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对我国失业保障法制建设的探讨 以国际劳工公约为视角 摘要 人类社会自进入2 0 世纪以来，法律领域的重大变化和显著进步之一就是法 律社会化”。法律社会化是以把个体利益与社会利益有机连接，保障社会弱势群 体的利益为特征。而有关失业的社会保障制度及相关的规范性文件就是法律社会 化时代潮流的产物和标志之一。 失业保障既是个关系社会稳定的问题，也是个法律问题。伴随着市场机 制的逐步完善和竞争意识的进一步增强，世界各国都普遍存在着个人收入差距的 逐步扩大乃至贫富悬殊目益明显的残酷现实。事实告诉我们，失业是市场经济的 一种规律性现象。在市场经济条件下，经济发展追求的是以最小的成本换取最大 的价值。在效率优先，兼顾公平的前提下，随着经济、产业结构以及生产形式、 规模的变化，劳动力结构也必然要进行相应的调整，由此而导致的结构性失业便 在所难免。据国际劳工局2 0 0 4 年底的最新统计数据显示，目前全世界共有接近 1 9 亿失业者。在2 8 亿就业人员中，有1 4 亿人日收入仅为2 美元，其中5 5 亿 人每天还挣不到1 美元。而且，即使全世界未来经济发展保持在一个较高的水平， 失业人口的压力也依然存在。失业危机正在全球范围内日益严重地威胁着所有的 劳动者。 市场经济是法制经济。法制在市场经济中的作用既体现为宏观调控，也体现 为微观约束。目前，由于我国尚处在特殊的转型期，还缺乏必要的财政金融手段 和有效的社会机制来为那些面对风险的弱势群体提供有效的保护，从而导致贫困 人口和失业人群在应对风险的能力上显得更为脆弱。而我国在失业保障方面的规 范性文件仍停留在国务院文件和部门规章的基础上，缺乏一部全面系统的法律对 失业保障进行宏观的调控，对如何具体的解决失业问题也没有详尽的规定，也致 使失业人员的就业和失业保护以及对一些部门和企业损害职工利益行为的惩处 等问题都缺乏行之有效的法律保障和法律救济。出台一部失业保障法对维护失业 人群的合法权益，减少和制止部分行政机关和部分企业的损害行为，无疑有着积 极的意义。 我国理论界在这方面的研究大多是从国别的角度，吸取西方国家的先进失业 保障法制建设的经验，为我国的失业保障法提出了一些参考意见。但毕竟各国的 历史和国情不同，可以直接拿来我用的措施少之又少。而专门保护劳工者权益的 国际性组织一国际劳工组织( i n t e m a t i o n a jl a b o ro r g a n i z a t i o n ) 则弥补了这一 缺陷。由于i l o 自身的特殊性质，它在积极就业和失业保护方面制定的一系列 公约和建议书针对不同背景、不同发展程度国家的失业保障都做出了相关的规 定。学习i l o 丰富的经验和资料成果，并通过分析这些公约产生的背景和它们 的现实影响，不仅为我国的立法提供了国际法上的依据，也为失业保障法制建设 提出了更高的目标和要求。在内容上，试按照己通过的劳工公约的内容体系，从 积极就业和失业保护两个方面出发，完善司法监督和权力救济制度，加大对侵害 失业人员权益的惩治力度等措施，立足于我国的现实国情，使我国的失业保障法 制在体制上与国际惯例接轨，真正融入国际社会，进而适应世界的发展趋势。 关键词： 国际劳工组织国际劳工公约失业失业保障 ad is c u s s i o no nu n e m pi o y m e n ts e c u ri t yl a wc o n s t r u c ti o n o fc h jn a f r o mt h ei n t e r n a t i o n a ii a b o rc o n v e n t i o n s p e r s p e c tiv e a b s t r a c t s i n c et h es o c i e t ye n t e r st h e2 0 t hc e n t u r y ，t h es o c i a l i z a t i o no ft h e 1 a wb e c o m e st h ei m p o r t a n tc h a n g ea n dt h ee x t r a o r d i n a r yp r o g r e s si nt h e l a wr e a l m t h es o c i a l i z a t i o no ft h el a wc o n n e c t si n d i v i d u a lb e n e f i t sa n d s o c i a lb e n e f i t sa n dp r o t e c t st h eb e n e f i t so ft h es o c i a ld i s a d v a n t a g e g r o u p s a n dt h er e l e v a n tu n e m p l o y m e n ts e c u r i t ys y s t e m sa n dd o c u m e n t sa r e t h er e s u l ta n dt h es y m b o lo ft h es o c i a l i z a t