（环境与资源保护法学专业论文）欧盟自愿性农业环境协议研究.pdf

独创性声明 本人声明，所呈交的学位论文，在指导教师指导下，通过我的努力取得的成果，并且是自 己撰写的。尽我所知，除了文中作了标注和致谢中已经作了答谢的地方外，论文中不包含其他 人发表或撰写过的研究成果，也不包含在浙江农林大学或其他教育机构获得学位或证书而使用 过的材料。与我一同对本研究做出贡献的同志，都在论文中作了明确的说明并表示了谢意。如 被查有严重侵犯他人知识产权的行为，由本人承担应有的责任。 学位论文作糕笔签名：秦秀日期：刃f 略卵侈净 论文使用授权的说明 本人完全了解浙江农林大学有关保留、使用学位论文的规定，即学校有权送交论文的复印 件，允许论文被查阅和借阅；学校可以公布论文的全部或部分内容，可以采用影印、缩印或其 他复制手段保存论文。 保密，在年后解密可适用本授权书。口 不保密，本学位论文属于不保密。 学位论文作者亲笔签名：凄釜右 日期：劾，瑶5 月f g 日 将溯亲笔繇渺，蹶溯扣批 摘要 摘要 目前，严重的农业污染及农业环境治理是我们国家乃至世界关注的热点之 一，而农民保收增收也是不容忽视的问题，如何有效的维持农民增收的同时促使 其提高保护环境的意识并付出实际的行动，如何发挥政府在农业环境保护中能动 作用，如何充分的利用农业补贴来弥补保护环境中过多的投入，如何利用法律的 手段规范农业环境行为，这些成为我们解决农业环境问题的当务之急。 他山之石，可以攻玉。欧盟在解决以上问题走在我们的前面，其中自愿性农 业环境协议的践行是其典范。自愿性农业环境协议是政府为鼓励农民在其农场上 保护和改善环境，其行政部门与农民签订合同使农民在农业生产中提供环境服 务，政府以补贴的形式来弥补农民在保护环境过程中造成的损失而采取的农业环 境措施之一。其在减少农业环境风险、保持农业环境质量、维持农民增收等方面 发挥着举足轻重的作用，从签订到实施都规定详细且具有可操作性的严格程序， 在政府充分发挥主导作用同时充分尊重了农民权利，增加农民收入的前提下保护 了农业环境。当然该协议也存在诸如没有统一的法律规制体系、参与到实施环境 协议花费时间过长等缺陷。由此，我们应该反思我国有关自愿性农业环境协议的 相关问题，借鉴欧盟经验以便解决我国农业环境的实际问题提供宝贵建议，以期 能达到应有的现实效果。 关键词：环境管护协议自愿性农业环境补贴环境选项启示 a b s t r a c t a b s t r a c t a tp r e s e n t ，t h es e r i o u sa g r i c u l t u r a lp o l l u t i o na n dm a n a g e m e n ti no u rc o u n t r ya n de v e nt h e w o r l da t t e n t i o ni so n eo ft h em a j o rp r o b l e m s ，h o wt ot h ee f f e c t i v ew o r ko fm a i n t a i n i n ga n d i n c r e a s i n gt h ei n c o m eo ff a r m e r sa n d s t i m u l a t et h e mt oi m p r o v ee n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o n c o n s c i o u s n e s sa n dp a yt h er e a la c t i o n ，h o wt og i v ef u l lp l a yt ot h eg o v e r n m e n ti na g r i c u l t u r a l e n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o na n da c t i v ef u n c t i o n ，h o wt om a k ef u l lu s eo fa g r i c u l t u r a ls u b s i d i e st o m a k eu pf o rt h ei n v e s t m e n to ft o om u c hi nt h ep r o t e c t i o no ft h ee n v i r o n m e n t ，h o wt ou s et h e m e a n so ft h el a wr e g u l a t i n ga g r i c u l t u r a le n v i r o n m e n tb e h a v i o r , t h e s eb e c o m ew es o l v ea g r i c u l t u r e e n v i r o n m e n tp r o b l