（政治经济学专业论文）论混业经营条件下我国金融监管协调机制的构建.pdf

山东大学硕士学位论 中文摘要 在混业经营成为国际潮流，金融一体化程度不断加深，金融市场之间的联 系越来越密切的背景下，国内的金融“混业”经营趋势也日益明显，跨行业经营的、 具有金融控股公司特征的金融机构、非金融企业、交叉性金融业务不断涌现。一 方面它们在事实上对现行的金融分业经营体制进行了某些修正，并在客观上提高 了我国的金融业效率。另一方面，也对现行的金融分业监管体制提出了挑战。在 银行、证券和保险监管“各管一段”的分业监管体制下，如何建立和完善金融监管 协调机制，做到既防止混业金融控股公司和交叉性金融业务的监管出现真空，又 防止各监管机构同时监管形成监管重叠，已成为完善现行分业监管体制的当务之 急。 本文在借鉴前人研究的基础上，结合笔者在实际工作中的体会，从回顾我国 金融监管模式的演变历程，介绍我国金融监管协调机制的现状入手，审视我国的 金融监管协调机制，对目前存在的问题进行了客观深入的分析，主要有：协调机 制没有明确的职能定位、没有制度化的协调机构、缺乏及时有效的信息沟通渠道、 金融监管协调合作的配套措施不完善、金融监管队伍综合素质不高、监管法规不 健全等等；通过简单的博弈论模型，证明了监管部门建立协调机制符合博弈论理 论，能够实现“痛苦指数”的最小化；在此基础上，对建立金融监管协调机制的必 要性进行了理论分析；通过这三方面的分析，充分说明了在我国建立金融监管协 调机制的必要性。同时也指出，建立金融监管协调机制在理论上存在一定的困难。 本文详细介绍了发达国家的监管协调机制，以部分发达国家的央行与金融监管部 门的协调为例，从监管机构设置、法律框架、信息收集与共享、检查职能等方面 进行了介绍，通过介绍，探索其对我国建立金融监管协调机制的启示，从监管协 调机制设计的层次和内容，到监管协调机制设计应该遵循的原则都分别阐述。本 文的主体部分是构建有我国特色的金融监管协调机制的对策建议，这一部分在前 面几部分论述的基础上，结合我国金融监管工作的实际，提出如下的建议：一是 明确监管协调机制的职能定位，二是构建网络化的组织框架，三是构建多样化的 协调机制，四是采用更加灵活的协调方式。 山东大学硕士学位论 a b s t r a c t a st h em i x i n gb u s i n e s sb c c o m i n g 锄i n t e m a t i 伽a lf i n 锄c i a l 彻d ，t h ef i n 柚c i a l i n t e g 吼t i 佗h i n gt o ag r e 衍e x t e n t 彻df i n 锄c i a lm a r k c t sg e t t i n gc l o 辩l y c o n 鹏c t e d ，t i l ed o m e s t i ct r e 删o fm 仅i n gb u s i n e s sa i n c 陀a s i n g l yn o t i c e a b l e s 咖e f i n 趾c i a l 锄dn o n f i n 柚c i a i m s t i m t i o n sw i n lc m 豁i n d u s i f y 锄df i n 粕c i a lh o l d i n g r p o m t i f e a t u r e sa r ee m e r g i n go u t 锄dn e wi n t e i _ c m 蟠f i n 锄c i a lb u s i s sa m a p p 谢n g a l lo ft h e ，o n eh a n d ，h a v er e v i s e dt l l ee x i s t i n g p a 船t eb u s i n e s s m o d e l 跚dh 舔i nf h c te n h 锄c c dt l 忙e f f i c i c yo fc h i n a sf i n 锄c i a li n d u s 仃y ；o nt l l e o t h c rh 锄d ，t 1 1 e 辩h a v ep u tc h a l l e n g 龉l ot h ee x i s t i n g 鹦p a 豫t eb u s i n e s sr e g i l l 越d r y s y 啦m u n d 盯t h ee x i s t i n gs 印a f 如b u s i s s 心g u i a t o 叫s y s t e m ，i nw h i c hb a n k i n g ， s e c u r i t i e s 锄di n s u m a g u l a t e dr c s p t i v e l y ，i ti su r g e n ta n di m p o n m tt 0 e s t 曲l i s h 锄dr c f i af i n 锄c i a