i o no ft h el a w t h es o c i a l i z a t i o no ft h el a wi sap r o b l e ma b o u ts o c i a ls t a b i l i t ya n d l a w a st h ei m p r o v e m e n to ft h em a r k e tm e e h a n i s ma n de x t e n s i o no ft h e c o m p e t i t i o n ，t h ew i d ei n c o m em a r g i na m o n gt h ep e r s o n sa n dt h eo b v i o u s d i s p a r i t yb e t w e e nt h er i c ha n dt h ep o o ra r et h ef a c t i na 1 1c o u n t r i e s t h ef a c tt e l l su s t h eu n e m p l o y m e n ti st h er e g u l a rp h e n o m e n o n i nt h e c o n d i t i o no ft h em a r k e te c o n o m y t h ee c o n o m yd e v e l o p m e n tp u r s u e sw i t ht h e m i n i m u mc o s tt oe x c h a n g et h ebi g g e s tv a l u e a l o n gw it ht h ec h a n g e so ft h e e c o n o m ys t r u c t u r ea n ds c a l e ，t h el a b o rf o r c ea l s on e e d st h eh o m o l o g o u s a d j u s t m e n ta n dt h eu n e m p l o y m e n tb e c a u s eo ft h es y s t e mb e c o m e su n a v o i d a b l e a c c o r d i n gt ot h el a t e s td a t ao ft h ee n do f2 0 0 4f r o mt h ei n t e r n a t i o n a l l a b o rb u r e a u ，t h e r ea r en e a r1 9 0 ，0 0 0 ，0 0 0p e r s o n si nt h ew h o lew o r ld c u r r e n t l y a m o n g2 。8b i l l i o ne m p l o y e r s t h e i n c o m eo f1 4b i l l i o n e m p l o y e e siso n l y $ 2 ，e v e n5 5 ，0 0 0 ，0 0 0e m p l o y e e sc a n tg o t $ 1 e v e r y d a y f u r t h e r m o r e ，t h ep r e s s u r eo ft h eu n e m p l o y m e n ta l s oe x i t se v e ni ft h e d e v e l o p m e n to ft h ee c o n o m ys t a y si nah i g h e rl e v e l t h ec r i s i so ft h e u n e m p l o y m e n tt h r e a t e n sa l lw o r k e r si n c r e a s i n g l ya n ds e r i o u s y t h em a r k e te c o n o m yi st h ee c o n o m yo ft h el e g a ls y s t e m l e g a ls y s t e m a f f e c t st h em a r k e te c o n o m yf r o mt h em a c r oa n dm i c r ov i e w c u r r e n t l y ， b e c a u s eo u rc o u n t r yi s i nt h es p e c i a lp e r i o do ft r a n s f o r m a t i o n ，w el a c k t h en e c e s s a r yf i n a n c i a lm e a n sa n dt h ee f f e c t i v es o c i a lm e c h a n i s mt o p r o t e c tt h ed i s a d v a n t a g eg r o u p si nt h er i s k t h ep o o ra n dt h eu n e m p