e mo ft h em o m e n t l e a r n i n gf r o mo t h e r s ，m a ya t t a c kt h ej a d e t h ee u r o p e a nu n i o n i ns o l v et h ea b o v ep r o b l e m w a l k i n gi nf r o n to fu s ，i n c l u d i n gv o l u n t a r ya g r i c u l t u r a le n v i r o n m e n ta g r e e m e n ti st h ep r a c t i c eo f m o d e l v o l u n t a r ya g r i c u l t u r a le n v i r o n m e n ta g r e e m e n ti st oe n c o u r a g ef a r m e r si nt h eg o v e r n m e n t o nt h ef a r mp r o t e c t i n ga n di m p r o v i n gt h ee n v i r o n m e n t ，t h ea d m i n i s t r a t i v ed e p a r t m e n ta n df a r m e r s s i g nac o n t r a c tt op r o v i d ef a r m e r si na g r i c u l t u r a lp r o d u c t i o na n de n v i r o n m e n t a ls e r v i c e s ，i nt h e f o r mo fg o v e r n m e n ts u b s i d i e st om a k eu pf o rf a r m e r si nt h ep r o c e s so fe n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o n i nt h el o s sc a u s e db yt h ea g r i c u l t u r a le n v i r o n m e n ta n dt a k eo n eo ft h em e a s u r e s t h e e n v i r o n m e n t a lr i s k s ，r e d u c ea g r i c u l t u r a lf a r m i n gt h ee n v i r o n m e n t a lq u a l i t y , a n dk e e pi n c r e a s i n g f a r m e r s i n c o m ea r ep l a y i n gav e r yi m p o r t a n tr o l e ，f r o mt h ei m p l e m e n t a t i o no ft h ep r o v i s i o n sa r e s i g n e dt od e t a i l e da n do p e r a b l es t r i c tp r o c e d u r e si nt h eg o v e r n m e n tf u l l yp l a yal e a d i n gr o l ea tt h e s a m et i m ef u l l yr e s p e c tt h ef a r m e r sr i g h t s ，i n c r e a s e st h ef a r m e r s i n c o m ep r o t e c t i o nu n d e rt h e p r e m i s eo ft h ea g r i c u l t u r a le n v i r o n m e n t o fc o u r s e ，t h ea g r e e m e n ta l s oh a ss u c ha s n ou n i f i e d l e g a lr e g u l a t i n gs y s t e m ，p a r t i c i p a t i n gi nt h ei m p l e m e n t a t i o no fe n v i r o n m e n t a la g r e e m e n tt os p e n d t i m et o ol o n gw a i tf o rb l e m i s h t h e r e f o r e ，w es h o u l dr e f l e c to no u rc o u n t r yr e l a t e da g r