lr e g l i l a t o r yc o o r d i n a t i o l lm e c h 釉i 湖私t op f “锄t v a c a l l tm g u l a t i 嬲w e l l 弱o v 盯l 印p e dr e g u l a t i m i ) 【i n gb u s j s sf i n 粕c i a i h o l d i n gc o r p o r a t i o n s b a s e do nt h ep r e v i o u sr e a r c h 明dt h ew r i t e r sp 瞅i c a lw o r i ( ，f i r s t l yt l l i st h e s i s 陀v i e w st 量l eh i 咖r ) ，o f t l l ed e v e l o p m 锄to f c h i n a sn n 锄c i a lr e g u l a t o r ym e c h 舳i s m 锄d 锄a l y 辩s t h ee x i s t i n gp r o b l 锄s ，w h i c hi n c i u d en os p e c m cp o s i t i o n i n go ft h e c 0 0 r d i n 砒j o nm c c h 肌i s m ，n os y s t e m a t i cc o o r d i n a t i o nm c c h a n i s m ，l a c “n go fp r o m p t 柚de 衔c i e n tc o m m u n i c a t i o n ，f h r h e ri m p r o v e m e n to ft 1 1 ei | e g u l a t o 哆c o o r d i n a t ，o i i ， q u a l 时o f t l l er e g u l a ：t o r ys t a f f 锄da b n c eo f o w m g u l a t o r ym l e s b yu s i n gs i m p l e m o d u i e ，t h et l i e s i sp r o v e dt h a tt h e 伽i ni n d e x ”c o u l db cm i n i m i z e dt 0e s t a b l i s ht l l e c o o r d i n a t i m h 粕i s m b a s e du p o na b o v e ，t l l et l l e s i s 卸a l y s e st l l en e c e s s i t yo ft h e 伽眦d i n a t i o nm e c h 粕i 锄t l l c o r e t i c a l l y a i lt l l e 卸a l y s 1 l u s t 明t et l l en e c e s s i t yo ft l l e e s 拓删i s h m e n to fc h j n a s g l i l a t o r ym e c h a l l i s m i nt l i em e 锄t i m e ，t h et h e s i sp o i n t s o u tt h et i i e o r e t i c a ld i f e c u l t i e si nt l l ee s t a b i i s h m e mo ft i i em e c h 肌i s m t h et h e s i ss e 协 t h er e g u l a l o r ym e c h 锄i s mi nd e v e l o p e dc o u n t i e s 髂e x 啪p l e st op r o v i d e f 毫r e n c ei n t e 咖so fd e s i g n i n gm o u 曲t 柚df h n c t i o nm a n n e rt ot h ee s t a b l i s h m e n to fc h i n a s f e g i l l a l o r ym e c h 锄i 锄1 1 h em a i nb o d yo ft l e t h e s i si st h e 鲫g g e s t i o n s 伽t h e e s 拓吲；s h m 锄to fc h i n a sf i n 锄c a l 陀g u i a t o r ym e c h 抓i s m t h es u g g e s t i o n si n c l u d e ， 山东大学硕士学位论 f i r s t ，c l e a rp o s i t i o n i n go f tlleguiatoryc o o r d i n a t