l o y e d m e nb e c o m ew e a k e ri nt h ea b i l i t yo ff a c i n gt h er i s k t h el a wd o c u m e n t s o fo u rc o u n t r yi nt h ea s p e c to fu n e m p l o y m e n ts e c u r i t ys t i l ls t a y si nt h e l e v e lo fr e g u l a t i o n so ft h es t a t ed e p a r t m e n ta n dt h eg o v e r n m e n t l a c k i n g o fas y s t e m i cl a wt oa d j u s tt ot h eu n e m p l o y m e n ts e c u r i t y ，t h e r ei s n t c o n c r e t ep r e y i s i o ni nr e s o l v i n gt h eu n e m p l o y m e n tp r o b l e m ss ot h a tt h el a w p r o t e c t i o na n dr e l i e fc a n tp e n a l i z et h eb e h a v i o ro fs o m ed e p a r t m e n t s a n de n t e r p r i s e si n j u r i n gt h ew o r k e r s b e n e f i t s i tw i l l b eap o s i t i v e m e a n i n gt os e to u ta nu n e m p l o y m e n ts e c u r i t yl a wt op r o t e c tt h el e g a lr i g h t s o ft h eu n e m p l o y e dm e na n dr e d u c eo rs t o pt h ed a m a g eb e h a v i o r s t h es c h o l a r s r e s e a r c hi no u rc o u n t r yp u to u ts o m eo p i n i o n sf o rt h e u n e m p l o y m e n tl a wf r o mt h ea n g e lo ft h eu s e f u le x p e r i e n c ei n d i f f e r e n t c o u n t r i e s h o w e v e r ，a f t e ra l lt h eh i s t o r ya n dt h ec u r r e n c yi no n ec o u n t r y i sd i f f e r e n tf r o mt h eo t h e r s w ec a n tu s et h e md i r e c t l y s ot h e s p e c i a l i z e do r g a n i z a t i o no fp r o t e c t i n gt h el a b o r e r s r i g h t s 一一t h e i n t e r n a t i o n a l1 a b o r o r g a n i z a t i o n c a nm a k e u p t h e l i m l t a t i o n i n t e r n a t i o n a ll a b o ro r g a n i z a t i o nh a ss e td o w nas e r i e so fc o n v e n t l o n s1 n t h ep o s i t i v ee m p l o y m e n ta n du n e m p l o y m e n tp r o t e c t l o nt or e s o l y ev a r l o u s b a c k g r o u n d sc o u n t r i e s t h ea m p l ee x p e r i e n e ea n dm a t e r i a l sp r o v i d eh i g h e r t a r g e t sa n dd e m a n d sf o ro u rl e g i s l a t i o n o nt h ec o n t e n t s ，t h ea r t i c l e t r i e st os t a r tf r o mt h eu p p e rt w oa s p e c t st oi m p r o v et h es y s t e mo ft h e u d i c i a ls u p e r v i s ea n dt h er e d r e s so fp o w e r w i t ht h