国内金融支持土地流转模式及设立土地银行的建议.doc

国内金融支持土地流转模式及设立土地银行的建议 王震江 内容摘要：国内土地流转近年呈加速上升趋势，出现一些新形势新特点。各地金融机构积极探索，出现了“金融机构+土地流转平台”等六种支持模式，但仍存在风险补偿机制不完善，金融供给不足等问题。长远看，应借鉴国外经验，通过建立政策性的土地信贷银行专门支持农地流转和适度规模经营，加快推进中国农业现代化；近期看，可在农发行下设立土地银行事业部探索履行这一职能并积累经验。关键词：金融 土地流转 模式 土地银行土地流转和适度规模经营是发展现代农业的必由之路。2015年中央一号文件明确提出：创新土地流转和规模经营方式，积极发展多种形式适度规模经营。土地流转离不开金融机构的支持。深入总结金融支持土地流转经验，努力探索有效的金融支持模式，对促进国家粮食安全和推进城乡发展一体化，顺利实现全面建成小康社会目标有重要意义。一、国内土地流转及金融支持概况近年来，国内土地流转由农民自发流转向政府引导流转的方式发展，流转步伐明显加快，金融需求旺盛。从流转数量上看，截至2014年6月末，全国家庭承包经营耕地流转面积达到3.8亿亩，占家庭承包耕地总面积的28.8%，较2008年末提高了20个百分点。目前土地年租金在200-1200元/亩不等，若按年租金平均水平400元/亩计算，仅土地流转费每年就需要1500亿元。从流转形式看，主要有转包、出租、互换、转让和入股5种，农发行7家试点行以转包和出租为主。两种形式合计占比70%以上。从参与主体看，除了家庭农场、专业大户、农民专业合作社和龙头企业等新型农业经营主体外，还有民营企业、工商业主以及外来愿意从事农业生产的个人。如山东土地流入专业大户和农民合作社的分别占比48.6%和23.2%；广西流入外来个人占比高达89%。从土地确权登记情况看，江苏、山东预计今年内完成全省土地确权登记颁证工作。农业部表示，今年将在山东、安徽、四川3个整省试点基础上，另外选择8-10个省市开展整省试点，其他省份每个地市选择1个县开展整县试点，5年内完成全国土地确权登记颁证工作。从土地流转相关管理服务看，全国已有1200多个县（市、区）、15000多个乡镇建立了流转服务中心。为土地流转双方提供信息、政策咨询、价格评估、合同签订等服务。从金融供需状况看，目前土地流转中资金需求方主要是农业产业化龙头企业、农业合作社、家庭农场、种植大户等农业新型经营主体，需求额度主要集中在5-100万元，期限集中在1-3年，用途主要是租地、购买农机具等生产资料、土地整治、水利、道路等基础设施建设。资金供应方主要是农信社，农行、邮储银行、地方城商行、小贷公司、民间借贷机构等也有一定程度参与,以各种动产、不动产作抵押，贷款利率普遍上浮30-50%甚至更高。存在的问题及不足：一是金融机构总体参与热情不高，土地流转资金供给严重不足。以山西运城为例，土地流转后，农户资金需求倍增，而试点县市中参与土地流转的只有农信社，提供贷款仅有1000万元，不及实际需求的十分之一。其它金融机构囿于土地承包经营权、林权等尚未在法律上明确抵质押权能，加上实际操作中变现困难，通常不愿意支持。二是金融服务不健全，存在产品单一、期限额度不匹配等问题。目前土地流转融资主要通过银行贷款，很少采取债券、信托、资产证券化等方式。土地抵押贷款期限大多在1年以内，而规模化种植从生长到获得收益通常要4-5年；规模化经营投资额大，但信用社涉农贷款最高额度10万元，农行仅5万元，不能满足土地流转资金需要，且多采用抵押、农户联保方式，也限制了农户选择。此外，缺乏资金结算划转、银行卡、网上支付等现代金融服务。三是金融风险分担、防范机制不健全。目前农业保险覆盖面较窄、发展层次和水平偏低,与土地流转后农业经营规模扩大及农业风险加大不适应。同时涉农担保机构缺乏,家庭农场、专业合作社等新型经营主体尚未纳入征信系统，财务不透明，抵押物匮乏、信用等级不高,农村金融缺乏风险防控手段。四是农民组织化程度低，在土地流转中的主体地位未得到充分体现，其权益未能得到很好的保护。二、国内金融机构支持土地流转的六种模式在国家政策引导和地方政府推动下，银行、保险、信托等各类金融机构均在积极探索支持土地流转，经调查研究分析，概括起来主要有以下六种模式。（1） “金融机构+新型经营主体”模式。