i o nm e c h 锄i s m ；s o n d ，t o e鲰lblishan e t w o r ko r g 锄i 盟t i o n a l s m 】c t i i 陀；t h i r d ，t os e tu p ad i v e r s i n e dc o o r d i n 砒i m c c h 锄i s m ；f o u n l l ，t oa d o p t am o r cn e x b l e c 0 0 柑i n a t i m 柚n e r t h et h e s i s a d o p t s l o g i c a i 锄a l y s i s 嚣t h er e a r c h i n gm e t h o da n df o l l o w s t h eo r d 盯o fr a i s i n gq u e s t i ，锄a i y z i n g q u e s t i o n ，锄d i v e qstionfromc o m p 撕啪 w i 恤f o r e i g n 丘n a n c i a l g u l a t o r ym e c h a i l i s m ，t h e w r i t c r d r a w s m e 佗咖c cc h i n a c o u i dt u mt o 明dh o p c f u i l y c o u l dc l a r i 每t i i et l i o u g i l to f establishingt h e 坞g i i i a t o r yc o o r d i n a t i o n mechanismt h ee m p h 勰i so ft h et l i e s i si s t op u t fonvardp r a c t i c a l 龇g g e s t i o n s t 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共享，本质上不涉及不同金融行业或金融市场的交叉；第二类涉及不同行业属性 或不同市场属性的金融产品的交叉，比如较早保险公司推出的投资连结保险业务 ( 保险保障与证券投资之间的交叉) 和储蓄年金业务( 保险保障与储蓄之间的交 叉) 、最近的商业银行试点设立基金管理公司( 银行与证券投资之间的交叉) 、保 险资金投资证券市场( 保险保障与证券投资之间的交叉) 、信贷资产证券化业务 山东大学硕士学位论 ( 银行与证券投资之间的交叉) 、一些金融机构推出的委托理财产品( 委托理财 产品投资范围不同，就会涉及同的市场或行业交) 等，第二类交叉性金融业务具 有跨行业属性和跨系统风险特征。是实质意义上的交叉性金融业务 金融控股公司与交叉性金融业务的不断涌现，是在金融改革和金融开放程 度不断加深的情况下，金融机构为提高金融市场竞争能力、优化金融资源配置效 率、提升金融服务水平的一种内在要求。一方面它们在事实上对现行的金融分业 经营体制进行了某些修正，并在客观上提高了我国的金融业效率。另一方面，它 们也对现行的分业监管体制提出了挑战。在银行、证券和保险监管“各管一段” 的分业监管体制下，如何建立和完善金融监管协调机制做到既防止跨业性金融控 股公司和交叉性金融业务成为监管真空，又防止各监管机构同时监管形成监管重 叠，已成为完善现行分业监管体制的当务之急。 1 2 研究范围的界定 目前，在我国能对金融机构实施监管的部门很多，包括银监会、证监会、 保监会、人民银行、财政部、国家审计机关、税务机关、社会审计组织以及金融 机构内部稽核等，如此众多的监管机构有必要分一下层次( 见图1 1 ) ，从而更 好的认识监管主体： 资料来源：作者绘制 2 图l l 山东大学硕士学位论 首先，根据监管机构相对于金融机构的位置，大体可以分为内部监管机构 和外部监管机构，在我国，内部监管机构主要是金融机构的内部审计，也称稽核， 其他的都属于外部监管机构。 其次，在外部监管机构中，根据行政属性，又可分为民间监管机构和政府 监管机构。社会审计组织属于民间监管机构，不隶属于政府行政序列，没有行政 权力，其他外部监管机构是国务院下属，属于政府监管机构。 最后，在政府监管机构中。根据金融监管专业程度，又可分为专业监管机 构和非专业监管机构。银监会、证监会、保监会和人民银行是专业监管机构，专 门负责对金融领域进行监管。而财政部、国家审计机关、税务机关属于非专业监 管机构，除对金融部门进行监管外，还负责对国民经济其他部门进行监督管理。 由于我国金融市场的主体是国有金融机构，而且信贷客户多为国有企业， 监管客体的国有性是我国区别于西方国家金融监管的重要特征。而且我国经济发 展模式仍然是以政府主导型为主，政府在维护金融稳定中也负有一定的责任，同 时拥有一定的权利。例如，我国的财政部虽然不是专业监管机构，但是它可以代 表政府作为国有金融机构的出资人行使出资入的权利，制定统一的金融财务会计 政策并监督执行，承担金融机构的部分风险损失；我国国家审计机关依据宪法 和审计法，可以接受政府委托对国有金融机构进行审计监督等等。