（经济法学专业论文）排污权交易制度研究.pdf

内容摘要 排污权交易制度，因其可以有效缓解经济发展与环境保护之间的矛盾，而受当 今世界许多国家的推崇。中国环境问题的最终解决同样需要排污权交易制度。然而， 排污权交易制度安排必须以政府职能的合理定位为制度环境，而中国正处于从政府 配置资源到市场配置资源的制度渐进阶段，制度环境远未到位。因此，在法律上进 行排污权交易的制度安排，也必须分步进行。必须在不断推进排污收费制度的改革， 注重与其它新的环境经济手段契合的同时，建立健全排污权交易法律制度。 本论文除了引言和结束语，正文包括四部分： 第一部分，首先从“资源稀缺论”、“公有地悲剧论”、“科斯定理”、“公共选择 学说”四个方面，论述了排污权交易制度的主要经济学理论渊源；其次，分析了排 污权交易制度能够满足人们对可持续发展、利益、效率和公平等价值的追求，旨在 从理论上证明，排污权交易制度存在的合理性。 第二部分，以美国排污权交易的实践和制度为例，从环境资源的优化配置、社 会、企业、政府、技术革新等方面分析了排污权交易制度的优点，同时指出了排污 权交易制度在成本、公平性以及预防投机行为等方面存在的问题。结论是不应以排 污权交易制度的缺陷、抹杀该制度对环境的巨大贡献。中国要进行排污权立法，应 发扬其优点，力图避免或克服其缺陷。 第三部分，对中国目前的排污制度安排进行分析，认为中国当前的排污收费制 度存在诸多缺陷，需要出现新的制度安排，而排污权交易制度是最佳选择，我国具 备了推行排污权交易制度的基础，但在技术、市场、政府、法律保障等方面存在的 问题需要迫切解决。 第四部分，对中国的排污权交易立法重点作出设计。首先确定了立法应遵循的 基本原则，然后，从确认合法排污权，引进美国排污权交易相关制度，规范市场， 强化政府监督等方面作了立法上的设计，最后，排污权交易法律制度要在中国真正 具有可操作性，必须注重其它环境经济手段与其的衔接与配合工作。 本文采用了经济学的分析方法、比较分析方法等。创新之处在于：力图站在“巨 人的肩膀之上”，在总结前人经验的基础上，提出了中国排污权交易的立法构想， 希望对后人的研究能够起到抛砖引玉的作用。 关键词：排污权交易制度排污收费立法 a b s t r a c t m a r k e t a b l ep o l l u t i o np e r m i t s ( m p p ) h a sb e e na d o p t e db ym a n yc o u n t r i e sb e c a u s e o fi t se f f e c t i v e l ya l l e v i a t i n gt h ec o n t r a d i c t i o nb e t w e e nt h ee c o n o m y d e v e l o p m e n t a n dt h e e n v i r o n m e n tp r o t e c t i o n i nc h i n a ，t h es o l u t i o no ft h ee n v i r o n m e n tp r o b l e m sn e e dm p p a n dc h i n ah a st h ef o u n d a t i o no ne s t a b l i s h i n gt h es y s t e mo fm p rw h i l et h em a r k e t e c o n o m y o fc h i n ai sn o tv e r yp e r f e c t ，t h es y s t e ms h o u l db ec a r r i e do u tg r a d u a l l yw h i c h m e a n si ts h o u l d c o o p e r a t e w i t ho t h e re c o n o m i c i n s m m a e n t s ，e s p e c i a l l y w i t ht h e e m i s s i o n s c h a r g e b e s i d e st h ei n t r o d u c t i o na n dt h ec o n c l u s i o n ，t h ep a p e ri n c l u d e sf o u r p a r t s ： p a r ti ，t h et h e o r e t i c a lb a s e m e n ta n dt h ev a l u e so ft h em p ri nt h i sp a r t ，t h ea u t h o r w a n t st oi m p r o v et h er e a s o n a b i l i t yo ft h em p p f i r s t ，t h ee c o n o m i cr o o t so ft h em p p m a i n l y i n c l u d et h et h e o r i e so f “t h es c a r c er e s o u r c e s ”、t h et r a g e d yo ft h ec o m m o n s ”、 “c o a s et h e o r e m a n d “t h ep u b l i cc h o i c e ”，t h e n 。