i c u l t u r a l e n v i r o n m e n to fv o l u n t a r ya g r e e m e n tr e l a t e dp r o b l e m s ，f r o mt h ee ue x p e r i e n c es oa st os o l v et h e a c t u a lp r o b l e mi na g r i c u l t u r a le n v i r o n m e n to f f e rv a l u a b l ea d v i c e ，s oa st oa t t a i nt h er e a l i t ye f f e c t k e yw o r d s ：e n v i r o n m e n t a lm a n a g e m e n ta g r e e m e n t e n v i r o n m e n t a ls u b s i d i e se n v i r o n m e n to p t i o n s i i v o l u n t a r ya g r i c u l t u r a l e n l i g h t e n m e n t 目录 目录 摘要1 a b s t r a c t i i 引言1 l 欧盟自愿性农业环境协议的概况。2 1 1 欧盟自愿性农业环境协议的内涵2 1 2 欧盟自愿性农业环境协议的演进2 1 2 1 欧盟自愿性农业环境协议产生的前提2 1 2 2 欧盟自愿性农业环境协议的确立3 1 3 欧盟自愿性农业环境协议在欧盟法律体系中的地位4 2 欧盟自愿性农业环境协议的理论基础6 2 1 行政合同理论6 2 2 行政指导理论6 2 3 可持续发展理论7 2 4 农业多功能性理论8 2 5 绿箱政策理论9 2 6 环境政策一体化理论l o 3 欧盟自愿性农业环境协议的实践1 2 3 1 影响因素。1 2 3 2 政府职能1 2 3 3 补贴力度1 3 4 欧盟自愿性农业环境协议的实施以英国为例1 4 4 1 实体法层面初级环境管护协议的规定1 4 4 1 1 初级环境管护协议的运行1 与 4 1 72 初级环境管护协议的适格主体1 7 4 1 3 初级环境管护协议的适格土地1 9 4 1 4 违反环境管护协议的后果2 0 4 2 程序法方面对初级环境管护协议的要求2 1 4 2 1 提交环境管护协议申请的条件2 1 4 2 2 签订环境管护协议的条件2 2 4 2 3 初级环境管护协议的变更2 3 4 3 环境管护强制性条款、选择性条款及积分分配2 7 4 3 1 环境管护强制性条款及选择性条款的概况2 7 4 3 2 环境管护强制性条款、选择性条款及积分分配2 7 5 欧盟自愿性农业环境协议的经验2 9 5 1 法理层面一，。2 9 5 2 制度层面、3 ( ) 5 3 利益层面3 l 5 4 不足之处3 2 6 欧盟自愿性农业环境协议对我国的启示3 3 6 1 我国自愿性农业环境协议的现状3 3 6 2 我国自愿性农业环境协议的启示3 5 6 2 1 法律层面。3 5 i i l 6 2 2 制度层面3 6 6 2 3 利益层面3 7 6 2 4 技术层面3 8 6 2 5 思想层面3 9 结语一4 u 表格1 - 4 l 参考文献4 4 个人简介4 9 致谢b u i v 引言 引言 绿箱政策是w t o 成员国对农业实施支持与保护的重要措施，由于各国的自 然、经济、政治及社会环境的差异，各国的农业支持和保护政策有所不同，其 中，欧盟模式是世界上三大典型模式之一( 另两种是美国模式和曰本模式) 。欧 盟通过共同农业政策的改革，实行农业补贴与产量脱钩，改为依据不同作物的 面积补贴和对牲畜的头数补贴，以及休耕地面积补贴，并越来越紧密地和环境、 食品安全、动物福利等因素相联系。一方面大力推行强制性的“交叉遵守”措 施，规定农民要申请政府补贴，则必须遵守一系列的法定管理要求及维持良好 农业环境条件；另一方面，在尊重农民自由选择权的基础上，通过与农民签订 自愿性农业环境协议，鼓励农民自愿在农业生产中采取保护环境的行动，对农 民因此所受损失和所增加的成本由政府予以支付，以实现维持农民增收和保护 环境的双重目的。 欧盟自愿性农业协议研究 1 欧盟自愿性农业环境协议的概况 1 1 欧盟自愿性农业环境协议的内涵 欧盟自愿性农业环境协议是政府为鼓励农民在其农场上保护和改善环境， 其行政部门与农民签订合同使农民在农业生产中提供环境服务，政府以补贴的 形式来弥补农民在保护环境过程中造成的损失而采取的农业环境措施之一。 欧盟自愿性农业环境保护协议的主要目的是防止或者减少农业生产所直接 导致的环境问题，该协议的优越性之一是个体农民和政府都具有自主选择权， 广大农民可以根据自身的实际情况来确定参加何种协议和采用哪些自愿保护措 施，它提供给那些自觉在农业生产中采取保护农业环境行为的农民，以促进共同 体农业生产保护环境目标的实现。 