这些特殊 的国情，决定了我国的金融监管不仅需要由专业金融监管部门进行，而且还会有 非专业的金融监管机构参加。 根据我国的国情，本文所研究的监管协调机制，主要是指专业化金融监管 机构之间的协调机制，也就是“一行三会”之间的金融监管协调机制。其中，又包 括了“一行”与“三会”之间的协调和“三会”之间的协调两个层面。在论及构建我国 金融监管协调机制时，本文对这两个层面的协调分别进行了论述，“一行”与“三 会”之间的协调主要是货币政策与金融监管之问的协调，“三会”之间的协调主要 是对混业经营的金融机构的监管协调。同时，基于我国的国情，研究中也不可避 免地涉及到与包括财政部、国家审计机关、税务机关等在内的非专业金融监管机 构之间的协调，但这不是本文研究的重点。 3 山东大学硕士学位论 1 3 文献综述 金金融监管协调机制的建立，是金融机构日益强大的必然要求。针对建立 有效的金融监管协调机制问题，国内外学者和实际工作者表现出了浓厚的兴趣， 从不同的角度出发，对其进行了论述。 克莱里亚尼霍尔索森和托马斯让德研究了跨国金融监管中各国监管当局 之间的协作，他们把监管者之间的交流视作“廉价对话”博弈模型。东道国应根据 自身利益获取跨国金融分支机构的相关信息，并从这些信息中选取一部分向母国 监管者披露d 。此书中对金融监管的国际协作提出了较好的思路，虽然国际协调 是监管协调的重要组成部分，但对当前我国金融业来说，由于开放程度不够高， 我国金融企业的境外分支机构规模并不大，同时外国金融机构在我国境内的业务 也刚处在起步阶段，所以不是本文研究的重点。 乔万尼戴尔爱卡和罗伯特冯尔克斯建议建立统一的金融监管机构，他们认 为金融监管中的外部性使独立监管机构的解决方案产生集体无效率，这些外部性 和集中化监管的收益随着金融一体化的提高和增加，而丧失独立性，相关成本却 随着相关国家的趋同而降低 。乔万尼戴尔爱卡和罗伯特马尔克斯通过理论经济 学的原理，构建了金融公司治理的模型，并根据模型得出以上结论，有其科学性， 但对于具体如何构建监管协调机制，却没有提出具有较强可操作性的方法。 b e r n i e - e g a n 认为，未来的金融监管框架，应该是包括商业银行、证券公司、 保险公司、信托投资公司、资产管理公司等所有金融机掏在内的金融监管委员会， 中央政府授权以立法的形式由组织与协调。在新的金融监管委员会下设立银行监 督管理局、证券监督管理局、保险监督管理局、信托监督管理局等，这样一种由 政府负责组织与协调的金融监管框架，其优点：一是监管主体明确、权力相对集 中，监管标准与措施易取得一致，二是监管主体具有与各相关部门的协调能力便 于货币政策和宏观调控的全面实施。三是有利于降低监管成本与社会代价，提高 监管效率。四是适合金融国际化及国际监管惯例的要求 。 跨国金融监管的路径) ( 美) 克莱里亚尼霍尔索森、托马斯让德合著彭春成等译，经济科学 出版社，2 0 0 5 年1 月第l 版。 金融公司治理，( 美) 乔万尼藏尔爱卡、罗伯特马尔克斯合著德斌译，中国人民大学出版社， 2 0 0 4 年3 月第l 版。 b e r n i e e g a n ：m e e t i n g 下h e c h a l l e n g e s o f l l el m p l e m d n o n o f b a s e l n a 删i a n p n l d 蹦t i a ir e g i l l a l i a u l h 硎母r i s km a n a g c 肌饥t a u 酬i a1 3 m 戤h2 0 0 7 4 山东大学硕士学位论 建立统一的监管机构问题，一直是我国学界和金融工作者关注的问题，随 着金融混业经营的发展，我国目前的分业监管模式越来越不适应金融发展的需 要，但是根据我国的国情，在可以预测的一段时期内，仍然会延用现存的分业监 管模式。也就是说，在乔万尼戴尔爱卡和罗伯特马尔克斯的建议没有得到我国 政府采纳之前，本文对建立监管协调机制的研究更有实际意义。 1 1 1 0 m 嬲f h e l l m 枷认为，在混业经营趋势下，为了避免分业监管体制的种 种弊端，如果对分业监管体制进行彻底改革采取类似于英国的统一监管体制的边 际转换成本是相当巨大的，有可能严重削弱现有的监管能力，尤其是对银行业的 监管能力，这一点对于仍处于市场转型的国家尤为重要 。因此，我国金融监管 体制正乔治奥和卡曼诺亚探讨了赞成和反对不同的金融市场监管模型的各种理 由，建议欧元区内各监管机构进行重新组合，将金融监管的三个目标：微观稳定、 投资者保护、效率与竞争，分配给相互分离的三个欧盟机构负责，目的在于达到 单一的目标圆。这一理论是针对欧洲央行建立以后，金融监管机构却各国分设的 情况提出的，其目标是建立跨国监管机构。