em e a s u r e st op u n i s h t h ei l l e g a lb e h a v i o r s ，t h eu n e m p l o y m e n ts e c u r i t yl a ww i l lm e e t t h e i n t e r n a t i o n a lt r a d i t i o ni nt h ep o s i t i o no ft h ec o u n t r y sc u r r e n c ya n d m e l ti n t ot h ei n t e r n a t i o n a ls o c i e t yi no r d e rt oa d a p tt ot h ed e v e l o p m e n t t r e n do ft h ew o r l d k e yw o r d s ：i l o ；i n t e r n a t i o n a l l a b o rc o n v e n t i o n s ：u n e m p l o y m e n t u n e m p l o y m e n ts e c u r i t y 对我国失业保障法制建设的探讨 0 前言： 对我国失业保障法制建设的探讨 以国际劳工公约为视角 市场经济的日趋完善和现今社会竞争的日益激烈，让人们逐渐接受了失业是 市场经济的规律性现象的事实。与此同时，随着世界各国国家职能的重大变革， 国家的公共职能在不断的扩大和增加，使得凡是个人努力所不能达到的或不能顺 利达到的目标，更多的交给了国家来办理。1 作为现代工业文明重要内容之一的 失业保障就是这一变革的产物，失业问题在现代法治国家里必须通过法律手段来 加以解决，因为它关系着社会中弱势人群的基本权利，关系着法治社会的最终形 成。换言之，对失业人群的保护实质上是对公民的生存权这一基本人权和首要人 权的保护。因此，无论是从理论还是从现实的角度来说，研究失业保障法制建设 都有十分重要的意义。 0 1 、理论意义 0 1 1 、失业保障是法治社会普遍关注的问题 从法律角度看，失业保障是现代法律文明的一项重要成果，它最早产生于 2 0 世纪初的西方国家，其重要性不仅体现在它是整个社会保障体系的必要组成 部分，也体现在它是一门理论渊源来自于哲学、社会学、经济学、政治学、法学 等交叉学科的领域。 一方面，西方国家已经制定了专门且完备的法律制度对失业问题加以规范， 而且其运行也有了近百年的历史。而我国法学界关于这方面的研究还处于起步阶 段，就我国目前的失业保障法制现状来说，我国在失业保险方面虽然已经颁布了 失业保险条例、社会保险费征缴条例等行政法规，但是，我国失业保障制 度还存在很多问题。首先是已经颁布的失业保障方面的法规，效力层次较低，而 且不够系统。另一方面，从许多学者纷纷从各自研究角度提出了他们对我国失业 保障立法现状的看法及对未来走向的展望这一点可以看出，失业保障制度在我国 理论界受到越来越多的关注。因此要加快我国现代法治建设的进程，有必要对现 李珍：社会保障理论，中国劳动社会保障出版社2 0 0 1 年，第3 9 页 1 对我国失业保障法制建设的探讨 有的失业保障方面的文件和规章进行整理，并在此基础上制订出一部系统全面的 失业保障法。 0 1 2 、对失业保障的研究缺乏国际劳工公约的视角 国际劳工组织的立法是综合世界各国的具体情况，从宏观的角度为各国的失 业保障法制建设提供借鉴。从某种意义上说，国际劳工组织的公约和建议书更能 体现失业保障制度本身的发展历程和发展方向。 纵观国内外关于失业保障制度的观点，我们可以看到，绝大多数学者都是从 横向的国别角度，即通过分析其他国家成功的失业保障经验，从失业保障的对象、 范围、资金筹集等方面来探索我国失业保障事业应采取的改革措施。到目前为止， 尚未有从国际劳工公约的角度，纵向研究分析失业保障制度的发展历程，进而从 积极就业和失业保护的宏观角度探讨我国失业保障发展前景的研究。这显然不适 应失业保障的立法完善以及执法和司法的需要。从这个意义上讲，从失业保障的 国际渊源的角度，在全球化大背景下研究适合我国的失业保障体制就有着积极的 学术和理论价值。 0 2 、现实意义 0 2 1 、为缓和全球严峻的就业形势的需要 从目前的国际形势来讲，全球的就业形势依然严峻。国际劳工组织刚刚发表 的全球就业趋势年度报告显示，尽管2 0 0 4 年世界经济增长强劲，但全球失 业人数只是稍微下降了五十万，全球失业率由2 0 0 3 年的6 3 下降到了6 1 。 失业人数由上一年的1 8 5 2 亿人下降到了1 8 4 7 亿人。2 而从国际上看，在整个社 会保障中，失业保障相对滞后是普遍现象，即使是西方发达的福利国家至今也依 然致力于研究如何进一步完善失业保障措施。 0 2 2 、国际劳工组织在研究失业保障方面的优势 从国际劳工组织的角度而言，首先，作为一个国际性的组织，i l o 自1 9 1 9 年成立以来至今，一共通过了近两百项国际劳工公约及相应的建议书。其中体现 的基本原则和具体措施经过近百年的实践考验，为世界各国失业保障立法的完善 都提供了有利的经验。