t h ea u t h o ra n a l y z et h ev a l u e so ft h e m p p , t h a ti s ，t h em p pc a l lr e a l i z et h ep e o p l e sp u r s u i t so ns u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n t ， i n t e r e s t se f f i c i e n c ya n df a i r n e s s p a r t1 i ，t h es t u d yo ft h em p pm o d e l i nt h i sp a r t ，t h ea u t h o rt a k e st h em p p o ft h e a m e r i c af o re x a m p l et oa n a l y z et h ea d v a n t a g e so ft h em p pi nt h es o c i e t y ，e n t e r p r i s e s ， g o v e r n m e n ta n dt e c h n o l o g yi n n o v a t i o na n dt op o i n to u tt h ed i s a d v a n t a g e si nt h ec o s t ， f a i r n e s sa n ds p e c u l a t i o n s t h ea u t h o r sc o n c l u s i o ni st h a tt h ea d v a n t a g e so ft h em p p i s m o r et h a nt h ed i s a d v a n t a g e s s ot h el e g i s l a t i o no ne m i s s i o nt r a d i n gi nc h i n a c a nr e f e rt o t h ea m e r i c a s p a r t i ，t h ea p p l i c a b l en e c e s s i t ya n d f e a s i b i l i t y o f e s t a b l i s h i n g t h em p pi nc h i n ai n t h i sp a r t ，t h ea u t h o rb e l i e v e st h a te m i s s i o n sc h a r g eh a sm a n yd r a w b a c k sb u tt h em p p c a nm a k eu pt h e m c h i n ah a st h ef o u n d a t i o n st o a p p l yt h em p p , b u tp r o b l e m si nt h e t e c h n o l o g y , m a r k e t ，g o v e r n m e n ta n dl e g i s l a t i o nn e e d b er e s o l v e df i r s t p a n t h el e g i s l a t i o no fm p pi nc h i n a f i r s t t h ea u t h o rs e t sf o r t ht h ep r i n c i p l e so f t h el e g i s l a t i o n t h e n ，t h ea u t h o r d e s i g n st h em a i n r u l e sw h i c hi n c l u d ea f f i r m i n gt h el e g a l p o l l u t i o np e r m i t s ，i n t r o d u c i n gs y s t e m so nt h em p po ft h ea m e r i c a ，r e g u l a t i n gm a r k e t 玎 a n ds t r e n g t h e n i n gt h eg o v e r n m e n t ss u p e r v i s i o n a tl a s t ，t h ea u t h o ra r g u e st h a ti ft h e s y s t e mo f t h em p pc a nb ec a r r i e do u ts u c c e s s f u l l yi nc h i n a ，i tm u s tc o o p e r a t ew i t ht h e o t h e re c o n o m i ci n s t r u m e n t s t h e w