这仍然是传统的信贷支持模式，其特点是金融机构直接为土地流入者提供融资支持，又可细分为“金融机构+龙头企业”、“金融机构+合作社”、“金融机构+家庭农场”等模式。该模式的不足是仍采取传统的动产不动产作抵押，土地的抵质押权能未得到充分利用，符合贷款条件的新型经营主体数量有限，金融支持的受众面比较窄。（2） “金融机构+土地股份合作社”模式。该模式的特点是农民以土地经营权入股，以村集体为单位与农业产业化龙头企业谈判议定股权比例，成立土地股份合作社。金融机构通过支持土地股份合作社，促进当地土地流转和规模化经营。土地流转后，农民不仅有土地租金，还得到股份分红等收益，更好维护了自身权益。湖北春晖模式是这方面的代表。2010年，湖北孝感市孝南区三汊镇龙岗等 4 个村和孝感春晖米业有限责任公司合作成立龙岗土地股份合作社。村集体和村民分别以机动地经营权、承包地经营权折资入股，入股土地 6004 亩，占合作社总股本的 51%，春晖米业以 216 台先进的农机具入股，占总股本的49%。龙岗合作社按照土地所有权归集体、承包权归农户、经营权交给公司的“三权”分离原则，实行农企联姻、职业管理、保底分红、专业合作、规模经营。在分配机制上采用“保底租金+盈余分红”，年租金按每亩360斤中籼稻的现价折算，另外每年按股分红，有农机设备的农户加入合作社收入会更高，国家给农民的所有补贴仍归农民。公司在此基础上还成立了农机合作社推广标准化生产，成立管理合作社发展订单农业，成立春晖农科院加强农业科技研发，发展绿色循环农业。2012年，春晖米业采取这一模式流转土地达到10万亩，同时发展“订单农业”40多万亩。既实现了农业规模化经营、专业化生产，又较好地保障了农民的土地承包权益。（3） “金融机构+政府土地流转平台”模式。该模式的特点是由当地政府牵头建立流转平台，从事土地流转一体化服务，并采取一系列措施保障土地合规有序流转。河南光山县的江湾土地信用合作社，山西左权县的土地银行，实质上都是这种模式。这里以山西新绛县的试点为例，其主要做法是：地方政府成立土地物权管理服务中心，为土地流转提供收储、登记、评估、融资担保等一条龙服务。银行根据服务中心出具的土地价值评估报告和抵押证书发放贷款，贷款额度=评估值*70%*剩余承包年限的50%，贷款期限一般为3年，最长为土地剩余承包年限的一半。在当地政府协调下，目前邮储银行还启动对专业合作社、种养大户等农业新型经营主体的大额贷款业务，贷款额度最高为200万元。政府采取的相关配套措施包括：建立土地物权收储制度，对逾期不还的小额贷款将抵押的土地承包经营权重新发包用于还贷，对逾期不还的大额贷款进行代偿；实行强制农业保险，参保费用由县政府与种植户各负担一半，保险收益优先用于还贷，并由财政出资建立土地流转风险保障基金；建立土地流转纠纷快速处理机制，县里设立纠纷仲裁委员会、各乡设纠纷调解小组、各村设调解员；加强地方征信体系建设，鼓励农民和企业诚实守信，对恶意欠息赖贷者通过多种行政措施进行惩治，打造良好的金融生态环境。截至2013年3月，该县土地承包经营权流转面积18.8万亩，占耕地面积的35.5%；涉及农户 2.9万户，占农户总数的42.6%。（4） “金融机构+土地协会+农户”模式。该模式的主要特点是金融机构与农户不直接发生抵押关系，而由土地协会具体负责土地抵押贷款具体操作与担保工作。宁夏同心县试点是这一模式的代表，其主要做法是：该县每个行政村通过选举产生土地经营权抵押协会。农户以不超过整个家庭承包土地总亩数五分之二的土地经营权入股成为会员。会员申请贷款时，必须选择三名协会会员及一名常务会员作为担保人，申请抵押贷款的农户与协会、担保人签订土地经营权抵押合同，土地协会与金融机构签订抵押贷款总担保协议。协议期间，若农户未能按时还清抵押贷款，土地协会替其归还，并相应取得农户抵押的土地承包经营权。该模式实质是农户联保的抵押贷款方式，优点是农民仅拿出部分土地入会，自己留有生活保障田，如果贷款不能及时还清，不影响正常的生活，而且流转的是经营权，土地承包权仍保留在农民手中。 （5） 信托模式。该模式的运作方法是：信托公司以土地承包经营权为标的，设计信托产品，委托人为土地承包经营权人，受托人为信托公司，经过市场化运作，委托人获得土地租金和信托产品超额收益分红两份收入。下面以安徽宿州市埇桥区政府与中信信托合作开展的一项信贷产品为例介绍这一模式。