这对欧洲单一货币体系下，整合各国 金融监管资源，减少内耗有借鉴意义，但对于像我国这样一个统一政权领导下的 经济体系，也许并不适用。 艾特维尔和泰勒认为金融监管已经由监管合作发展为监管协调，然而即便 是国际协调，也不能充分解决存在的金融风险，因此成立超国家金融监管机构是 必要的。此二人曾经是巴塞尔委员会工作人员，长期从事跨国金融监管工作， 对金融风险的跨国传输有深入了解，因此积极要求各国加入并重视超国家的金融 监管机构，但如前所述，跨国监管协调机制不是本文研究的重点。 i m f 著名专家理查德- 艾布拉姆认为在处理金融联合体问题上，各监管机构 应注重协调与合作，并推选出主监管者 。笔者认为，主监管者的思路值得我们 借鉴。目前国内关于“主监管者”的观点也很多，有的主张以被监管机构的主业归 属来确定主监管者，有的主张被监管机构的混业分公司或子公司分别设立主监管 者，各有理由，在这种情况下，就更加迫切地要求建立监管协调机制。 n o m 嚣fh e l l m 蛐，m 删h a z a r di nb 锄k i n g ，锄dp m d 朗t 瑚r e g l l l a l i 伽：a 地c 印札a lr c q u i r 啪朋协e 肿u g l i ? a m 州c 跏e c o n o m i cr c v i e w 9 0 j 2 0 0 5 欧元帝国，( 美) 乔治奥卡曼诺哑著，王松强译，河南大学出版社，2 0 0 4 年3 月第1 版。 巴塞尔委员会文件选编，( 美) 艾特维尔、泰勒编，周于明、方文同译，中国经济出版社，2 0 0 3 年 1 0 月第1 版。 在i m f 2 0 0 5 年年会上的发言( 节选) ，( 美) 理查德艾布拉姆，l m f 年报( 中文版) ，中国金融出版 社，2 0 0 6 年2 月。 5 山东大学硕士学位论 的基本分析思路，使用逻辑分析方法。 ( 2 ) 理论分析和实证分析相结合。金融监管协调不仅具有很强的理论性， 而且具有很强的实践性。本文对金融监管的理论进行必要的回顾后，侧重实证分 析，即侧重实践中对构建监管协调机制的期盼，并提出具有可操作性的思路。 ( 3 ) 比较分析。通过对外国构建金融监管协调机制的分析比较，得到对我 国金融监管协调的有益启示。 ( 4 ) 归纳演绎法。本文通过对各国金融监管协调机制进行归纳研究，期望 得到对构建金融监管协调机制思路的清晰认识。 1 5 本文基本思路与框架结构 本文计划通过五部分来完成所研究的问题。第一部分，导论部分，在该部 分中，简要阐述问题提出的背景，对研究的范围加以界定，简单介绍国内外对该 问题的研究现状，并加以述评，介绍研究中用到的研究方法，提出论文可能的创 新点。第二部分，理论部分，该部分通过一定的模型，结合有关理论论述，阐述 在金融监管部门之间建立协调沟通机制的必要性。第三部分，例证部分，介绍主 要发达国家( 美、英、德、日) 的金融监管协调机制，分析这些国家建立金融监 管协调机制的思路及该机制发挥作用的方式，从而为我国建立金融监管协调机制 提供借鉴，以达到“他山之石，可以攻玉”之效。第四部分，本文的主体部分，简 要回顾我国金融监管体制发展历程，分析我国现有专业化金融监管机构之间在沟 通协调方面存在的缺陷，在此基础上，系统阐述在我国当前金融混业经营大趋势 下，以“一行三会”为主的分业监管体制如何建立协调机制。第五部分，本文的结 束语，总结出本文的研究结论，同时指出进一步研究的方向。 1 6 主要的创新点 本文通过对相关金融监管协调理论的分析，在借鉴发达国家金融监管做法的 基础上，对我国金融监管部门特别是“一行三会”间如何构建和完善其协调机制提 出具有可操作性的系统性建议是本文的创新点。笔者认为，要克服当前各监管机 构之间协调不够的问题，必须从明确协调机制的职能定位，构建网络化的监管协 调组织构架，构建多样化的协调机制和采取更加灵活的协调方式等四个方面入 山东大学硕士学位论 手，加快对现有监管协调机制的改造。 山东大学硕士学位论 之间的内部协调演变成人民银行与金融监管机构之间的外部协调。新的监管体制 下，人民银行与银监会之间的协调难度更大了，建立监管协调机制的需求也更为 迫切。近年来，有关方面已经在金融监管协调方面进行了有益的尝试，取得了较 好的成效。例如，在国有独资商业银行股份制改革试点工作中，国务院成立了国 有独资商业银行股份制改革试点工作领导小组及其办公室，中国人民银行、财政 部、国家税务总局、银监会、证监会、外汇管理局等有关部门作为领导小组成员 单位，研究、协调、解决股份制改革试点工作中的问题，在财务重组、市场化处 置不良资产、加强银行案件治理和监管等方面明确分工、密切配合、高度协同， 确保国有商业银行股份制改革取得成效。 2 2 目前我国金融监管协调机制存在的问题 我国金融监管部门之间虽然初步建立起协调沟通机制，但是笔者认为，监 管协调机制尚没有能够充分发挥作用，主要存在以下问题： ( 1 ) 协调机制没有明确的职能定位。“一行三会”的目标、职能和手段各有 侧重，尤其是“一行”与“三会”之间差异更加明显。