a y s o fe c o n o m i c s a n a l y s i sa n dc o m p a r ea n a l y s i sa r ea p p l i e d i nt h i sp a p e r t h e c r e a t i o no ft h i sp a p e ri st h a tt h ea u t h o rs u mu pt h ev i e w so ft h eo t h e r sa n dg i v et h e s u g g e s t i o n so n t h el e g i s l a t i o no ft h em p p k e y w o r d s ：m a r k e t a b l ep o l l u t i o np e r m i t s ( m p p ) e m i s s i o n sc h a r g e l e g i s l a t i o n i 引言 现在，我们正站在两条道路的交叉口上。这两条道路完全不一样，我们 长期以来一直行驶的这条道路使人容易错认为是一条舒适的、平坦的超级公路， 我们能在上面高速前进。实际上，在这条路的终点却有灾难等待着。这条路的另 一个又路条“很少有人走过的又路”一一为我们提供了最后唯一的机会让 我们保住我们的地球。 一一【关1 蕾切尔卡逊 工业革命以来，工业生产规模的扩大和能源使用方式的改变，使得自然界中 本来以高品位状态存在的物质和能量，变成了低品位的存在形式，这种转变使得 自然环境日趋恶化。面对这样的事实，人们不得不对长期以来在环保方面的努力 进行彻底反思。越来越多的有识之士认识到，单纯地就环境而论环境，简单地为 了保护环境而进行环境保护是不行的，是无法解决人类面临的种种复杂的环境问 题的。这其中深刻的内在机制在于：环境问题既然是社会经济发展的产物，那么， “解铃还须系铃人”，问题的解决也必须与社会经济手段和措施相结合。许多市场 经济国家，特别是o e c d ( 经济合作与发展组织) 成员国的环境保护成功经验表 明：利用经济手段解决环境问题，尤其是通过建立排污权交易制度，以减少治理 污染的成本以及降低环境负荷是相当成功而有效的途径。 排污权交易制度( m a r k e t a b l ep o l l u t i o np e r m i t s ) 是当前受到各国关注的环境 政策之一。其主要思想就是：在满足环境质量要求的条件下，明晰污染者的环境 容量资源使用权，即合法的污染物排放权( 排污权，这种权利通常以排污许可证 的形式表现) ，并允许这种权利象商品那样买入和卖出，以此来进行污染物的排放 控制。排污权交易的想法，首先是美国经济学家戴尔兹( j h p a l e s ) 在1 9 6 8 年提 出的，7 0 年代初蒙哥马利利用应用数理经济学的方法，严谨地证明了排污权交易 。用于解决环境问题的经济手段，通常称为环境经济手段，可以定义为“从影响成本效益入手，引导经济当 事人进行选择，以便最终有利于环境的一种手段。”( o e c d ，1 9 9 4 ) 。环境经济手段能使经济主体以他们认为 最有利的方式对某种刺激作出自由反应，它是向污染者自发的和非强制的行为提供经济刺激的手段。它大休 卜可以分为两大类：一类侧重通过“看得见的手”，即政府干预来解决环境问题，可称之为庇古手段，包括 税收( 收费) 、补贴、押金退款等。另一类侧重通过“看不见的手”，即市场机制本身来解决环境问题，口称 之为科斯手段，主要包括排污许可证交易，即排污权交易。具体参见沈满洪：论环境经济手段载经济 研究，1 9 9 7 年第1 0 期。 1 体系具有污染控制的效率成本，即实现污染控制目标最低成本的特点。美国从1 9 7 6 年开始实麓，其中在空气污染方面进行的排污权交易是很成功的。我国于1 9 9 1 年 将“可销售的排污权”概念引入国内，之后在上海等城市进行了试点。近期，国 家环保局又正式批准山东、山西、江苏、河南、上海、天津、柳州七省市为进一 步进行排污权交易的试点省市。目前，排污权交易制度在我国还处于探索中，尚 未形成完善的统一的法律制度。而市场经济本质上是一种法治经济，参与市场运 行的环境经济政策只有在相应的法律保障下，才具有合法性和权威性：法律保障 是环境经济政策的生命线。所以必须进一步完善环境立法体系，赋予排污权交易 以合法地位，将排污权交易以法律形式固定下来，为排污权交易提供法律支持与 保障。但同时，由于我国目前仍处于从计划经济向市场经济的过渡阶段，这个阶 段不但是一个正在作艰难变革的时期，而且是一个社会的快速转型时期，与在完 备的监测系统、有效的控制手段和完善的法制基础等发育成熟的市场基础上进行 排污权交易的美国等西方发达国家相比，在我国进行排污权交易有着许多特点和 困难。不能简单地仿效美国等西方发达国家的做法。 本文正是基于上述背景，而把排污权交易制度作为了研究对象。论文的主要 观点就是：鉴于排污权交易制度在经济发展和环境保护方面所具有的双重功效， 中国应当建立并推行排污权交易制度。但是，由于中国正处于从政府配置资源到 市场配置资源的过渡阶段，缺乏相应的制度环境。因此，排污权交易制度在中国 的推行不能急功近利，一步到位，而是要在健全排污权交易法律制度体系的同时， 与排污权收费等制度的改革齐头并进，并注重与其它新的环境经济手段的契合。 