其次，i l o 的立法活动是以“为全人类谋福利”的角度， 站在全世界弱势群体的立场上，高屋建瓴，为保护弱势人群的合法权益，随着时 2 国际劳工组织：全球就业趋势报告2 0 0 5 年2 月1 4 日，转载自联合国网站新闻中心 2 对我国失业保障法制建设的探讨 代的发展，逐步的规范政府行为的。另外，i l o 伴随着失业保障制度的发展而发 展，对在不同国际背景下失业保障的情况有着纵观的了解和分析，这对我们研究 制度本身更有积极的作用。 0 2 3 、为适应新形势下我国国情的需要 加入w t o 三年来，中国在国际经贸领域中所积累的经验和教训告诉我们， 在经济全球化的国际大环境下，真正融入国际社会不仅仅是加入一个国际性的组 织的问题，更需要我们从体制上与国际惯例接轨。就我国国情而言，我国国内目 前正处于体制转轨的非常时期，一方面国有企业下岗职工、农村剩余劳动力转移、 社会新生劳动力的增多引致我国转型期的结构性失业，另一方面，外来人员的涌 入也冲击着中国的劳动力市场。而我国的失业保障法领域理论研究还严重滞后于 现实需求，地方立法中人为因素的增多，某些地方政府在执行起来并不积极等， 都反映出了现行立法和执法中的缺陷。 2 0 0 4 年3 月全国人民代表大会对宪法部分内容进行了修改，在宪法第三十 三条增加一款“国家尊重和保障人权”和宪法第十四条增加一款“国家建立健 全同经济发展水平相适应的社会保障制度”，体现了国家对人权，包括弱势群体 人权的重视。 根据国家的最新政策，我国将在2 0 0 5 年完成从下岗基本生活保障向失业保 险过渡的“并轨”任务。目前全国已有1 2 个省份完成了“并轨”，其他省区市也 将加快步伐，关闭再就业服务中心。“并轨”完成后，传统意义上的“下岗”概 念将不复存在，企业裁员都将依据有关法律法规，直接进入失业保障或最低生活 保障程序。同时，劳动保障部还将积极扩大失业保险覆盖范围，2 0 0 5 年我国失 业保险覆盖人数要达到1 0 5 亿人。3 要适应国际新形势，如何贯彻立法先行原则，从国际公约角度分析并提出完 善我国失业保障法制建设的建议，对推动我国失业保障事业乃至整个社会的长足 发展也具有重要的实践意义和价值。 有鉴于此，本文将试图对我国的失业保障法制建设做一个初步的研究和探 讨，限于篇幅，本文拟分几个部分阐述以下内容：一、i l o 在失业保障领域的劳 工标准；二、我国失业保障法制建设对i l o 公约的借鉴；三、我国失业保障法 3 胡晓义：中国劳动和社会保障年鉴( 2 0 0 4 ) ，中国劳动社会保障出版社2 0 0 5 。0 3 们。 3 对我国失业保障法制建设的探讨 制的发展与困境；四、我国失业保障法制建设构想。 1 、ll 0 在失业保障领域的劳工标准 作为市场经济体系必要组成部分的现代社会保障制度已有一百多年的历史， 其内容主要涉及养老、失业、医疗、工伤、生育等各类保险以及福利、救济、优 抚、再就业等方面。其中的失业保障则是整个社会保障体系中的基础一环。纵观 i l o 成立至今，世界失业保障制度一直处在不断的发展完善过程中。 1 1 、i l o 的历史沿革 1 1 1 、i l o 的创立与发展 国际劳工组织( i n t e r n a t i o n a ll a b o ro r g a n i z a t i o n ) 于1 9 1 9 年第一次世界大战 之后根据凡尔赛和约在日内瓦与国际联盟同时建立。它曾经是国际联盟的一个自 主组成部分。最初创立i l o 主要出于三个目的。4 一是出于人道主义。国际劳工 组织章程在序言中指出：“现有的劳动条件使大量的工人遭受着不公正、苦难 与贫困”。至今，西方国家仍不乏借劳工权利问题试图指责他国的人权问题之举。 二是出于政治目的。序言中指出，“不公正造成了如此巨大的不安定，竟使世界 和平与和谐遭受危害”。这证明了在当时，世界各国已经认识到不改善工人的工 作条件不仅会引起社会的不安定，更有出现革命的可能。三是出于经济上的目的。 “任何一国不采用合乎人道的劳动条件，会成为其他国家愿意改善其本国状况的 障碍。”由于改善工作条件会带动生产率的提高已经得到各国的共识，各国为避 免自己处于经济竞争中的不利地位，纷纷同意成为该组织的会员。于是，i l o 到 目前为止，已经从最初成立时的4 0 个创始会员国发展成为如今拥有1 7 7 个会员 国的国际性组织。 纵观i l o 创立至今，其发展历史与立法背景大体可以分为三个阶段5 ： 4 国际劳工组织章程导言w w w i l oo r g 5 王黎明：国际劳工领域中人权和工人基本权利斗争回顾与思考，工会博览2 0 0 2 年第1 期第8 页 4 对我国失业保障法制建设的探讨 第一个阶段是从i l o 成立起到第二次世界大战结束。这一阶段的立法活动 主要是为维护工人的基本生存，而对社会保障中的基本权利概念进行设定而展开 的。一战至二战期间，生存权是争取人权和工人基本权利的首要权利。在这个历 史阶段，产业革命推动了工业的迅速发展，同时也带来了劳资之间矛盾和斗争的 不断加剧。工业化国家普遍存在恶劣的劳动条件和微薄工资、超常的劳动时间等 社会不公正，国际劳工领域主要围绕工人和雇主之间的矛盾展开工作。在保障对 象上，由普通意义上的工人扩展到女工、童工、海员、移民的特殊权益，内容上 将工作领域更加细化，从工业到农业，从旅馆业到文娱表演再到医院等等，都作 了进一步的规范。 