目前，我国尚没有明确一行 三会”协调机制的职能定位，使得协调工作迟迟不能取得实质性进展。笔者认为 协调机制职能定位至少应该符合以下条件：一是能确保各方的相容性；二是必须 以现有的法律制度为依托；三是能体现宏观制度与微观制度的结合。 ( 2 ) 没有制度化的协调机构。人民银行与三大监管机构至今没有建立制度 化的协调机构。尽管三大监管机构的首脑都是货币政策委员会的成员，但主要侧 重的是货币政策制定的沟通协调，而非宏观调控与监管的协调。因此，建立制度 化的协调机构成为有效协调的基础。 ( 3 ) 缺乏及时有效的信息沟通渠道“一行三会”体制建立前，人民银行负 责金融业信息的统计。“一行三会”体制确立后，银监会、证监会、保监会分别负 责银行业、证券类机构、保险类机构的信息统计，人民银行负责金融业的统计。 而目前的问题是：一是没有明确哪些信息是可以共享的；二是没有明确信息应该 如何共享；三是没有明确信息送达的时限要求，不能确保其时效性。建立及时、 全面、有效的信息沟通渠道成为目前协调的关键。 ( 4 ) 金融监管协调合作的配套措施不完善。金融监管协调合作的开展，应 山东大学硕士学位论 建立在监管机构之间信息共享、联席会议、金融控股公司的主监管制度等具体措 施上，而我国由于金融监管协调合作开展时间较短，这些配套措施还仅仅处在原 则性框架层面，具体实施过程中还存在很多的问题。主要表现为：一是信息共享 机制的缺失。目前我国金融监管机构间获取金融监管信息的体系和机制尚未健 全，且我国人民银行和三大监管机构各自可控的信息仍处于封闭状态，信息共享 只是停留在口头上，还不能真正实现。这种被分割的监管信息系统，直接导致各 监管机构监管理念上的狭隘性和决策上的滞后性。二是联席会议缺乏权威性。为 了避免分业监管模式下监管机构各自为政的弊端，建立金融监管的联席会议制度 是协调措施之一，但我国的金融监管联席会议由于三大监管机构行政级别相同， 存在着谁也无法约束谁的窘境，互不买账、推脱责任的情形不可避免。再加上联 席会议制度既不能制定政策，也不能做出决策，更无法执行的处境，在各监管部 门存在职能冲突和行政管辖壁垒的情况下，联席会议很容易成为“神仙会议”，三 大监管机构最终可能还是被部门利益甚至被金融机构牵着鼻子走，共同担负监管 职责的使命难以完成；三是金融控股公司主监管制度执行难。虽然我国于2 0 0 3 年9 月由银监会、证监会、保监会联合确立了“金融控股公司的主监管制度”，但 主监管制在确定监管规则时，由于三个监管部门与中央银行的关系、各自的职责 划分至今依然不明确，使得金融控股公司主监管制度执行起来困难重重。另外， 主监管制度还面l 临着如何协调三大监管机构避免重复监管和监管空白的难题。尤 为严重的是，一些控股公司是非金融企业的金融控股公司更是游离于任何监管当一 局的监管范围之外，处于无监管状态。备忘录中虽然对此做出了“对产业资本 投资形成的金融控股集团，在监管政策、标准和方式等方面认真研究、协调配合、 加强管理”的规定，但这一规定过于笼统，到目前为止，此类企业究竟如何协调 监管仍是未知数。 ( 5 ) 金融监管队伍综合素质不高。金融业是现代经济的核心，其组织形式 和业务活动也相当复杂，是最体现技术性与专业性的领域。金融监管部门是一个 要求专业知识较高的部门，其运作离不开强大的专家体系，在国际上金融监管机 构又被称为专业监管机构、专家监管机构。从我国目前监管队伍的质量看，专业 知识缺乏、知识面窄、综合分析判断能力不足等问题普遍存在，不能对金融机构 的各项经营指标进行前瞻性分析，也很难提出有见解、有预警的监管意见，这在 不同程度上影响了监管的难度和深度，同时使得监管部门之间协调更加困难。 山东大学硕士学位论 ( 6 ) 监管法规不健全。监管必须依法进行，金融监管协调作为加强监管的 一项措施，也必须做到有法可依，因此健全的法律法规是协调机制建立和发挥效 力的前提。而我国目前金融监管协调合作的法律法规并不健全，具体表现在以下 几个方面： 一是监管协调的法律不健全，监管协调的依据不足、责任不明。目前我国 金融监管所依据的法律法规，都是基于监管主体功能划分及按被监管机构业务性 质制定的，如商业银行法、证券法、保险法，每一部法律都有一个专门 的监管部门与其对应。在这种分业监管状态下，行业之间的联系、协调考虑得较 少，基本没有促使不同行业法律和监管一致及防止套利行为的规定，即使是作为 协调机制重大举措的备忘录，也并没有强制性的效力。再加上三大监管机构 在行政上是平级，互不买账，推脱责任的情形难以避免，因此势必影响金融监管 机构间协调合作的有效实施。另外，虽然我国三大监管机构间建立了协调机制， 但由于监管过程中谁该承担主要责任并不明确，因而导致监管权力或是相互争夺 或是互相推诿，使协调效果大打折扣。这一点在跨行业金融创新产品的监管中表 现得尤为明显。金融监管协调法律的不健全，使协调机制缺乏权威性，从而影响 了协调机制效力的发挥。 