1 1 自愿性农业环境协议的种类是多种多样的，但概括的说每一协议都至少有 两个目标：一是减少现代农业的环境风险，二是保存环境和农耕的自然风景。 2 1 这两个目标在环境措施中的取舍取决于现实区域的情况，例如，在农业密集型 地区经常集中在减少环境风险( 例如，减少化肥和杀虫剂的使用，减少冬天的 植被，减少硝酸盐的含量等) ，但是也有针对保护自然而设计的措施( 例如，为 鸟类提供食物而减少冬天耕地区域树篱的数量) 。 1 2 欧盟自愿性农业环境协议的演进 1 2 1 欧盟自愿性农业环境协议产生的前提 欧盟共同农业政策实施以来取得了显著的成效，但其不足也日益凸显，如 生产过剩，财政压力过大，农业环境污染等，由此，晚近欧盟欧盟共同农业政 策改革应运而生。此时的农业改革受美国等外部因素的影响，农业生产不再像 以前那样只注重产量，而更多的关注农业生产过程中要加强保护农业环境，农 民取得的政府补贴也与农业环境挂钩。 1 9 5 7 年，欧共体签署了作为共同农业政策法律基础的式罗马条约，但是该 条约的主要目的是提高粮食产量和生产力，确保粮食安全和稳定农民收入，并 未将环境保护规定为其政策目标。因此，随着农业生产水平的提高、集约化的 发展，欧盟开始逐渐暴露出一系列农业污染等问题，如农民开始大量使用农药、 化肥、杀虫剂等石油化工产品，而这些产品的使用不仅污染了作物，影响了食 2 1 欧盟自愿性农业环境协议的概况 品安全，而且很多化学物进入水体后加速超营养化，灭绝了一些敏感的水中生 物，其进入地下水，也污染了人类的水供应体系。 3 1 这些结果引起了欧盟体的 反思，他们认为不能再一味的强调粮食的产量和生产力的提高，同时还要考虑 环境的保护，这为晚近共同农业政策的改革奠定了现实基础。 欧盟晚近共同农业政策改革也是顺应国际潮流应有之意。随着农业经济的 迅速发展，其中，农业污染严重性曰益凸显，世界各国逐渐意识到农业生产中 保护环境的重要性，因此，乌拉圭回合谈判中产生了“绿箱”政策。乌拉圭回 合以来的农产品贸易自由化的发展，使得欧盟的高国内支持与出口补贴备受美 国、澳大利亚和加拿大等世界主要农产品出口国的批评和指责，并不断导致贸 易伙伴之间的严重冲突与纠纷。在2 0 0 1 年1 1 月份的多哈回合谈判中，欧盟更 是遭受了多数发展中国家和其他农产品出口国要求削减和改革农业补贴的巨大 压力。欧盟在新一轮w t o 农业谈判中仍然处于被动地位，其农业国内支持总 额是所有w t o 成员中最大的，“黄箱”和“蓝箱”政策支持所占比重高达8 0 左右。由此，不改变国内农业支持政策就不能在国际市场上接受任何实质性提 高市场开放程度的谈判建议。美国与欧盟于2 0 0 3 年8 月1 3 日共同发表农业贸 易自由化提案，期待能够解决农业贸易问题，欧盟的提案缩小了两个贸易强权 在削减农业补贴和关税问题上的分歧，但并没有充分考虑到发展中国家的利益， 因而遭到了广大发展中国家的强烈反对。( 4 】为了顺应贸易自由化的要求，更好 地在新一轮谈判中维护其农业地位，增强其谈判能力，欧盟改革其农业政策势 在必行。 鉴于以上原因，欧盟开始实施新一轮的农业政策改革，其重要内容之一就 是在农业生产中加大环境保护的力度，政府鼓励农民在生产中保护农业环境， 增强农民保护环境的意识，例如，农民可自愿与政府签订合同在农业生产中采 取相应的农业环境保护措施，政府以补贴的形式来弥补农民为了保护环境而造 成的过多投入，这也为自愿性农业环境协议的产生做了前期准备。 1 2 2 欧盟自愿性农业环境协议的确立 欧盟农业环境措施是在其共同农业政策的一系列改革中逐渐演化而来的。 欧盟自愿性农业协议研究 其农业政策始于1 9 8 5 年，但是包含对农民的支付补偿其开支的增长和收入的减 少始于农业环境措施，该措施落实了农业政策和并实现了农村发展的目标。 5 1 9 8 0 年农业环境措施在一些欧盟成员国中被制定，在1 9 8 5 年该措施被欧盟委 员会在农业框架指令3 中所采用，但一直被各成员国有选择性的使用。在1 9 9 2 年欧共体共同农业政策改革中作为辅助性的措施被所有欧盟成员国所接受，并 在农业框架指令4 中作为一个主题要求所有的成员国在本国领域内引入农业环 境措施。因为成员国第一次被要求制定农业环境协议和遵守委员会的议程安排， 所以，此时农业环境措施是并未占据农业政策的主要地位。t q l 9 9 9 年该农业环 境条款被并入农村发展指令中作为共同农业政策改革议程2 0 0 0 的一部分。现在 欧盟农业环境发展成为农村发展政策中关键性的内容，农业环境措施成为各成 员国农村发展计划唯一的强制性措施，而农业环境协议作为农业环境措施的主 要内容之一也逐步凸显其重要地位，并在实践中发挥了重要的作用，取得了显 著成效。 7 1， 欧盟委员会现行的自愿性农业环境协议来源于二十世纪八十年代初期诺福 克湖区发生的自然环境保育问题，从该协议开始欧盟自愿性农业环境协议经历 了不断完善的过程。