本文采用了经济学的研究方法，主要是制度经济学的研究方法、比较分析方 法等。论文的研究思路是：从分析排污权交易制度存在的理论依据和价值入手， 通过分析美国的排污权交易制度，寻求美国排污权交易制度成功的经验，剖析其 存在的不足，为我国建立完善该项制度提供借鉴，并针对我国的国情，设计出有 中国特色的排污权交易法律制度，以便在发展经济和保护环境这两个飞轮在转动 时，排污权交易能够成为高质量的润滑剂。 一、排污权交易制度理性和制度价值 ( 一) 排污权交易的主要经济学理论渊源 “在社会科学教育人员目前所掌握的全部工具中，经济工具可能是最有效的 2 工具p 9 。环境问题主要是一个经济问题，因此，作为解决环境问题的经济手段之 一的排污权交易制度，在研究其制度理性时，主要是从经济学的意义上出发的。 1 、资源稀缺论 与排污权交易相关的一个概念是稀缺资源的概念，只有稀缺资源才具有交换 价值，才能成为商品。 在生产力水平低下、人口较少时，土地、空气、水等环境要素的多元价值可 以同时体现。其容量资源非常丰富，环境的多元价值和容量资源既可以满足人们 的生活需要又能满足人们生产的需要，因而被认为是取之不尽、用之不竭的自由 物。随着生产力水平的提高、人口的增加和环境保护重要性的增强，环境资源多 元价值之间即环境资源的不同功能开始相互抵触，环境资源稀缺性即环境资源难 以容纳人类排放的各种污染物的特征逐渐显露。一是由于环境要素的多元价值难 以同时体现而导致某种环境功能资源产生稀缺性。即在一定时间和空间范围里， 某环境要素如果要满足人们的生活需要就难以满足人们的生产需要，如果要满足 一些人的某种生产需要就难以满足另一些人的另一种生产需求。于是，人类的生 产和生活活动对环境功能的需求开始产生竞争、对立、矛盾和冲突，由此产生了 环境资源多元价值的矛盾和某种环境功能的稀缺性。二是环境净化功能难以满足 人类生产、生活排放污染物需要的问题特别突出。环境对人类排出的污染物具备 一定的净化和调节能力，可一旦人类排出的污染物超过了其容纳限度，环境就会 不堪重负，甚至向人类报复。“臭氧空洞”、“酸雨”、“温室效应”等现象便是环境 向人类敲起的警钟。可见，环境容量资源具备稀缺性。要合理利用环境资源，就 必须在充分尊重其稀缺性的基础上，将对环境资源的使用商品化，由市场对其进 行合理的配置。这种环境功能资源的稀缺和环境容量资源的稀缺性是导致排污权 交易的经济原因。 2 、“公有地悲剧”理论 美国加利福尼亚大学生物学家哈丁( h a r d i n ) 教授就人口资源关系等问题， 于1 9 6 8 年撰写了一篇题为“公有地的悲剧”( t r a g e d y o f t h ec o m m o n s ) 论文。阐明 在公有地自由使用的社会里，每个人都在追求利益最大化，但所有人争先恐后追 求的结果最终是整体的崩溃。公地的自由使用权给所有人带来的只有毁灭。公地 。【美】享利勒帕目著：美国新自由主义经济学，北京大学出版社，1 9 8 5 年版，第1 3 5 页。 3 的悲剧又表现为污染问题。这里的问题不是从公地上拿走什么东西，而是放进什 么东西生活污水，或化学的、放射性的和高温的废水被排入水体：有毒有害 的和危险的烟气被排入空气等等。只要我们的行动只是从一个个独立的、理性的、 自由的个体出发，我们就被陷入一个“污染我们自己家园”的怪圈。环境质量退 化的重要原因就在于环境资源具有公共财产的特性。纯粹的共有物品是一种共有 财产资源。对于环境这样的共有物品来说，按照民法所有权理论它不可能产生具 有排他性的所有权。正因为如此，公有财产资源也同样存在着滥用的问题。因此 有必要重新界定财产权或使用权，实现高效率下对环境资源的配置，使其外部性 内化。允许排污权进行交易是推行污染物排放权交易政策的实际内容。污染物排 放权实质是环境资源的使用权，是由国家这一资源所有者通过某种形式赋予特定 的使用者的。环境资源的价值以及使用环境资源所带来的经济效益，为污染物排 放权奠定了价值基础，环境资源的稀缺性以及污染治理成本的差异，使排污者产 生了对污染物排放权的支付愿望。因此，污染物排放权能够在不同的排污者之间 形成交易，其交易的方式也可以与普通商品一样进行买卖。 3 、科斯定理 环境问题产生的经济根源在于外部不经济性。当个人或厂商的一种行为直接 影响到他人，却没有给予支付或得到补偿时，就出现了外部性( e x t e r n a l i t i e s ) 。它 包括正、负两方面的影响，正面的影响称正外部性或外部经济性，负面的影响称 负外部性或外部不经济性。环境污染是一种典型的负外部性。排污企业以牺牲别 人的财产、健康及生命为代价赚取收益，是排污企业施加给社会、居民及其他厂 商的不需要补偿的成本。由于人们有追求较小的私人成本的愿望和机理，所以在 现实生活中，个人总企图在私人成本与社会成本分离的基础上，把私人成本转嫁 到社会成本里去。表现在环境的外部性上就是让公众或自然环境( 如环境的污染、 生态的破坏) 或公共资源( 如无偿大量占用和消耗资源) 去分摊或全部负担本应 计入私人成本的那一部分，把自己对环境和资源的成本部分地或全部地转嫁给社 会和公众。