第二个阶段是自二战之后到冷战结束。这一阶段的立法侧重于同其他国际组 织的合作。由于战争给各国的折磨以及人民生活的困苦，使得战争结束后各国政 府纷纷以围绕经济复苏为主题，大力发展本国国内经济，劳资矛盾相对弱化。作 为世界上第一个负责劳工事务的全球性国际组织，i l o 于1 9 4 6 年5 月同联合国 达成协议，接受联合国的领导。i l o 在同年9 月举行的第2 6 届国际劳工大会上 修改了章程，正式成为联合国所属负责劳工事务的一个专门机构。以国际自由工 联为代表的西方国家工会还从维护自身利益出发，借鉴国际劳工组织的有关章 程，制定了大量的有关国际劳工公约和建议书。越来越多的国家加入了国际劳工 组织的行列。在立法上，i l o 也加强了对国际组织规范性文件的借鉴，例如最重 要的三个综合性劳工公约就反映了国际人权公约中的内容。 第三阶段是2 0 世纪9 0 年代以来至今。随着社会生产方式、经济结构的多样 化，i l o 增加了对私人就业机构、中小企业行为的调整，也加大了对发展中国家 失业保障事业的关注。冷战结束后，世界的政治格局由两极演变为朝着多极化方 向发展，i l o 内部也形成了各种政治力量互相牵制和制约的局面。各国之间的斗 争又融入了经济全球化的进程，服务于各国经济利益的目的日趋明显。国际劳工 领域中的南北矛盾日益尖锐。发达国家为了最大限度的赚取利润，将投资战略转 向劳动力成本相对较低的发展中国家，资本和劳动力的自由流动以及劳动力价格 的差异使雇主在雇用、报酬、解雇方式上有着更多的自主权和灵活性。如何缓和 双方的矛盾，切实的保障劳工权益，成为这一阶段i l o 立法的主要目标。 鉴于顺应世界发展趋势的需要，国际劳工组织从最初的维护劳动者的生存权 对我国失业保障法制建设的探讨 和工作条件的机构，经过了冷战时期东西方意识形态争夺的洗礼，最终成为南北 角逐的战场。6 对经济发展和社会保障配套措施都起步较晚的发展中国家而言， 在世界经济一体化、全球化的背景下，不仅面临着本国企业在同国外先进企业激 烈竞争中可能造成的失业压力，同时还要面对外国资本和人员的流入带来的冲 击，如何将失业保障的覆盖范围细化到各行各业，如何加强同国外的合作，既保 护好外国劳工在我国的利益，又不会让我国劳工在国外的合法权益受到侵害，是 目前亟待解决的问题。 1 1 2 、i l 0 的组织结构与职责 i l o 共由五个主要机关组成。( 1 ) 国际劳工大会。由于i l o 是联合国系统中 唯一具有三方性机制、三方代表享有平等地位的国际性组织。作为1 l o 最高权 力机关的国际劳工大会，更是体现着三方性原则。7 大会由与会各国的政府代表2 人，工人和雇主代表各1 人和若干名顾问组成。其主要任务表现在：听取并审议 国际劳工局局长的报告，该报告通常围绕当前形势尤其是针对具有重大意义的社 会和劳工问题而做出的；制定和通过以公约和建议书为形式的国际劳工标准，并 审议这些公约和建议书在各国执行的情况；批准接纳新会员；每两年由大会批准 本组织的工作计划和预算；为劳工组织的总政策以及未来的活动提出指导方针。 ( 2 ) 理事会。i l o 的决策执行机构是理事会，理事会同样体现着三方平等性的 特征，它是i l o 在国际劳工大会闭会期间的领导机构。( 3 ) 国际劳工局。国际 劳工局是i l o 的常设秘书处，负责起草文件和报告并为本组织的大会和专门会 议准各所必需的背景材料；征聘和指导劳工组织在全世界进行技术合作的专家； 发行各种专业出版物和期刊，其做出的报告不仅反映了当前世界总体的就业形势 和发展动态，也为各国制定阶段性的失业保障措施提供了切实的指导原则与方 法。( 4 ) i l o 另有两个独立的机构，分别是设在日内瓦的国际劳工问题研究所和 意大利都灵的国际高级技术和职业培训中心。二者的作用主要是促进对正在出现 的国际劳工组织及其三方所关心的问题进行政策研究和公开讨论，以及为某些发 展中国家提供高级培训和进修。i l o 严密的结构体系为其发展国际劳工事业提供 6 王黎明：国际劳工领域中人权和工人基本权利斗争回顾与思考，工会博览2 0 0 2 年第1 期，第9 页 7 余云霞：中国入世与国际劳工标准， q - 会理论与实践2 0 0 2 年1 2 月第6 期，第1 3 页 对我国失业保障法制建设的探讨 了有利的组织保障，也为发展中国家的失业保障创造了有利的国际条件。 i l o 自成立以来就明确宣称它的目标和宗旨是在社会正义的基础上实现持 久和平与促进社会进步，从而使“全人类不分种族、信仰或性别，都有权在自由 和尊严、经济保障和机会均等的条件下谋求物质福利和精神发展”。8 为此，它主 张应采取各种措施，以便达到充分就业和提高劳动与生活标准，使工人享有正当 权益。围绕这一目的，i l o 开展的主要活动就是制定国际劳工标准，以确立和 保障世界范围内的工人权利。i l o 自1 9 1 9 年成立以来至今，共通过了1 8 4 项国 际劳工公约和1 9 2 项建议书( 公约和建议书统称为国际劳工标准。公约经会员国 批准后即在该国生效，建议书属于建议性文件，在会员国制定法律和政策时加以 参考) 。i l o 一直致力于制定一系列“劳工标准”来规范劳工条件，保护工人的 经济和社会权利。