有关欧盟农业环境协议的内容总体上分为三类：一是以奖 励或补贴为基础的自愿性协议，二是以税收和规定为基础的强制性规定协议， 三是以遵守环保规定为条件享受政府补贴的交叉遵守协议。 8 】 1 3 欧盟自愿性农业环境协议在欧盟法律体系中的地位 欧盟的法律体系可分为三个层次：一级立法、二级立法和三级立法。 一级立法即欧盟赖以建立的基本条约，相当于国家的宪法，是欧盟最高层 次的法律。例如欧洲联盟条约、单一欧盟法等，欧盟在一级立法范围内 享有立法权。二级立法是由欧盟委员会、部长理事会和欧洲议会等欧盟机构在 一级立法的基础上制定的法令，主要体现为条例、指令和决定三种形式。其中， 条例具有普遍而直接的适用性，具有全面的约束力，一经颁布即在成员国内发 生完全的效力，成员国不得采取任何国内立法或行政措施变更条例的内容或变 通实施。指令对所有的成员国具有法律约束力，但成员国政府有权选择实施指 令的形式和方法。决定对它所指向的对象具有约束力，其内容通常比较具体， 并且含有行政性质而非法律性质的目标。三级立法包括欧盟所发布的建议、意 4 1 欧盟自愿性农业环境协议的概况 见、行动计划、战略、宣言、绿皮书、白皮书和会议决定、以及欧洲法院作出 的裁决。 另外，欧盟还根据授权代表各成员国与第三方开展谈判，签署了许多国际 条约和一些重要的非约束性文件，如，1 9 7 2 年人类环境宣言、1 9 9 2 年的里 约宣言和 2 1 世纪议程、2 0 0 2 年执行计划，这些都已经成为欧盟立法和 指导性文件或转化为欧盟的环境立法。 的环境保护措施而颁布的纲领性文件， 9 j 欧盟环境行动计划是欧盟协调成员国 是欧盟环境政策和环境管理的主要政治 框架，对欧盟环境政策和环境管理发展具有重要的指导作用。这种行动计划规 定欧盟一定时期内环境保护的目标和原则、环境工作的重点领域、所应采取的 措施及其实施的具体程序与实践安排等，它是欧盟环境政策的重点内容，也为 欧盟环境政策的指导提供了基本纲要。 到目前为止欧盟已制定六个环境行动计划，其中第五个环境计划规定了与 环境相关的部门优先采取行动，这些部门中农业部门在其中之列。共同体农业 开发过度，破坏了其所最终依赖的自然资源、土壤、水和大气、为此计划五要 求改革共同农业政策和森林法，在农业、农村发展和环境之间建立更加可持续 的平衡。欧盟在1 9 9 2 年6 月发布了有关与环境保护和乡村保护的要求相一致的 农业生产方法的第2 0 7 8 9 2 号条例。该条例决定建立以i 农业环境行动”为名 的综合性国家补贴项目，取代以前的补贴制度。此项目为从事有利于环境的活 动的农民提供各种形式的国家补贴，比如，为保护环境( 自然公园、生态区) 长期( 2 0 年) 休耕，大范围降低污染物质( 化肥和有机肥料、杀虫剂、除草剂) ； 降低因数量过多而产生环境破坏的牲畜的数量；为保护环境、防治自然灾害或 者火灾，养护废弃的耕地和林地。自愿性农业环境协议作为欧盟环境行动计划 的重要内容日益凸显其重要地位。 欧盟自愿性农业协议研究 2 、欧盟自愿性农业环境协议的理论基础 2 1 行政合同理论 行政合同是近代民主法治社会的产物，它兼有公法和私法性质，一方面体 现具有权力因素，另一方面体现了契约精神。行政合同是指行政机关为了实现 行政管理目的，与公民、法人或者其他组织，就行政法上的权利义务关系经双 方意思表示一致所达成的协议。【1 0 从行政合同签订的目的来看，签订行政合同 的目的在于政府实现行政职能，而不是一味的追求经济利益；从行政合同主体 来说，一方主体必须是依法享有行政职权，能够以自己的名义作出行政行为， 并能独立承担法律责任的行政主体；从其性质来看，行政合同具有行政规制性， 行政合同的许多内容和条款具有强制性，双方当事人不能约定，而是由法律事 先规定的，这样以来使得行政合同带有浓厚的行政上色彩。另外，行政合同和 一般的民事合同也有许多相似的方面，突出的一点就是具有合同的相对性，其 合同内容只约束双方当事人，而与合同之外的第三人无涉，第三人无义务承担 合同中的相应责任。【】 2 2 行政指导理论 行政指导相对于传统的行政命令而言，是一种非以行政强制为特征的新型 行政手段或方式。它伴随着现代行政的发展而得以产生，并随着社会经济的目 益发展而不断地拓宽其适用领域和实现手段。然而，对于何为行政指导，学说 上存在着不同的概括和认识，但也有许多共同点。 1 2 】行政指导是行政主体为了 实现行政目的，采用倡导、号召、引导、劝导、警示等方式，鼓励或希望公民、 法人或者其他组织作为或者不作为的一种不具有强制性和约束力的行政作用。 根据指导是否特定，可以将行政指导分为个别指导和宏观指导，个别指导是指 行政主体对特定公民、法人或者其他组织的行政指导。宏观指导是行政主体针 对不特定公民、法人或者其他组织所作的行政指导。对行政指导还有其他各种 分类，如有法律根据的行政指导和无法律根据的行政指导；促进性行政指导和 限制性行政指导；管制性行政指导、调整性行政指导和促进性行政指导；助成 性行政指导、规制性行政指导和调整性行政指导等。