由于外部性成本的顺利转嫁，企业保护环境的自我约束控制机制没有 了，就很容易造成环境污染和资源浪费。 美国经济学家科斯在分析外部不经济性时认为，只要适当地确定资源的财产 。张素英：排污权交易及其法经济学思考，载于2 0 0 2 年武汉大学环境法研究所基地会议论文集。 。【美嘶蒂格利茨著：经济学( 第二版) ，上册，中国人民大学出版社，2 0 0 0 年版，第1 3 8 页。 4 权或使用权，就会消除外部不经济性。这就是著名的科斯定理。具体而言，科斯 定理包括两方面内容：在产权界定明确且可以自由交易的前提下，如果交易费用 为零，那么，无论法律如何判决最初产权属谁都不影响资源配置效率，资源配置 将达到最优，此为科斯第一定理。在存在交易费用，即交易费用为正的情况下， 不同的权利界定会带来不同效率的资源配置，此为科斯第二定理。科斯的结论是： 在现实生活中，法律产权的界定不同，对社会资源配置的效果也不一样，必须从 社会资源配置最优的角度出发，通过交易费用的大小比较，作为进行法律上产权 界定的最高标准。排污权交易思想来源于科斯定理，即将“环境纳污( 自承) 能 力”或日“排污权”作为一种稀缺性资源，在实行“总量控制”的前提下，通过 可交易的排污许可证，使排污资格产权化，通过市场达到高效率的配置。 4 、公共选择学说 在经济学上有一个基本假设：驱使所有经济人员的主要动机是追求个人利益。 当人们必须在若干取舍之间作出选择时( 各种选择的结果将对个人福利产生不同 影响) ，人们将更愿意选择那些能为自己带来更多好处的解决办法，而不是相反。 这就是“经济人”的假设。公共选择学说的核心就是把“经济人”概念延伸至公 共选择领域，即用于分析政府行为。“毫无疑问，假若把权力授予一群称之为代表 的人，如果可能的话，他们也会像任何其他人一样，运用他们手中的权力谋求自 身利益，而不是谋求社会的利益。”。它在理论上说明了政府官员也像经济中的其 他人一样，他们既不是更坏，也不是更好，追求的也是某种特殊利益，而不是全 民利益。这解释了为什么现实中政府的决策往往与公众的愿望相悖，而不是相符； 为什么政府官员总会有人“腐败”或“以权谋私”。 但传统上对于政府行为遵循的是“哈韦路假设”。借助政府干预以消除市场 失灵，实现资源配置最优化的观点，正是以这一假设为前提。但公共选择学说否 定了“哈韦路假设”，提出“政府失灵论”。正如美国经济学家詹姆斯格瓦特所 认为，公共选择学说的贡献在于证明：市场的缺陷并不是把问题转交给政府去处 。科斯在其社会成本问题一文中，以例子来阐述他的论点，既没有陈述，也没有证明任何定理。“科斯 定理”( c o a s e t h e o r e m ) 这一术语是由科斯的同事，芝加哥大学教授，诺贝尔经济学奖获得者斯蒂格勒概括 出米的，砸科斯本人也拒绝说明该定理的准确意义。这在一定程度上影响人们对科斯定理的理解。本文采用 的是通说。 o 美 丹尼斯c 缪勒著，杨春学等译，公共选择理论，中国社会科学出舨社，1 9 9 9 年版，第3 0 3 页。 * 杨华国：排污权转让理论基础研究，载于适应市场机制的环境法制建设问题研究2 0 0 2 年中国环境资 源法学研讨会论文集。 5 理的充分理由。 污染控制事关公益，政府责无旁贷，但由于政府失灵的存在，单靠政府干预 并不是一个好的选择，而将市场调节与政府控制结合起来，在市场机制运作基础 上充分发挥政府环境管理作用，不失为明智之举。所以我国经济学家梁小民先生 的结论是：在市场经济下，政府也要利用市场机制来解决市场失灵问题。排污权 交易制度可以说正是这一思想的集中体现。与排污收费等其它环境经济手段相比， 排污权交易更能促使政府与市场的有效结合，使政府在充分运用市场机制的同时， 更好地履行其保护环境的职能。 ( 二) 捧污权交易制度的价值 排污权交易制度的价值，是指排污权交易制度，能够满足人们对何种目标的 追求，也即该项制度对人的有用性。人始终是世界的主体，人永远需求公平、自 由、f 义、效率等法律价值，永远无法摆脱对利益的狂热追逐。但是对价值的理 解不能绝对化，价值也可能存在与时俱进的问题。所以，排污权交易制度的价值 一方面表现为可以满足人们对利益、公平、效率的追求；另一方面，适应当今全 球都在提倡可持续发展模式的状况，它也可以满足人们对可持续发展目标的追求。 l 、可持续发展追求环境保护与经济发展的统 可持续发展以追求人与自然的和谐为核心，主张人类追求过健康而又富有生 产成果的生活权利，应当以与自然相和谐的方式来实现，而不能以耗竭资源、破 坏生态和污染环境的方式来实现；保护环境的最终目的是使发展更加持续、健康、 快速，强调必须放弃单纯靠增加投入、加大消耗、牺牲环境来实现发展的传统发 展模式，而应当运用使发展更少地依赖地球上有限的资源，更多地与环境承载能 力达到有机协调的方式来发展经济。 传统的污染治理方式存在着保护环境和经济发展的矛盾，排污权交易制度可 以缓和这种矛盾。在交易市场中，如果污染源数量增加，对许可的需求量也会增 加。如果发放的许可量不变，价格就会上涨，治理成本也会上升，但排污量不变。 在命令控制方式下，如果管理部门不采取行动，排放标准对污染源的增加没有约 束，现有污染源只治理根据标准应当治理的那部分排放。也就是说，新污染源的 出现将导致该地区污染物排放总量的增加，造成环境质量恶化。