对于这些劳工标准，大致可以归为两类：一是基本人权，包括 结社自由，禁止就业和职业歧视，男女同工同酬等；二是与国际贸易的经济利益 相关的劳动条件标准，包括就业、职业培训、失业保护等。9 由此可见，无论是 从i l o 的创立宗旨、机构职责还是其采取的具体措施来看，都贯穿着对失业问 题的关注和解决措施的探讨。 中国也是i l o 的创始会员国之一。1 9 4 9 年1 0 月1 日以前，旧中国就批准过 1 4 个劳工公约，1 0 自1 9 8 3 年以来，截止到目前，我国又批准了9 个公约，即一 共批准了2 3 个国际劳工公约( 其中包括3 个核心公约) 。纵观中国批准国际劳工 公约的情况来看，不仅在数量上相对较少，批准公约的速度也相对缓慢。如今经 济全球化使得劳工标准问题越来越受到各国政府、理论界的重视，在这样的大环 境下，只有加快批准国际劳工公约才有助于中国积极的参与全球化的经济竞争。 作为经济发展后盾的失业保障而言，如何有效的借鉴和利用国际劳工公约中包含 的关于失业保障的规范，对于我国失业保障立法的发展十分有益。 同时，i l o 还从事着国家之间的技术合作以及研究、教育与文献出版活动。 在1 9 6 9 年i l o 成立5 0 周年之际，还被授予了诺贝尔和平奖。在与国际工会的 关系上，从1 9 1 9 年第一届国际劳工大会开始，西方主要国家工会领导人就以工 人代表的身份参加国际劳工组织的活动。二战之后，国际工会运动出现了世界工 8 国际劳工组织简介，中国公运1 9 9 9 年第8 期，第1 2 页 9 曹建明，贺小勇：世界贸易组织，【q ，法律出版社，1 9 9 9 年9 月版，第3 2 6 页 19 4 9 至1 9 7 1 年，台湾当局还批准过2 3 个公约。中国在1 9 8 3 年6 月恢复在i l o 的活动后，对前1 4 个公 约全部予以承认，对后2 3 个公约的批准宣布为非法、无效，由国际劳工同予以撤销。 7 对我国失业保障法制建设的探讨 会联合会( 世界工联) 、国际自由工会联合会( 国际自由工联) 和世界劳工联合 会( 世界劳联) 三足鼎立的局面，1 9 7 3 年非洲工会统一组织成立。国际劳工组 织章程规定，凡与其建立咨询关系的非政府国际组织，均有权参加其国际劳工大 会。这四个国际性和区域性工会组织十分重视国际劳工组织的活动，都获得在该 组织的咨询地位。1 1 这也反映出i l o 保障工人充分就业，提高劳动与生活标准， 切实维护其正当权益的宗旨和原则。 1 2 、ll 0 在失业保障方面的立法活动 根据i l o 对失业的定义，失业是指：在特定的年龄以上，不具备有收入的 职业( 包括自营职业在内) 。失业人员是指在劳动年龄内有劳动能力，目前无工 作，并以某种方式正在寻找工作的人员，包括就业转失业的人员和新生劳动力中 未实现就业的人员。1 2 由此可见，失业人员的范围既包括在法定期限内可以领取 保险金的非自愿失业者，又包括那些不在失业保险制度范围内的失业者，如失业 保险期满又没能再就业的失业人员，对这些人员则需要来自政府的财政支持，即 属于社会救助的范畴；也包括一直未就业的新生劳动力，目前i l o 是主张将这 部分人员纳入失业保险的范畴。 根据对i l o 通过的以下相关的劳工标准的分析，可以归纳出现代国际常用 的失业保障概念主要包括积极的就业政策和消极的失业保护两大方面。前者是在 遵守国际人权法基本原则的基础上，通过采取教育培训等措施，增加就业机会， 提高劳动者的就业能力。后者则主要表现为对弱势群体的失业救助。 国内有些学者将现代就业保障的内容分为失业预防和失业补救两个方面。失 业预防是通过对企业解雇的约束，预防在职者失业及失业率的上升。失业补救包 括主动式的失业补救和被动式的失业补救，前者通过就业培训、就业指导和就业 创造，让失业者重新就业；后者通过失业社会保险，保障那些由于非本人原因而 失业的劳动者的基本生活。1 3 这与国际劳工组织在失业保障方面的框架基本一 致。 与社会保障其他项目相比，失业项目相对起步较晚，发展较慢。到2 0 0 4 年， “国际劳工组织简介，中国公运1 9 9 9 年第8 期，第1 4 页 “我国的失业保险条例所指的失业人员只限定为就业转失业的人员。己经落后于现实状况。 ”何军主编，王兰芳副主编：劳动与社会保障，东北财经大学出版社，2 0 0 2 年3 月第一版，2 7 3 页 8 对我国失业保障法制建设的探讨 在全世界有各类社会保障制度的1 7 7 个国家和地区中，建立失业保障制度的只有 6 9 个国家。其中包括全部发达国家和转型国家，以及1 7 个发展中国家。失业是 现代经济中难以避免的问题，随着失业率的升高、失业时间的延长，各国对失业 保障的立法要求更为迫切。 国际劳工组织一直主张，保证各国和在世界范围内实现可持续公正增长的最 好途径，就是促进充分的、生产性的和自由选择的就业。但是，某些人担心充分 就业是一个越来越难达到的目标。确实，失业似乎具有“全面抗药性”，而且 全球化和技术进步的迅速发展对就业创造也会带来抑制性的后果。 1 2 1 、国际劳工局失业报告 对于失业保障问题的研究，国际劳工局经过深入的调查得出这样的结论：尽 管根据劳动力市场的变化，可对充分就业这一概念从数量上和质量上做出更新调 整，但充分就业仍是一个保留着全部价值的“目标”。