因有： ( 一) 制度功能定位错误 我国在制定行政复议法时，受到“反司法化 思想的主导，立法者将行 政复议制度看作是行政系统内部监督制度。在国务院提请的行政复议法( 草案) 的议案中，明确的表明了这一意图。议案开宗明义地指出：“行政复议是行政机关 内部自我纠正错误的一种监督制度。完善行政复议制度，充分发挥行政复议制度 的作用，对于加强行政机关内部监督，促进行政机关合法、正确地行使职权，维 护社会经济秩序，维护公民、法人和其他组织的