此时管理部门要 么阻止经济增长( 限制新污染源的数量) ，要么提高现行污染源排放标准。排污权 6 交易制度则有很大的灵活性。只要能够满足既定的环境标准，污染源就可以进入 这一地区，满足经济增长的需要。因为排污权可以出售，污染源就有动力提高自 身的治污能力。排污权交易制度的这种灵活性可以使参与各方受益。环境管理部 门不再被视为经济增长的阻力，也不需要决定如何给每个现有的污染源分配治理 责任。有了排污权交易后，一方面政府可以通过排污权的市场买卖，对环境保护 中出现的问题作出及时的反应。另一方面，认为现有的环境质量偏低或环境标准 偏低的社会团体或个人，也可以通过购买排污权而不排污的办法，对这种状况主 动进行改进。所以说，排污权交易制度正是在平衡保护环境和经济发展的矛盾中 实现可持续发展的目标。 2 、利益追求个别利益与公共利益的统一 利益是社会主体的需要在一定条件下的具体转化形式，它表现了社会主体对 客体的一种主动关系，构成了人们行为的内在动力。法所体现的意志背后乃是各 种利益。法是社会共同的、由一定物质生产方式所产生的利益和需求的表现。离 开了利益关系，法既无从产生，也无以存在。利益关系是指人们在社会生活中形 成的具有一定利益内容的社会关系，是一定的社会主体之间的社会关系的具体表 现。法律处理的利益关系一般包括公共利益和私人利益、短期利益和长远利益、 物质利益和精神利益、整体利益和局部利益的关系，等等。 作为一种以市场为基础的环境经济法律制度，排污权交易制度具有明显的优 势，它有可能提高治理责任分配的有效性，实现社会公共利益和企业个别利益的 统一。环境管理部门和污染源的企业是空气污染控制过程中的主要参加者，环境 管理部门根据法律对保证环境质量达到一定标准负有责任，企业必须采取措施， 减少污染物排放，满足环境标准的要求。环境管理部门的主要职责是决定在各污 染源间如何划分治理责任，制定并实施管理制度，但缺乏所必须的信息；企业掌 握污染所需的技术和信息，但为了减少治理责任，他们不愿向管理部门提供真实 信息。而在排污权交易制度下，信用可以有偿转让，那些治污成本低的工厂通过 治理，减少排污，然后卖出多余许可而获利，这样就解决了命令控制型环境政策 造成的信息与动机之间的矛盾。排污指标交易的实质是治理任务在各企业之间进 行再分配，而治理成本低的企业将承担较多的治理任务，这自然增加了社会福利。 9 张文显著：法理学。高等教育出版社，北京大学出版社，1 9 9 5 年版，第2 1 5 页。 7 管理部门可以确保企业有适当的经济刺激，并对信用转让加以调节，使之满足环 境标准的要求。在管理部门划定的范围内，充分利用排污权交易的灵活性，不但 降低了各企业污染源自己的治理成本，并且降低了所有污染源的总治理成本。因 此，实施排污权交易制度可以实现社会公共利益和企业个别利益的统一，同时也 实现了局部利益和整体利益的统一。 3 、法律价值追求效率与公平的统一 法的价值，是指法律满足人类生存和需要的基本性能。即法律对人的有用性。 法的效率价值是指法能够使社会以较小的社会资源投入，获得较大的社会实际效 果；法的公平价值是指法律实施中的公平，即法律面前人人平等和程序公平；其 次是指立法公平，即在立法中排除任何特权和专制因素，公平的分配竞争机会和 条件，保证财富均等分配。 效率与公平是法所追求的价值目标，它们既相适应又 相矛盾。一方面，以效率为标准配置社会资源，促进经济增长，增加社会财富总 量，在此基础上才有可能实现高层次的公平，即共同富裕。另一方面，如果把效 率绝对化，不考虑公平，就可能导致收入悬殊，两极分化，造成社会不稳，影响 以至从根本上损害效率。这就需要运用各种机制来衡平两种法律价值，尽可能缓 和它们之问的张力，扩大它们之间的互补性。 在市场经济和价值规律起作用的场合，费用和效益的动机支配着经济活动。 就企业用于环境的投资来说，企业内部的经济性和社会效率是不一致的。企业治 理污染，对社会有益，企业则要支付费用：如果没有经济杠杆的作用，企业会对 环境保护缺乏热情。排污权交易制度对企业的经济刺激在于排污权的卖方由于超 量减排而剩余排污权，出售排污权获得的经济回报实质上是市场对有利于环境的 外部经济性补偿，买方由于无法按政府要求减排而购买排污权，支出的费用实质 上是外部不经济性的代价。挤污权交易先确定总量排放，然后再让市场确定价格。 因此，它既能控制排污总量，又能有效地配置环境资源，既保证了当代人的利益， 也保证了后代人对资源环境要求的权利。排污企业为了节约环保开支，必然要采 用先进的污染治理技术，并不断地开发更加有效的技术，由技术进步而带来的排 污权节余又会给企业带来收益，从而体现效率与公平的统一。 o 陈金钊主编：法理学，北京大学出版社，2 0 0 2 年版第2 7 5 页。 。周林彬著：法律经济学论纲，北京大学出版社，1 9 9 8 年版，篼3 8 4 页。 8 二、排污权交易制度模型探讨一以美国的排污权交易制度为 例 排污权交易的基本思想最早是由美国经济学家戴尔兹在1 9 6 8 年提出的。