二是不同行业开展相同业务的法律依据不同，使金融监管机构间协调合作 无法有效开展，且容易导致监管套利行为的出现。由于分业监管格局下有关监管 法律是在不同时期分别由不同的部门制定的，这就导致同一业务在立法上的差 异，使采取不同形式、由不同的金融机构运作的相同业务，受到的监管宽严程度 并不相同，在这种法律格局下，金融控股公司完全可以利用法律上的差异，把业 务转移到监管最为宽松的下属子公司去开办，进行监管套利。而监管机构间此时 即使想协调，也变得困难重重。 三是金融监管的法律空白使监管机构束手无策。金融控股公司近几年在我 国迅速发展，但目前我国尚没有专门法律对其予以规范，金融控股公司的监管在 法律上还是空白，只能由监管机构视具体情况而定，这必然导致监管机构在协 调过程中出现“无法可依”的尴尬局面。 1 4 山东大学硕士学位论 2 3 从博弈论看金融监管协调的重要性 本文用一个博弈论中的“获利矩阵”来说明金融监管政策协调机制存在的必 要性，以中央银行和银监会为例( 见表2 - 1 ) ： 表2 1 ：央行与银监会的博弈表 银 监 会 政策3 政策4 政策l 1 2 1 2 1 57 中央 银行 政策2 71 588 资料来源：作者绘制 本文假设每个机构的获利情况可用一种“痛苦指数”来计算，该指数代表被 监管机构的风险总和：其次假设实施某种监管政策的目的是在于使该机构的痛苦 指数降至最低点。在上面矩阵表中，分开的两个数字，头一个代表银监会的痛苦 指数，后一个代表中央银行的痛苦指数。本文利用这个矩阵可以说明监管机构协 调沟通比不协调沟通要好。 ， 假设每个机构都想尽量降低自己的痛苦指数，且单独地选择政策而不做任 何方式的协调沟通。也就是说，银监会在决定采取政策3 或政策4 时，银监会并 不了解中央银行或选择哪一种政策。因此银监会必然会考虑央行采取各种政策产 生的后果。那么笔者看，如果中央银行采取政策l ，对银监会来说最好的政策是 3 ，如果中央银行采取政策4 ，那么对银监会来说最好的策略依然是政策3 。同理， 如果银监会采取政策3 ，那么对中央银行来说最好的政策是政策l ，如果银监会 采取政策4 ，那么对中央银行来说追好的政策依然是政策1 。那么在两个机构不 做任何协调沟通的前提下，其均衡的必然结果是中央银行采取政策l ，银监会采 取政策3 ，而两个机构得到的痛苦指数均为1 2 ，这是最糟糕的结果，可见非协调 政策使两机构都处于劣势境地。 如果反过来，假设两个机构能很好的协调沟通，那么有理由相信通过重复 山东大学硕士学位论 博弈。其均衡的结果是中央银行采取政策2 ，银监会采取政策4 ，两个机构的痛 苦指数都降为8 。 上面模型说明了存在两个监管机构的情况下，监管协调的必要性；在多于 两个监管机构的情况，也可以用该模型说明监管协调的必要性，但是模型和论证 过程会更加复杂。 2 4 金融监管协调必要性的理论分析 本文从以上博弈论分析得出金融监管部门之间协调沟通对于提高监管效 率，减轻金融机构负担等方面的重要性。以下将对金融监管协调的必要性做理论 分析。 ( 1 监管协调是适应混业经营发展趋势的需要。虽然当前我国各金融机构 实行的是分业经营，但银行，证券、保险等金融各业天然的联系，决定了严格的 分业经营只不过是决策层一种理想化的政策目标而已，特别是在国际金融混业经 营趋势的带动和激烈的市场竞争的压力下，我国所谓的分业经营制度也正在悄 然发生变化。各金融机构在业务、资金乃至组织结构上已突破了分业经营的限制。 银证之间以及证保之间开展了广泛的合作，银行、证券公司以及保险公司等业务 交叉的范围也逐渐扩大，程度不断深入。从业务上的联合，到资金拆借和授信的 支持，从相互提供服务，到共同开发新的金融产品，金融各业之间相互渗透分业 的界限正趋于模糊。同时一些事实上金融投资公司也应运而生，比如以信托公司 名义注册的中国国际信托投资公司并列控制着1 6 个直属子公司，l o 个地区子公 司，7 个海外公司，3 个香港上市公司以及4 个下属公司涉及境内外银行证券， 保险信托，融资租赁，房地产，旅游以及贸易等几乎全方位的行业。而且目前我 国还出现了实业资本控股金融机构的现象。如山东电力集团这一产业资本，已经 成功控股了英大信托投资公司，蔚深证券公司，鲁能金德期货公司，并且是湘财 政权的第一大股东和华夏银行的第二大股东。面对金融混业经营暗流涌动的趋 势，我国传统金融监管体制固有的缺陷就开始显露无遗。其主要表现在对跨行 业的金融创新产品和机构的监管划分缺乏科学的标准和权威的部门，使各监管机 构对不同金融机构共同参与的金融交易活动的监管，或是相互争夺权力或是相互 推诿责任，从而导致了对混业经营的监管常常陷入要么没人管，要么谁都管，谁 1 6 山东大学硕士学位论 都管不好的被动局面。因此，监管机构必须要加强合作，进行协调，形成规范性 的制度，通过合理的分工消除监管真空和监管重叠，打造一个与金融集团及交叉 金融产品相对称的平台，以实现监管的有效性。 ( 2 ) 监管协调是有效防范金融风险积累的需要。