图表：安徽宿州埇桥区政府土地流转信托结构图租金/土地整理收益将整合的土地出租受托管理整理/招商土地规划收益分配流动性支持土地整理投资承包经营权委托与村委会签署转包合同租金分配农户A至NA类委托人/管理人：埇桥区政府委托财产：农地承包经营权中信信托土地流转信托计划001期（宿州）（一定期限的土地承包经营权+现金）B类委托人（现金）T类委托人（现金）合格投资者服务商保管银行受托人（中信信托）农业经营公司、种养殖大户本例信托产品的标的为宿州市埇桥区朱仙庄镇朱庙村和塔桥村的5400亩土地的承包经营权。两村农户分别与村委会签署农村土地承包经营权委托转包合同，村委会与镇政府、镇政府与上级区政府之间也分别签署土地承包经营权委托管理合同，由埇桥区政府作为统一委托人，将5400亩土地承包经营权委托给中信信托。中信信托以此为标的，并引入土地整理投资方B和信托产品投资人T投资，设计一个信托产品。土地整理完成后出租给农业经营公司或种植大户，租金收益按信托协议在三个委托人间进行分配。该模式的优点是在不改变农村土地集体所有权的基础上，实现了所有权、经营权和受益权的分离，合理利用和开发土地，实现土地的集约化利用和规模化经营，并在保障农户受益权的基础上，让其享受土地的增值收益和固定收益。（六）土地资产证券化模式。这种模式大致可分作两类：一是基于土地抵押贷款的证券化。一般程序是农民以土地为抵押向商业银行或者信用合作社等金融机构申请贷款，金融机构将这些土地抵押贷款委托给投资银行构造成证券化产品并进行增信，然后出售给投资者并获得资金。二是基于土地收益的证券化。即基于土地收益流发行股票，成立土地股份有限公司，重庆土地交易所流转的地票可算是这种形式，土地收益流高、预期能给股东创造较大财富的甚至可以申请上市进行股权融资。也有的将土地承包经营权打包委托给证券机构，设计成与土地未来收益相关的土地债券，通过资本市场进行债券融资。 三、关于组建专门土地信贷银行的建议从国外经验看，建立土地银行是促进农地资源优化配置，实现农业现代化的共同做法和有效手段。目前我国开展农业适度规模经营的时机逐步成熟，迫切需要国家组建土地银行这样一个政策性金融机构，支持土地流转和适度规模经营，加快农业现代化。（一）建立土地银行的必要性及可行性。世行一份研究报告指出，当人均GDP小于500美元时，农民以分散的自给自足式经营土地为主，当人均GDP大于1000美元后，土地经营者会产生扩张规模的强烈要求，形成土地使用权流转的根本动力。2013年我国农民人均GDP已达1625美元（9993元人民币），土地流转已逐渐成为农村经济和农业发展的现实要求。近年来，我国农村土地承包经营权流转数量庞大（2014年6月约占全国耕地总面积的28.8%）且有加速上升趋势，农地开发利用资金需求旺盛，而现有的金融供给严重不足且存在不同程度的风险隐患，制约农业现代化进程。从发达国家经验看，在农业现代化过程中，几无例外地建立了土地银行或类似金融机构。德国第一个土地抵押信用合作社1770年成立，法兰西土地信贷银行1852年创建，美国联邦土地信贷银行1916年组建，南非土地银行1912年成立，印度土地开发银行1920年成立，中国台湾土地银行1946年成立，菲律宾土地银行1966年成立，对促进农地规模经营，实现农业现代化发挥了极其重要的作用。党的十八大以来，中央有关文件已经明确了农户土地承包经营权的抵押、担保权能，并明确鼓励土地合法有序流转和适度规模经营，农地相关确权颁证工作已经在全国10多个省市展开，土地流转有了明确的政策依据和制度保障。与此同时，各地土地流转市场和相关的登记、价格评估等管理服务逐步建立，国内土地流转逐渐从自发向政府引导下的规范有序流转转变。从各地实践看，一些地方已经出现了以土地存贷为主要业务的准土地银行性质的中介服务机构，如山东诸城的土地信托中心、宁夏平罗县的土地信用合作社、河南光山县江湾农村土地信用合作社、山西民权县的土地银行等，对促进当地土地流转和开展农业适度规模经营发挥了重要作用。理论和实践均表明，土地流转并不必然意味着所有权转移，从发达国家实践看，主要也是土地使用权和经营权的流转。那种认为我国实行土地集体所有制、农民没有完整的土地产权，因而无需建立土地银行的观点是缺乏理论和实践根据的。（二）依托农发行组建土地银行的建议土地银行是主要经营土地存贷和与土地有关的长期信用业务的政策性金融机构。