美国 是最早将排污权概念应用于实践的，从1 9 7 0 年的清洁空气法案实旅中的总量 原则到1 9 7 5 年美国提出了最初的气泡概念，以及在1 9 7 9 年制订了“泡泡政策” ( b u b b l e s ) 并且在1 9 8 2 年形成了排污交易政策雏形，然后于1 9 8 6 年1 1 月1 8r 罩根政府正式签发了国家环保局的排污交易政策最终报告书，同年1 2 月4 日颁布， 并于1 9 8 8 年1 2 月4 目正式生效实施，最后在1 9 9 0 年的清洁空气法案修正案 中认可了建立排污权交易的制度创新，并对排污权交易的实施做了具体的规定。 排污权交易在美国开始实行，主要的交易包括s 0 2 、磷、氮等，实施的也较为成 功。目前，美国法律中的排污权交易制度主要包括银行政策( b a n k i n g ) 、泡泡政 策( b u b b l e s ) 、抵销政策( o f f s e t s ) 和排放减少信用( e m i s s i o n sr e d u c t i o nc r e d i t s ) 可以进行交易的政策等内容。可以说，相比之下，美国有关排污权交易制度的实 践相对成熟和完善，因此，以美国为例来进行排污权交易模型探讨，最具有代表 性。 ( 一) 美国排污权交易的实践 在美国，排污权交易的基本思路是建立合法的排污权，并允许这种权利像商 品那样买入和卖出，由此来进行污染排放控制。其操作步骤是：首先，政府机构 要评估出一定区域满足环境要求的污染物最大允许排放量，即若干排污权。其次， 政府用销售、出租、拍卖或馈赠等不同的方式将这些权利分配给企业。最后，污 染治理成本低的企业可以采用污染物处理技术，降低本企业的污染物排放总量， 并将剩余的排污权在市场中出售而获利；污染治理成本高的企业则可以不治理或 少治理，不足的排污权从市场中购买。如此便形成一个排污权交易的市场。这个 市场中排污权的价格可交，但总量是不变的，因而可以实现政府的污染物总量控 制目标。由于企业可以通过治理污染，出售多余的排污权而获利，因而建立了一 种激励机制，企业有动力主动去治理污染，而不用政府去直接干涉企业的决策。 排污权交易的核心概念是污染物“排放减少信用”。它是指污染源将污染物的 。蔡守秋；论排污权交易的法律问题，载于适应市场机制的环境法制度建设问题研究一2 0 0 2 年中国环境 资源法学研讨会论文集。 9 实际排放水平削减到政府法定的水平以下，差额部分经政府认证以后即成为污染 物削减信用。政府认证的条件是：超额的；可实施的：可持续的；可训 量的。污染物削减信用一旦认证以后，即可以在市场进行交易。” 在美国，排污权交易计划通过四项政策加以贯彻： l 、“排污减少信用”( e m i s s i o n sr e d u c t i o nc r e d i t s ，又称排放信用e m i s s i o n s c r e d i t ) 在美国，它是用来在各个污染物排放源之间进行交易的货币。任何污染源 决定治理排放点，使其排污削减量高于法定责任规定的水平，它就可以向官方管 理机构申请超量治理证明作为排污减少信用。被用于交易的排污削减信用，实际 上是允许排放同实际排放之间的差额，换句话说，若一个工厂允许排放x 吨的污 染物，而实际上它只排放y 吨的污染物( y x ) ，那么x y 吨污染物之间的差额 就是它的排污削减信用。排放物交易和使用的排污削减信用必须是盈余的、可实 施的、持续的和可定量的。 排污单位可以将这种“排污减少信用”存入银行，以备以后在排污权交易计 划中使用，也可以气泡、补偿、净得计划中使用。“排污减少信用”被认为是美国 环境政策改革的中心。 2 、抵消政策。在美国，制定抵消政策是为了解决未达标地区的经济增长与逐 步满足环境标准之间的矛盾，即如何既能够新建或扩建污染源又能尽早达到排污 标准的法定要求。所谓抵消政策( 排污权交易污染控制政策的改革一书译 为补偿政策，英文是o f f s e t s ) ，是指以一处污染源的污染物排放削减量来抵消另一 处污染源的污染物排放增加量或新污染源的污染物排放量，或者指允许新建、改 建的污染源单位通过购买足够的“排放减少信用”，以抵消其增加的排污量。该政 策将未达标地区视为一个整体，允许有资格的新建或扩建污染源在未达标地区投 入运营，条件是它们从现有的污染源购买足够的“排放减少信用”：其实质是通过 新污染源单位购买“排放减少信用”为现有污染源单位治理污染提供资金。该项 政策就是为了保证在新的污染源取得所需的信用开始运营以后，该地区的排放量 将比以前更少。 与抵消政策相关的是净得政策。在美国，所谓净得政策是指，只要污染源单 。陈安国：美国排污权交易的实践及启示载于经济论坛，2 0 0 2 年第1 6 期。 气美】泰坦博格著、崔卫国等译，排污权交易污染控制政策的改革，上海三联书店，1 9 9 2 年版，第7 页。 1 0 位在本厂区内的排污净增量( “排放减少信用”也计算在内) 并无明显增加，则允 许其在进行扩建或改建时免于承担满足新污染源审查要求的负担。该政策允许污 染源厂区内无论任何地方得到的“排放减少信用”可以用来抵消扩建或改建部位 所预计的排污增加量。习惯做法是通过计算污染源经现代化或扩建后排污的预计 增加量，来判断是否应对其进行污染源检查。如果净增量超过了预计的增加量， 该污染源就要受到审查。净得政策曾受到自然资源保护委员会的反对，该委员会 在向法院提起的一宗诉讼案中认为，对未达标地区的污染源免于审查，与尽快达 标的立法目的相矛盾。