在分业经营条件下，我国 是根据金融机构的划分来设立金融监管机构实施点对点的单线监管，将不可避免 地存在银行、证券、保险三个金融监管部门在实施监管的过程中，对涉及他部门 监管对象的信息，无法做到有效沟通，在监管制度上无法达到有效配合，必将 留下监管的“真空”从而埋下新的巨大的金融风险；再加上我国金融机构自我约束 机制欠缺，自律意识普遍不强，容易引发系统性金融危机，危及整个金融体系安 全和稳定。这就要求建立一个有效的金融监管协调机制，通过充分利用集中的监 管设施，共享监管信息，执行统一的监管规则，来实施跨产品、跨行业、跨市场 的整体性监管，从整体上关注市场风险，进而更好的维护整个金融市场的稳定。 ( 3 ) 监管协调是促进金融创新的需要。金融创新的不断涌现是战后全球金 融业发展的主要特征之一。金融创新的发展水平已经成为衡量一个国家金融业发 达程度的重要标志。罗斯和复拉塞指出，在某种意义上，金融创新可以看成是 金融机构为了规避监管、躲避金融监管而产生的。而与金融创新相对应的金融监 管具有一定的时滞性，作为一种制度而言其一旦固定下来，在短期内将具有稳定 性和持续性，这也将意味着，短期内可能难以适应新的变化，甚至成为金融发展 的障碍。因此，金融创新要求一个更为灵活、更富弹性的监管机构与之对应。而 传统的强调组织结构的完备性和稳定性的监管体制无法对跨行业的金融创新产 品实施有效监管，致使管理层不得不通过行政手段来限制金融创新的发展。当市 场出现了大量监管部门不得不面对的新的组织架构和新业务现象，如金融控股公 司、m b o 等，与这些业务紧密相关的法规却迟迟难以出台，现有的法规对此又 没有解释，在没有规定就是不允许的习惯逻辑下，金融机构对其中的灰色地带只 能畏首畏脚、偷偷摸摸地干。对于一些有益的金融创新，由于监管部门事先研究 不足，或不同监管部门协调不够，又怕不予以阻止，规模做大后不好收拾，不得 不先采取叫停措施。更经常出现的现象是，对有些创新活动，有的监管部门往往 先采取默许和观望的态度，不给予明确的说法，却观其发展，保留对其进一步采 取行动的主动权，对市场创新预期的形成极其不利。这样混业经营对金融业发展 op 阳s r o ，d 鲥d r f 憾s 盯l 粥5 1 7 山东大学硕士学位论 3 发达国家的金融监管协调机制及其启示 “他山之石，可以攻玉”，本文通过借鉴发达国家的做法，用来为构建有我 国特色的金融监管协调机制提供借鉴。 3 1 发达国家在金融监管协调方面的做法 ( 1 ) 美国。1 9 9 9 年出台的金融服务现代化法案对美国金融监管框架 进行了重大改革，废除了分业经营的法律限制，由美联储( f r b ) 作为综合监管 的上级机构对金融控股公司进行总体监管，其它监管机构负责功能性监管，o c c 、 f d i c 等监管机构负责对银行进行监管，s e c 和州保险监管机构分别对证券公司 和保险公司进行监管，即美国在原有分业监管的框架下加强了各金融机构的协调 和综合，采取了综合监管与分业监管相结合的模式。同时，为了避免混业经营条 件下由于监管协调不利而导致监管失效或者由于重复监管或者监管目标不一导 致监管的低效率，美国行成了一整套的制度安排及法律，在法律层面上明确划分 了各监管机构的职责，特别是负责银行监管各机构之间的分工合作，来保证各监 管机构之间协调合作。除了金融现代化法案，早在1 9 7 8 年，美国就颁布了 金融机构管制法，并根据此法成立了部门之间的协调机构联邦金融机构 检查委员会，该委员会由联储、o c c 、f d i c 、货币监理署、国家信用管理局五 家联邦级监管机构组成，各家轮流担任主席，其宗旨是建立统一的监管原则、标 准和报表格式，协调和统一联邦级监管机构和州监管机构的监管政策和业务。除 了立法之外，监管部门在信息收集与共享、履行检查职能等实际操作上也作了一 系列具体的制度安排：由联邦金融检查委员会制定统一的报表格式和标准，并 规定由委员会统一收集五家监管机构的监管对象数据；监管机构之间相互协调 所掌握的数据与信息，建立监管信息资源的共享机制，以避免重复收集数据； 各监管机构除了共享数据、信息外，还共享检查、调查报告及其与金融机构的往 来文件等，使各监管机构能够及时了解和掌握各个监管环节的活动和进展情况。 另外在现场检查方面，联邦金融检查委员会为了减轻各监管机构的负担，还对各 监管机构的检查活动进行统一部署和安排协调，有效的防止了重复监管和监管 “真空”的出现，提高了监管效率。 山东大学硕士学位论 政策、提供和维护支付清算系统以及管理外汇储备。德意志联邦银行法明确 指出，银行监管的组织体系是金融监管局和德意志联邦银行之间的协作体系，从 而奠定了二者对银行的共同监管。较为突出的表现是，为节约监管资源，金融监 管局仅设在联邦一级，不在各州设立分支机构；对各州银行的日常监管由德意志 银行代为承担并向金融监管局报告，由后者做出最终决定。同时，德意志银行是 唯一有权对金融机构行使统计权力的机构，金融监管局无权单独向金融机构征集 任何形式的统计信息，因行使监管职能所