【1 3 1 4 1 行政指导最显著的特 征之一是不具有强制性，行政主体都不能强制执行或强制实施该行政指导，而 6 1 欧盟自愿性农业环境协议的概况 只能依赖于公民、法人或其他组织的接受或自觉遵守。其中，引导作用是行政 指导的主要作用，即为实施和实现一定的政策或计划，并依据该政策和计划引 导相对人行动的作用。 1 5 1 从以上行政指导的理论知识来分析自愿性农业环境协 议，它既有个别指导也有宏观指导；这种协议具有行政指导的性质，其中该协 议强调“自愿”二字也凸显了行政指导的非强制性。 2 3 可持续发展理论 “可持续发展论”作为当代环境法的理论基础，不仅反映了当代环境法的 实质，而且也体现了当代环境法的价值取向，同时也是当代环境法的发展趋势。 当代环境法以强调保护当代和今后世世代代遭环境资源问题所引起的种种危 害，同时实现经济效益、社会效益和环境效益，保障经济、社会的永续发展和 繁荣。1 1 6 1 而“可持续发展论”正是以强调人类的发展权利、环境权利和保护环 境的统一，当代人和后代入发展机会的平等，环境保护是发展进程的重要组成 部分，以及放弃传统发展的方式为基本内容。 1 7 】它是以强调人类的发展权利、 环境权利和保护环境的统一，强调必须放弃单纯靠增强投入、加大消耗来实现 发展和牺牲环境来增产的传统发展方式，而应当运用使发展更少地依赖地球上 有限的资源，更多地与环境承载能力达到有机的协调的方式来发展经济。呻1 其 贯穿手环境法的始终，不管是对环境的污染的预防或者是对环境污染的治理， 最终目的还是为了实现可持续发展，达到人与自然的和谐共生，寻求经济发展 与保护环境的平衡点。 2 4 农业多功能性理论 1 9 9 8 年3 月，o e c d 农业行政委员会这样定义“多功能性”，即“除了生产 食物之外，农业活动也能保护自然景观，提供环境利益( 像土地保护、自然资 源可持续性更新和保护农业，同时，还为许多地区社会经济的发展做出了贡献) 。 【， 农业的多功能性既决定了农业是一个特殊的、需要保护和发展的产业，又预 示着农业与其他产业有所不同，农业除了确保粮食和其它农产品的供给之外， 还发挥着防止洪涝灾害、涵养水源、防止土壤侵蚀和水土流失、提供绿色景观 和自然景观，以及传统文化的继承等多方面的作用。 2 0 1 目前，多功能农业在欧盟 成员国不仅已变成现实，而且是农业政策所重点引导的方向。【2 1 】 7 欧盟自愿性农业协议研究 欧盟一直都是农业多功能性这一理念的坚定拥护者，其在农产品贸易谈判 中坚决支持农业多功能性理念，认为应该对农业的非商品功能予以考虑，包括 粮食安全供给和环境保护的需要等。为了维护自身农业发展及最终的经济利益， 欧盟不会实质性地改变对农业的高补贴、高保护政策；而另一方面，欧盟也不 得不为推动贸易自由化谈判做出一些妥协，农业多功能性理念为欧盟扩大了贸 易谈判的运作空间，也深刻影响到共同农业政策的改革。 2 2 】欧盟认为，为了获 得公众对进一步的农产品贸易自由化和扩大贸易的支持，考虑农业其他方面的 内容，特别是农业多功能的作用尤为重要。欧盟强调，农业作为公共物品提供 者的功能应该加以承认，这对赢得公众对农产品贸易进一步自由化的支持至关 重要。在这样的背景下，无论是发达国家还是发展中国家，农业的多功能作用 即它对可持续发展、环境保护、持续保持农村地区活力、消除贫困等的作用理 应受到重视。【2 3 】 另外，欧盟从农业多功能性上的立场进行分析，其人多地少，除了技术较 为先进和内部市场规模较大之外，在发展农业方面并无特殊的优势。如果实行 农产品自由贸易政策，欧盟不仅会在很多重要的农产品国际市场上失去已有的 份额，而且国内市场也将受到低成本进口产品的冲击。由于欧盟对农业的政策 支持水平和出口补贴水平均远远高于除日本以外的发达国家，因而，其必然成 为农产品贸易谈判的主要对象。面对上述压力，欧盟坚决支持农业多功能性理 念，主张在制定新的贸易规则时应充分考虑农业多功能性。所以，欧盟在强调 农业多功能性时，其侧重点不包括粮食安全保障，而是着重于环境保护、食品 安全和农村发展。 2 4 】 从贸易自由的角度来看，欧盟并不具备农产品出口的比较优势，而在共同 农业政策的支持和补贴下，欧盟是世界上最大的农产品出口地区，因而，其成 为农产品谈判的主要对象，而且欧盟的“黄箱”政策使用量占到承诺的7 0 ， 在此压力下，欧盟坚决支持农业多功能性的理念，主张在制定新的规则时充分 考虑农业的这一特性。口】 农业多功能性不但具有生产农产品的功能，还具有其他经济、社会和环境 方面的非商品产出功能。农业环境问题日益严重的今天，强调农业的多功能性 8 2 欧盟自愿性农业环境协议的理论基础 这是大势所趋，在注重农业生产的同时还要顾及它在经济、社会尤其是环境方 面发挥的重要作用。 