不过，为了使就业的数量 和质量不断改善，必须在宏观经济方面、收入政策方面和劳动力市场政策方面同 时采取措施。诚然，全球化可能会在某些部门或对某些社会阶层产生痛苦的后果， 因而需要采取目标明确的措施以使调整变得可以接受。但全球化也带来好处和提 供了机遇，恰当地利用这种机遇，就可以刺激各国的经济增长和就业创造。在关 于应采取的刺激竞争力、经济增长和就业的措旌的观念辩论中，人们越来越重视 教育和培训的作用。这在许多国际机构以及处于不同发展阶段国家所开展的辩论 中同样反映出来。 国际劳工局通过对培训制度的深入分析表明，改善对劳动力的培训可以提高 竞争力，保障人力资本和资本之间更好的互补性，改善就业前景以及促进调整过 程。本报告的结论证实了前两次世界就业报告的结论，即如要取得最佳结果，应 当创造有利于经济增长的环境，培训方面的决策应是国家、雇主和劳动者三方密 切协商的产物。报告提出了一批可供国际劳工组织成员一政府、雇主、工人一采 取的具体措施，以使培训制度变得更为有效，更好地回答劳动力市场变化的期望。 在一九九八至一九九九年世界就业报告中就突出强调，面l 临着技能需求的不 断的、迅速的变化，培训和终生学习具有越来越重要的作用，世界各国概莫能外。 4 常兴：世界就业报告( 1 9 9 8 1 9 9 9 ) 对我们的启示，职业技术教育，2 0 0 0 年第1 5 期，第2 4 页 9 对我国失业保障法制建设的探讨 在全世界有各类社会保障制度的1 7 7 个国家和地区中，建立失业保障制度的只有 6 9 个国家。其中包括全部发达国家和转型国家，以及1 7 个发展中国家。失业是 现代经济中难以避免的问题，随着失业率的升高、失业时问的延长，各国对失_ p 保障的立法要求史为迫切。 国际劳工组织一直主张，保证各国和在世界范围内实现可持续公正增长的最 好途径，就是促进充分的、生产性的和自由选择的就业。但是，某些人担心充分 就、m 是一个越来越难达到的日标。确实，失业似乎具有“全面抗药性，而且 全球化和技术进步的迅速发展对就业创造也会带来抑制性的后果。 1 2 1 、国际劳工局失业报告 对于失业保障问题的研究，国际劳工局经过深入的调查得出这样的结论：尽 管根据劳动力市场的变化，可对充分就业这一概念从数量e 和质量上做出更新调 整，但充分就业仍是个保留着全部价值的“目标”。不过，为了使就业的数量 和质量不断改善，必须在宏观经济方面、收入政策方面和劳动力市场政策方面同 时采取措施。诚然，全球化可能会在某螳部门或对某些社会阶层产生痛苦的后果， 因而需要采取目标明确的措施咀使调整变得可以接受。但全球化也带来好处和提 供了机遇，恰当地利用这种机遇，就可以刺激各国的经济增长和就业创造；在关 于应采取的刺激竞争力、经济增长和就业的措旌的观念辩论中，人们越来越重视 教育和培训的作用。这在许多国际机构以及处于不同发展阶段国家所开展的辩论 中同样反映出来。 国际劳工局通过对培训制度的深入分析表明，改善对劳动力的培训可以提高 竞争力，保障人力资本和资本之问更好的互补性，改善就业前景以及促进调整过 程。本报告的结论证实了前两次世界就业报告的结论，即如要取得最佳结果，应 专创造有利于经济增长的环境，培训方面的决策应是国家、雇主和劳动者三方密 切协商的产物。报告提出了一批可供国际劳工组织成员政府、雇主、t 人一采 取的具体措施，以使培训制度变得更为有效，更好地回答劳动力市场变化的期望。 在一九九八至一九九九年世界就业报告中就突出强调，面临着技能需求的不 断的、迅速的变化，培训和终生学习具有越来越重要的作用，世界各国概莫能外。 断的、迅速的变化，培训和终生学习具有越来越重要的作用，世界各国概莫能外。 “常* ：c 世界就业报告1 9 9 8 1 9 9 9 ) ，肘我们的启示职业技术教育，2 0 0 0 年第1 5 期，第2 4 页 9 对我国失业保障法制建设的探讨 诚然，培训制度是体制框架的产物，因此，各个国家、甚至一个国家内各地区之 间也不尽相同。但这并未阻止在世界各地培训制度都受到的压力。在全球化时代， 决定培训制度效率的主要因素在各个国家都是一样的，因此，每个国家如希望拥 有培养良好的、适应能力强的劳动力，无疑应当关心其他国家的经验。” 除了国际劳工局的最新报告外，国际劳工大会通过的公约与建议书是我国在 失业保障方面最主要的参考文献。 1 2 2 、国际劳工公约中的失业保障规范 国际劳工大会作为i l o 的最高权力机关，在失业保障方面的活动主要就是 制定相关的失业公约与建议书。而这些公约与建议书对研究整个失业保障制度的 发展有着重要的指导意义。i l o 通过的关于失业保障的国际劳工标准主要体现在 社会保障最低标准公约、社会保障同等待遇公约和维护社会保障权利公 约三个综合性公约以及涉及积极就业和失业保护的一系列专项公约、建议书两 个大方面。 近些年来，国际劳工组织又开始重视人权意识对公约和建议书的指导意义。 i l o 在1 9 9 9 年6 月举行的第8 7 届国际劳工大会上由国际劳工局局长胡安索马 维亚向大会提交了题为体面的劳动的报告，指出：在经济全球化的背景下， 国际社会要求给经济以“人道的面孔”，因此，“国际劳工组织当今的首要目标是 促进男女在自由、公正、安全和具备人格尊严的条件下，获得体面的、生产性