上诉法院曾判决净得计划无效，但美国最高法院却否决了 上诉法院的判决；于是，无论在未达标地区还是在防止明显恶化地区，都对净得 计划大开绿灯。 3 、气泡政策。在美国，所谓泡泡政策( 又译为气泡政策，b u b b l e s ) ，是指允 许现有污染源单位利用“排放减少信用”来履行州实施计划规定的污染源治理义 务。所谓泡泡，是将一个工厂的多个排放点，一个公司的下属多个工厂或一个特 定区域内的工厂群看作一个整体或“泡泡”。在“泡泡”的内部允许现有的污染源 利用其排污削减信用增加排放，而其他的污染源则要更多地削减以抵消排放量的 增加。 美国气泡政策的最初设想是：就排污管理而言，可以把含有多个排污点的 工厂看作是一个大的污染源即气泡，可以把从该厂所有的排污点排出的污染物看 作一个整体：实质是允许工厂的经营者对那些所需治理污染费用最少的排污点最 大限度地减少污染物，对那些所需治理污染费用最多的排污点放松治理或少减少 污染物，以达到用最少的费用实现最大限度地减少排污总量的目的。目前在美国， 气泡既可以视为包括多个排污点的某一工厂，工厂可以在此气泡内调节各排污点 的排放量，既允许一个工厂内各排污点之间的交易；也可以视为包括多个工厂的 某个公司，该公司的一个工厂的某种污染物的排放减少量可用于抵消该公司的另 一个工厂的同类污染物的相应的排放增加量；还可以视为包含多个污染源的某一 区域，即允许多个污染源之间进行排放交易。例如，位于未达标地区的污染源必 须通过减少排污量来达到“合理可行的治理技术”标准，该污染源可以采取污染 物排放率高的技术，而用已经获得的“排放减少信用”来弥补高出的排放量，但 。 黄】泰坦博格著，崔卫国等译排污权交易污染控制政策的改革，上海三联书店，1 9 9 2 年版，第8 页。 o 舀忠梅：论环境使用权交易制度，载政法论坛2 0 0 0 年第4 期。 1 l “排放减少信用”加实际减少的排污量必须等于规定的减少量。适用气泡政策的 主要条件是：气泡及气泡的大小只能由联邦环保局或经联邦环保局授权的州政府 依法确定，污染源单位不能自行确立；申请适用气泡政策的单位必须向环保局证 明，它已经达到环保局规定的将其排放总量削减至一定水平的先决条件，并证明 其排放抵消或排放交易活动不会引起环境质量的下降，并保证不突破规定的气泡； 适用排放抵消或排放交易活动的污染物只能依法确立，应以单项污染物为单位， 不能以多种污染物的混合排放量从事排放抵消或排放交易活动，对人体和环境有 严重危害的危险物质不能适用于气泡政策。气泡政策的主要作用是，增加企业守 法的灵活性，降低治理污染的成本，使企业界把它们的治理资金集中用于能够产 生最大治理效益的地方，并且不妨碍实现规定的清洁空气目标。 4 、排污银行政策。在美国，所谓银行政策( b a n k i n g ) ，是指污染源单位可以 将“排放减少信用”存入银行，可以在气泡、抵消和净得计划中使用该“排放减 少信用”。各州有权制定本州的银行计划和银行规划，包括如下内容：“排放减少 信用”的所有权；“排放减少信用”所有者的资格：管理发放、持有、使用“排 放减少信用”的条件。除非污染源单位对“排放减少信用”拥有产权，否则它们 将对超额治理污染失去积极性。在1 9 7 7 年清洁空气法( 修正案) 通过之前， 抵消政策拒绝考虑银行计划，其理由是将“排放减少信用”存入银行与尽早达到 环境标准的要求发生冲突。1 9 7 7 年清洁空气法( 修正案) 通过之后，联邦环 保局改变了自己的立场，赞同排污银行计划。到1 9 8 4 年5 月，联邦环保局已批准 2 项排污银行计划( 俄勒冈州和罗德岛) ，建议2 个银行计划( 肯塔基州和加利福 尼亚州的蒙特利) ，另有1 1 个州或地区接受了排污银行计划。在1 9 8 4 年，肯塔基 州杰斐逊县的排污银行有1 5 个“排放减少信用”储户，总计每年存有1 6 7 0 吨颗 粒物，1 9 5 1 1 吨二氧化硫，1 3 8 4 吨挥发性有机化合物，3 2 2 吨氮氧化物，4 8 1 吨一 氧化碳。排污银行政策对排污权交易计划的实施有重大促进作用，如果没有排污 银行，污染源单位对污染物进行超额治理对本单位将毫无利益，除非正好同时有 其他污染源单位需要抵消。如果排污银行政策要发挥其预期的作用，存入银行的 “排放减少信用”应该成为公司的确实财产，并应得到法律的保护。 。蔡守秋：论排污权交易的法律问题，载于适应市场机制的环境法制建设问题研究2 0 0 2 年中国环境资 源法学研讨会论文集。 。蔡守秋：论排污权交易的法律问题，载于适应市场机制的环境法制建设问题研究一2 0 0 2 年中国环境资 源法学研讨会论文集。 1 2 ( 二) 美国排污权交易制度的优点 通过对美国排污权交易制度的考察，可以发现，排污权交易制度在实践中具 有以下几个优势： 1 、有利于实施总量控制，实现环境容量资源的优化配置。排污权交易制度事 先在法律上规定污染物质的排出总量、各设施的容许排出量，排污权交易能够在 既定的总量控制目标下，通过排污权交易市场，合理地安排治理活动，即单位排 污权具有一定的市场价格，如果排污者削减单位污染物的费用高于此价格，那么 他就倾向于购买排污权而并不亲自削减污染物：反之，如果排污者削减单位污染 物的费用低于排污权的价格，他则倾向于自己削减污染物而出卖其所拥有的排污 权。因此，整个地区便可以最小