2 5 绿箱政策理论 1 9 8 8 年1 2 月，乌拉圭回合谈判蒙特利尔中期审议在农业补贴和反补贴谈判 框架部分采用“交通灯”的分类方法，将补贴分为三类：禁止性补贴( 或红色) 、 非禁止性但可采取反措施或可诉的补贴( 或黄色) 、不能采取反措施或不可诉补 贴( 或绿色) 即绿箱政策。其中，绿箱政策的主旨在于有关与保护环境相关的 补贴形式是不被各成员国所禁止的。【2 6 】 农业环境激励措施( 绿箱政策) 作为自愿选择的农业环境措施在欧盟成员 国被选择使用。农民提供了超出一般基础条件来保护环境得到补偿，这些支付 不是一般的农业收入支持，因为它们是为了补偿另外的开支和收入损失，这些 开支和损失取决于具体协议所满足的条件，这些支付也可以用农民遵守基本的 标准像“良好的农业行动”作为出发点来概括。 2 7 农业环境措施符合w t o 规 则，因此，在国家实施相关的农业环境措施一方面惠及农民利益和环境的保护， 另一方面也是顺应国际潮流，遵守w t o 相关规则。 无论是发达成员国还是在发展中成员国，都承认农业作为公共物品的提供 者的特殊作用，环境保护和食品安全是各国主要的社会目标，保持乡村地区平 衡发展和可持续活力是农业发展的重要方面，旨在保护环境、提高食品安全水 平、增强乡村地区活力的措施具有最小的贸易扭曲效应，属于免于减让的“绿 箱”政策。【2 8 】 绿箱政策的中心含义就是进出口农产品要与环境保护相挂钩，政府在制定 国内有关农产品进出口补贴政策时要考虑环境保护，不能为了促进国内产业发 展鼓励出口而以各种补贴形式掩盖其污染环境的行为。而农业环境措施的实施， 尤其是自愿性农业环境协议使得农业进出口产品的“绿色”质量上升了一个台 阶。同时，农业土地合同的签订农民在农业生产过程中提供环境，政府为农民 提供环境补贴不用过多的顾及自己收入的减少，这样的农产品利于出口，其农 业生产方式顺应了国际趋势，符合相应规则。 2 。6 环境政策一体化理论 9 欧盟自愿性农业协议研究 环境政策一体化原则又叫环境政策综合原则，是随着环境问题的日益严重 而出现的一项新的理论，该理论反映了当今世界环境保护、环境政策和环境法 的发展趋势。农业与环境之间的关系是复杂的，但是不管怎么说，农业既能破 坏自然，又在文化景观的维护与管理方面发挥着积极作用这点是毋庸置疑的， 这种双重作用比其他大多数经济活动表现的更为明显，而且需要在一体化进程 中得以反映。 2 9 1 有学者认为，环境政策一体化原则就是“将环境目标纳入到国家的其他政 策领域。”其核心内容是环境保护要求必须纳入其他国家政策的制定和实施中， 环境保护要求必须成为国家其他政策的一个组成部分。 3 0 也有学者认为，环境 政策一体化的实质，即“一体化的环境政策要求人们在制定和实施有关社会经 济政策的早期就对环境问题加以考虑。由于一体化是一个双向过程，制定和实 施环境政策时也应全面考虑它们对社会经济发展的潜在影响”。 3 1 1 还有学者认 为，“环境政策的一体化原则或! 综合原则是指在制定其他政策时，将环 境保护政策纳入其中，即环境与发展综合决策。”他们认为环境政策体化原则 实际上就是环境与发展综合决策。 3 2 1 也有学者与上述三位学者的观点类似，认 为一体化原则类似于我国的“综合决策”机制。但是从具体着手，结合一体化 原则在欧盟的确立过。 3 3 1 经济合作与发展组织对农业与环境政策一体化进行了 详细的研究，他们根据长期的实践得出了这样的结论，即“如果对应用农业政 策的长期环境影响给予更多考虑的话，则可能获得环境的、农业和其它方面的 重大利益。”换句话说，农业与环境政策一体化的思想要求人们在制定农业政策 时就对环境问题加以充分考虑；同时，在实施环境政策时也应全面考虑它们对 农业产量、收入和价格的潜在影响。【3 4 学者们对环境政策一体化的定义虽然表述有所差异，但本质上是一致的， 我们没有必要对环境政策一体化的准确定义予以深究，而应该把精力放在怎样 好好利用这一理论为我们实际情况服务，怎样利用这一理论为在农业生产中更 多的关注环境保护，为我们的环保事业的发展做出贡献。 1 0 3 欧盟自愿性农业环境协议的实践 3 、欧盟自愿性农业环境协议的实践 欧盟农业环境协议实施的主要方式是农民与政府签订合同，政府补贴农民 为提高环境服务的过多开支，具体补贴多少由各成员国和区域行政机关决定， 】其目标一是鼓励农民进行提高环境利益的实践活动，二是在直接支付和公共 服务方面为改善乡村环境做准备。 3 6 1 3 1 影响因素 参与自愿性农业环境协议一般情况受以下因素的影响：实施成本、【3 7 3 农场 特征和农民家庭的经济状况、 3 8 农民的环境保护意识、【3 9 农民参与环境协议的 积极程度、f 4 0 】政策的干预程度。【4 1 欧盟各成员国的实旋范围不同，有些自愿 性农业环境协议适用于某一成员国所有的地域范围，而在另一些成员国则仅适 用于该国家的一些地区。 4 3 1 农业环境协议的数量也受不同因素的影响：环境利益、参与者成本机会、 资金预算的压力、欧盟开支计划、欧盟预算的作用、对农民收入的政治权衡、 农民保护环境的观念，这些因素影响自愿性农业环境协议的在各个国家实施 差异。