各国土地银行的共同特点是：资金来源以政府投资及市场发行土地债券融资为主，发行债券有国家信用支持；核心业务是发放以农地为抵押的中长期贷款；成立之初均为政策性金融机构，得到政府财税等支持。中国已经成立了农发行这样一家政策性银行专门支持农业农村发展，如果另起炉灶再由国家建立一家土地银行，不仅需要额外投入大量的财力、物力，造成不必要的资源浪费，而且从成立到正常运转也需要一定的时间。在当前农业农村改革步伐加快、全面建成小康社会时间紧迫的背景下，依托农发行组建土地银行省钱省力、见效又快，不失为一个好的解决方案。相比其它金融机构，农发行组建土地银行有多方面的优势。一是政策性优势。土地银行主要致力于纠正当前阶段农地金融中存在的风险大、商业金融机构不愿涉足、资金供需矛盾突出、融资成本高居不下等市场失灵问题，目标是加快推进农业现代化，促进“四化同步”协调发展，其功能和目标具有明显的准公共性，应定位为政策性金融机构，这与农发行的性质、功能和目标定位是一致的。二是业务优势。农发行长期从事信贷支农工作，积累了丰富的支农经验。2007年开办农业开发和农村基础设施建设贷款业务以来，大力支持农村土地整治和农业综合开发，累放农村土地整治贷款5977亿元，2014年末贷款余额3896.8亿元，占农业农村基础设施建设贷款余额总量的35.9%，支持项目2967个。2010年开办新农村建设贷款项目，主要支持农村土地整治和集中住房建设，与各地土地储备机构及相关部门建立了紧密联系。2014年来开展信贷支持土地流转和适度规模经营试点工作也已取得初步成效。三是组织和人员优势。农发行建有“总行-省市分行-地市二级分行-县支行”四级完整的组织机构，目前在全国31个省市设有分行，拥有各类机构2177个；长期实行人才兴行战略，重视员工培训，队伍素质不断增强，目前全行在职员工5万多名。四是发债筹资优势。长远看，土地银行将主要通过发行土地债券在资本市场进行社会融资。农发行经过10多年实践探索，形成了以市场发债为主稳定的融资机制，2014年发债6550亿元，年末债券存量21188.6亿元，为全国第三大债券发行主体。五是办行优势。经过20年改革发展，农发行已总结出了一整套中国特色农业政策性银行办行规律，实现了内生性可持续发展。2014年末全行总资产31543.5亿元，贷款余额28303.5亿元，实现经营利润505.6亿元，不良贷款率0.57%，拨备覆盖率483%。（三）土地银行框架设计性质及目标。土地银行是服务于国家城乡统筹发展战略，采取市场化运作方式发行土地债券筹集社会资金，为农地流转及开发利用提供中长期信用支持的政策性金融机构。资金来源。初始资金500亿元，由国家财政拨付或以人民银行再贷款形式垫付，之后主要通过发行土地债券在公开市场筹集社会资金。债券发行额度以抵押土地承包经营权的货币现值为基础，不超过其总额的20倍。资金用途。支持各类新型农业经营主体、土地流转中介机构和农业社会化服务组织开展土地流转、土地整治、农业机械化设备购置、农地开发利用及配套基础设施建设等。运作模式。信贷支持分为直接贷款、批发贷款和委托贷款三类。对于符合条件的农业产业化龙头企业、专业合作组织等法人，由土地银行直接发放贷款；对于种植大户、家庭农场，可由土地银行对当地农信社批发资金，由后者负责贷款发放及使用监管；对于参加了地方村、镇土地信用合作社的农户，采取委托贷款方式，由土地信用社担保并代理发放贷款，同时负责资金收回及使用监管。上述贷款主要采取土地承包经营权抵押方式，贷款额度原则上不超过土地承包经营权评估价值的70%。各贷款主体取得贷款的同时，要向土地银行缴纳实际贷款额3-5%的风险保障金，贷款按期归还后如数退还。差别监管及货币、财税支持。土地银行无须缴纳存款准备金，并相应降低贷款集中度要求。免征业务所得税、营业税，免征土地债券持有者所得税。（四）相关配套措施一是完善相关法律法规。从法律上明确土地承包经营权抵押、担保权能，出台抵押贷款管理办法。尽快完成全国土地确权登记颁证。实行严格的土地分类管理，从法律上严格界定各类农地用途，规范农地流转程序，严格限制土地流转中变更农地用途，严厉打击土地流转投机行为。为避免土地流转后农民失去生活保障，可考虑将农民土地分为种障田和生产田两类，生产田土地承包经营权可以自由流转，保障田不纳入流转范围。二是积极发展和培育中介组织和交易市场。可借鉴法国经验建立全国性的农地整治管理公司，统一负责农地收储、整治、出租及使用监