到目前为止，欧盟在农业政策综合引入环境知识方面，依据2 0 7 8 9 2 指 令自愿性农业环境协议是其最突出的内容，这些实质上是为减少农业活动对野 一 二 生动物和自然风景产生的负面影响而给予农民激励，为此，不同的自愿农业环 境协议在不同的成员国和具体的区域被发展和引入。 4 5 3 3 2 政府职能 在欧盟，政府主要从管理上采取了一系列的管理措施来保护农业环境，包 括：植物生产严格按照作物轮作表进行，一般每块田地4 5 年的作物轮作表提 前上报给农业组织；在动物饲养方面，农场主所拥有的家畜数量和他所拥有或 租赁的土地之间必须有一定的关联；畜牧废弃物的储存和适用，农场必须有储 存畜牧废弃物的设施以便减少氮的流失；在土壤管理方面，政府和农业咨询中 心监督控制的农场账户并不只有经济账户，同时还包括肥料账户、农药使用账 户、能源、水、废弃物、自然和文化遗产等内容；【4 6 另外，农业补贴方面：政 府从农民的利益的角度考虑，对有效的土地保护措施进行的补贴大于农民个人 的利益， 4 7 这样以来，更多的农民自愿参与农业环境协议进行保护环境的意识 1 1 欧盟自愿性农业协议研究 越来越强，这种激励的方式达到了良好的效果。 3 3 补贴力度 农民参加自愿性农业环境协议是自愿的，但一旦签订自愿性农业环境协议 则政府补贴是强制性的义务。 4 8 1 政府以农耕方式为基础的补贴措施来激励农民 参与农业环境协议。大部分分析显示，农地上资金的过多投入能够通过自愿性 协议的公共补贴得以弥补，因为有效的土地保护措施超过农民私人利益。【4 9 从 1 9 9 2 年始，根据农业环境法( 第2 0 7 8 9 2 号) 的规定，欧盟成员国都被要 求实施农业环境补贴协议。2 0 0 0 年，按照农村发展法( 第1 2 5 7 9 9 号) 的 规定，该政策与其他农村发展措施进行了整合，这些法规形成了一个总体性框 架，据此每成员国在协议基础上形成了欧盟的农业环境补贴协议，该协议扶持 以下几个大概的类别：与保护和改善环境、自然景观及其特性、自然资源、土 壤和基因多样性并存的农业用地的使用方式；对环境有利的农业扩张和低强度 草场系统的管理；处于危险中的、具有高自然价值的耕作环境的保护；农业用 地的自然景观和历史特征的保护，以及农耕方式中的环境计协议划的实施。2 0 0 3 年的共同农业政策改革将补贴的发放与大量的标准相联系，比如，环境保护、 动物福利、食品安全、良好的耕作方式( 即1 7 8 2 2 0 0 3 号理事会条例规定的“良 好的农业与环境条件”) 。 5 0 为了响应农业环境法( 第2 0 7 8 1 9 2 号) 和农村发展法( 第1 2 5 7 1 9 9 号) 的规定，欧盟成员国采取了一系列的农业环境付费协议，这些协议通常都 是在不同的管理层面上制定的( 国家的，国家层次之下的，区域性的) 。到2 0 世纪9 0 年代末，欧盟的农地总体上恢复了2 0 左右，在有些国家和地区恢复 了超过7 0 特别是在澳大利亚，芬兰以及德国的一些州而在比利时， 丹麦，希腊，荷兰和西班牙恢复率则低于5 。整个欧盟和民族国家每年对该 项政策的花费预计要增加6 8 ，即从19 9 4 19 9 9 年的平均每年2 2 亿欧元到 2 0 0 0 2 0 0 6 年平均每年3 7 亿欧元。但是，应该强调的是这仅仅只是代表了整 个普通农业政策预算中的适度部分，该部分用于2 0 0 0 2 0 0 6 年的费用是平 均每年4 0 5 亿欧元。 5 u 1 2 4 欧盟自愿性农业环境协议的实施以英国为例 4 、欧盟自愿性农业环境协议的实施以英国为例 农业与环境之间的关系是复杂的，但是不管怎么说农业既能破坏自然，又 在文化景观的维护与管理方面发挥着积极作用这点是毋庸置疑的，这种双重作 用比其他大多数经济活动表现的更为明显，而且在欧盟一体化进程中得以反映。 5 2 1 英国是欧盟主要的成员国之一，1 9 8 7 年开始，英国政府制定了一系列以土地 为基础的农业环境协议，通过各种补贴方式促使农民在农地上采取环境友好的 经营方式，这些协议对英国的农业发展、保护农地资源和保护乡村景观起到了 重要的作用。 环境管护是一项农业环境协议，该协议针对所有的农民，其资金有英国政 府和欧盟提供，为了实施该协议英国农民和土地管理者与自然英格兰自愿签订 管理协议。 5 3 如果农民和土地管理者在维护英国农村环境包括野生的鸟兽、风 景、历史景观和自然资源( 土壤和水) 等方面做出贡献，那么，环境管护组织 采取财政激励的方式为农民和土地管理者所作的以上工作进行支持和补贴。在 英国，该协议是为在土地上实施有效环境管理的农民和土地管理者提供资金帮 助的制度，它是英国农业发展计戈1 ( 2 0 0 7 - 2 0 1 3 ) ( r d p e ) q b 最主要的部分，该项 制度的法律依据是欧盟委员会制定的1 6 9 8 2 0 0 5 指令和1 9 7 4 2 0 0 6 指